A fines de agosto del año pasado, el huracán Harvey arrasó en Texas, causó inundaciones generalizadas y destrucción, y ahogó la región metropolitana de Houston, con más de 130 centímetros de lluvias en cuatro días. Harvey paralizó a Houston, la cuarta ciudad más grande del país y centro mundial de la industria petrolera, y puso a prueba la resistencia de un estado que alberga a casi uno de cada doce trabajadores de los EE.UU. Mientras Houston se recupera y se enfrenta a la siguiente temporada de huracanes, prepararse para tormentas inevitables que podrían ser incluso más devastadoras es muy estresante para los planificadores urbanos, funcionarios públicos, altos cargos de empresas y otras personas que viven y trabajan allí. Después de haber sufrido inundaciones únicas en 500 años durante tres años consecutivos, la región se está replanteando la actitud de “construye y deja construir”. Harvey disparó una reflexión (si bien no una completa reacción) en lo que respecta al planeamiento y el desarrollo urbanos.

Houston, que lleva el apodo “Bayou City” (“Ciudad pantanosa”), es propensa a las inundaciones por naturaleza. Pero los críticos dicen que el antiguo enfoque de la región hacia el planeamiento urbano (es decir, la falta de él) ha dado como resultado un desarrollo sin zonificación, expansiones urbanas descontroladas de baja densidad y normas débiles que han ocasionado o exacerbado las inundaciones destructivas. Muchos exigen una planificación de resistencia para el territorio, con un enfoque a nivel regional, a largo plazo y más ecológico, así como para el desarrollo urbano y la gestión de las aguas de tormenta.

Los funcionarios de la ciudad y el condado están virando hacia normas más estrictas para construir viviendas nuevas en terrenos anegables, y consideran una amplia variedad de estrategias para atenuar las inundaciones, las necesidades de infraestructura y los cambios en el desarrollo. Entre ellos, crear una nueva barrera contra inundaciones e instalaciones de captura, rehabilitar los sistemas urbanos de drenaje, comprar más viviendas en zonas propensas a anegarse y crear infraestructura verde. Una prueba importante para la generación de resistencia será la manera en que pueda comunicarse y colaborar la región con respecto a estas estrategias.

“Harvey fue un llamado de atención de que tal vez sea hora de revisar los pecados del pasado”, dijo Patrick Walsh, director de planificación y desarrollo de Houston, quien presentó un resumen de las consecuencias de Harvey en el Big City Planning Directors Institute del Instituto Lincoln, en octubre de 2017. Walsh ha estado involucrado en varios aspectos de la planificación posterior a Harvey. “Entre la comunidad, los desarrolladores y los constructores hay un amplio consenso: tenemos que hacer mejor las cosas, estamos todos juntos en esto. Necesitamos una ciudad con capacidad de recuperación. Houston se ha recuperado de forma razonable a corto plazo”, dijo Walsh, quien nació en dicha ciudad, “pero muchas personas siguen sufriendo”. Dijo que es posible que se necesite una nueva forma de operar, “si queremos seguir atrayendo a personas talentosas y empresas a la ciudad”.

Catástrofe con oportunidades (no tan) equitativas

Houston posee un extenso historial de inundaciones por tormentas tropicales. En las décadas de 1920 y 1930, varios huracanes ocasionaron inundaciones catastróficas que mataron a miles de personas. En 2001, la tormenta tropical Allison provocó una anegación masiva y 20 muertes en Texas. Harvey le pisó los talones a la inundación del Día de los Caídos de 2015 y a la del Día de Declaración de Impuestos, en abril de 2016. Pero la diferencia de Harvey fue exponencial, anegó alrededor de un tercio de la región metropolitana de Houston, incluidas carreteras, plantas de depuración y el Ayuntamiento, en el centro de Houston. La mitad de las viviendas y los comercios alcanzados por Harvey nunca se habían anegado, mientras que muchos otros lo sufrieron por tercera vez en tres años. En Texas, Harvey causó 68 muertes y generó gastos de USD 125 000 millones en daños, según el informe oficial del Centro Nacional de Huracanes, en el que se destacó que fue el evento de lluvia con ciclón tropical más importante en la historia de los EE.UU., tanto en alcance como en cantidad de precipitaciones, desde que estas comenzaron a registrarse de forma confiable, en la década de 1880. En la zona de Houston, Harvey dañó unas 300 000 viviendas y desplazó a más de 1 millón de personas. Cerca de 42 000 de ellas se vieron obligadas a buscar refugios de emergencia. La tormenta dejó 153 millones de metros cúbicos de escombros.

Con el cambio climático, el aumento de la temperatura de los océanos generó tormentas más frecuentes e intensas y elevó el nivel de los mares; así, también aumentó el riesgo de inundaciones. Harvey podría haber ocasionado una catástrofe aun más inmensa. Una marejada del Golfo de México podría haber destruido las refinerías de petróleo y producido una inundación de agua tóxica por el Houston Ship Channel hacia la región de Houston. Esa amenaza aún existe, y muchos dicen que Houston no puede confiar en los datos anteriores para predecir tormentas futuras.

Harvey golpeó la economía y la calidad de vida de la región. Antes de la tormenta, gracias a los empleos disponibles en los sectores de petróleo y gas, tecnología, asistencia médica y otras industrias, además de las viviendas relativamente asequibles y abundantes, Houston era considerada una región asequible. En julio de 2017, la media de precios de viviendas era de USD 230 000, en comparación con los USD 293 400 a nivel nacional, según Redfin. En los meses que siguieron al huracán Harvey, la oferta de viviendas disminuyó y los costos se elevaron, porque los residentes competían por reubicarse en barrios que no estuvieran inundados. Alrededor del 80 por ciento de los propietarios del condado de Harris no contaban con seguro contra inundaciones; muchos no estaban en zonas designadas como propensas a anegarse. Las perspectivas de renovar o reconstruir las viviendas dañadas, y la disponibilidad y el costo del seguro contra inundaciones todavía son inciertas. Los beneficiaros de la asistencia federal ante catástrofes posteriores a Harvey deberán adquirir dicho seguro, según informó el New York Times.

Si bien las viviendas de los barrios de ingresos bajos, medios y altos de la región se vieron afectadas por igual, muchos líderes regionales destacan que las consecuencias en los hogares de ingresos medios y bajos han sido mucho más considerables, si se tiene en cuenta que dichos hogares cuentan con menos recursos para recuperarse de los daños, la pérdida de ganancias, de empleo y de tejido comunitario. Los medios nacionales informaron acerca de los problemas que tienen los arrendatarios en los barrios más pobres, cerca de las plantas petroquímicas y otras zonas industriales, como niveles altos de toxinas en el agua de inundación y en el aire, y la falta de recursos para prepararse ante las tormentas, y de respuesta y de recuperación después de estas. Muchos de ellos no pudieron pagar una limpieza adecuada de la vivienda ni encontrar una vivienda alternativa.

Hacia principios de diciembre, la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA, por sus siglas en inglés) que debió enfrentarse a la limpieza de múltiples desastres relacionados con el clima, prometió una ayuda de USD 160 000 millones a Houston después de Harvey, además de los fondos para ayudar en la recuperación individual y la colecta de los escombros. Los fondos federales son apenas una fracción de lo que se necesita para recuperarse y planificar para resistir. El Houston Chronicle señaló que la legislatura estatal no se volverá a reunir hasta 2019, pero se pedirá a los legisladores que consideren una serie de propuestas, como aumentar la capacidad de los gobiernos locales de prohibir los desarrollos en ciertas zonas, modificar las pautas operacionales de los embalses y exigir la divulgación del riesgo de inundación a los compradores o arrendatarios de viviendas. Mientras tanto, los funcionarios del condado de Harris de Houston evalúan realizar un referéndum de bonos para financiar más de USD 1000 millones en proyectos para controlar las anegaciones.

Aumento de los riesgos de inundación

Se suele criticar a Houston por la falta de zonificación: es la única ciudad importante de los EE.UU. que no cuenta con un código de zonificación que ayude a determinar la planificación del uso de territorio y las reglas de desarrollo. Si bien el planeamiento urbano en sí mismo no puede evitar una catástrofe como la de Harvey, los críticos han indicado que la zonificación, junto con una planificación cuidadosa del uso del territorio y normas de desarrollo más estrictas, podrían haber evitado gran parte de los daños (Figura 1).

Walsh, Director de planificación y desarrollo, sostiene que la zonificación no habría hecho a la ciudad menos propensa a anegarse. “Es hora de que derribemos el mito de la zonificación”, dijo. “Si fuéramos una ciudad zonificada, con Harvey habríamos sido una ciudad zonificada e inundada. Cualquier ciudad zonificada que sea llana, como la nuestra, se habría inundado”. Indicó que la “tremenda cantidad” de normas de desarrollo en la ciudad, tales como los requisitos de distancia entre el edificio y la calle, de estacionamiento y de parquización, además del enfoque que depende del mercado, determina cómo y dónde se da el desarrollo. “Nos parecemos mucho a una ciudad zonificada. Poseemos desarrollo comercial en vías principales y barrios retirados en calles más angostas”, dijo.

Según Walsh, son otros los factores que contribuyeron al impacto de Harvey, entre ellos las precipitaciones extremas, el suelo arcilloso de la región, que no absorbe bien el agua, la infraestructura anticuada e inadecuada para el agua de tormenta y “una cantidad importante de expansión urbana descontrolada de baja densidad” en el condado circundante.

Walsh destacó que Houston se drena de oeste a este y que el crecimiento intensivo en la periferia occidental ha aumentado el volumen de escorrentía que pasa por la ciudad. “Alterar el patrón de crecimiento será difícil, pero deberíamos estar considerando opciones, como proteger Katy Prairie”, dijo, con relación a los restos disminuidos de la amplia llanura y humedal que están al oeste de Houston.

A unos 32 kilómetros al oeste del centro, miles de viviendas que se inundaron por primera vez se habían desarrollado hace décadas en las cuencas “secas” de las presas Addicks y Barker. El cuerpo del ejército de los EE.UU. las construyó en la década de 1940 para controlar el flujo de agua del Buffalo Bayou y evitar que se inunde el centro. Dado que los mapas de la FEMA no ilustraron estas cuencas en el terreno inundable en tormentas únicas en 100 años, las empresas hipotecarias no exigían seguro contra inundaciones, y los potenciales compradores no se enteraron de los riesgos. Preocupado de que las presas fallaran durante el huracán Harvey, el cuerpo permitió que se liberara agua de forma controlada desde los diques hacia el pantano; así, se inundaron las zonas más bajas, entre ellas, el centro.

Los desarrollos con falta de control han aumentado el riesgo de anegaciones en toda la región, según explican los hidrólogos, ingenieros ambientales y funcionarios federales entrevistados en 2016 para el Texas Tribune y el ProPublica. La región tiene una elevación aproximada de 15 metros sobre el nivel del mar, y se drena con 22 cuencas con las que el agua de tormenta fluye de oeste a este en una red de pantanos y canales de drenaje que se vacían en el Houston Ship Channel. La zona solía ser una gran expansión de llanuras, humedales y bosques con mayor capacidad de absorber agua de lluvia. Ahora, gran parte de ella está cubierta con desarrollos de baja densidad.

Houston es una ciudad con 2,2 millones de habitantes que se extiende a lo largo de 1623 kilómetros cuadrados. Se encuentra en el condado de Harris, de 4600 kilómetros cuadrados, que posee casi 4,6 millones de habitantes, según estima el censo nacional de 2016. La amplia región metropolitana alcanza los 6,8 millones de habitantes y, con sus 23 300 kilómetros cuadrados, tiene el mismo tamaño que Nueva Jersey. Desde el año 2000, más del 80 por ciento de los poco menos de un millón de habitantes nuevos en el condado de Harris se mudaron a zonas no incorporadas, conectadas por miles de kilómetros cuadrados de calles pavimentadas, estacionamientos y más de 360 000 edificios nuevos, según indica el Houston Chronicle. Los desarrollos han aumentado la escorrentía del agua de tormenta y, durante el huracán Harvey, la cantidad récord de precipitaciones hizo que esta, mezclada con químicos tóxicos y aguas negras, se elevara más que antes, se esparciera e inundara zonas que antes no se consideraban vulnerables.

“La ciudades que tienen una cultura sólida de planificación, como planes generales y una caja de herramientas de políticas que utilizan como parte de la práctica cotidiana (con planes para catástrofes, planes de atenuación de peligros naturales y planes de zonificación que reflejan los riesgos), tienden a ser mejores”, dijo Laurie Johnson, consultora de planificación de la zona de la Bahía de San Francisco que se especializa en modelado de riesgos ante catástrofes, y coautora de “After great disasters” (“Después de grandes catástrofes”), publicado por el Instituto Lincoln. Johnson, autora principal de un plan de recuperación para Nueva Orleans tras el huracán Katrina, dijo que una de las pruebas más importantes para Houston es si la ciudad y el condado pueden trabajar en conjunto de forma efectiva.

Trabajos de resistencia

En octubre de 2017, los funcionarios del condado de Harris publicaron un plan con 15 puntos en el cual buscaban estrategias, tales como organización para el control regional ante inundaciones para coordinar la gestión del agua entre los condados, y normas más estrictas en el desarrollo en las zonas propensas a anegarse. Además, el plan proponía comprar todas las viviendas ubicadas en el terreno anegable de 100 años o en lugares que se inundaron repetidas veces, una expansión de un programa existente en el condado de compra que costará miles de millones de dólares.

La ciudad de Houston ha comenzado a definir sus propias estrategias. “Nos estamos concentrando en recuperar y en considerar una resistencia a largo plazo”, dijo Stephen Costello, antiguo miembro del concejo municipal e ingeniero con 40 años de experiencia en gestión de aguas de tormenta; electo como funcionario principal en la resistencia de la ciudad en 2016 por el alcalde de Houston, Sylvester Turner. Costello dijo que Houston no cuenta con un plan de resistencia en sí, y que su papel es “abrir el debate, y, con suerte, los asuntos legislativos”. Él organizó y lideró el cuerpo especial para la renovación y el drenaje de la ciudad, que emitió un informe en febrero acerca de las reglas de captura para la renovación, ubicación de tierra de relleno en los terrenos anegables y protección de los vados de la ciudad que obstruyen el flujo del drenaje.

En septiembre de 2017, el alcalde Turner designó a Marvin Odum, antiguo director y presidente de Shell Oil Co., para que sea el funcionario principal de recuperación en Houston. Odum lideró la recuperación del negocio de Shell tras el huracán Katrina. Está a cargo de acelerar la recuperación ante desastres y preparar a la ciudad para la siguiente tormenta récord. Los funcionarios de resistencia y recuperación informan al alcalde, quien acerca recomendaciones de políticas al concejo municipal de 16 miembros electos. Estos, a su vez, votan.

La ciudad y el condado colaboran en un cuerpo especial conjunto de gestión de aguas de tormenta y con el Harris County Flood Control District (HCFCD), un distrito especial no regulador que desarrolla planes de gestión de aguas de tormenta y construye y mantiene infraestructura para el control de inundaciones. Los cinco funcionarios electos por el condado determinan normas para las zonas no incorporadas. Cada uno de los 34 municipios del condado posee sus propios criterios para los sistemas de drenaje, entre ellos el almacenamiento de captura de agua de tormenta. El HCFCD, entre otras cosas, ha solicitado “un esfuerzo de planificación a nivel regional, más abarcador”, dijo Rob Lazaro, funcionario de comunicaciones. Costello dijo que no prefiere una autoridad regional de atenuación de inundaciones. “En vez de crear una entidad que se superponga, necesitamos convenios intergubernamentales”.

Houston considera construir una barrera costera de dunas y puertas para contar con protección ante marejadas para las refinerías de petróleo vulnerables de la región y el canal comercial fluvial. La construcción del sistema costaría USD 10 000 millones. El condado de Harris ha apoyado el concepto, que también se incluyó en un pedido de financiación de la FEMA.

Normativas de desarrollo

David Hightower, vicepresidente ejecutivo de Midway Companies, un desarrollador con base en Houston, es miembro del cuerpo especial para la renovación y el drenaje de la ciudad. Dijo que las soluciones “podrían requerir algunas ideas creativas, lo cual es un desafío cuando se trata de burócratas a cargo de más de 1500 kilómetros cuadrados”. Los desarrolladores considerarían normas “razonables, equitativas, aplicadas con justicia”, pero objetan cuando las personas culpan de las inundaciones a los desarrollos, como los centros comerciales, “cuando los factores como la infraestructura anticuada e inadecuada” son los verdaderos culpables, afirma.

Hightower también es miembro de un comité de atenuación de inundaciones del condado de Harris, y dijo que se demostró que las normas de drenaje que emitió el condado en 2009 fueron efectivas. Dijo que el condado analizó dónde y cómo el huracán Harvey anegó las viviendas en las zonas no incorporadas, y descubrió que solo se inundaron 467 de las construidas después de 2009.

“Las más afectadas son las zonas mucho más antiguas, como Meyerland, desarrolladas en los 60, y ubicadas principalmente dentro de los límites de la ciudad”, dijo. En Meyerland, un enclave de lujo con 2000 casas ubicado al oeste del centro de Houston, junto a Brays Bayou, algunas casas se inundaron tres años consecutivos. Muchos propietarios dicen que estas casas más antiguas se anegaron debido a los nuevos desarrollos aguas arriba, y quieren que les compren la propiedad.

Johnson, la consultora de planificación, dijo que el modelado de riesgos puede mostrar situaciones que vinculan el desarrollo con el riesgo de inundación. “Se puede mostrar que, si se pone una casa en un lugar, esa superficie impermeable afectará a todo el sistema de algún modo”. El hecho de que durante tres años consecutivos, en Houston haya habido tormentas únicas en 500 años “demuestra que el pasado ya no es un buen indicador del futuro”, dijo. “Lo que falta es una visión común del riesgo futuro, y ese es el desafío del presente, con los cambios del clima. Como modeladores, nosotros debemos considerar el rango de posibilidades, la incertidumbre”.

Houston está utilizando el modelado de clima para predecir consecuencias futuras por inundaciones, según indica Walsh. Después del huracán Harvey, el condado de Harris exige que todos los edificios nuevos de los territorios no incorporados se eleven, al menos, 61 centímetros por encima del terreno anegable. El primer piso completado de una nueva construcción debe tener, al menos, el mismo nivel que la inundación récord de 500 años. Las viviendas nuevas en el terreno anegable se deben construir sobre pilares y no se puede utilizar tierra de relleno para elevar la construcción. Las normas recibieron mucho apoyo de Greater Houston Builders Association, Houston Real Estate Council, American Council of Engineering Companies of Houston, Asociación de Apartamentos de Houston y la sección de Houston del Instituto Americano de Arquitectos.

“Estas normas se aplican a los terrenos anegables de 100, 500 y más de 500 años”, dijo Christof Speiler, vicepresidente y director de planificación de la firma Huitt-Zollars de arquitectura y planeamiento urbano de Houston, y gerente de proyectos en Greater Houston Flood Mitigation Consortium. “Estos son cambios muy esenciales que tienen un impacto muy real en los nuevos desarrollos”.

Sin embargo, las normas solo aplican en las zonas no incorporadas del condado, y Houston y otros municipios hacen sus propias normas, destacó Speiler. Además, es poco probable que las nuevas normas eviten que las viviendas de las zonas desarrolladas anteriormente se inunden, porque “una gran parte de la ciudad está compuesta por edificios antiguos, anteriores a cualquier tipo de regulación en inundaciones”.

Walsh concuerda en que muchas viviendas fueron construidas en lugares donde nunca debían haber sido construidas; por ejemplo, junto a los pantanos. Indica que cuatro de cada cinco estructuras que se encuentran en los terrenos anegables declarados oficialmente por la ciudad fueron construidas antes de 1981, cuando se adoptaron normas más estrictas. “Durante décadas, hemos permitido desarrollos en los terrenos anegables, pero deberíamos haberlos hecho más altos”. Las normas actuales de la ciudad exigen que las viviendas nuevas reconstruidas estén 30 centímetros por sobre la elevación de 100 años indicada por la FEMA. Como resultado, en algunos barrios, las viviendas que están a nivel del suelo se inundaron durante el huracán Harvey y, junto a ellas, hay viviendas elevadas que no se inundaron.

En enero, el alcalde Turner propuso nuevas normas de desarrollo por las cuales se exigiría que todos los edificios nuevos estuvieran elevados 60 centímetros por sobre el nivel de inundación proyectado, y mencionó que Houston no puede pedir más financiación estatal y federal ante inundaciones ni de resistencia “sin demostrar que nos estamos moviendo con urgencia a nivel local para encontrar soluciones por nuestra cuenta”.

Terrenos anegables y atenuación de captura

La captura es el método principal que tiene Houston para controlar las inundaciones, pero la falta de terrenos disponibles limita la capacidad de la ciudad de construir infraestructura importante de captura que podría lidiar con las anegaciones del estilo de Harvey. El HCFCD gestiona unas 6300 hectáreas de embalses para aguas de tormenta, en un área de 445 000 hectáreas. Durante el último año, el HCFCD invirtió más de USD 100 millones en proyectos de mejora de capital para reparar cuencas de captura y ampliar y profundizar los canales de los principales pantanos del condado. El estado planea pagar un tercer embalse para proteger mejor las zonas al oeste de Houston y evitar el tipo de liberaciones de las represas Addicks y Barker que inundaron a Houston durante el huracán Harvey. Una mejora en todo el sistema que pueda proteger por completo a la región de una tormenta única en 100 años necesitaría unas 21 000 hectáreas adicionales de captura, pero el costo para adquirir ese territorio excede el presupuesto anual del HCFCD.

En enero, el alcalde Turner propuso nuevas reglas para este método, basadas en recomendaciones del cuerpo especial para la renovación y la captura. Con las medidas actuales, solo se exige a los nuevos desarrollos que gestionen la escorrentía de aguas de tormenta en techos, estacionamientos y otras superficies impermeables. El cuerpo especial recomendó cerrar esta laguna, para que un desarrollador que pretende construir un rascacielos en un estacionamiento ahora deba ofrecer infraestructura de captura para poder garantizar un drenaje efectivo. Otra norma nueva exigiría que quienes remodelen lotes inferiores a los 1400 metros cuadrados paguen una tasa en vez de proporcionar infraestructura de captura. Las modificaciones propuestas también ofrecerán créditos de captura para las opciones de desarrollo de bajo impacto, como paulares verdes, que suelen ser cuencas plantadas poco profundas diseñadas para absorber y filtrar escorrentía.

Gran parte de la infraestructura de captura y drenaje de la ciudad data de los 40 y 50. Un informe emitido en enero de 2017 por Storm Water Maintenance Branch, de Houston, indicó que ciertas zonas desarrolladas antes de 1985 eran propensas a inundaciones debido a su “infraestructura inadecuada y pequeña”. La ciudad gasta más de USD 250 millones al año en infraestructura vial y de drenaje, y el departamento de obras públicas estima que costaría USD 650 millones al año reconstruir y mantener la infraestructura deteriorada de aguas de tormenta para reducir las amenazas de anegación en los pantanos de la ciudad, quitar las propiedades del terreno anegable, reemplazar las cañerías de desagüe, reacondicionar zanjas y lograr otras mejoras.

La ciudad se enfrenta a otras decisiones importantes. Harvey inundó 18 de las 39 plantas de depuración; de ellas, ocho estaban totalmente cubiertas, dijo Costello. ¿La ciudad debe modernizar y diseñar protección para las plantas inundadas, o las debe reubicar? ¿Consolida el sistema de depuración, con un costo estimado de USD 10 000 millones?

Necesidad de nueva cartografía

Walsh dijo que la ciudad adoptó normas más estrictas de atenuación en terrenos anegables luego de que la FEMA volviera a publicar los mapas del condado de Harris, en 2007. Las viviendas construidas después de 2007 suelen ser elevadas y tienen protecciones contra inundaciones. En los barrios inundados por el huracán Harvey, muchas viviendas no elevadas tuvieron agua hasta el primer piso. Los mapas nuevos ayudarían a regular el desarrollo en terrenos anegables y facilitarían otros trabajos de resistencia, dijo.

La FEMA mapea terrenos anegables y niveles de inundación al realizar modelos de cómo el agua se vuelca por arroyos, pantanos y zanjas durante las tormentas y proyectar dónde esta se eleva y cuánto se eleva. En el condado de Harris, un “evento único en 100 años” equivale a entre 30 y 35 centímetros de precipitaciones en 24 horas, y un “evento único en 500 años” produce entre 43 y 50 centímetros de precipitaciones en 24 horas. Las estimaciones iniciales de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica posteriores al huracán Harvey elevaron el nivel de Houston a 45 centímetros en 24 horas para un evento único en 100 años. Los datos demuestran que Harvey fue, al menos, un evento único en 500 años en todo el condado, y en algunas zonas superó el nivel de fenómeno único en 1000 años.

Sin embargo, Costello destaca que los nuevos mapas pueden haber llegado demasiado tarde, con un costo demasiado elevado, y con pocas consecuencias. “Aunque decidiéramos actualizar los mapas, nos llevaría un par de años modificar las normas”, dijo.

Adquisiciones

Un informe realizado después del huracán por el Instituto Baker de Políticas Públicas, de la Universidad Rice, recomendó un programa de adquisición y eliminación de viviendas, y destacó que muchas de ellas se inundaron tres veces o más desde la tormenta tropical Allison.

Si bien las adquisiciones incluyen una inversión pública inicial y eliminan a las propiedades de la nómina impositiva, atenúan el riesgo de inundación y reducen el costo de daños reiterados a propiedades e infraestructura, y, a su vez, fomentan la resistencia de las comunidades (Freudenberg et al., 2016).

Desde 1985, el programa voluntario de adquisición del HCFCD ha comprado más de 3000 propiedades, y se han restablecido más de 430 hectáreas como terrenos anegables naturales. Hacia noviembre de 2017, el condado había recibido más de 3000 pedidos de adquisiciones relacionadas con Harvey, y en febrero el HCFCD notificó al estado que solicitaría USD 180 millones para ese fin. Hoy, en todo el condado, más de 100 000 viviendas y otros edificios se encuentran en terrenos anegables de 100 años junto a 4000 kilómetros de canales, declaró el HCFCD.

Los defensores dicen que una mayor cantidad de adquisiciones traería toda una serie de beneficios a la resistencia: harían reubicar a las personas en lugares seguros y eliminarían futuros daños por inundaciones y riesgos a la salud y la seguridad, reducirían los pagos repetidos subsidiados por seguro y asistencia federal ante inundaciones y permitirían devolver la función natural al terreno anegable para que pueda almacenar y liberar aguas de tormenta.

Por otro lado, un programa de adquisición de gran escala podría costar miles de millones de dólares y tener sus desventajas. “En un lote con subdivisiones muy bien establecidas, a la gente le gusta su hogar y su escuela, y uno dañaría el tejido de la comunidad”, dijo Walsh. “Un programa así, ¿no sería muy agresivo? ¿Tomaríamos la primera fila de casas que están junto al pantano? ¿Tomaríamos las primeras tres filas? Contamos con recursos limitados. Es una cuestión política complicada”.

Infraestructura verde

Una estrategia de planificación regional concentrada en la infraestructura natural, como los humedales, podría ofrecer “protección contra impactos” de las inundaciones provocadas por efectos climáticos y, a su vez, almacenar y liberar paulatinamente las aguas de inundación, dijo Forster Ndubisi, profesor de arquitectura paisajística y planeamiento urbano en Texas A&M, miembro sénior del Hazard Reduction Recovery Center y colaborador de Nature and Cities, del Instituto Lincoln. La ciudad y el condado podrían ofrecer protección contra inundaciones y servicios, como parques y senderos, si compraran y eliminaran las viviendas en ciertos barrios, y remodelaran zonas ribereñas pantanosas con estanques de captura y vegetación nativa, dijo. “Es un plan proactivo, y es muchísimo más barato” que las soluciones de ingeniería.

La región de Houston ya comenzó a crear cuencas de captura y pantanos que también funcionan como parques. En el Sims Bayou, el HCFCD y el cuerpo del ejército construyeron dos cuencas regionales de captura de aguas de tormenta y plantaron árboles y arbustos a orillas del canal. “Sims fue el único pantano que no se anegó con el huracán Harvey”, destacó Lazaro, del HCFCD. En un proyecto de USD 480 millones que lleva adelante el HCFCD con el cuerpo del ejército, se están construyendo cuatro estanques de captura, y se está ampliando y profundizando una extensión de 33 kilómetros del canal Bray’s Bayou, en el que plantarán vegetación nativa. La Junta de Parques de Houston y el Departamento de Parques y Recreación de la ciudad, en colaboración con el HCFCD, están desarrollando el proyecto Bayou Greenways 2020, un sistema de senderos verdes de 241 kilómetros que ofrece drenaje, transporte y recreación en ocho pantanos. Un referéndum de bonos aprobado por los votantes está financiando USD 100 millones del proyecto, que requiere un total de USD 220 millones.

En el centro de Houston, una extensión de 3,7 kilómetros de Buffalo Bayou Park (parte de un proyecto público y privado de USD 58 millones dirigido por Buffalo Bayou Partnership, la ciudad y el HCFCD) incluyó la restauración de las orillas con infraestructura reforzada y un paisaje ribereño, senderos, muelles para botes y zonas para pícnics. Durante el huracán Harvey, cuando se liberó el agua de las represas Addicks y Barker al pantano, el nivel del agua llegó a los 7 metros verticales, dijo Scott McCready, diseñador de proyectos sénior y director de SWA Group, en Houston. El aluvión dejó pilas de arena de 2,5 metros, pero, en comparación con los canales diseñados en los pantanos, dijo que el parque funcionó tal como se había esperado: había retenido las aguas de inundación y las había liberado poco a poco.

Los funcionarios de la región de Houston también podrían usar campos de golf como cuencas para capturar aguas de tormenta. La zona metropolitana cuenta con más de 200 de ellos, que suelen ser más fáciles y baratos de desarrollar en lo que respecta a control de inundaciones que las zonas construidas. Clear Lake City, una comunidad planificada con maestría ubicada a 37 kilómetros al sudeste del centro de Houston, tenía antecedentes de inundaciones, y en 2011 las autoridades del agua de la ciudad adquirieron un antiguo campo de golf para utilizarlo en tareas de captura. Ahora, una organización sin fines de lucro está desarrollando Exploration Green, un parque de captura y espacio abierto, con cuencas delimitadas, reservas de humedales y kilómetros de senderos resistentes a las inundaciones. Superó la primera prueba del huracán Harvey: salvó a 150 viviendas de anegarse. Cuando se complete, tolerará hasta 20 000 millones de litros de aguas de tormenta y protegerá hasta 3000 viviendas, según el Texas Tribune.

Concentrarse y acelerar

“Hay una conversación más importante pendiente”, dijo Speiler. “¿Qué significa capacidad de recuperación para la región?” Indicó que muchos trabajos locales “parecen ser correctos, pero, simplemente, no hicimos lo suficiente”. Es posible que se requieran algunos cambios para modernizar la infraestructura de las secciones desarrolladas más antiguas de la ciudad y proteger el hábitat natural aguas arriba. Pero, en general, dijo: “No es tanto que necesitamos cambiar nosotros, sino más bien que necesitamos concentrarnos y acelerar lo que estamos haciendo”.

Muchos dicen que es probable que Houston no habilite un código de zonificación como medida de resistencia, tampoco es probable prohibir o siquiera suspender los desarrollos en los terrenos anegables. Pero Walsh dijo que Houston tiene un enfoque más reflexivo. Dijo que los funcionarios de la ciudad y el condado consideran un plan de resistencia y toman decisiones enfocadas en ella. Por ejemplo, el concejo municipal observa las decisiones de infraestructura y desarrollo con más cuidado, cuando antes solían aprobarlas de forma rutinaria. “Han demostrado preocupación por el desarrollo en las zonas propensas a inundaciones”, dijo, “incluso en algo como los MUD [distrito municipal de servicios públicos, por su sigla en inglés]”.

En última instancia, dijo Walsh, la preocupación a largo plazo de Houston es “mantenerse concentrada en la capacidad de recuperación; ese es el desafío político cuando el cielo está despejado”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Maribel Amador / SWA

Referencias 

Blake, Eric S. y David A. Zelinsky. 2017. “National Hurricane Center Tropical Cyclone Report, Hurricane Harvey.” (AL092017). 17 de agosto – 1 de septiembre. Centro Nacional de Huracanes.

Ciudad de Houston. 2018. “Final Report Redevelopment and Drainage Task Force.” 6 de febrero. http://www.houstontx.gov/council/g/Final-Report-Redev-Drainage.pdf.

Freudenberg, Robert, Ellis Calvin, Laura Tolkoff y Dare Brawley. 2016. “Buy-In for buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones.” Enfoque en políticas de suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Ndubisi, Forster. 2016. “Adaptation and regeneration: A Pathway to New Urban Places.” In “Nature and cities: The Ecological Imperative in Urban Design and Planning,” ed. Frederick R. Steiner, George F. Thompson y Armando Carbonell, 191–211. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Late last August, Hurricane Harvey swept through Texas, causing widespread flooding and destruction when it stalled over the Houston metropolitan region, dumping over 50 inches of rain in four days. Harvey paralyzed Houston, the nation’s fourth-largest city and a global center for the oil industry, and it tested the resilience of a state that’s home to nearly one in twelve U.S. workers. As Houston recovers and faces the next hurricane season, preparing for inevitable and potentially more devastating storms is highly stressful for urban planners, public officials, business leaders, and others who live and work there. Having been slammed with three 500-year floods in the past three years, the region is reconsidering its “build and let build” attitude. Harvey has occasioned a rethink—though not a complete redo—regarding urban planning and development.

Nicknamed the “Bayou City,” Houston is naturally flood-prone. But critics say the region’s longtime approach to urban planning (read: the lack of it) has resulted in zone-free development, low-density urban sprawl, and weak regulations that have led to or exacerbated destructive flooding. Many are calling for resilience planning that takes a regionwide, long-term, and greener approach to land planning, urban development, and storm water management.

Houston’s city and county officials are pivoting to stricter regulations on building new homes in floodplains, and considering a wide range of flood mitigation strategies, infrastructure needs, and development changes. These include creating new flood barrier and detention facilities, rehabilitating urban drainage systems, buying out more homes in flood-prone areas, and creating green infrastructure. An important test of resilience-building will be how well the region can communicate and collaborate on these strategies.

“Harvey was a wake-up call that it might be time to revisit the sins of the past,” said Houston Director of Planning and Development Patrick Walsh, who presented a summary of Harvey’s impacts at the Lincoln Institute’s 2017 Big City Planning Directors Institute last October. Walsh has been involved in several aspects of post-Harvey planning. “There’s a broad consensus from the community and from developers and builders that we need to do better, that we’re all in this together. We need a resilient city.” Houston has recovered reasonably well in the short term, said the Houston native, “but many people are still suffering.” A new way of operating may be needed, he added, “if we want to continue to attract talented people and businesses to the city.”

(Not So) Equal Opportunity Disaster

Houston has a long history of flooding from tropical storms. Hurricanes in the 1920s and 1930s caused catastrophic floods that killed thousands. Tropical Storm Allison triggered mass flooding and caused 20 Texas deaths in 2001. Harvey came on the heels of the Memorial Day Flood of 2015 and the Tax Day Flood of April 2016. But Harvey was exponentially bigger, causing flooding in about one-third of the Houston metro region, including highways, waste-water treatment plants, and City Hall in downtown Houston. Half of the homes and businesses that were flooded by Harvey had not flooded previously, while many others flooded for the third time in three years. Harvey caused 68 deaths and $125 billion in damages in Texas, according to the National Hurricane Center’s official report, which noted that it was the most significant tropical cyclone rainfall event in U.S. history, both in scope and peak rainfall amounts, since reliable rainfall records began in the 1880s. In the Houston area, Harvey damaged an estimated 300,000 housing units and displaced more than 1 million people, forcing some 42,000 of them to seek emergency shelter. The storm left 200 million cubic yards of debris.

With climate change, rising ocean temperatures have fueled more frequent and more intense storms and higher sea levels, increasing the risk of flooding. Harvey could have caused an even greater catastrophe. A storm surge from the Gulf of Mexico could have destroyed oil refineries and sent toxic floodwaters up the Houston Ship Channel to the Houston region. That threat remains, and many say Houston cannot rely on past data to predict future storms.

Harvey slammed the region’s economy and quality of life. Before the storm—spurred by jobs in oil and gas, tech, healthcare, and other industries, as well as relatively cheap and plentiful housing—Houston was considered an affordable region. Its median July 2017 home price of $230,000 compared to a national median of $293,400, according to Redfin. Housing supply declined and costs jumped in the months following Harvey as residents competed to resettle in neighborhoods that weren’t flooded. Roughly 80 percent of Harris County homeowners lacked flood insurance; many weren’t located in areas designated as flood-prone. Prospects for renovating or rebuilding damaged homes, and the availability and cost of flood insurance, remain uncertain. Recipients of post-Harvey federal disaster assistance will have to purchase flood insurance, the New York Times reported.

While homes in the region’s high-, middle-, and low-income neighborhoods alike were affected, many regional leaders note the impacts on middle- and lower-income households have been much greater, considering these households have fewer resources to rebound from flood damages, lost wages, lost jobs, and the lost fabric of community. National media reported on problems faced by renters in poorer neighborhoods near petrochemical plants and other industrial areas, including high levels of toxins in the floodwater and air, and lack of resources for storm preparedness, response, and recovery. Many renters could not pay for proper home clean-up or find alternative housing.

As of early December, the budget-strapped Federal Emergency Management Agency (FEMA), facing clean-ups from multiple climate-related disasters, had promised $160 billion in post-Harvey aid for Houston, in addition to funds for individual recovery assistance and debris pickup. The federal funds are only a fraction of what’s needed to recover and plan for resilience. The Houston Chronicle noted the state legislature won’t reconvene until 2019, but lawmakers will be asked to consider a range of proposals, such as increasing local governments’ ability to bar development in certain areas, changing the operational guidelines of reservoirs, and mandating disclosure of flood risk for new home buyers or renters. Meanwhile, officials in Houston’s Harris County are considering a bond referendum to finance more than $1 billion in flood control projects.

Magnified Flood Risks

Houston is often criticized for its lack of zoning: It’s the only major U.S. city without a zoning code to help determine land-use planning and development rules. While urban planning alone can’t prevent a disaster like Harvey, critics have said that zoning, along with careful land-use planning and stricter development regulations, could have prevented much of the destruction (figure 1).

Planning and Development Director Walsh maintains that zoning would not have made the city less flood-prone. “It’s time that we dispel the myth of zoning,” he said. “If we were a zoned city, we would have been a zoned, flooded city with Harvey. Any zoned city that is flat like ours would have flooded.” He said the city’s “tremendous amount” of development regulation such as setbacks, parking, and landscape requirements, plus a market-driven approach, determine how and where development occurs. “We look a lot like a zoned city. We have commercial development along major thoroughfares and neighborhoods tucked away on smaller streets,” he said.

According to Walsh, other factors contributed to Harvey’s impact, including the storm’s extreme rainfall, the region’s clay soils, which don’t absorb water well, its aging and inadequate storm water infrastructure, and a “significant amount of low-density sprawl” in the surrounding county.

Walsh noted that Houston drains from west to east and that intensive growth on the western periphery has increased the volume of runoff flowing through the city. “Altering this growth pattern will be difficult, but we should be considering options like protecting the Katy Prairie,” he said, referring to the shrinking remnant of the vast prairie and wetlands west of Houston.

About 20 miles west of downtown, thousands of homes that flooded for the first time had been developed decades ago inside the “dry” basins of the Addicks and Barker reservoirs. The U.S. Army Corps constructed the basins in the 1940s to control the flow of water along Buffalo Bayou and prevent downtown flooding. Because FEMA maps didn’t place these basins in the 100-year floodplain, mortgage companies did not require flood insurance, and prospective home buyers had not been informed of the risks. Concerned that the reservoirs would fail during Harvey, the Corps allowed a controlled release of water from the dams into the bayou, inundating downstream areas, including downtown.

Unchecked development has heightened flood risks regionwide, according to hydrologists, environmental engineers, and federal officials interviewed in 2016 by the Texas Tribune and ProPublica. At an elevation of about 50 feet above sea level, the region is drained by 22 watersheds in which storm water flows west to east in a network of bayous and drainage channels that empty into the Houston Ship Channel. Once a great expanse of prairie, wetlands, and woods that were better able to absorb rainwater, much of the area is now covered with low-density development.

A city of 2.2 million people, Houston spans 627 square miles. It lies within 1,777-square-mile Harris County, which has nearly 4.6 million residents, according to 2016 U.S. Census estimates. The vast metro region has a population of 6.8 million people and, at 9,000 square miles, is equivalent in size to New Jersey. Since 2000, over 80 percent of Harris County’s nearly 1 million new residents have moved into unincorporated areas, connected by thousands of square miles of paved streets, parking lots, and over 360,000 new buildings, according to the Houston Chronicle. Development has increased storm water runoff, and during Harvey, the record amount of rainfall caused storm water, mixed with toxic chemicals and sewage, to rise to new heights and spread out, inundating areas previously not considered vulnerable to flooding.

“Cities that have a strong planning culture, including general plans and a tool kit of policies they use as part of everyday practice—with disaster plans, natural hazard mitigation plans, and zoning that reflects risk—tend to do better,” said Laurie Johnson, a Bay Area planning consultant who specializes in catastrophe risk modeling, and coauthor of After Great Disasters, published by the Lincoln Institute. Johnson, lead author of a recovery plan for New Orleans after Hurricane Katrina, said that one of the biggest tests for Houston is whether the city and county can work together effectively.

Resilience Efforts

In October 2017, Harris County officials released a 15-point plan calling for strategies such as a regional flood control organization to coordinate water management across county lines, and tougher regulations on development in flood-prone areas. The plan also proposed buying out all homes that are located in the 100-year floodplain or that have flooded repeatedly, an expansion of an existing county buyout program that could cost billions.

The City of Houston has begun to define its own strategies. “We’re now focusing on recovery and looking at long-term resilience,” said Stephen Costello, a former city council member and an engineer with 40 years of storm water management experience who was appointed the city’s chief resilience officer in 2016 by Houston Mayor Sylvester Turner. Costello said Houston does not have a resiliency plan per se, and that his role is “to open the discussion, and hopefully the regulatory issues.” He organized and led the city’s redevelopment and drainage task force, which issued a report in February addressing rules on detention for redevelopment, placement of fill dirt in floodplains, and protection of the city’s rights of way that obstruct drainage flow.

In September 2017, Mayor Turner appointed former Shell Oil Co. Chairman and President Marvin Odum as Houston’s chief recovery officer. Odum led Shell’s business recovery after Hurricane Katrina. He is charged with expediting disaster recovery and preparing the city for the next record-breaking storm. The resilience and recovery officers report to the mayor, who brings policy recommendations to the 16-member elected city council for a vote.

The city and county collaborate through a storm water management joint task force and with the Harris County Flood Control District (HCFCD), a nonregulatory special district that develops storm water management plans and builds and maintains flood control infrastructure. The county’s five elected officials determine regulations for unincorporated areas. Each of the county’s 34 municipalities has its own criteria for drainage systems, including storm water detention storage. HCFCD, among others, has asked for a “big-picture regional planning effort,” said Rob Lazaro, communications officer. Costello said he doesn’t favor a regional flood mitigation authority. “Rather than creating an overlapping entity, we need intergovernmental agreements.”

Houston is considering building a coastal barrier of dunes and gates to provide storm-surge protection for the region’s vulnerable oil refineries and shipping channel. Construction of the system could cost $10 billion. Harris County has supported the concept, which was also included in a request for FEMA funding.

Development Regulations

David Hightower, executive vice president of Midway Companies, a Houston-based developer, is a member of the city’s redevelopment and drainage task force. He said solutions may “require some out-of-the-box thinking, which is a challenge when you’re dealing with bureaucrats managing over 600 square miles.” Developers would consider “reasonable, equitable, fairly applied” rules, but they object when people blame development such as strip malls for flooding, “when factors like aging and inadequate drainage infrastructure” are really to blame, Hightower asserted.

Hightower, also a member of a Harris County flood mitigation committee, said 2009 county drainage regulations proved effective. The county analyzed where and how Harvey flooded homes in its unincorporated areas, he said, and found that only 467 built after 2009 were flooded.

“It’s the areas that are much older, like Meyerland, developed in the 1960s and located mostly within the city limits, that got hit really hard,” said Hightower. In Meyerland, an upscale enclave of 2,000 homes located west of downtown Houston along Brays Bayou, some homes have flooded three years in a row. Many homeowners say these older homes have flooded because of newer upstream development, and they want buyouts.

Planning consultant Johnson said risk modeling can show scenarios that link development with flooding risk. “You can show if you put a house here, that impervious surface will affect the system in a certain way.” Three years of 500-year storms in Houston “shows that the past is no longer a good indicator of the future,” she said. “What is lacking is a common understanding of the future risk, and that’s the challenge right now with a changing climate. As modelers, we have to add in the range of possibilities, the uncertainty.”

Houston is using climate modeling to predict future flooding impacts, according to Walsh. Post-Harvey, Harris County is requiring that all new buildings on unincorporated land be raised at least 24 inches above the flood plain. The first finished floor of new construction must be at least as high as the 500-year flood level. New houses in the floodplain must be built on piers and cannot use fill dirt to elevate construction. The regulations received wide support from the Greater Houston Builders Association, Houston Real Estate Council, American Council of Engineering Companies of Houston, Houston Apartment Association, and the Houston chapter of the American Institute of Architects.

“These regulations apply in 100-year, 500-year, and outside of 500-year floodplains,” said Christof Speiler, vice president and director of planning for Houston’s Huitt-Zollars architecture and urban planning firm and project manager for the Greater Houston Flood Mitigation Consortium. “These are very fundamental changes that have a very real impact on new development.”

The regulations apply only in unincorporated areas of the county, however, and Houston and other municipalities make their own regulations, Speiler noted. It is unlikley that new regulations will stop homes from flooding in older developed areas, however, because “a very large portion of the city is legacy building stock, which preceded any flood regulations at all.”

Walsh agrees that many homes were built in places where they never should have been, such as along the bayous. Four out of five structures in the city’s official floodplain areas were built before stricter regulations were adopted in 1981, he said. “For decades, we have allowed development in the floodplain, but we’ve had to build it higher.” Current city regulations require new or rebuilt homes to be raised one foot above the 100-year FEMA floodplain elevation; as a result, in some neighborhoods, ground-level homes that were flooded by Harvey sit side-by-side with elevated homes that were not.

In January, Mayor Turner proposed new development regulations that would require all new buildings to be raised two feet above the projected flood level, noting that Houston could not call for more state and federal flood and resilience funding “without showing that we are moving urgently at the local level to find solutions for ourselves.”

Floodplain and Detention Mitigation

Detention is Houston’s main method of flood control, but lack of available land limits the city’s ability to build large detention infrastructure that could handle Harvey-like flooding. HCFCD manages about 15,700 acres of storm water reservoirs across a 1.1 million-acre area. In the past year, HCFCD invested over $100 million in capital improvement projects to repair detention basins and widen and deepen channels along the county’s major bayous. The state plans to pay for a third reservoir to better protect areas west of Houston and to avoid the kinds of releases from Addicks and Barker dams that swamped Houston during Harvey. A systemwide upgrade to protect the region fully from a 100-year storm would require an estimated 52,000 additional detention acres, but the cost of acquiring that land exceeds HCFCD’s annual budget several times over.

Mayor Turner in January proposed new detention rules based on the recommendations of the redevelopment and detention task force.Under current measures, only new development is required to manage storm water runoff from rooftops, parking lots, and other impervious surfaces by means of detention. The task force advised closing this loophole, so that a developer intending to build a skyscraper on a parking lot would now have to provide detention to support effective drainage. Another new rule would require those redeveloping lots under 15,000 square feet to pay a fee in lieu of providing detention. Proposed changes also would provide detention credit for low-impact development options like green swales—typically planted, shallow basins designed to absorb and filter runoff.

Much of the city’s detention and drainage infrastructure dates from the 1940s and ’50s. A January 2017 report from Houston’s Storm Water Maintenance Branch said certain areas developed before 1985 were prone to flooding because of “inadequate and undersized infrastructure.” The city spends over $250 million per year on street and drainage infrastructure, and its public works department estimated it would cost $650 million annually to rebuild and maintain decaying storm water infrastructure to reduce flood threats along the city’s bayous, remove properties from the floodplain, replace storm sewer and outfall pipes, regrade ditches, and accomplish other upgrades.

The city faces other big decisions. Harvey flooded 18 of the city’s 39 waste water treatment plants, eight of which were completely inundated, said Costello. Does the city retrofit and design protection for inundated plants, or does it relocate them to other sites? Does it consolidate the waste water treatment system at an estimated cost of $10 billion?

New Mapping Needed

Walsh said the city adopted more stringent floodplain mitigation regulations after FEMA reissued maps for Harris County in 2007. Homes built after 2007 are generally elevated and protected from floods. In neighborhoods that were flooded by Harvey, many homes that were not elevated had their first floor flooded. New maps would help regulate floodplain development and facilitate other resilience efforts, he said.

FEMA maps floodplains and flood levels by modeling how water spills out of creeks, bayous, and ditches during storms and by projecting where and how high the water would rise. In Harris County, a “100-year event” equates to between 12 and 14 inches of rainfall within 24 hours, and a “500-year event” produces between 17 and 20 inches of rainfall within 24 hours. Initial post-Harvey National Oceanic and Atmospheric Administration estimates for Houston increased the 100-year-event level to 18 inches of rainfall within a 24-hour period. Data show that Harvey was at least a 500-year event across the county and in some areas rose above a 1,000-year storm level.

Costello noted, however, that remapping might come too late, at too high a cost, and with too little effect. “Even if we were to decide to remap, it would take a couple years for regulations to change,” he said.

Buyouts

A post-Harvey report from Rice University’s Baker Institute of Public Policy, recommended a home buyout and removal program, noting that many homes had flooded three or more times since Tropical Storm Allison.

Although buyouts involve an initial public investment and remove properties from tax rolls, they mitigate flood-risk and reduce the cost of repeated damage to property and infrastructure while bolstering communities’ resilience (Freudenberg et al. 2016).

Since 1985, the HCFCD’s voluntary buyout program has purchased more than 3,000 properties; over 1,060 acres have been restored as natural floodplain. By November 2017, the county had received over 3,000 requests for buyouts related just to Harvey, and in February HCFCD notified the state it would request $180 million for home buyouts. Countywide, over 100,000 homes and other buildings currently sit within 100-year floodplains along 2,500 miles of waterways, said HCFCD.

Advocates say more buyouts would have a host of resiliency benefits: They would relocate people out of harm’s way and eliminate future flood damages and health and safety risks, reduce repetitive subsidized flood insurance payments and federal disaster assistance, and allow for restoration of the floodplain to its natural function for storm water storage and release.

On the other hand, a larger scale buyout program could cost billions and have other downsides. “In a lot of very established subdivisions, people like their homes and schools, and you’d damage the fabric of the community,” said Walsh. “How aggressive should a buyout program be? Do you take the first row of houses backing up from the bayou? Do you take the first three rows? We have limited resources. It’s a difficult policy question.”

Green Infrastructure

A regional planning strategy focused on natural infrastructure like wetlands would provide “shock protection” from climate-related floods and store and slowly release floodwaters, said Forster Ndubisi, professor of landscape architecture and urban planning at Texas A&M, senior fellow with its Hazard Reduction Recovery Center, and contributor to Lincoln Institute’s Nature and Cities. The city and county could provide flood protection and amenities like parks and trails by buying and removing homes in certain neighborhoods and redeveloping bayou riparian zones with detention ponds and native vegetation, he said. “It’s a proactive plan, and it’s so much cheaper” than engineered solutions.

The Houston region has already begun to create detention basins and bayous that double as parks. On the Sims Bayou, HCFCD and the Army Corps built two regional storm water detention basins and planted trees and shrubs along the channel banks. “Sims was the only bayou that didn’t overflow its banks during Harvey,” noted HCFCD’s Lazaro. In a $480 million project with the Corps, HCFCD is building four detention ponds and widening and deepening a 21-mile stretch of the Bray’s Bayou channel, which they will plant with native vegetation. The Houston Parks Board and the city’s Parks and Recreation Department, collaborating with HCFCD, are developing the Bayou Greenways 2020 project, a 150-mile greenways trail system that provides drainage, transportation, and recreation along eight bayous. A voter-approved bond referendum is funding $100 million of the $220 million project.

In downtown Houston, a 2.3-mile stretch of Buffalo Bayou Park—part of a $58 million public-private project led by the Buffalo Bayou Partnership, the city, and HCFCD—included restoration of the banks with reinforced infrastructure and a riparian landscape, walking trails, boat launches, and picnic areas. During Harvey, when water from the Addicks and Barker dams was released into the bayou, the flood level reached as high as 25 vertical feet, said Scott McCready, senior project designer and principal of SWA Group in Houston. The deluge left 8-foot piles of sand, but compared to engineered bayou channels, he said, the park worked as intended, detaining and slowly releasing floodwaters.

Houston region officials may also use golf courses as storm water detention basins. The metro area has more than 200 golf courses, which are generally easier and cheaper to redevelop for flood control purposes than areas with construction. Clear Lake City, a master-planned community 23 miles southeast of downtown Houston, had a history of flooding, and in 2011 the city’s water authority acquired a former golf course for detention purposes. A nonprofit organization is now developing a detention and open-space park, Exploration Green, with contoured basins, wetland preserves, and miles of trails that can survive flooding. It passed its first trial during Harvey by saving 150 homes from flooding. When completed, it will manage up to one-half-billion gallons of storm water and protect up to 3,000 homes, according to the Texas Tribune.

Focus and Accelerate

“There is a larger conversation that needs to happen,” said Speiler. “What is resiliency for the region?” He said many local efforts “seem to be the right things, but we just haven’t done enough of them.” Some changes may be required to retrofit infrastructure for older developed sections of Houston and protect natural habitat upstream. But generally, he said, “it isn’t so much that we need to change, but rather that we need to focus and accelerate what we’re doing.”

Many say Houston is not likely to enact a zoning code as a resilience measure, nor is a prohibition or even a moratorium on development in floodplains likely. But Walsh said Houston is taking a more thoughtful approach. He said city and county officials are considering a resilience plan and making decisions with resilience in mind. City council, for example, is looking more carefully at infrastructure and development-related decisions they used to approve routinely. “They’ve shown they’re concerned about development in flood-prone areas,” he said, “even something like a MUD [municipal utility district].”

Ultimately, Walsh said, Houston’s long-term concern is “keeping the focus on resiliency—that’s the political challenge when the skies are blue.”

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Photograph: Maribel Amador/SWA

References

Blake, Eric S. and David A. Zelinsky. 2017. “National Hurricane Center Tropical Cyclone Report, Hurricane Harvey.” (AL092017). August 17–September 1. National Hurricane Center.

City of Houston. 2018. “Final Report Redevelopment and Drainage Task Force.” February 6. http://www.houstontx.gov/council/g/Final-Report-Redev-Drainage.pdf.

Freudenberg, Robert, Ellis Calvin, Laura Tolkoff, and Dare Brawley. 2016. Buy-In for Buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones. Policy Focus Report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. 

Ndubisi, Forster. 2016. “Adaptation and Regeneration: A Pathway to New Urban Places.” In Nature and Cities: The Ecological Imperative in Urban Design and Planning, ed. Frederick R. Steiner, George F. Thompson, and Armando Carbonell, 191–211. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.