Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En los últimos cinco años el Instituto Lincoln ha respaldado el estudio de las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en muchos países latinoamericanos. Pese a la diversidad de enfoques y la variedad de casos específicos, hemos podido identificar siete lecciones preponderantes que pueden ayudar a aclarar parte de la confusión y los conceptos errados que se asocian con la implementación de los principios de recuperación de plusvalías. Cada lección resumida más adelante presenta uno o dos ejemplos tomados de libro Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.
La recuperación de plusvalías se refiere al proceso por el cual el sector público recupera la totalidad o una porción de los incrementos en el valor del suelo atribuibles a los “esfuerzos comunitarios” más que a las acciones de los propietarios. La recuperación de estos “incrementos inmerecidos” puede hacerse indirectamente mediante su conversión en ingresos públicos en forma de impuestos, contribuciones, exacciones y otros mecanismos fiscales, o directamente mediante mejoras locales para beneficio de la comunidad por entero.
1. El concepto de recuperación de plusvalías no es nuevo en América Latina. La experiencia latinoamericana en este campo tiene largos años de precedentes históricos. En varios países los debates públicos sobre el uso de la recuperación de plusvalías e instrumentos asociados comenzaron a principios del siglo XX. En los años de 1920, el debate surgió por acontecimientos concretos, como el problema de la pavimentación de las calles en São Paulo, Brasil y la falta de financiamiento externo para obras públicas necesarias en Colombia. En otros casos, los factores políticos e ideológicos han motivado discusiones de alcance nacional. Los representantes del Partido Radical en Chile intentaron introducir la idea en varias ocasiones y en los años 1930 el Presidente Aguirre Cerda propuso una ley para crear un impuesto nacional sobre las plusvalías (incrementos en el valor del suelo) con fundamento en las ideas de Henry George.
2. No obstante, sigue siendo limitada su aplicación en los planes de política urbana. A pesar de los numerosos informes sobre experiencias pertinentes que integran los principios de la recuperación de plusvalías, el tema no están bien representado ni ha ganado suficiente reconocimiento dentro de la esfera de las políticas urbanas. En algunos casos, han surgido valiosas iniciativas para la recuperación de plusvalías que han cobrado notoriedad en su momento, sólo para quedar olvidadas más tarde. Un ejemplo destacado es el conocido Informe Lander en Venezuela durante los años 1960, en el cual se proponía que el suelo y los incrementos de su valor debían ser la fuente principal de financiamiento para los proyectos de desarrollo urbano. Sentaba las bases para recomendaciones sobre las finanzas del desarrollo urbano incluidas en las deliberaciones de la cumbre Habitat I (1976).
En otros casos, se están perdiendo o desestimando oportunidades interesantes para usar la recuperación de plusvalías como una herramienta de las políticas urbanas. Actualmente algunos países de América Latina no están aprovechando los posibles incrementos del valor del suelo generados por grandes proyectos de renovación en los cascos urbanos. Aunque está generalmente aceptada la noción de recuperación de plusvalías, en realidad es poco lo que efectivamente se ha recuperado y redistribuido de los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones urbanísticas.
3. A menudo existe la legislación, sólo que no se aplica. Como en muchos otros países de la región, la variedad de los instrumentos de recuperación de plusvalías existentes en México –desde la contribución por mejoras (una tasación especial o gravamen por mejora dirigido a recuperar los costos de las obras públicas), hasta los impuestos sobre las plusvalías– ilustra la discrepancia entre lo que es legalmente posible y lo que verdaderamente se implementa. Contrario a lo que suele aducirse, el problema general no radica en que los planificadores o funcionarios públicos carezcan de acceso legal o práctico a estos instrumentos, sino que tienden a prevalecer las siguientes condiciones:
4. La resistencia obedece más a la ideología que a la lógica. Incluso cuando se entienden la legislación y los instrumentos para la recuperación de plusvalías –o en algunos casos justamente porque se entienden–, es posible que no puedan implementarse a cabalidad debido a la manifiesta “falta de voluntad política”. Esta resistencia puede tomar la forma de interpretaciones engañosas, racionalizaciones estereotipadas y hasta “prédicas” puramente ideológicas.
Resulta sencillo encontrar justificación pública de que la aplicación de tales instrumentos es inoportuna o inapropiada, especialmente si la justificación se basa en interpretaciones engañosas. Algunos de estos argumentos sostienen que las imposiciones sobre el valor del suelo son inflacionarias y alteran el buen funcionamiento de los mercados, o que provocan una doble tributación inaceptable de la misma base. Estos conceptos erróneos parecen hallarse detrás de la renuencia que muestra el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile para promover la revisión y reintroducción ante el Congreso de algunas disposiciones sobre la recuperación de plusvalías en el nuevo marco legal de urbanismo del país.
Las objeciones basadas en racionalizaciones estereotipadas pueden recurrir a los siguientes argumentos:
No obstante, en oposición a estos argumentos, están los programas participativos de mejoras que se han llevado a cabo con éxito en áreas pobres de muchas ciudades (por ejemplo, en Chile, Brasil y Perú). Estos programas han sido eficaces técnica y económicamente y por lo general han contado con un apoyo sólido de la población de bajos ingresos afectada.
Finalmente, algunas objeciones son de índole netamente ideológica. Por ejemplo, la resistencia a la implementación de la participación en plusvalías en Colombia se basa en la aseveración de que este mecanismo, si bien se reconoce que tiene una buena formulación técnica, representa una forma más de “interferencia” pública indeseable en el negocio inmobiliario urbano, como lo son una mayor carga fiscal, limitaciones de los derechos de propiedad o más regulación (Barco de Botero y Smolka, 2000). Esta posición ha quedado sustituida recientemente por un amplio consenso entre los políticos, líderes empresariales y el público general de que la aceptación de este instrumento es una mejor opción que la exigencia de otros impuestos a la propiedad.
5. La recuperación de plusvalías se va haciendo cada vez más popular. A pesar de los obstáculos y la resistencia política, la experiencia reciente en América Latina con la recuperación de plusvalías muestra un creciente interés en el tema y en las condiciones que justificarían su utilización. Atrae la atención de planificadores municipales en toda la región y comienza a percibirse como una iniciativa importante de las políticas urbanas. Esta popularidad creciente está vinculada a varios factores que se presentan en la región.
En primer lugar, una mayor descentralización administrativa y fiscal exige más autonomía para redefinir y obtener fuentes alternativas de fondos públicos para financiar el proceso de urbanización. La necesidad de más recursos locales se ha visto acentuada por las demandas sociales y las presiones políticas asociadas con los actuales procesos de redemocratización y el mayor grado de participación popular. La generación de fondos no presupuestados requeridos para financiar programas sociales especiales está vinculada a casi todas las nuevas iniciativas de recuperación de plusvalías y ha sido una de las razones más poderosas para implementar dichas políticas.
En segundo lugar, la redefinición de las funciones del estado (incluida la privatización), en conjunto con la disminución de la planificación integral, ha dado pie a la materialización de intervenciones públicas más flexibles y negociaciones directas sobre la regulación del uso del suelo y las alianzas entre los sectores público y privado. También cobra significación la apertura de áreas públicas al mercado inmobiliario privado, así como una mejor coordinación entre los intereses de los propietarios privados y el sector público con miras a fomentar nuevas áreas en las ciudades. Cabe destacar que incluso en Cuba encontramos un programa pujante mediante el cual la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, que funciona como una suerte de compañía inmobiliaria, refinancia las operaciones del estado con los incrementos del valor del suelo provenientes de proyectos de rehabilitación urbana en forma de impuestos cobrados a los “socios” privados en las obras de desarrollo (Núñez, Brown y Smolka, 2000).
Otros factores favorables incluyen las condiciones estipuladas por los planes de los organismos multilaterales, que claramente promueven la universalización de los gravámenes al usuario y la recuperación de los costos de las inversiones públicas. La creciente popularidad de los nuevos instrumentos de recuperación de plusvalías también puede atribuirse a cierta frustración causada por los resultados mediocres que se obtuvieron en décadas anteriores con la aplicación de impuestos y otras contribuciones tradicionales relacionadas con el suelo urbano, en cuanto a los ingresos y los objetivos de las políticas urbanas.
6. El pragmatismo prevalece sobre las justificaciones éticas o teóricas. Como corolario al punto anterior tenemos que la creciente popularidad de la recuperación de plusvalías parece inspirarse más en razones fundamentalmente pragmáticas que en criterios éticos, nociones de igualdad o justificaciones teóricas o políticas. Algunas reformas tal vez se han introducido sin plena conciencia política del proceso, o de su importancia teórica, como se ilustró anteriormente en el caso de Mexicali. Los indicios históricos muestran que en su mayoría las iniciativas de recuperación de plusvalías han respondido más que todo a la necesidad de enfrentar las crisis fiscales y otros problemas locales en el financiamiento del desarrollo urbano. Es el mismo caso que ocurre en Argentina, donde la necesidad de ingresos predominó sobre los principios establecidos que se oponían a nuevos impuestos cuando se recurrió a un aumento provisional del 5% en el impuesto a la propiedad como una de las iniciativas para financiar las inversiones en el nuevo sistema de subterráneo de Buenos Aires.
No obstante, no debería darse por sentado a partir de los ejemplos anteriores que la acumulación de experiencia no es importante para el perfeccionamiento de instrumentos y la evolución de las políticas de recuperación de plusvalías. Un caso pertinente es la experiencia colombiana con la contribución de valorización desde los años 1920 y los innumerables intentos para resolver algunas de sus limitaciones, especialmente en los últimos 40 años. La participación en plusvalías promulgada recientemente es una versión de mayor logro técnico y políticamente aceptable de un instrumento dirigido a recuperar los incrementos –en ocasiones enormes– del valor del suelo asociados con las decisiones administrativas con respecto a la zonificación, niveles de densidad y otras normas y regulaciones urbanísticas.
7. La recuperación de plusvalías no es necesariamente progresiva o redistributiva. Es necesario señalar que de ninguna manera la referencia a las plusvalías es un monopolio de la izquierda política. Las experiencias recientes de Argentina y Chile indican claramente la disposición hacia el tema en contextos neoliberales. Además, las operacões interligadas (operaciones interligadas), desarrolladas en São Paulo y aplicadas con efectividad por administradores con tendencias políticas e ideológicas opuestas, fungieron como argumento convincente de la imposibilidad de etiquetar estos instrumentos a priori.
Los gobiernos locales progresistas, por otra parte, a veces son renuentes a utilizar estos instrumentos, y hasta pueden rechazar de un todo la noción, por tres razones: Primero, es posible que crean que tales contribuciones serían un mero mecanismo para imponer nuevos gravámenes fiscales sin ningún efecto redistributivo. Segundo, incluso cuando los ingresos generados se destinen a la población de bajos ingresos, pueden resultar insuficientes para reducir las diferencias entre ricos y pobres en lo concerniente al acceso al suelo urbanizado (Furtado 2000). Tercero, el argumento intergeneracional de que tales gravámenes se imponen a los residentes más nuevos –generalmente pobres– que necesitan servicios, mientras que las generaciones anteriores no pagaron por servicios de infraestructura o instalaciones recreativas.
De tal modo, la naturaleza progresista de dichas políticas no se resuelve “creando impuestos” sobre los incrementos del valor del suelo ni tampoco apuntando hacia los contribuyentes de altos ingresos. La imagen de Robin Hood de tales políticas se diluye en cuanto queda claro que la parte del valor realmente recuperada de esta manera tiende a ser sólo una fracción –a menudo pequeña– de lo que el propietario recibe en realidad en beneficios. Este punto parece haber sido bien entendido por muchas poblaciones de bajos ingresos, como las de Lima, donde un programa exitoso que comprendía unos 30 proyectos se valió de la contribución de mejoras para financiar obras públicas a principios de la década de 1990.
Este ejemplo y otros indicios fuertes confirman la necesidad de reconsiderar las nociones convencionales sobre la tensión que existe entre los principios de beneficio y la capacidad de pago. En la práctica, la estrategia de atraer cierta intervención pública hacia nuestro vecindario (incluso si ello implica pagar su costo) es más ventajosa que la alternativa de quedar relegado. Sin embargo, este punto debería tratarse con cautela, a la luz de ciertas experiencias en las que se ha aplicado la contribución de mejoras en áreas de bajos ingresos con fines distintos al beneficio de los ocupantes; por ejemplo, para justificar el desalojo o provocar la partida de aquellos residentes que no pueden pagar las mejoras (Everett 1999).
Consideraciones finales
A pesar de las dificultades de interpretación y resistencia a la implementación descrita más arriba, las políticas de recuperación de plusvalías sin duda están despertando nuevo interés y logrando mayor aceptación. Los esfuerzos para utilizar la recuperación de plusvalías se han multiplicado en número y creatividad y sus virtudes, aparte de ser una fuente alternativa de financiamiento público, se entienden cada vez más. Los funcionarios de la administración pública se están dando cuenta del “valor de mercado” de su competencia privativa para controlar los derechos de uso del suelo, así como para definir la ubicación y fecha adecuada de las obras públicas. Asimismo ven que la negociación transparente del uso del suelo y las relaciones de densidad reducen el margen de transacciones que solían realizarse “por debajo de la mesa”. Como el vínculo entre la intervención pública y el incremento del valor del suelo se hace cada vez más notorio, las actitudes están cambiando para hacerse más favorables a la creación de una cultura fiscal que fortalezca los impuestos a la propiedad y los ingresos locales en general.
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en ambas esferas: investigar la naturaleza compleja de las políticas de recuperación de plusvalías y promover un mayor entendimiento por parte de los funcionarios públicos de la manera en que pueden usarse para beneficiar a sus respectivas comunidades. Es indispensable conocer mejor ciertas idiosincrasias latinoamericanas, como cuando los incrementos significativos del valor del suelo se generan bajo regímenes alternativos de tenencia de la tierra que no gozan de la protección del estado, y en casos en que el suelo representa un importante mecanismo de capitalización para los pobres.
Más allá de las limitaciones tradicionales estructurales de patrimonialismo, corrupción, intereses velados, insensibilidad ideológica y demás, una parte considerable de la “variación inexplicable” en las diferentes experiencias con la recuperación de plusvalías en América Latina puede atribuirse a la falta de información. Con el fin de mejorar la comprensión de los principios e implementación de la recuperación de plusvalías, quedan muchas oportunidades para documentar y analizar las experiencias actuales con valoración alternativa del suelo y los instrumentos impositivos.
Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, y Fernanda Furtado es miembro del Instituto y profesora del Programa de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Río de Janeiro.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Una serie de tendencias convergentes llevaron a 40 académicos y profesionales de 15 países a reunirse en el Instituto Lincoln en julio de 1998 para discutir recientes reformas de los mercados de tierra. La primera de ellas es el reconocimiento de que la población mundial se está volviendo cada vez más urbana y en consecuencia se puede esperar que la cantidad de tierra convertida al uso urbano aumente significativamente. Segundo, la evidencia de que una mayor proporción de las familias más pobres del mundo viven actualmente en áreas urbanas (en el orden del 80% en Latinoamérica). Tercero, la percepción de una ola de cambio general en el papel del gobierno, de una posición de intervención y regulación hacia una gerencia urbana más selectiva. Durante los tres días del seminario, los participantes presentaron trabajos y discutieron la lógica de ciertas reformas legales e institucionales, la naturaleza de la transición de los mercados consuetudinarios o informales a formales, la evidencia de una mayor eficacia en el mercado de tierra y el acceso a la tierra por parte de los sectores pobres.
La Reforma Institucional y Legal
Varios participantes abogaron por la reforma institucional de los mercados de la tierra desde diversas perspectivas. Steve Mayo (Instituto Lincoln) identificó vínculos conceptuales y empíricos entre el funcionamiento de los mercados de la propiedad y la macroeconomía. Hizo notar que los mercados de la tierra que funcionan inadecuadamente influyen en la creación de riqueza y los porcentajes de movilidad, los cuales — en presencia de ciertas condiciones financieras — pueden agravar la inestabilidad macroeconómica. Refiriéndose a datos del Programa de Indicadores de la Vivienda, Mayo demostró que los precios de la tierra bruta y la tierra dotada de servicios tienden a converger hacia precios más altos de la tierra, indicando multiplicadores de desarrollo más altos a los precios más bajos. También destacó la presencia de una relación entre la elasticidad de los precios de la oferta de la vivienda y el ambiente político.
Aunque existe una percepción de que las reformas hacia ambientes de “capacitación” política son ampliamente empleadas en las economías en transición y desarrollo, Alain Durand-Lasserve (Centro Nacional para la Investigación Científica, Francia) observó la falta de referencia explícita a la “reforma del mercado de la tierra” en las propuestas de políticas en África. Más aún, sostuvo que la justificación ideológica de una mayor libertad en los mercados de la tierra está más avanzada que la práctica de establecer los prerequisitos para mercados efectivos y unitarios. En la práctica, varios de los trabajos presentados señalaron la presencia de agendas políticas conflictivas, ambigüedad legal y distintos grados de progreso en los procesos de reforma.
“La ley puede reformarse, la historia no”, dijo Patrick McAuslan (Birbeck College, Londres) al discutir el papel de las leyes como base necesaria para la reforma efectiva del mercado de la tierra. Describió la evolución de la recién aprobada Acta de la Tierra de Uganda, que busca establecer un mercado de la tierra basado en la propiedad individual. Felicitó al gobierno por combinar el proceso de reforma con un amplio debate público, pero apuntó que las versiones preliminares del Acta establecieron nuevas contradicciones en una historia secular de relaciones conflictivas entre la propiedad absoluta, la tenencia consuetudinaria y la nacionalización pública de tierras. Su trabajo enumeró una serie de “bombas de tiempo” dejadas por las administraciones coloniales y agravadas por los gobiernos posteriores a la independencia, de las cuales sólo unas pocas han sido tomadas en cuenta por la nueva legislación.
La inconsistente naturaleza de la reforma parece agudizarse en las economías de transición de Europa Oriental y África del Sur. En Europa Oriental, el legado del comunismo ha conducido a usos inadecuados de la tierra y a la asignación de valores no monetarios a la propiedad. Los cambios legales hacia la privatización de la tierra, sin embargo, han sido lentos. Tom Reiner (Universidad de Pennsylvania) argumentó que a pesar de la propuesta de normas a favor de la privatización y la demanda latente en Ucrania, las leyes actuales no contemplan provisiones para la venta libre. Presentó datos demostrando que la privatización produciría beneficios macroeconómicos y fiscales considerables: tan sólo los ingresos por ventas directas alcanzarían los 13 billones de dólares, además de los aumentos en los impuestos y la asignación más eficaz de recursos.
En Rusia, según Jan Brzeski (Instituto de Bienes Raíces de Cracovia), la emergencia de los mercados de la tierra ha sido inhibida por una concepción diferente del papel social de la propiedad y los territorios políticos. En Polonia, donde la privatización está mas avanzada, las reformas han sido insuficientes para superar la extendida asignación errónea de recursos. La asignación ha sido efectuada a precios simbólicos, sin reformas a las rentas de terrenos o los impuestos a la propiedad, y con altos costos de transacción. Aún así, el ciclo de compra y venta se está acelerando más rápidamente que el crecimiento económico, en tanto que las reventas representan cerca del 25% de la inversión de capital.
El programa de privatización de 1991 en Albania parece haber estimulado un mercado activo de tierras y propiedades. Investigaciones efectuadas por David Stanfield (Universidad de Wisconsin, Madison) indican que ha habido sustanciales aumentos en las transacciones de compra y venta y en el incremento de los precios, pero también extensos conflictos entre los propietarios anteriores a la colectivización y los posteriores a la privatización, contradicciones entre las numerosas leyes y errores en la nueva documentación. La investigación señala la facilidad relativa de establecer marcos para la privatización, y la gran dificultad de permitir que los mercados funcionen posteriormente.
Lusugga Kironde (Colegio Universitario de Estudios de Arquitectura y Tierras de Tanzanía) describió cómo descuidos en el sistema “planificado” de asignación en Tanzanía llevaron al 60% de la población a adquirir tierras a través de métodos informales. Esto, a su vez, disminuyó los ingresos del gobierno, ya que las transacciones se efectuaron sin aprobación oficial y, en algunos casos, familias con buena situación económica recibieron terrenos altamente subsidiados. Michael Roth (Universidad de Wisconsin, Madison) describió una situación similar en Mozambique, donde el legado del socialismo estatal todavía está presente en el nivel de intervención del gobierno y en la falta de representación de la propiedad libre.
En ambos países africanos, la evaluación de la reforma resultó ambivalente. La Nueva Política de Tierras de Tanzania (1995), si bien constituyó un paso exitoso hacia la aceptación de la existencia del mercado de la tierra y el aseguramiento de los terrenos ocupados en forma consuetudinaria, ha resultado insuficiente para remover las barreras a un mercado eficaz de la tierra. En particular, Kironde destacó que las nuevas medidas concentran la toma de decisiones en un Comisionado de Tierras a pesar de una política nacional de descentralización administrativa. La política no ofrece incentivos para estimular la formalización de prácticas informales o asegurar su acatamiento por parte de los importantes intermediarios. En Mozambique, desde finales de los años ’80, las reformas orientadas al desarrollo de mercados han resultado en responsabilidades administrativas confusas y en inciertos derechos a la tierra. Han sido características las disputas de tierras entre familias y asociaciones productoras con nuevos poderes legales. Las reformas de 1997 intentan garantizar la seguridad de la propiedad, suministrar incentivos a la inversión e incorporar ideas innovadoras sobre los derechos comunitarios a la tierra.
En Latinoamérica, la reforma se ha concentrado menos en el establecimiento de mercados de por sí que en la mejora de su funcionamiento, especialmente las reformas de la tierra iniciadas por motivos principalmente rurales pero que han tenido gran impacto urbano. Rosaria Pisa (Universidad de Gales) indicó que las reformas en México han creado las condiciones necesarias para la privatización de tierras comunitarias (ejidos), pero que el progreso ha sido lento. Menos del 1% de la tierra ha sido privatizada en cinco años, a causa de intereses dispares del gobierno y ambigüedades legales que han establecido un segundo mercado informal de la tierra.
Carlos Guarinzoli, del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, explicó que la reforma rural ha introducido la diversidad en el uso de la tierra, especialmente a través de la supervivencia de las pequeñas granjas familiares. La reforma también está afectando los mercados urbanos en Brasil, al trasladar capital de las áreas rurales a las áreas urbanas, probablemente incrementando los precios de la tierra urbana. Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) argumentó que la liberalización en Chile no ha reducido los precios de la tierra porque las decisiones de los propietarios y promotores están menos influenciadas por las regulaciones que por la demanda.
En general, no se llegó a un consenso claro acerca de si las reformas estaban produciendo mercados unitarios y menos diversos o no. Los agentes y las instituciones están mostrando ser muy adaptables a las nuevas condiciones, una circunstancia común a las tres regiones. Ayse Pamuk (Universidad de Virginia) planteó que, en base a su análisis de instituciones informales en Trinidad, los investigadores deben alejarse de las regulaciones formales como barreras a la operación del mercado de la tierra. En cambio, deben considerar la forma en que instituciones sociales tales como la confianza y la reciprocidad producen soluciones flexibles a la falta de seguridad de la tenencia y a la resolución de disputas.
Clarissa Fourie (Universidad de Natal) describió la forma en que los registros locales de propiedad han podido combinarse, de manera cómoda para el usuario, con los registros de matrimonio, herencias, derechos de la mujer y deudas para producir un instrumento útil a la administración de tierras en Namibia. Sin embargo, aclaró, la incorporación de prácticas consuetudinarias a la administración de tierras, a fin de dotar de seguridad a la propiedad, requiere un cierto grado de adaptación de los sistemas sociales de tenencia de la tierra. Refiriéndose a investigaciones en Senegal y África del Sur, Babette Wehrmann de la fundación alemana GTZ, indicó que los agentes informales y consuetudinarios están multiplicándose y sirviendo como fuentes de alta calidad de información sobre el mercado.
La Formalización y la Regularización de la Tenencia de la Tierra
Peter Ward (Universidad de Texas, Austin) describió la diversidad de programas de regularización a través de Latinoamérica, donde ciertos países consideran la regularización como un proceso jurídico y otros como mejoramiento físico. La regularización puede ser un fin en sí misma (programas masivos de adjudicación de títulos), o un medio hacia un fin (desarrollar los sistemas de crédito). Ward discutió que las diferencias entre los programas se originan a partir de la forma en que cada gobierno “construye” su proceso de urbanización y transmite esta visión al resto de la sociedad a través de las leyes y el lenguaje.
Edesio Fernandes (Universidad de Londres) explicó como el Código Civil de Brasil, originado a principios del siglo, creó un sistema de derechos individuales de propiedad que limitan la capacidad del gobierno para regularizar las favelas. La Constitución de 1998 intentó reformar esta situación al reconocer los derechos privados de propiedad cuando éstos cumplen una función social. Sin embargo, debido a tensiones legales internas los programas de regularización no han podido integrar las favelas a la “ciudad oficial”, conduciendo a algunas situaciones políticas peligrosas.
Bajo distintas circunstancias, Sudáfrica produjo un régimen regulatorio que le negó la libre propiedad a las familias negras y ofreció sólo complicados permisos sin necesidad de garantía a unos pocos. Lauren Royston (Alternativas de Planificación del Desarrollo, Johannesburg) explicó la manera en que el Documento de Política de la Tierra de dicho país contempla derechos no raciales legalmente vigentes, un rango más amplio de opciones de tenencia, y oportunidades para la adquisición de propiedades comunitarias.
Los dos países en vías de desarrollo con mayor número de programas masivos de adjudicación de títulos, México y Perú, fueron analizados por Ann Varley (Colegio Universitario, Londres) y Gustavo Riofrío (Centro para el Estudio y la Promoción del Desarrollo – DESCO, Lima). Varley contradijo dos supuestos prevalecientes en la literatura contemporánea sobre políticas: que la descentralización produce un manejo más efectivo de la tierra, y que la regularización de la tenencia consuetudinaria es más complicada que la regularización de la propiedad privada. En México, a pesar de la retórica de descentralización, un sistema altamente centralizado ha resultado ser cada vez más efectivo en suministrar la regularización de la tenencia de la tierra a los asentamientos en ejidos. Por otra parte, la regularización de la propiedad privada es tortuosamente larga y con frecuencia produce pobres resultados. Varley se mostró preocupada por las tendencias actuales en México a convertir los ejidos en propiedades privadas y encaminarse hacia una mayor descentralización.
Riofrío puso en duda la validez de los reclamos hechos a favor de la regularización de la tierra en Perú. Hizo notar que en realidad, el interés de las familias por tener título de propiedad es relativamente bajo, siendo uno de los motivos principales que los registros son imprecisos y por lo tanto ofrecen menos seguridad de la que prometen. Más aún, el mercado de financiamiento de la vivienda basado en las propiedades regularizadas se encuentra todavía en estado incipiente. Las familias tienen miedo de endeudarse, pero están dispuestas a dejar su vivienda en garantía para pedir pequeños préstamos para la instalación de microempresas o para consumo.
Nuevos Patrones Sociales y Formas de Entrega de Tierras
¿Producirá la liberalización mercados de la tierra más segregados? Brzeski planteó que la planificación estatal en Europa Oriental ha dejado un legado de espacios equitativos y escasa tenencia informal de la tierra, que no durará para siempre, y que los planificadores necesitan tomar en cuenta a la hora de instigar reformas. En países con niveles altos de segregación, como Chile, Colombia y África del Sur, tendencias menos predecibles están emergiendo. Los datos de Sabatini indicaron una menor segregación espacial en Santiago a pesar de la liberalización a medida que los espacios intermedios se desarrollan, alrededor de centros comerciales, por ejemplo, y a medida que nuevos estilos de vida se reflejan en los desarrollos de viviendas “de recreo” fuera del área metropolitana.
Carolina Barco (Universidad de los Andes) explicó que nuevas medidas en Colombia, específicamente la Ley de Ordenamiento Territorial de 1997, permitirán al gobierno de Bogotá capturar incrementos en el valor de la tierra y transferir dichos ingresos a la vivienda pública y a otros proyectos. El proceso todavía presenta problemas, sin embargo, incluso para una ciudad que tiene considerable experiencia en el uso de tasas de valorización.
En Sudáfrica, las estrategias para hacer frente a la “escasez de tierra” de la ciudad posterior al apartheid, especialmente el Acta para Facilitar el Desarrollo a nivel nacional y el Programa de Desarrollo Acelerado de Tierras en la provincia de Gauteng, han permitido la entrega rápida de tierras pero no han funcionado muy bien en relación a los principios de igualdad e integración. Royston explicó que el resultado ha sido un alto número de invasiones y la aceleración por parte de gobiernos locales de la entrega de tierras en la periferia urbana, donde no constituye un reto al “status quo” espacial.
Cambiar el método de entrega de tierras y el nivel de participación del gobierno tiene potencial para afectar la segregación y el acceso a la tierra. Geoff Payne (Geoff Payne y Asociados, Londres) resumió los principios y prácticas de las asociaciones público-privadas en los países en desarrollo. Si bien son muy aclamadas en la política internacional, estudios de investigación efectuados en África del Sur, India, Pakistán, Egipto y Europa Oriental demuestran que tales asociaciones han malbaratado su potencial.
Crispus Kiamba (Universidad de Nairobi) describió la transición en Kenya de esquemas patrocinados por el gobierno, que dejaron separados los sectores formales e informales, a nuevos enfoques que incorporan una mayor participación de organizaciones no gubernamentales, “ranchos colectivos” y asociaciones. En México, también, las asociaciones están vistas como un método para eliminar el ciclo de ilegalidad y regularización. Federico Seyde y Abelardo Figueroa, del gobierno mexicano, presentaron un nuevo programa llamado PISO, el cual –a pesar de numerosos inconvenientes– está resultando ser más efectivo al ser comparado con intervenciones previas (tales como las reservas de tierras).
Los Mercados de la Tierra y la Reducción de la Pobreza
En mis comentarios de apertura del seminario, expuse la idea de que la mayor parte de la investigación sobre mercados ha considerado la pobreza como un contexto legítimo, pero de ahí en adelante ha parecido concentrarse más en las operaciones del mercado que en la forma en que estas operaciones pueden afectar a la pobreza misma. En la sesión final, Omar Razzaz (Banco Mundial) presentó una propuesta para vincular las operaciones del mercado de la tierra con la reducción de la pobreza. La “Iniciativa de Tierras y Bienes Raíces” está dirigida a investigar formas de mejorar la liquidez de los bienes de tierras y el acceso de los sectores pobres, a través de la reestructuración de los registros de tierras (mejorando los procesos de negocio), el desarrollo de infraestructura normativa (en el área de cambios, hipotecas y aseguramiento) y el acceso y la movilización de tierras y bienes raíces por los sectores pobres. El propósito de esta iniciativa generó considerable debate, lo que podría ayudar a refinar ideas que beneficien a los 500 millones de personas que viven en la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo.
Gareth A. Jones estuvo a cargo del desarrollo del programa y dirigió este seminario.
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Would you like to experience the results of dedicated city and regional planning achieved with the cooperation and participation of the citizenry? Then you might consider Chattanooga.
Participants in the recent Lincoln Institute conference, “Land Use in the Southeast: Reflections and Directions,” experienced Chattanooga’s renaissance first hand. The conference was the third in a series of programs related to the book, Land Use in America, coauthored by Henry Diamond and Patrick Noonan (Island Press/Lincoln Institute, 1996).
The agenda focused on the challenges facing residents of the Southeast as they work to develop sustainable communities. In his keynote address, the Honorable Zach Wamp, a member of the House of Representatives representing eastern Tennessee, stressed the need to balance the sometimes competing interests of transportation, the environment, research and educational institutions, and the private sector.
Several speakers commented on the national land use scene. Henry Richmond, chairman of the National Growth Management Leadership Project, stated that land use and sustainable development were forgotten issues for many years but are now coming to the forefront again. Why? Because the goals of many powerful interests are being undermined by land use regulations. In addition, more people are interested in alternative patterns of land use that benefit society at large.
Attorney Henry Diamond observed that, despite the centrality of land, land use issues have failed to capture national attention for several reasons. It is difficult to regulate land, and the land pollution/land quality spectrum is hard to measure. Whereas the regulation of air and water falls on the community as a shared resource, the regulation of land falls on individuals. Finally, major environmental groups, until recently, have not given land much attention.
Patrick Noonan, chairman and CEO of the Conservation Fund, noted four emerging national trends:
Norman Christensen, dean of Duke University’s School of the Environment, noted that by the middle of the next century the earth’s population should “level off” at between 10 and 12 billion, nearly twice what it is today. He outlined the basic tenets of ecosystem management: complexity and diversity are crucial; the world has never been the same twice; human use and ecological change represent an endless cycle; connections of all types are important; and, it is never simple.
Juxtaposed with these national views were success stories from the region. Officials from Chattanooga were joined by speakers from Florida, South Carolina, Georgia, Kentucky and North Carolina, who outlined the techniques they are using to gather a constituency for sustainable development. All of them stressed the importance of grassroots community involvement. To be successful in implementing radical changes in land use and density, broad-based agreement among parties is critical. In addition, research and education are needed for well-informed policy making, and certain legislative and regulatory changes, unique to each jurisdiction, must be implemented to permit better, smarter growth.
Norm Christensen’s closing thoughts sum up the conference: “The land we possess is less an inheritance than something we borrow from our grandchildren.”
Kathryn J. Lincoln is chairman of the Lincoln Institute.
Land use planning involves intertemporal decisionmaking—the consideration of a subsequent decision before a first decision is made. Decisions in the urban development process include the purchase, assembly or subdivision of land; the provision of transportation, electric, water and wastewater services; the application for and approval of building permits; and the sale of improved property to final users.
The ability to analyze this process has been limited by the lack of dynamic models of development stages, time-series data on land use decisionmaking, and empirical approaches to analyzing multiple events in time and space. In part for these reasons, there has been almost no empirical evidence on the process of planning or the effects of plans on subsequent development.
To gain new insights into the effects of planning on the urban development process, we have developed theoretical models of urban planning, constructed a dynamic geographic information system, and developed computer algorithms for interpreting and displaying urban development events. The information system is characterized by a high degree of spatial and temporal resolution and the ability to observe development activity over time.
As a result, the information system facilitates the observation of spatial and dynamic processes that characterize urban development, the formation and testing of hypotheses about such processes, and the exercise of high-resolution simulations based on statistically confirmed relationships.
Study Site on Portland’s Westside Corridor
The information system is built upon the Regional Land Information System (RLIS) developed by Metro, the regional government of Portland, Oregon. RLIS is a comprehensive Geographic Information System (GIS) containing layers that depict tax lots and their attributes; planning designations and zoning regulations; soil, water and environmental resources; infrastructure facilities and capacities; government boundaries, tax districts and transportation zones; and census data for the entire Portland metropolitan area.
RLIS has been enhanced to include attributes of development events, such as land sales, subdivisions, and changes in plan designations and zoning. Although the system currently includes only the years 1991 to 1995, it is an unusually comprehensive, high-resolution, and dynamic research and planning tool.
To test the utility of the information system, we examined the urban development process in Portland’s Westside corridor, where a new light rail system is scheduled to begin service in 1998. Construction of the Westside segment began in 1992, and the far western station locations were finalized on July 28, 1993. When complete, the Westside line will connect the western suburbs of Hillsboro and Beaverton to downtown Portland and to the eastern sections of the light rail system.
Ambitious plans for the metropolitan area call for high-density development along Portland’s light rail corridors to contain growth within the urban growth boundary. By focusing on the Westside corridor, it is possible to evaluate whether the development decisions and transactions of land owners and local governments are influenced by anticipated light rail infrastructure investments and consistent with regional development plans.
Mapping the Development Process
The development process can be examined using dynamic geographic visualization—that is, the observation of urban development events at varying temporal and geographic scales. Using a tax-lot base map, for example, and by illuminating tax lots when certain events occur in a sequence of frames, it is possible to watch the urban development process much like a movie. The sequence of frames printed in this issue of Land Lines illustrates selected development activities from 1991 to 1995 in an approximately one-square-mile area around the proposed Orenco light rail station. Since it is difficult to reproduce the frames here, please go directly to the authors’ web page for mapping details at http://www.urban.uiuc.edu/projects/portland/lincoln.html
The first frame shows the sale of several large industrial properties in 1991, when the route of the rail line was known, but not the station location. In 1992, a demolition and construction permit was issued on a large industrial parcel. The third frame shows the station location, with development on industrial land near the station and increasing sales activity in the subdivision in the northwest corner of the study area.
The fourth frame shows that a station overlay zone was adopted in 1994. It subjected building permits in the station area to a special review process to assure that proposed developments are transit supportive. The frame also shows a marked increase in residential sales in the northwest subdivision and in the old town of Orenco in the inner southeast corner of the study area. The fifth frame shows a continuation of sales and development activity in both residential and industrial parts of the study area.
This series of frames captures an intriguing pattern of development events. First, the number of sales and permits in the study area before the announcement of the station location suggests that the station was sited in an area of active industrial development. Second, the activity in both the conventional subdivision in the northwest corner and in the township of Orenco indicates that the announcement of the station location accelerated nearby residential development activity.
Third, the demolitions approved just before and the building permits approved just after the station location was announced suggest that redevelopment of industrial land near the station is concurrent with the building of the light rail system. Such concurrency of private and public development activity is a fundamental objective of land use planning. Finally, the imposition of the interim development restrictions does not appear to have slowed the rate of development activity. In fact, the increased certainty about the regulatory environment may have increased activity.
This five-year display of development events may be unique to the Orenco station area. Certainly, previous land use plans, sewer system investments and industrial expansion patterns have influenced development in the area. Nevertheless, the ability to track parcel-by-parcel activity in the county-wide database will enable in-depth examination of the extent to which dynamic and spatial relationships between development events and land use plans are significant and pervasive.
The regional and local governments of metropolitan Portland are engaged in an extensive planning endeavor to shape the extent, location and nature of urban development over the next four decades. As implementation proceeds, the information system will enable us to monitor the planning, regulation and development process and, for at least this metropolitan area, assess whether and how planning matters.
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The authors are affiliated with the Department of Urban and Regional Planning at the University of Illinois at Urbana-Champaign. Chengri Ding is a post-doctoral fellow specializing in the use of geographical information systems for urban economic analysis. Lewis Hopkins is professor and head of the department. Gerrit Knaap is associate professor, currently on sabbatical as a visiting fellow at the Center for Urban Policy and the Environment at Indiana University and a senior research fellow at the American Planning Association. Support for their research has been provided by the Lincoln Institute of Land Policy; the University of Illinois Research Board; the Metro of Portland, Oregon; Washington County, Oregon; the Tri-county Transportation District of Portland, Oregon; and the National Science Foundation.
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As a part of the educational activities of the Lincoln Institute’s Latin America Program, a course on “Large Urban Projects,” held in Cambridge last June, focused on the most important and challenging aspects of this land planning issue. Academics, public officials and representatives from private enterprises in 17 cities participated in the presentations and discussions. This article presents a synthesis of the principal points, questions and challenges raised in carrying out these complex projects.
Large urban redevelopment projects have become an important issue in many Latin American countries recently, due in part to changes motivated by the processes of globalization, deregulation and the introduction of new approaches in urban planning. These projects include varied types of interventions, but they are characterized primarily by their large size and scale, which challenge traditional instruments of urban management and financing.
Urban projects on a grand scale are not considered a novelty in Latin America. The diverse elements of existing developments include the revitalization of historic centers; conversion of abandoned industrial facilities, military areas, airports or train stations; large slum rehabilitation projects; and construction of innovative public transportation models. However, at least four important features characterize this new type of intervention:
The last feature is reinforced by the influence of different planning strategies and the impacts of large urban projects in various cities around the world (Powell 2000). One project that has influenced many city planners and officials in Latin America was the transformation of Barcelona in preparation for the Olympic Games in 1992 (Borja 1995). Several projects in Latin America have been inspired by, if not directly emulated, this approach (Carmona and Burgess 2001), but it also has faced serious criticism (Arantes, Vainer and Maricato 2000). It has been seen as a convenient process through which a group of decision makers or private interest stakeholders manage to bypass official planning and policy channels that are seen to be too dependent on the public (democratic) debate. As a result most such projects tend to be either elitist, because they displace low-income neighborhoods with gentrified and segregated upper-class land uses, or are socially exclusionary, because they develop single-class projects, either low-income settlements or high-income enclaves, in peripheral locations.
Large-scale projects raise new questions, make inherent contradictions more transparent, and challenge those responsible for urban land analysis and policy formulation. Of special importance are the new forms of management, regulation, financing and taxation that are required for or result from the execution of these projects, and in general the consequences for the functioning of land markets.
Size, Scale and Timeframe
The first issue that emerges from a discussion of large-scale projects has to do with the ambiguity of the term and the necessity of defining its validity. Size is a quantitative dimension, but scale suggests complex interrelations involving socioeconomic and political impacts. The wide variety of feelings evoked by large projects shows the limitations in being able to restore a vision of the urban whole and at the same time its global character (Ingallina 2001). This issue has just begun to be discussed in Latin America, and it is framed in the transition to a new approach in urban planning, which is related to the possibility and even the necessity of constructing a typology and indicators for its analysis. Issues such as the emblematic character of these projects, their role in stimulating other urban processes, the involvement of many actors, and the significance of the impacts on the life and development of the city are all part of the discussions. Nevertheless, it is the scale, understood as being more than just simple physical dimensions, that is the central core of this theme.
Since the scale of these projects is associated with complex urban processes that combine continuity and changes over the medium and long terms, the timeframe of their execution must be conceived accordingly. Many of the failures in the implementation of such projects have to do with the lack of a managing authority that would be free or protected from the political volatility of local administrations over time.
The cases of Puerto Madero in Buenos Aires and Fenix in Montevideo, the first completed and the second in process, offer examples of the difficulties in managing the scale and timing of development in the context of economic situations and policies that can change drastically. Twelve years after its construction, Puerto Madero has not yet stimulated other large-scale projects, such as the renovation of nearby Avenida de Mayo, nor appreciable transformations in urban norms.
The scale and timeframe are particularly important for the project in Montevideo, raising doubts about the feasibility of executing a project of this scale in relation to the character of the city, its economy, and other priorities and policies of the country. Its goal was to generate a “work of urban impact,” in this case promotion of public, private and mixed investments in a neighborhood that lost 18.4 percent of its population between 1985 and 1996, and focusing on an emblematic building, the old General Artigas train station. Most of this work has been executed, with a loan of $28 million from the Inter-American Development Bank, however the percentage of public and private investments are minimal and the Fenix project is having to compete with another large-scale corporate-commercial development located east of the city that is already attracting important firms and enterprises.
Land Policy Issues
The issue of scale relates intrinsically to the role of urban land, which makes one ask if land (including its value, uses, ownership and other factors) should be considered a key variable in the design and management of large-scale urban operations, since the feasibility and success of these projects are often associated with the internalization of formidable externalities often reflected in the cost and management of the land.
Projects to restore historic centers offer important lessons to be considered here. We can compare the cases of Old Havana, where land ownership is completely in the hands of the state, which has permitted certain activities to expand, and Lima, where land ownership is divided among many private owners and public sector agencies, adding to the difficulties in completing an ongoing restoration project. Even though Old Havana has received important financial cooperation from Europe and Lima has a $37 million loan from the Inter-American Development Bank, the main challenge is to promote private investment while also maintaining programs of social and economic assistance for the local residents. Both cities have created special units for the management of these projects, which constitutes an interesting commentary on institutional modernization.
The Role of the State
The scale, the time dimension and the role of land in large urban projects lead us to consider the role of the state and public investment. While urban operations on a large scale are not new in Latin American cities, their present conditions have been affected radically by economic changes, political crises and substantial modifications in the role of the state in general. These conditions make the execution of urban projects, as part of the process of long-term urban development, a source of contradictions with the generally short tenure of municipal governments and the limits of their territorial claims. We must also consider the differences in regulatory competencies between central governments and local municipalities, and the differences between public entities and private institutions or local community organizations, which often reflect conflicting interests due the decentralization and privatization processes being promoted simultaneously in many countries.
Two large projects related to transportation infrastructure are examples of local situations that led to very different results. One was the transformation of the old abandoned Cerrillos airport in Santiago, Chile, and the other was a project for a new airport for Mexico City in Texcoco, an area known as ejido land occupied by peasants and their descendants. In the first case, the active participation of interested groups is expanding the recuperation process of a zone of the city that does not have quality urban facilities. A total investment of $36 million from the public sector and $975 million from the private sector is supporting the construction of malls, facilities for education, health and recreation, and housing for the neighborhood. In Mexico serious conflicts between state interests and community rights to the land had caused social unrest and even the kidnapping of public officials. As a result, the federal government has recently withdrawn from the Texcoco project, assuming huge political and economic costs for this decision.
Segregation and Exclusion
Many planners and practitioners have doubts about the feasibility of large projects in poor countries and cities because of the distortions that their execution could cause on future development, in particular the reinforcing tendencies of segregation and social exclusiveness. The diminishing capacity of the state to look for new alternatives for financing socially beneficial projects through private capital, principally from international sources, adds to the doubts about their success. Many large-scale projects are seen as the only alternative or the unavoidable cost that the city or society has to pay to generate an attractive environment in a context of growing competition among cities for a limited number of external investors.
A key matter with respect to the use of public space generated by these projects is to avoid segregation of space and people. Special attention must be given to protect the inhabitants of the zones where the large urban projects are developed from the negative consequences of gentrification. This is without a doubt one of the most difficult aspects of large urban projects. Table 1 shows the most important aspects and the principal challenges that arise from an analysis of the large urban projects. Effectively, the integration of projects of this scope calls for a vision of the city that avoids the creation of islands of modernity isolated in the middle of poor areas, which would contribute to the process called the dualism of the city, or the generation of new exclusive urban centers.
Table 1: Aspects and Challenges of Large Urban Projects
| Aspects | Challenges |
|---|---|
| Urban grid | Integrate the project into the existing city fabric |
| Planning process | Design the project to be compatible with the established approach to city planning strategies |
| Urbanistic norms and regulations | Avoid the creation of norms giving privileges of exclusiveness to the project |
| Stakeholders | Incorporate all participants involved directly, in particular the not so easily identifiable groups indirectly affected by these projects |
| Financing | Establish innovative public and private partnerships |
| Social, economic and urban impacts | Develop effective ways to measure and assess various types of impacts and ways to mitigate the negative effects |
Two cases in different political-economic contexts help us reflect about this matter. One is the El Recreo project, planned by Metrovivienda, in Bogotá. Although presenting innovative proposals about the use and management of the land in a large project for popular housing, the project has not been able to guarantee the integration of social groups with different income levels. In the Corredor Sur area of Panama City large zones are being planned for the construction of residences, but the result again serves primarily medium- and high-income sectors. Thus in both a decentralized and a centralized country the general norms that provoke residential segregation cannot seem to prevent negative consequences for the poorest sectors of society.
In view of all this, large urban projects should not be seen as an alternative approach to obsolete plans or rigid norms like zoning. They could instead be presented as a kind of intermediate-scale planning, as an integrated approach that addresses the needs of the whole city and avoids physical and social separations and the creation of norms that permit exclusive privileges. Only in this way can large-scale projects take their place as new instruments for urban planning. The positive effects of specific elements such as the quality of architecture and urban design are valuable in these projects if they operate as a benchmark and are distributed with equity throughout the city.
Public Benefits
Large-scale projects are public projects by the nature of their importance and impact, but that does not mean they are the total property of the state. Nevertheless, the complexity of the participant networks involved directly or indirectly, the variety of interests and the innumerable contradictions inherent in large projects require a leading management role by the public sector. The territorial scale of these operations especially depends on the support of the municipal governments, which in Latin America often lack the technical resources to manage such projects. Local support can guarantee a reduction of negative externalities and the involvement of weaker participants, generally local actors, through a more just distribution of the benefits, where the regulation of the use and taxation of the land is a key issue. Such is the intention of the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo in the design of the extraordinarily complex Tamanduatehy project. It involves the reuse of an enormous tract of land previously occupied by railroad facilities and neighboring industrial plants that fled this once vigorous industrial belt of Sao Paulo to relocate in the hinterland. The project involves establishing a viable locus of new activities, mostly services and high-tech industries, capable of replacing the economic base of that region.
Beyond creating and marketing the image of the project, it is important to achieve social legitimacy through a combination of public and private partners engaged in joint ventures, the sale or renting of urban land, compensation for direct private investment, regulation, or even public recovery (or recapture) of costs and/or of unearned land value increments. Active public management is also necessary, since the development of the city implies common properties and benefits, not only economic interests. Analysis of economic and financial costs, and opportunity costs, are also important to avoid the failure of these projects.
Conclusions
The basic components in the pre-operational stage of executing large urban projects can be summarized as follows:
An adequate analysis of the trade-offs (economic, political, social, environmental, and others) is indispensable, even if it is clear that the complex problems of the contemporary city cannot be solved with large interventions alone. It is important to reiterate that more importance must be given to the institutionalization and legitimacy of the final plans and agreements than simply the application of legal norms.
The presentations and discussions at the course on “Large Urban Projects” show that the matter of urban land strongly underlies all the aspects and challenges described above. Land in this type of project presents a huge complexity and offers a great opportunity; the challenge is how to navigate between the interests and conflicts when there are many owners and stakeholders of the land. It is necessary to combat the temptation to believe that modern urban planning is the sum of large projects. Nevertheless, these projects can contribute to building a shared image of the city between the inhabitants and the users. This topic clearly has facets that have not been completely explored yet and that need continued collaborative analysis and by academics, policy makers and citizens.
Mario Lungo is executive director of the Office of Planning of the Metropolitan Area of San Salvador (OPAMSS) in El Salvador. He is also a professor and researcher at the Central American University José Simeón Cañas.
References
Borja, Jordi. 1995. Un modelo de transformación urbana. Quito, Peru: Programa de Gestion Urbana.
Carmona, Marisa and Rod Burgess. 2001. Strategic Planning and Urban Projects. Delft: Delft University Press.
Ingallina, Patrizia. 2001. Le Projet Urbain. Paris: Presses Universitaires de France.
Powell, Kenneth. 2000. La transformación de la ciudad. Barcelona: Ediciones Blume.
Arantes, Otilia, Carlos Vainer e Erminia Maricato. 2000. A cidade do pensamento unico. Petrópolis: Editora Vozes.
