Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

¿Es la segregación espacial urbana una consecuencia del funcionamiento normal de los mercados inmobiliarios urbanos, reflejo de las preferencias individuales acumulativas, o es más bien resultado del mal funcionamiento de mercados inmobiliarios urbanos que privatizan los beneficios sociales y socializan los costos privados? ¿Proviene quizás de prejuicios contra ciertas clases o razas? ¿Crean guettos las políticas de viviendas de interés social, o los crean las acciones de agentes y prestamistas inmobiliarios que ponen sus prejuicios personales por encima de toda objetividad, generando y alimentando estereotipos sobre conciudadanos y vecindades? ¿Podrían cambiar los patrones de asentamiento intrametropolitanos si se modifica la política del suelo, o para ello es imperativo que se produzcan transformaciones sociales profundas relacionadas con valores como tolerancia, oportunidad y derechos humanos?

Treinta y siete académicos y asesores de trece países se enfrentaron a éstas y otras preguntas afines en el “Seminario Internacional sobre Segregación en la Ciudad” organizado por el Instituto Lincoln en Cambridge, Massachusetts durante el pasado mes de julio. Los organizadores del seminario, Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) Martim Smolka y Rosalind Greenstein (Instituto Lincoln) plantearon una amplia gama de aspectos para explorar las dimensiones teóricas, históricas y prácticas de la segregación. Los participantes, procedentes de países tan diversos como Brasil, Israel, Kenya, Países Bajos, Irlanda del Norte y los Estados Unidos, trajeron consigo su formación profesional como juristas, sociólogos, economistas, planificadores urbanos, científicos regionales y geógrafos. A medida que intentaban llegar a un acuerdo sobre el significado de la segregación, las fuerzas diversas que la crean y la refuerzan, y las respuestas políticas posibles, se fue haciendo obvio que no hay respuestas simples y que muchos puntos de vista contribuyen al debate interminable. Este breve informe sobre el seminario ofrece una muestra de esta discusión.

¿Qué es la segregación y por qué es tan importante?

El trabajo de Frederick Boal (Escuela de Geografía, Universidad de Queens, Belfast) es fruto del gran caudal de literatura sociológica sobre segregación y su propia experiencia de vida en medio de los conflictos entre católicos y protestantes en Irlanda del Norte. Boal sugirió que la segregación debe entenderse principalmente como parte de un espectro que abarca desde el movimiento extremista de limpieza étnica hasta el más idealista de asimilación (véase la fig. 1). Tal como pasa con tantos temas vinculados con políticas, para estudiar el problema de la segregación es preciso observarla, más que como una dicotomía, como un continuo de grados o niveles de separación, cada uno con diferentes manifestaciones espaciales.

Para Peter Marcuse (Escuela de Posgrado de Arquitectura, Conservación y Planificación, Universidad de Columbia, Nueva York), la segregación supone la imposibilidad para elegir o la presencia de coerción, o ambas. Marcuse llama “agrupaciones en enclaves” a grupos de diferentes razas o etnias que deciden vivir juntos por voluntad propia. Por otra parte, llama “segregación en guettos” cuando a los grupos se los obliga a vivir aparte, bien sea explícitamente o a través de mecanismos más sutiles. La clave que distingue a estos dos patrones—la imposibilidad para elegir—invita a una respuesta del orden público.

El significado y la importancia de la segregación varía según el contexto histórico. Para William Harris (Departamento de Planificación Urbana y Regional, Universidad Estatal de Jackson, Mississippi), escritor de temas de segregación espacial en el sur de los Estados Unidos, la segregación no puede entenderse ni tampoco enfrentarse sin un conocimiento profundo del papel que ha desempeñado y sigue desempeñando la raza en la historia de los Estados Unidos y del orden público. Flavio Villaça (Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de São Paulo, Brasil) entiende la segregación dentro de un marco conceptual de clases, en donde los factores principales que influyen en los patrones residenciales son el nivel de ingresos y el estatus social, y no la raza. En Brasil y muchos otros países con larga historia de regímenes autoritarios, el estado suele encargarse de prestar los servicios urbanos. En estos países, los patrones residenciales urbanos determinan el acceso a agua y a instalaciones sanitarias (y por tanto, a la salud) así como a medios de transporte, infraestructuras de servicios públicos y otros servicios urbanos.

Según Villaça y otros, en muchos casos la actividad del mercado del suelo y las regulaciones y los códigos urbanos se han aplicado de maneras furtivas o incluso abiertamente para crear vecindades selectas bien dotadas de servicios que separan las clases superiores del resto de la sociedad, al cual prácticamente se le hace caso omiso. Este cuadro tiene paralelismos en los Estados Unidos, en donde el acceso a escuelas de alta calidad y a otras valiosas amenidades lo determinan fundamentalmente patrones residenciales que tienen estrecha relación con la segregación, ya sea por nivel de ingresos, raza u otras características demográficas. Igualmente, los participantes del seminario señalaron la correlación entre las comunidades precarias y la situación de los peligros ambientales. Las zonas de barrios o guettos pobres, habitadas generalmente por personas de raza negra, son el vertedero de los aspectos negativos del mundo urbano moderno, como lo son desechos peligrosos y otros usos indeseados del suelo.

Ariel Espino (Departamento de Antropología, Universidad de Rice, Texas) presentó un análisis del uso de la distancia para reforzar desigualdades sociales, políticas y económicas en la vivienda. Cuando las diferencias sociales y económicas están claramente especificadas y entendidas, las élites dominantes “toleran” la proximidad física. Por ejemplo, los sirvientes pueden vivir cerca de sus patrones, incluso en la misma casa, porque las relaciones económicas y las normas de comportamiento dictan la separación por clases.

¿Por qué persiste la segregación?

Una suposición que prevaleció a lo largo del seminario fue la de que todos los residentes de la ciudad (es decir, los ciudadanos) deberían tener acceso a los servicios urbanos, o al menos a un nivel mínimo de servicios. Sin embargo, Peter Marcuse lanzó al grupo la idea de pensar más allá de un nivel mínimo y de considerar el acceso a amenidades urbanas en el contexto de los derechos. Se cuestionó si la riqueza, la herencia familiar, el color de la piel o la identidad étnica deberían ser los factores determinantes en el acceso a los bienes públicos, no sólo educación, salud y abrigo, sino también a otras amenidades directamente relacionadas con la ubicación física. Expresándose en un lenguaje evocador de las ideas de Henry George sobre la propiedad común a finales del siglo XIX, Marcuse preguntó si era justo o correcto, por ejemplo, que los ricos disfrutaran de las mejores vistas de océanos, ríos u otras bellezas naturales, mientras que los pobres estuvieran relegados a zonas menos atractivas.

Robert Wassmer (Departamento de Orden Público y Administración Pública, Universidad Estatal de California) describió los procesos económicos involucrados en la ubicación residencial, tal como los entienden los economistas de la escuela del “public choice” (decisiones públicas). Según esta perspectiva, los compradores de viviendas eligen no sólo una casa y su terreno, sino también un diverso grupo de ventajas que varían según el sitio. Algunos compradores pueden optar por un paquete de conveniencias que ofrece más sistemas de transporte público y menos vistas panorámicas, mientras que otros pueden preferir mayor acceso a autopistas y a escuelas públicas de mejor calidad. Sin embargo, no todos los ciudadanos tienen las mismas oportunidades para hacer esas selecciones. Varios participantes añadieron que este debate forma parte de una discusión más amplia sobre acceso y selección en la sociedad, dado que casi todas las opciones están restringidas hasta cierto grado, y que muchas restricciones varían sistemáticamente entre los grupos sociales.

Otros participantes señalaron las maneras en que las políticas gubernamentales (p. ej., sistemas tributarios, legislación de vivienda) e instituciones privadas (p. ej., agentes de bienes raíces, instituciones prestamistas) actúan en conjunto para influir en el comportamiento de los mercados inmobiliarios, y por consiguiente, en el efecto de las políticas del suelo en acciones públicas y privadas. Greg Squires (Departamento de Sociología, Universidad de George Washington) informó de un estudio sobre el proceso de búsqueda de vivienda en Washington, DC. Sus hallazgos ponen en evidencia el papel que desempeñan los agentes de bienes raíces al “orientar” a compradores e inquilinos hacia vecindades de las mismas razas. Como resultado fundamental, los negros no disfrutan de las mismas oportunidades que tienen los blancos y sus posibilidades de obtener su solución habitacional preferida son menores, lo cual se contrapone al modelo de “public choice”. Entre los hallazgos de Squires está el hecho de que la selección de la vivienda está determinada por el estatus social o económico. Por ejemplo, en el proceso de búsqueda de vivienda, las amenidades más solicitadas por los clientes negros difirieron de aquéllas preferidas por los blancos, en parte porque aquéllos disponían de menos recursos particulares (tales como automóviles) y requerían viviendas situadas cerca de servicios centralizados tales como transporte público.

John Metzger (Programa de Planificación Urbana y Regional, Universidad del Estado de Michigan) examinó la influencia del mercado privado en la perpetuación de la segregación. Metzger presentó investigaciones sobre perfiles grupales demográficos usados por compañías como Claritas y CACI Marketing Systems para caracterizar los vecindarios. Dichos perfiles se venden a una amplia gama de industrias, entre ellas agencias inmobiliarias y financieras, como también a entidades públicas. La industria inmobiliaria se vale de los perfiles para alimentar el proceso decisorio de comercialización, planificación e inversión, y —señala Metzger— para propiciar enclaves de razas y la persistencia de la segregación. Las instituciones de préstamos hipotecarios se valen de los perfiles para determinar la demanda del consumidor. Los planificadores urbanos, tanto asesores privados y del sector público, usan los perfiles para la determinación de usos futuros del suelo, para la planificación a largo plazo y para guiar las actividades de planificación e inversión de distritos comerciales centrales, mientras que los promotores de bienes raíces los usan para definir sus mercados y demostrar las demandas aceleradas de sus productos. Los perfiles en sí suelen estar basados en estereotipos raciales y étnicos, y a su vez refuerzan la separación de grupos raciales y étnicos dentro de los mercados de bienes raíces regionales.

Xavier de Souza Briggs (Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard) introdujo la idea de “capital social” en la discusión. El término “capital social”, tal como lo emplean actualmente sociólogos y expertos en teoría sociológica, encarna las redes y relaciones sociales dentro las comunidades, que pueden aprovecharse para el logro de metas individuales y comunes. Briggs argumentó que si bien el capital social es, al mismo tiempo, causa y efecto de la segregación en los Estados Unidos, también puede utilizarse para crear cambios positivos. Otros participantes cuestionaron la eficacia de la teoría y las investigaciones en capital social para resolver el problema de la segregación espacial urbana, señalando que éstas tendían a limitarse a la cuestión de “cómo mejorar la situación de los pobres” en vez de estudiar los mecanismos estructurales e institucionales que contribuyen a la segregación residencial y a la desigualdad de la renta. No obstante, los sociólogos opinan que el capital social es justamente lo que necesitan las comunidades para tener cierto control sobre sus ambientes inmediatos, en vez de ser simples receptoras de las consecuencias previstas e imprevistas de la economía política.

Justicia social y política del suelo

Durante el seminario, participantes de distintas partes del mundo dieron ejemplos de casos de segregación espacial utilizada como estrategia política por los poderes estatales:

• El gobierno colonial británico de Kenya instituyó leyes de planificación y de zonificación de exclusión para separar a los africanos nativos de los británicos. Esos patrones residenciales, establecidos hace casi un siglo, se reflejan en la Nairobi de hoy.
• Durante el régimen británico en Palestina, el gobierno militar forzó a los palestinos árabes a vivir en un solo sector de la ciudad de Lod, lo que facilitó la transformación de esta ciudad antiguamente árabe en lo que hoy en día se conoce oficialmente como Israel.
• El régimen militar de Augusto Pinochet desalojó a miles de chilenos de la clase trabajadora de ciertos sectores de sus ciudades para dar paso a pequeños enclaves exclusivos para familias de clase media y alta.
• El régimen del Apartheid de la República Sudafricana creó sectores residenciales separados por raza y mantuvo un aislamiento sistemático de grupos en prácticamente todos los aspectos de la sociedad.

Las conexiones entre estas formas extremas de segregación espacial y las fuerzas de mercados y políticas inmobiliarias de la mayoría de las ciudades modernas son complejas y difíciles de articular. Uno de esos vínculos se refleja en las maneras como se continúan aplicando las políticas inmobiliarias y las instituciones que apoyan los mercados inmobiliarios para brindar legitimidad a las prácticas discriminatorias.

Al imaginarse un mundo de ciudades cuyos habitantes tengan verdadera libertad para escoger dónde vivir, los planificadores del seminario se concentraron en políticas y programas gubernamentales que facilitan la integración, tales como el programa “Moving to Opportunity” del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos. Sin embargo, Stephen Ross (Departamento de Economía, Universidad de Connecticut) cuestionó los supuestos beneficios de las políticas de integración o repoblación lanzando esta pregunta: “¿Qué pasaría si dispersáramos personas de altos ingresos por toda la ciudad? ¿Qué cambiaría? ¿Nos ayuda esto a considerar con más detenimiento la importancia del espacio?”

Otra pregunta de Xavier Briggs obligó a los participantes a pensar en dónde se producen la mayoría de las interacciones sociales significativas. Específicamente, ¿qué debe pasar —y en qué circunstancias— para ir desde el movimiento extremo de limpieza étnica (según el espectro étnico urbano mencionado por Boal) al extremo opuesto de la asimilación? Briggs sugirió que es posible que instituciones como escuelas y lugares de trabajo estén en más capacidad de facilitar la diversidad en las interacciones sociales, que los vecindarios residenciales.

Al fin y al cabo, los planificadores urbanos desearían que se usen sus herramientas para formar ciudades que ofrezcan justicia para todos. Hablando de las condiciones de los ciudadanos árabes en la ciudad mixta de Lod, Haim Yacobi (Departamento de Geografía, Universidad de Ben-Gurion, Israel), tocó los cimientos de los ideales democráticos occidentales al preguntar lo siguiente: “Si una persona no tiene acceso total a la ciudad, si no puede participar de lleno en la vida de la ciudad, ¿está esa persona viviendo en una ciudad verdadera?”

Like many fast-growing areas across the country, the Bluegrass region of central Kentucky is dealing with two complementary growth management issues:

• How to manage growth that takes place within the 40-year-old urban growth boundary around Lexington and in the smaller cities and towns of the surrounding counties;
• How to best preserve the unique rural character of the countryside beyond urban growth areas.

Civic leadership for this critical planning process is provided by Bluegrass Tomorrow, a non-profit, community-based organization formed in 1989 to ensure that the region’s extraordinary resources-physical, natural and fiscal-are soundly managed for the future. Bluegrass Tomorrow works within the seven-county area for solutions that build a strong and efficient economy, a protected environment and livable communities. The organization accomplishes its goals by promoting regional dialogue and collaborative goal-setting among diverse interests, facilitating public, private and corporate sector cooperation, and developing innovative planning solutions to growth and conservation concerns.

The guiding framework for Bluegrass Tomorrow is the Bluegrass Regional Vision that was developed in 1993 through a broad-based regional planning process. In seeking to maintain a clear definition between town and country, this Vision reflects the region’s legacy of a large urban center (Lexington) surrounded by smaller, distinct cities and towns. These communities are separated and yet connected by a beautiful greenbelt of agricultural land and areas rich in environmental and historic resources.

Smart Growth Choices

Continuing a partnership established in the early 1990s, the Lincoln Institute and Bluegrass Tomorrow cosponsored a conference in October that focused on smart growth choices for the region. The conference was designed to bring together public officials, business interests and concerned citizens to revisit the Regional Vision, discuss why that Vision remains important for good business, good cities and a good environment, and to explore how it is being unraveled by current development pressures. Through a combination of keynote addresses, plenary sessions and interactive workshops, participants learned about smart growth principles and evaluated the appropriateness of various approaches and models to their region.

William Hudnut, senior resident fellow at the Urban Land Institute in Washington, D.C., discussed the characteristics of smart growth, which are also the goals of the Bluegrass Regional Vision:

• Begin with the end in mind and work back from there to plan in advance.
• Use incentives to guide development to areas that make sense.
• Think, plan and act as a region and work out issues through collaboration and teamwork.
• Make the commitment to preserve farmland and open space.
• Demonstrate environmental sensitivity, recognizing that “we borrow the land from our children.”
• Value compact, mixed-use development that supports alternative choices of transportation.
• Provide certainty for developers with less contention.
• Reuse older areas of cities and towns including abandoned lands and obsolete buildings.
• Preserve and reinvest in traditional downtowns and neighborhoods. “You can’t be a suburb of nothing.”
• Create a sense of place and community.

The conference program highlighted three smart growth themes, offered illustrative case studies from other regions in the U.S., and provided opportunities for participant feedback on promising directions and possible obstacles.

Planning and Paying for Infrastructure

The Bluegrass region’s ability to create incentives to promote smart growth practices is often limited because local governments are always in the business of playing “catch up.” This creates a problem because of the need for local government to be able to use public infrastructure to promote development in areas appropriate for growth, away from rural conservation areas, and to help in the purchase of development rights to protect the Bluegrass farmland.

Paul Tischler, a fiscal, economic and planning consultant from Bethesda, Maryland, advocated that government use a capital improvement plan to address this problem. This planning tool allows governments to create a comprehensive approach to current and future needs in one integrated program. It establishes goals for what projects are needed and how and when to pay for them. Peter Pollock of the Boulder, Colorado, Planning Department presented a case study of how his city has implemented a capital improvement program that addresses capital facilities planning and budgeting, equity concerns and linkage of service availability to development approval.

Infill Development

Promotion of more intense development and redevelopment within established cities and towns in the Bluegrass is a critical smart growth issue. It encourages more efficient use of the region’s highly valued Bluegrass farmland and makes better use of existing infrastructure. Too often, however, developers are required to reduce the density of development to respond to neighborhood concerns about incompatibility with the existing community character. As a result, land within urban areas is being used less efficiently, which increases the pressure to convert farmland on the edge of developed areas into future home sites.

To address this problem, Nore Winter, an urban design review consultant in Boulder, Colorado, discussed how communities can make sure that infill and redevelopment enhance the community and the quality of life in the surrounding neighborhood. He explained how to avoid “generica” by defining community character and using design guidelines to improve new developments with visual examples that demonstrate the type of development that is preferred. David Rice, executive director of the Norfolk, Virginia, Redevelopment and Housing Authority, shared examples of infill development projects in that city, which has successfully created quality neighborhoods, encouraged community participation and addressed difficult zoning, design and permitting concerns.

Regional Cooperation

The seven central Bluegrass counties constitute a highly integrated region in terms of land use, economy, and natural and cultural resources. Decisions in one county can have a long-term impact on another county. Although Bluegrass Tomorrow has drawn the region together to work on these issues, the current rate of change requires more intensive planning and coordination.

Curtis Johnson, president and chairman of the Metropolitan Council of the Twin Cities area in Minnesota, explored with conference participants many examples of additional steps that can be taken to promote regional cooperation. The good news for the Bluegrass, Johnson noted in his opening observations, is that unlike some regions of the U.S., the Bluegrass is still able to make important choices. He cautioned, though, that any region has only a few opportunities to get it right, and that there is no magic solution. He also offered several succinct ideas about regionalism: “setting a bigger table, including those who disagree,” “it’s never over,” and “no one is excused.”

Next Steps

Conference participants and local community and political leaders who held a follow-up meeting concluded that the region needs to explore seven action steps to build on the ideas generated by the conference speakers and discussion sessions.

1. Encourage communities to put in place a well-communicated and clearly explained capital improvement plan to help build community confidence that government can meet and pay for the needs of local communities and the region as a whole. The plan should match services to regional growth and build consensus among diverse interest groups about which areas are to be designated as urban and which will remain rural.

2. Promote infill development by using a redevelopment authority to build downtown housing, redevelop old strip centers and explore new projects in overlooked urbanized areas.

3. Develop design guidelines for infill and redevelopment projects that work as a friend, not a foe. The guidelines should be developed in partnership with the neighbors to build confidence in the process, remove fear of the unknown, and set a design framework rather than dictate a particular design style.

4. Use Bluegrass farmland as the niche or “brand identity” when marketing the Bluegrass as a location.

5. Educate the business community, especially the lending community, about the reasons for and benefits of smart growth.

6. Address concerns over economic winners and losers in the region, and undertake economic planning accordingly.

7. Build on collaborative regional efforts now in place and the common sense of place in the Bluegrass to strengthen regional planning efforts. This involves taking care to maximize alliances among groups and to balance strategic long-term planning with specific actions.

What will become of these ideas? If the past is any measure, over the next several months the leaders and citizens of the Bluegrass region will sort out which of these ideas will work best, and they will form the coalitions necessary to make them work. Bluegrass Tomorrow will continue to provide a unique model of private sector leadership on smart growth issues in collaboration with the region’s public officials and community residents.

Jean Scott is executive director of Bluegrass Tomorrow, based in Lexington, Kentucky, and Peter Pollock is director of community planning in Boulder, Colorado, and a former visiting fellow of the Lincoln Institute. Together they developed and organized the conference on Smart Growth for the Bluegrass.

Rapid urban growth, concentrated land ownership, and land use regulations often contribute to a scarcity of land serviced by public infrastructure, which facilitates huge increases in land prices and incredible speculative gains. When the legal and administrative framework cannot be changed easily to let markets operate gradual price adjustments that can be taxed via existing property and capital gains taxes, value capture is a suitable approach to attain equity, efficiency and sustainable urban development.

Value capture in Colombia

This article examines the implementation of value capture in the Colombian cities of Bogota and Cali. In the early 1990s these two cities adopted land use regulations aimed at expanding their supplies of residential land and needed a way to capture most of the increases in land values that may be attributed primarily to authorized changes in land use. Implementation of the new value capture instrument poses formidable challenges to Colombian city administrators, who must identify those increases in value that are due primarily to administrative decisions.

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Under conditions of rapid urban growth, concentrated land ownership and land use regulations often contribute to a scarcity of land serviced by public infrastructure. This scarcity in turn facilitates huge increases in land prices and incredible speculative gains. When the legal and administrative framework cannot be changed easily to let markets operate gradual price adjustments that can be taxed via existing property and capital gains taxes, value capture is a suitable approach to attain equity, efficiency and sustainable urban development.

In the early 1990s two Colombian cities, Bogota and Cali, adopted land use regulations aimed at expanding their supplies of residential land. Bogota released an attractive reserved site in the middle of the city known as “El Salitre,” with the intention of providing additional infrastructure and establishing special regulations to ensure low- to middle-income housing. Cali expanded its urban perimeter to include a substantial piece of swampland known as “Ciudadela Desepaz,” which needed extensive infrastructure investment. The city planned to provide basic infrastructure to encourage both its own housing department and private developers to build low-income housing.

The very announcement that the respective city councils were about to promote development raised the land prices significantly. In the case of Cali, registered land transactions in Ciudadela Desepaz reflected price increases of more than 300 percent even before the City Council made its formal decision. Land quickly changed hands from a scattered group of relatively unknown cattle ranchers (and, it was documented later, some foreign and domestic drug traffickers) to land speculators and land developers. A series of administrative decisions over a 30-month period pushed land with virtually no market value to a price of more than 14,000 Colombian pesos per square meter (about US$18 in 1995). These decisions resulted in overall gains of more than 1,000 times the original land price after accounting for inflation.

El Salitre in Bogota followed a similar path of decisions by the city administration that raised the price of land substantially. Needless to say, residential housing is being occupied in both cases by middle- to high-income people, not the intended lower-income sectors.

Since cases like Desepaz and El Salitre occur regularly in major Colombian cities, the national government prepared a bill to allow cities to capture most of the increases in land values that may be attributed primarily to authorized changes in land use. Such changes include zoning, density allowances or the conversion of land from agricultural to urban uses. The bill, inspired by similar yet less stringent measures in Spanish and Brazilian laws, was passed by the Colombian Congress as Law 388 of 1997.

Colombian income tax laws, including the successfully applied Contribution de Valorizacion, a betterment levy limited to the cost recovery of public investments, are not effective in capturing the kind of extreme capital gains as seen in Desepaz or El Salitre. Law 388 of 1997, known as the Law for Territorial Development, offers several options for how local authorities may “participate in the plus-valias” through payment of the new “contribution for territorial development.” Cities and property owners may negotiate payment in cash, in kind (through a transfer of part of the land), or through a combination of payment in kind (land) plus the formation of an urban development partnership, for instance, between the owners, the city and developers.

Implementation of this new value capture instrument poses formidable challenges to Colombian city administrators, who must identify those increases in value that are due primarily to administrative decisions. The challenges include measuring the relevant increase in the value of the land, negotiating the forms of payment and establishing partnerships for urban development purposes.

As part of its research and education program in Latin America, the Lincoln Institute has been working with Colombian officials since 1994 to provide training and technical support during the successive stages of preparing the regulations and implementing Law 388 of 1997. The Institute plans to work with other countries experiencing land pricing problems so they may consider value capture measures similar to the Colombian law.

Fernando Rojas, a lawyer from Colombia, is a visiting fellow of the Lincoln Institute this year. He and Victor M. Moncayo, currently president of the National University of Colombia, drafted the bill that later became Law 388. They also worked with Carolina Barco de Botero, a member of the Lincoln Institute Board of Directors, who at the time was head of the United Nations Development Program, which oversaw preparation of the bill for the national government. Martim Smolka is senior fellow for Latin America and Caribbean Programs at the Institute.

* Value capture refers to fiscal and other measures used by governments to earmark the portion of land value increments attributed to community effort rather than to actions of the landowner. In Latin America, these land value increments are often referred to as plus-valias.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En el marco de una reestructuración económica, la privatización y la globalización, el problema de las tierras urbanas y los conflictos sobre su uso representan una prioridad fundamental para El Salvador. Son muchos los factores que contribuyen al estado crítico de la administración de la tierra en el país:

• Lo pequeñez del tamaño geográfico del país y su extenso y creciente número de habitantes.
• La extraordinaria concentración de la propiedad de tierras rurales en pocas manos. Esta tendencia histórica ha sido la causa de un levantamiento campesino (1932), una guerra civil (1981-1992) y dos reformas agrarias de importancia (1980 y 1992), la última llevó a la realización del Programa de Transferencia de Tierras supervisado por las Naciones Unidas.
• Un sistema fiscal y legal débil que ha favorecido los desalojos y la generación de numerosos conflictos. Por ejemplo, los impuestos sobre la tierra no existen.
• Un proceso serio de degradación del medio ambiente que presenta condiciones fuertes y restricciones al funcionamiento de los mercados inmobiliarios.
• Un proceso acentuado de migración interna que ha hecho que un tercio de la población se concentre en la región metropolitana de El Salvador.
• La gran cantidad de inmigrantes salvadoreños en los Estados Unidos, quienes transfieren un importante recurso de capital a su país de origen. Esta influencia de dinero en efectivo a través de transacciones informales ha acelerado el auge del mercado inmobiliario.

El Instituto Lincoln trabaja junto con el Programa Salvadoreño de Investigación y Medio Ambiente (PRISMA) para lograr la presentación de una serie de seminarios para funcionarios de alto nivel en el gobierno nacional y municipal, así como agentes de la industria de desarrollo privada y representantes de organizaciones no gubernamentales. Los dos grupos patrocinaron un curso sobre el funcionamiento de los mercados de tierra urbanos durante la primavera pasada, y durante este otoño proseguirán con un curso sobre “Los instrumentos de regulación para el uso de las tierras urbanas”.

Este programa se enfoca en la necesidad urgente de crear instrumentos económicos y de regulación para promover la administración estratégica de las tierras urbanas, para contribuir con el proceso de democratización en curso y apoyar el desarrollo sustentable. El curso es particularmente oportuno porque El Salvador está en el proceso de establecer un ministerio del ambiente y redactar una legislación para encargarse de problemas de organización territorial.

Mario Lugo Ucles es investigador afiliado de PRISMA (Programa Salvadoreño de Investigación y Medio Ambiente) en El Salvador.

Governments have often intervened in land markets in Asian cities, but with limited effects. In recent decades, economic globalization and political democratization have created even stronger demands for more efficient and equitable land use policies. Rapid economic growth in cities with scarce land resources has generated a wave of new thinking on land values and land markets among scholars and policymakers.

The GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) negotiations are stimulating new production structures in much of Asia, which consequently shift demand from agriculture into manufacturing and other urban land uses. At the same time, local governments are struggling with more financial autonomy and are becoming dependent on revenues from increased land values to subsidize the costs of development.

Three countries illustrate emerging land and tax policy issues raised by these complex interactions of international and local economies.

In Taiwan, land values for urban and agriculture uses are extremely divergent. The immediate issues are: 1) how to better use the 40,000 hectares of agricultural land that are no longer needed for production as a result of the GATT agreements; and 2) how to distribute the development benefits created by this conversion of agricultural land.

In Korea, the challenge concerns the legality of taxation to capture excessive increases in land value and gains from land speculation. Faced with builders’ pressure to develop greenbelts and open spaces in metropolitan areas and with local politicians’ concerns over fiscal autonomy, the central government is preparing a major tax reform to capture these increments in land value.

In Japan, land values have changed dramatically over the past ten years, but the reasons for these fluctuations are not always clear. Land speculation, unpredictable market forces and government regulation all play a part. Analysis of failed attempts to control land prices will be valuable in developing future policies.

Land Value and Speculation

The perception of land value in Taiwan, Korea, and Japan may not be significantly different from that in other capitalist countries. The problem is in the speculative value, also known as “unearned income” or the “unearned increment” in land value. This value can be so high that it distorts all the legal, administrative, political and social measures designed to manage the use of land. In Japan, for example, land value in major cities tripled from 1983 to 1989. In Korea, land value increased 13 times between 1975 and 1990, while the national income increased only 5 times in the same period. In Taiwan, the value of farm land increased 155 percent from 1986 to 1990, compared to the GDP’s 36 percent growth during the same period.

Policies intended to control land values during periods of high speculation are unlikely to succeed. During the boom times of the 1980s in all three Asian countries, special interest groups and politicians dependent on economic growth failed to anticipate any negative downturn effects. Land policies became disorganized, and conflicts arose among different government departments. For example, some local governments subsidized farmland owners who had already sold their land for conversion to urban uses and had benefited financially from this speculation. Financial institutions provided loans to corporations which depended on land speculation for their corporate earnings. The results were devastating: farmers who wished to farm could not afford to buy farm land; manufacturers could no longer compete when 60 percent of their investments were spent on land costs; and average citizens had an even more difficult time owning a house.

Reevaluating Land and Tax Policy

As land values have dropped in recent years, there is a new opportunity to revise land policies. Special interest groups and land value speculators have softened their opposition to government intervention on land markets. The GATT and WTO (World Trade Organization) negotiations are requiring countries to better coordinate their land policies and general economic policies in the interests of industrial readjustment. Future policies in Taiwan, Korea, and Japan will likely incorporate the following measures:

New regulations will be designed to convert some farmland and environmentally less-sensitive land for housing and mixed-use urban development. The goals are to continue sustainable development and to assist the conversion of the agricultural sector.

Tax reform and exaction-like laws will be introduced to capture the “unearned income” from land speculation. A capital gains tax, land value tax and land value increment tax will be the hallmarks of tax reform. Local government will be given more autonomy to require private developers to share benefits with the community.

Land use planning systems will be coordinated at all levels of government to manage growth. New land use controls will be designed to cope with new economic activities derived from the economic readjustments.

To help advance these land and tax policy reforms, the Lincoln Institute research staff is working with colleagues in each country. The Council of Agriculture in Taiwan, Republic of China, and the Institute are conducting a three-year joint study (1994-97) on land value capture and benefit distribution mechanisms. A team of researchers from the Lincoln Institute and the Korea Tax Institute is researching tax reform for the Korea Ministry of Finance during the 1995-1996 academic year. Both American and Japanese scholars are examining land values in Japan from a macroeconomic perspective.

Alven Lam in a Lincoln Institute fellow whose current research focuses on land value capture and property rights in Asia.

Additional information in the printed newletter.

Chart: Indices of Korea Land Values and Major Economic Indicators: 1980, 1985 and 1990. Land prices, housing prices, national income and wholesale prices are charted. Source: Office of National Statistics, Korea Statistical Yearbook, each year, and Kim, Dai-Young, “Choices for Future Land Policy,” in Land Policy Problems in East Asia, 1994.

One of the major objectives of the Lincoln Institute is to enhance discussion and debate on issues of land and tax policy. We accomplish this objective in part by sponsoring courses that bring stakeholders together at Lincoln House or other classroom locations. We believe these programs that permit face-to-face interaction can play a major role in advancing the debate and encouraging participants to share their ideas directly. But, our outreach through classroom courses can reach only a limited number of participants each year.

To supplement these programs, the Institute has developed other mechanisms for expanding our outreach and disseminating knowledge of critical land and tax policy issues. I would like to highlight some of these efforts, starting with recognizing the enthusiastic response of the readers of this publication, Land Lines. The articles published in each quarterly issue reflect the Institute’s involvement in education and research activities around the world and offer insights into our work on a wide range of matters. From the introduction of new tools and partnerships to improve planning in the U.S., to the development of value capture mechanisms in Latin America or the design of land tax programs in China and other transitional economies, Land Lines is the Institute’s primary publication for telling our story.

Other products of our publications program contribute to informing the debate as well. We publish books and policy focus reports based on research supported by the Institute, often in the form of edited volumes of papers presented at seminars or conferences. Working papers completed by Institute faculty and researchers are posted on our Web site so the results can be circulated in the public domain as quickly as possible. Currently more than 700 working papers, research reports and newsletter articles are posted, and many of them are available in Spanish or Chinese as well as in English. Each month thousands of visitors from around the world download material from our site.

The Web site also features two forms of online education. Many of our past course materials are available as complete documents that can be downloaded, and the Institute offers dynamic Internet-based courses on Lincoln Education Online (LEO), including Planning Fundamentals and Introduction to New England Forests. They provide lessons, self-assessment quizzes and additional resources for planning commissioners, citizens and other users who need information on tools and techniques.

Another effort to broaden the discussion of land and tax policy issues is the documentary film and outreach project known as Making Sense of Place. The first film, Phoenix: The Urban Desert, has been broadcast on television and shown in many community meetings throughout Arizona, and we are developing a second film about land use, growth and property tax issues confronting Cleveland, Ohio.

All of these non-classroom activities illustrate our commitment to reach out to many different audiences, to provide information and expertise that can make discussions about land and tax policy more valuable, and to help effect better decision making.

C. Lowell Harriss is Professor Emeritus at Columbia University, where he taught economics from 1938 until his retirement in 1981. He then served as executive director of the Academy of Political Science until 1987. He has been a consultant to and a member of numerous government commissions and boards of professional organizations. He has written and edited many books and hundreds of articles, and is the recipient of countless honors and awards. Dr. Harriss has been a valued associate of the Lincoln Institute since its founding in 1974, as a faculty member, research scholar, and board member. Joan Youngman, senior fellow and chairman of the Institute’s Department of Valuation and Taxation, spoke with him about his lifelong commitment to education, public service, and property taxation.

Joan Youngman: How does land value differ from improvement value as a property tax base?

Lowell Harriss: The significant factor with land is location, the unimproved condition of nature in the most fundamental economic sense. Whatever results from private or public investment and labor, such as streets, buildings, and so forth, is not part of land in this definition. Land differs from other productive resources because it is immobile and its quantity is fixed.

Land exists not because people produce it, but because it’s there by nature. The price one pays for land, as contrasted with other resources, has no role in creating supply. Land is also unique in that no two pieces are the same, so the kind of analysis appropriate for labor and capital with fungible aspects is not applicable to land.

Another important element is the ability to control land use–for example, to receive rent as payment for access, rather than because the owner created anything. The person who controls land use can serve a constructive function by directing it into better instead of poorer uses, and I think there should be the prospect of rewards for doing so. Market forces will indicate demand, and one interested in public policy hopes that the land will be used in the best possible ways. The owner of desirable land will get higher returns, but not because of anything he or she did to create it.

Almost any urban use illustrates this. Some thirty or forty years ago, I was walking down Park Avenue and I saw a very fine building in a key location, 64th Street, I think, housing some offices of the New York City Board of Education—much too valuable a location to be used for administrative purposes. I raised this point with someone in the school system, and he said that they were moving out. They had come to the same economic realization.

Any use of land prevents another use. Holding land idle or partially idle affects not only the owner but neighbors and society at large. Others will have to travel further to get to work or to the grocery store or to school. Land is so crucial, so important to life, that society will be better off if there are forces, market forces or governmental forces, inducing better rather than poorer uses.

JY: How can the tax system encourage better land use?

LH: A tax system that imposes higher taxes on land creates pressure on owners to make more productive use of their land. I don’t like the term “land value tax,” because it emphasizes the tax aspect. My focus over the years has been on reducing the tax rates on structures to induce more investment in improvements. I have not emphasized increasing the tax rates on land to increase pressure for better land use, but these can go together. If the tax system can create a built-in inducement, year in and year out, for better use of land, that will be a plus. I don’t want to be unduly skeptical about more direct land use regulation, but government is politics and the political pressures that affect government regulation do not always represent mankind at its best.

JY: How would you deal with past improvements to land, before the implementation of a land-based tax?

LH: I would just establish the tax on the current condition of the land. The past is past. We’re not talking about a tax on capital gains but a recurring tax on an immobile resource. Some of its current value does reflect prior capital investment, the same as for structures, but I don’t see how to make any differentiation for an annual tax on land value. As a practical matter we have no market for land the way it was hundreds of years ago.

Going forward, it would be desirable to distinguish the value of unimproved land from the value of capital improvements to the land, such as infrastructure and grading, that aren’t viewed commonly as “buildings” but that represent investment and effort. The tax system should not create obstacles to investment. I would certainly be open to learning more about what might be administratively feasible in that regard.

JY: What about the taxation of farms, forests, and open space?

LH: Well, this raises complicated concerns. On one hand, I think it would be good to have additional pressure on some owners of agricultural land to speed up nonagricultural development, especially in the urban fringe. On the other hand, decisions about land use are often irreversible. Covering more acres in Westchester County, where I live, with asphalt and buildings will affect drainage for years to come. I think if anything there should be bias against decisions that are costly in the long run and difficult to reverse if conditions change. But it’s also pretty clear that interests vary, and what is in the interest of farmers is not always in the interest of the public as a whole.

Land is a large part of farm investment, and anticipated future income is reflected in land prices. The market value of land does not necessarily reflect current cash flow, so if taxes are high they may constitute a substantial portion of farm income. I’m sometimes considered not very sympathetic to farmers, because I think they have undue political influence.

The effect of many state and federal programs to benefit farms will be capitalized into higher land values. The consumer will pay forever, and the benefits will go to the person who owned the land when the policy was established. This is not a new conclusion. It’s been in the literature since farm programs began in the 1930s, but it has not affected the political decision-making process. Congressman Barney Frank of Massachusetts asked why the family farm deserves more consideration than the family shoe store, and I agree with the implication of his question.

JY: What about two people who own identical parcels of land, side by side, but one has a small, older house and the other has a new commercial building or shopping center? Many people think it’s unfair to impose the same tax on both.

LH: There are real problems here, too, partly because of imperfections in the capital markets. The person with unimproved land, let’s say it’s a widow, might ideally get a reverse mortgage to realize cash income from her property. The logical thing at that stage of life is to consume capital, for example, by drawing down retirement accounts. We have a systematic market that enables us to live off of our capital when it’s in the form of financial investments, but it’s not that well developed for the real estate market.

I always want to be sympathetic with the person who is having trouble, but wise public policy cannot be made well by concentrating on the extreme cases. Society needs to deal both with the cases of human need and with other problems such as the pressures on land use. Those whose land has become valuable, not because of what they did, but because of their neighborhood, are lucky, even though they may not recognize it. We need separate instruments to deal with separate problems, such as the person whose tax bill goes up even when his cash income does not.

Another aspect of the question is that the property tax is not a personal tax and cannot be evaluated on the same grounds as, say, an income tax. To attempt to do so can mislead. A rich person may own no land and a person with very little cash may own a good deal of land. There are ways to deal with the cash-flow problem, such as circuit breakers that limit property taxes to a certain percentage of income or deferral of tax payments until the property is sold.

JY: Is speculation a special concern? Is everyone who holds property with the hope that it will rise in value a speculator?

LH: I’ve always been reluctant to use the term “speculation,” and I certainly would not say that public policy should penalize the speculator. But, to the extent that government plays a role, I would say its bias should be toward use rather than idleness, and tax policy also supports this view. There is a whole range of speculation, from an owner deciding not to sell a house this week because of hopes for a better price next week, to holding a plot of ground idle in downtown Manhattan, knowing that someone is going to offer a very high price for it eventually.

The developer is presumably a constructive element in the total process. I don’t think anyone really wants equilibrium, but something better than what would be equilibrium. More people live better by reasonable standards now than was the case 20 or 100 years ago, and the real estate developer has played a part in that process. Sometimes it’s fashionable to be disparaging of developers, but we owe a lot to them. Maybe we’ve overpaid some of them, but plenty of them have lost their shirts. It can be a very risky business.

JY: How should the tax system treat government-financed improvements to land?

LH: In New York City, for example, I don’t know how much of the cost of building and extending subways could be borne by taxing the increments of the land value in the neighborhood, but probably a good deal. It’s not going to slow down progress to use those land value increases to help finance the expansion of the subway system.

We need to distinguish, however, between year-in, year-out financing of government by taxes on land and more or less one-time charges. That is, if the subway system is extended, there will be immediate capital gains as well as a long-term increase in the property tax base. Each of these effects deserves consideration in public policy.

JY: What is the difference between someone who invests in a piece of land and then watches as the price of land rises and someone who invests in a stock and then watches the stock market rise?

LH: Well, as far as income taxation is concerned I would think they are the same, but for financing local government they’re very different. The land stays in place, yet the stockholder can move. The ability of the landowner and stockholder to pay may be the same, but that isn’t the only relevant consideration. In thinking about how to tax gains you need to take into account whether the taxpayer can move from the jurisdiction.

I think that taxing people annually to finance local government, based on their ownership of land, is good public policy. The effort to apply that same principle to intangibles was a complete failure in the late nineteenth and early twentieth centuries, because you can’t tax people locally on the basis of resources that are so mobile.

The distinction here is not between earned and unearned income. For income tax purposes the tax is applied after a sale when the owners have realized their gain. But, to finance schools and other services you don’t want to rely on residents’ decisions about whether or not to sell their land. You want a permanent and steady source of tax revenue.

This is quite different from the question of unearned income, that is, whether or not the owner grew rich in his sleep. If the Astors became rich from owning land in Manhattan, but paid their property taxes year in and year out, well, so be it. I think that the property tax can take only a very limited account of differences in wealth. The administrative difficulties of a net wealth tax could be enormous. And the identification of a property tax with a tax on wealth or net worth is, I think, diverting and dangerous. It shifts attention from the goal of financing government to issues of personal status and relative position.

JY: Could you say more about the problem of jurisdictions competing for business by offering tax reductions?

LH: It seems to me there is no need for property tax exemptions on land. Special concessions may be appropriate for buildings, as an acceptable means of competition, but I’m dubious and favor broad reduction of taxes on structures. In any case, the land is not going to move. If you give concessions for land, they will tend to be capitalized into capital gains for the present owners. Under a two-rate land and buildings tax system, any concessions should be made on the basis of the variable resource, which is the building value. Inducements are not going to create more land, but they might create more structures. In this way, economic development incentives might be more effective under a land tax.

New evidence from Brazil indicates that the regulation of land use and building standards can reinforce other factors that contribute to informal and irregular urban land occupation. The magnitude and persistence of informality in Latin American cities cannot be fully explained by poverty rates (which are declining), insufficient public investment in social housing or urban infrastructure (which is expanding), or even government tolerance of certain opportunistic practices on the part of informal developers and occupants (The Economist 2007). While these factors are undoubtedly important, inappropriate land use and building regulation also seems to play a role in the resilience of the problem. It can be argued as a corollary that an alternative regulatory framework may help to alleviate informality in urban land markets.

Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.

Transport and Land Use

Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.

For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.

Energy and Carbon Pricing

Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.

An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.

Climate Change Impacts

Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.

The Way Forward

Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.

The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.

Muchos países de América Latina han aprobado legislaciones para respaldar políticas de recuperación de plusvalías como medio de recuperar parte o todo el aumento en el valor del suelo privado debido a regulaciones o inversiones públicas. Hasta ahora, sin embargo, sólo algunas jurisdicciones en ciertos países han aplicado esta herramienta financiera potencialmente poderosa de forma sistemática y exitosa.

En 2011 y 2012 el Lincoln Institute of Land Policy realizó encuestas a autoridades públicas y académicos de la región para averiguar por qué no se ha utilizado la recuperación de plusvalías con más frecuencia. El cuestionario de 2012 fue diseñado para recabar las opiniones de los encuestados sobre la perspectiva de diseñar, institucionalizar e implementar dos instrumentos emblemáticos de la recuperación de plusvalías: las contribuciones de valorización y la venta de derechos de edificabilidad (outorga onerosa en portugués).

Las contribuciones de valorización (conocidas como “special assessments” en los Estados Unidos) son cargas impuestas a los dueños de propiedades seleccionadas para subvencionar el costo de una mejora o servicio público del que se benefician explícitamente (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Con la venta de derechos de edificabilidad, sin embargo, el gobierno impone cargos por la concesión de derechos especiales por él garantizados, como, por ejemplo, permitir un factor de edificabilidad más alto, un cambio de zonificación (por ejemplo, de residencial a comercial) o la conversión de suelo de uso rural a uso urbano (Sandroni 2011).

Los resultados de ambas encuestas ponen en duda gran parte de la “sabiduría convencional” sobre el uso de las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina. En particular, los encuestados con experiencia real en el uso de estas herramientas consideran que las dificultades legales y técnicas presentan un obstáculo para su implementación menor que la incomprensión de las autoridades públicas con poder de decisión acerca de su rédito potencial. Más aún, la recuperación de plusvalías es considerada fundamentalmente como una herramienta para promover equidad en las ciudades, más que como una manera de mejorar la autonomía fiscal municipal.

Distribución de la encuesta

La primera encuesta, llevada a cabo en el segundo trimestre de 2011, fue distribuida electrónicamente a 436 funcionarios públicos y académicos que habían participado en uno o más cursos o talleres ofrecidos por el Instituto Lincoln sobre temas de recuperación de plusvalías. Un segundo cuestionario, con una serie de preguntas distintas, fue enviado por correo electrónico en febrero de 2012 a 14.355 personas afiliadas al Programa para América Latina y el Caribe del Instituto. Las personas que respondieron a estas encuestas (134 y 1.066, respectivamente) incluyeron a funcionarios de gobierno de todos los niveles, urbanistas, académicos, investigadores independientes y consultores, y miembros de organizaciones no gubernamentales (ONG).

Analizadas por país, las respuestas a las opciones individuales de muchas de las preguntas fueron menos de diez. Por esta razón, y para simplificar la presentación, este análisis combina las respuestas de países con características sociopolíticas similares en el área de recuperación de plusvalías en tres grupos:

1. B olivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Estos cinco países cuentan con alguna legislación nacional sobre recuperación de plusvalías y son gobernados en la actualidad por gobiernos que favorecen las políticas de recuperación de plusvalías. Uruguay en 2008 (Ley No. 18.308 del 18 de junio de 2008) y Ecuador en 2010 (con su nuevo código nacional, COOT AD) aprobaron legislación nacional para ampliar el alcance de las prerrogativas gubernamentales sobre la plusvalía del suelo.

2. Argentina, Chile, México y Perú. Estos países maduros y de rápido crecimiento todavía están teniendo problemas para introducir legislación nacional más explícita sobre la recuperación de plusvalías, además de imponer contribuciones de valorización.

3. América Central y la República Dominicana. Los países de esta región comprenden un solo grupo porque son relativamente pequeños y tienen regímenes liberales de desarrollo urbano.

Brasil y Colombia se presentan por separado porque abarcan un porcentaje significativo de los encuestados y tienen la mayor cantidad de experiencia con las herramientas de recuperación de plusvalías. La cantidad de encuestados en general es proporcional al tamaño de la población del grupo de países, salvo Brasil y Colombia, que representan un porcentaje desproporcionadamente alto de encuestados (tabla 1).

El carácter pragmático de la recuperación de plusvalías

Aun cuando sólo unos pocos países estipulan explícitamente la recuperación de plusvalías en su legislación, la encuesta más concisa de 2011 reveló información detallada sobre las jurisdicciones que habían recuperado algo de la plusvalía resultante de los cambios en el uso del suelo. De los 13 países cubiertos por esa encuesta, los encuestados citaron 22 casos de recuperación de plusvalías en 30 jurisdicciones de 8 países. En general, estos casos involucraron cierto tipo de exacción para beneficio de la comunidad, logrado por medio de una negociación directa entre los emprendedores inmobiliarios y las autoridades públicas.

En promedio, sin embargo, la plusvalía recuperada ascendió a menos de un tercio del incremento estimado en el valor del suelo. La probabilidad de que la contribución exceda un tercio de la plusvalía total fue mayor cuando la contribución fue realizada en efectivo en vez de en especie. Estos casos se produjeron en países sin legislación explícita sobre la venta de derechos de edificabilidad, como Bolivia, Costa Rica y Perú, ilustrando la política pragmática de recuperación de plusvalías de las autoridades a cargo de la gestión del suelo urbano.

En general, los encuestados se consideran familiarizados con el tema, y los resultados de la encuesta de 2012 refuerzan el argumento de que el conocimiento de los instrumentos de recuperación de plusvalías no se limita a los países que han institucionalizado su práctica. Relativamente pocos encuestados declararon no estar familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías, si bien la cantidad real de funcionarios puede ser mayor, dado el sesgo a la autoselección de los encuestados (tabla 2). El porcentaje de encuestados que no están familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías en Brasil y Colombia es alrededor de la mitad del porcentaje de encuestados en la misma situación de otros países.

El desafío de la implementación

Uno de los argumentos más frecuentes que se dan sobre la dificultad de aplicar políticas de recuperación de plusvalías en América Latina es la complejidad técnica de su implementación y, en particular, el problema de cómo valorar la plusvalía de la tierra resultante de las intervenciones públicas. Para investigar la importancia de este tema, la encuesta de 2012 preguntó a los encuestados si consideraban que un margen de error del 30 por ciento en la valuación era aceptable para justificar la aplicación de la recuperación de plusvalías. La gran mayoría de los encuestados (89 por ciento) respondió que se deberían aplicar las políticas de recuperación de plusvalías fuera cual fuese el margen de error. Sólo el 11 por ciento argumentó lo contrario.

La razón principal que se citó para apoyar la recuperación de plusvalías fue nuevamente pragmática, pues se producen márgenes de error similares en otros contextos como, por ejemplo, a la hora de valuar la propiedad con fines de tributación (36,9 por ciento). La segunda respuesta, con un porcentaje cercano (31,8 por ciento) fue “la necesidad de establecer el fundamento”. El hecho de que los instrumentos de recuperación de plusvalías se contemplen en la legislación ocupó el tercer lugar (21,4 por ciento). Como era de esperar, los encuestados de Brasil y Colombia respondieron que la razón legal por imponer la recuperación de plusvalías era la más importante (27 por ciento y 31,6 por ciento, respectivamente), frente a los encuestados de otros países (15,2 por ciento en promedio).

Es de hacer notar que el 41,8 por ciento de los encuestados de Argentina, Chile, México y Perú, países que todavía están luchando por promulgar una legislación nacional sobre la recuperación de plusvalías, clasificaron la “necesidad de establecer el fundamento” más alto que otros encuestados. En contraste, los encuestados de Colombia clasificaron esta respuesta en tercer lugar. Las razones dadas por los encuestados de otros grupos de países no son significativamente distintas al promedio de la muestra (31,8 por ciento). Del 11 por ciento de los encuestados que se opusieron a las políticas de recuperación de plusvalías, los argumentos legales y de legitimidad fueron más importantes que los pragmáticos (ilegitimidad de la política o costos administrativos y judiciales).

Lo conocido frente a lo desconocido

En toda América Latina hay leyes que respaldan las contribuciones de valorización, y los gobiernos locales frecuentemente cuentan con esta fuente de ingresos en sus presupuestos. No obstante, estos ingresos son generalmente modestos y rara vez sobrepasan el 1 por ciento de los ingresos locales en la mayoría de los lugares, salvo en Colombia y, en menor medida, en ciertas ciudades con experiencia en el uso de este instrumento, como Cuenca, Ecuador y San Pedro Sula, Honduras, y en algunas jurisdicciones del estado de Paraná. En contraste, la venta de derechos de edificabilidad, todavía se está estableciendo como herramienta de recuperación de plusvalías y sólo está legislada en unos pocos países.

También se pidió a los encuestados que expresaran su preferencia entre las contribuciones de valorización (la herramienta familiar de recuperación de plusvalía que no tiene buen rendimiento) y la venta de derechos de edificabilidad (el nuevo instrumento con mayor potencial de generar ingresos). En todos los países, los resultados muestran un mayor respaldo a las contribuciones de valorización: 59 por ciento frente al 41 por ciento.

Incluso entre los encuestados de Brasil, único país en que la venta de derechos de edificabilidad fue significativamente mayor al promedio (48,9 por ciento), las contribuciones de valorización siguen siendo la herramienta preferida de recuperación de plusvalías (51,1 por ciento). Esto es llamativo, dado el éxito de São Paulo en la generación de ingresos considerables por la venta de derechos de edificabilidad. Por ejemplo, la subasta de abril de 2012 de Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC) en São Paulo agregó US$420 millones a las arcas públicas, además de los 2.500 millones de dólares de las subastas anteriores (Bolsa de Valores de São Paulo 2012).

Los resultados de la encuesta sugieren que la mayoría de los encuestados no son conscientes de la diferencia en el potencial de ingresos entre estas dos herramientas de recuperación de plusvalías. De hecho, sólo el 10 por ciento de los encuestados citó el potencial de ingresos municipales como razón principal para preferir una opción sobre la otra. Los partidarios de la recuperación de plusvalías otorgan mayor prioridad a promover la equidad que a generar ingresos, otro resultado sorprendente, dado el potencial de la recuperación de plusvalías para fortalecer la autonomía municipal.

Cuando se preguntó cómo caracterizarían los argumentos a favor de la recuperación de plusvalías, los encuestados de 2011 podían elegir entre 50 términos relacionados con los atributos de la política de suelo. Los ocho términos que recibieron mayor cantidad de respuestas (el 49,7 por ciento del total) estaban relacionados con temas de equidad, tales como cargos y beneficios, redistribución, función social de la propiedad, lucha contra la especulación, equidad y justicia social. La única excepción fue un término financiero, que ocupó el cuarto lugar.

En contraste, términos como autonomía fiscal, armonía fiscal, descentralización, impuesto, autosuficiencia, financiamiento y recursos adicionales recibieron sólo el 18,7 por ciento de los votos, mientras que términos relacionados con el funcionamiento de los mercados urbanos, como eficiencia y disciplina del mercado, recibieron sólo el 11 por ciento. Los argumentos contra la recuperación de plusvalías se asociaron con términos como impuesto, carga fiscal, derechos adquiridos y doble tributación, y también con abuso, violación de derechos e ilegitimidad.

Los encuestados de ambas encuestas citaron la legitimidad ética y sociopolítica como razón principal para preferir una herramienta de recuperación de plusvalías a otra. En efecto, el 59 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización sobre la venta de derechos de edificabilidad mencionaron la legitimidad ética y sociopolítica como la razón más importante. El 41 por ciento de los encuestados que prefieren la venta de derechos de edificabilidad dio las mismas razones para su preferencia. Al mismo tiempo, el 24,4 por ciento de los encuestados que prefieren los derechos de edificabilidad consideraron que la segunda razón más importante era la capacidad para generar ingresos, pero sólo el 17,6 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización compartieron la misma opinión.

En definitiva, esto sugiere que las autoridades en América Latina normalmente toleran bien una distancia amplia entre el principio de equidad-legitimidad y la generación de ingresos, basándose en la percepción de que las contribuciones de valorización son más fáciles de imponer desde el punto de vista técnico. Desde otra perspectiva, parecen preferir el camino más rápido de la superioridad moral que el que conduce a mayores ingresos locales.

La importancia de la experiencia

Después de la legitimidad ética y sociopolítica, la siguiente razón más importante para preferir un instrumento de recuperación de plusvalías en particular varía según al nivel de experiencia del encuestado. Una confirmación sólida de la importancia de la experiencia de implementación proviene de los países que han aplicado las herramientas: los colombianos prefieren las contribuciones de valorización, pero los brasileños, la venta de derechos de edificabilidad.

Colombia posee gran cantidad de experiencia en las contribuciones de valorización, lo cual explica por qué el 16 por ciento de los encuestados de dicho país citan la facilidad técnica de la implementación como razón para elegir esta herramienta. En comparación, sólo el 7,9 por ciento de los encuestados de otros países menciona esa razón. Por su parte, el 12,6 por ciento de los encuestados de Brasil prefiere la venta de derechos de edificabilidad debido a la facilidad de implementación, en comparación con sólo el 5 por ciento de los encuestados de otros países. Estos resultados ponen de manifiesto hasta qué punto la experiencia influye en las opiniones sobre las restricciones técnicas de las herramientas de recuperación de plusvalías.

Obstáculos a la implementación

Los encuestados de 2012 atribuyen la renuencia de las autoridades públicas a aplicar políticas de recuperación de plusvalías fundamentalmente a la falta de información (23,2 por ciento) y al riesgo político (22,5 por ciento). Otras explicaciones son la complicidad con los intereses relacionados con los propietarios (18,4 por ciento) y las dificultades técnicas de implementación (15,4 por ciento). Muy pocos consideran que la falta de legislación sea un factor importante para que no se usen instrumentos de recuperación de plusvalías (1,5 por ciento), y los motivos ideológicos (3,2 por ciento) y los costos administrativos (3,8 por ciento) están muy poco por encima de los anteriores.

Las razones pragmáticas son importantes sólo para los encuestados de países que no tienen una experiencia significativa con estas herramientas. Mientras que el 13 por ciento de los encuestados de Brasil y Colombia citan las dificultades de implementación técnica como obstáculo principal, el 31 por ciento de los encuestados de otros países citan la misma razón en promedio. Esto refuerza la conclusión de que la experiencia en herramientas de recuperación de plusvalías es un factor importante. Los brasileños explican por qué no se usan los instrumentos de recuperación de plusvalías en términos de intereses del suelo y riesgos políticos, que suman en conjunto un 59 por ciento de las respuestas. Entre los colombianos, el 26 por ciento no ve ninguna razón para no usar los instrumentos de recuperación de plusvalías. Esta es una proporción mucho más alta que las respuestas de otros países (7,2 por ciento en promedio), lo que indica que en Colombia existe una percepción de que las herramientas están recibiendo la atención que se merecen.

Identificación de las partes interesadas clave

La encuesta de 2012 pidió a los encuestados que seleccionaran qué actores involucrados en el debate deberían recibir atención prioritaria para superar la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. A la cabeza de la lista están los directivos de las áreas ejecutivas de gobierno, como alcaldes y directores, seguido de los miembros de las legislaturas, incluyendo miembros del congreso y los diputados municipales (tabla 3). Los urbanistas — quienes frecuentemente se encuentran a la vanguardia de las operaciones políticas — ocuparon el tercer lugar.

Sorprendentemente, sólo el 6,2 por ciento de los encuestados citaron a los miembros del ámbito judicial (jueces, abogados y fiscales), aun cuando sean los tribunales los que frecuentemente bloquean las iniciativas de recuperación de plusvalías. Los encuestados de Brasil fueron los únicos en asignar una importancia mayor a los miembros del ámbito judicial. En consonancia con los avances institucionales que sus países han realizado en el campo de recuperación de plusvalías, tanto los encuestados de Brasil como los de Colombia dieron menor prioridad a los legisladores (20,7 por ciento) que los encuestados de otros países (32,3 por ciento en promedio).

Los encuestados de todos los grupos profesionales clasificaron en último lugar a los académicos y periodistas. En consecuencia, la estrategia de capacitar a los capacitadores parecería ser contraproducente, en la medida en que no se considera a los académicos como actores importantes para reducir la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. Este resultado respalda el enfoque del programa del Instituto Lincoln sobre la construcción de capacidad entre las autoridades públicas directamente involucradas en el debate político o la implementación de herramientas, en vez de construir capacidad en las escuelas de graduados. La baja prioridad dada a los periodistas como destinatarios de capacitación es desconcertante, pero puede ser un reflejo de que el debate sobre la recuperación de plusvalías sigue estando confinado fundamentalmente a las entidades públicas y los círculos académicos. De todas maneras, una mayor participación de los medios podría tener una influencia positiva en la ampliación del debate.

Otro resultado interesante de la encuesta es que las respuestas de los diversos grupos son relativamente homogéneas. La profesión, filiación institucional, lugar de empleo, nivel de educación e incluso el tamaño de la ciudad del encuestado suponen poca diferencia. En efecto, sólo la distinción entre encuestados de países con y sin experiencia significativa en la recuperación de plusvalías parece ser importante.

Conclusiones

Los resultados de la encuesta apuntan a una comprensión relativamente homogénea del estado del debate y la implementación de recuperación de plusvalías en América Latina. Sin embargo, el pronóstico para implementar políticas exitosas de recuperación de plusvalías en la región, es menos claro. La retórica de justicia social parece prevalecer incluso entre sus partidarios “informados”. Además, las autoridades que se encuentran en puestos ejecutivos y con capacidad de decisión parecen estar mal informados o carecen de voluntad política. Más aún; como demuestran las experiencias de Brasil y Colombia, el proceso de institucionalización de políticas de recuperación de plusvalías supone un proceso de ensayo y error que tarda tiempo en tener éxito.

Se pueden extraer tres lecciones del trabajo efectuado por el Instituto Lincoln sobre la recuperación de plusvalías en América Latina. Primero, los incrementos en el valor del suelo se pueden recuperar más exitosamente de los actores específicos que reciben el mayor beneficio de una intervención del sector público que de la comunidad en general (la condición de ganancias para ambos) Segundo, las herramientas de recuperación de plusvalías tienen una mayor probabilidad de éxito cuando se conciben para resolver un problema local reconocido que cuando tratan de emular unas supuestas buenas prácticas.

Tercero, es esencial reforzar la legitimidad de las políticas de recuperación de plusvalías. Esto se puede conseguir dando publicidad de proyectos exitosos, sobre todo en países en que las iniciativas de recuperación de plusvalías todavía son aisladas y esporádicas. Es importante trasladar el debate sobre la recuperación de plusvalías de la retórica ideológica y bien intencionada a un contexto más técnico y práctico, fundamentado en la comprobación de que es posible implementarlo y, más importante aún, en que se ha implementado ya de forma efectiva en muchos casos.

Sobre el autor

Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy. Ha estado investigando políticas y experiencias de recuperación de plusvalías durante muchos años.

Referencias

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf