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The introduction of a market-oriented economic policy in Estonia after independence in 1991 set the stage for a plethora of reforms to restore property rights and establish a price system for goods, labor, capital and land. Land and ownership reforms had two goals: the restoration to former owners of land “unlawfully expropriated” during the Soviet regime, and the treatment of land as a valuable and scarce economic resource. As one might expect, these tasks have not been easy to accomplish, and frequent revisions in the laws and methods governing restitution and valuations have been made.
Historical Overview
Despite the far-reaching reforms taking place in Estonia today, the transformation of land ownership and the patterns of land use still reflect 55 years of history, including wars, occupation and annexation. In the first of three working papers I analyze the impact of these historical developments on land use, population structure and farm wealth in pre-Soviet Estonia. Prior to annexation to the Soviet Union in 1940, Estonia had a flourishing farm sector. Land was used mostly for agriculture, with the majority of the population residing in rural communes or municipalities.
Research also shows that a market for land was well established and reflected site specific characteristics. A distinguishing feature of this market was the coexistence of a sale-purchase price determined by the forces of supply and demand and other prices reflecting the “social” character of land use. For example, land acquisition for use by landless farmers (communal land) had a much lower price than the market price. This feature, although it may have served a social purpose, impacted the value of land for compensating former owners.
Another significant finding relates to the taxation of farms in pre-Soviet Estonia. Land and improvements on land (fixed assets) were subject to taxation, although the effective rate of taxation was quite small. This tax was a local tax with the receipts allocated to local government budgets.
Land Reform
The second paper provides a framework for the analysis of valuation formulae used by the Estonian Land and Tax Boards for the valuation of land for tax purposes. It includes a brief overview of the current land stock and land use, a discussion of land and ownership reforms, including valuation laws and methods, and a statistical analysis of the valuation model used by the Land Board.
Estonia’s experience with privatizing its economy is without a doubt at the forefront of liberalization efforts undertaken by the new independent states. The transformation of collective rights to land into individual rights took place in Estonia by means of legislation. First, the new Constitution in 1992 restored to citizens the rights of ownership of productive assets, including land, and property and land reform laws established a system for the restitution of land to former owners. Second, principles for establishing land value for compensation and privatization were spelled out by the valuation law(s).
A land market, especially for urban land, is likely to develop quickly, offering the Land Board useful information for adjusting their valuation models. Once a sufficient number of observations on land transactions becomes available, a hedonic price model or present value model can be developed to provide information on the marginal valuation of each land attribute, as well as the significance of other land characteristics not included in the current model. Using the Estonia Base Map, the spatial aspect of land and other amenities (GIS variables) may be incorporated in the model to yield good estimates of the marginal product of land in both urban and rural municipalities.
Given that land value is used as a tax base, it is incumbent upon public sector officials to assess it fairly and accurately. A land tax yield hinges on the size and distribution of the base. If the tax model neglects this, revenue will suffer and land use will be suboptimal. Economies in transition can ill afford this road.
Land Taxation and Tax Reform
The third paper integrates the two aspects of land reform, valuation and taxation, beginning with an historical overview of land taxation in Estonia leading up to the current (1995) land tax. It addresses the assignment of tax sources between the state and local governments, and the significance of land taxation as a revenue source for local governments. The paper also offers a statistical model for estimating land tax revenues based on the Estonian Land Board valuation maps, the land cadastre and tax rates selected by local municipalities and then contrasts the estimates with actual data obtained from the Estonian National Tax Board.
After independence in 1991, the Estonian government introduced a new tax system that replaced the Soviet system, and the state budget was completely “decoupled” from the USSR’s All-Union budget. On May 10, 1993, the Estonian parliament passed the Law on Land Tax as part of a reform agenda dealing with budgetary reform in general and land reform in particular. The path followed by Estonia is similar to that prescribed by the World Bank for many former Soviet republics. Guided by “western” principles of taxation, the Estonian tax system was designed to achieve efficiency in resource use as well as to meet national and local budgetary needs.
The land tax is one of several revenue sources collected from people and enterprises in Estonia. Although the land tax was established as a state tax with shared revenues between the state and local governments, it was quickly designated as a local tax with its proceeds dedicated for local budgets. Estonia also recognizes the efficiency of a special tax on land value, even though at the time of this study it accounted for only seven percent of local revenues.
Several conclusions emerge from this part of the study. First, a tax on land offers special efficiency benefits, although its implementation needs to be considered carefully. Second, for land to be a viable tax source serious attempts should be made to enhance the efficiency of financial and insurance markets, especially in rural areas. Third, land valuation should reflect two elements: the value of present attributes and the value of these attributes in the future, because a parcel of land valued at the best use of these attributes today may not capture their full value in the future.
Finally and perhaps most importantly for economies in transition, valuation and taxation of land should be viewed in the context of a “learning curve.” With the progress of the economy in general and land markets in particular, land taxation should be strengthened through annual valuation to enhance the tax capacity of municipal governments and to encourage the optimal development of land use over time.
Attiat F. Ott is professor of economics and director of the Institute for Economic Studies at Clark University in Worcester, MA. This article is adapted from three new working papers resulting from research supported by the Lincoln Institute.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La recuperación de plusvalías es un concepto que tiene mayor aceptación día a día y cuyo propósito es recuperar, parcial o totalmente, para el beneficio público, los incrementos en el valor de bienes raíces provenientes de aquellas inversiones o acciones que emergen de la comunidad más que del sector privado. Sin embargo, sobre la base de la experiencia que tiene el Instituto Lincoln en el patrocinio de muchos programas educativos y de investigación relacionados con las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina, está claro que el concepto también despierta bastante controversia.
Este artículo aborda algunos de los temas polémicos y constantes que han involucrado a los participantes en un continuo debate sobre la recuperación de plusvalías, que va desde las preocupaciones básicas, tales como la comprensión adecuada de los fundamentos legales para los derechos en bienes raíces, hasta las cuestiones políticas de mayor envergadura que surgen de nuevos o mayores gravámenes sobre los bienes raíces. Asimismo, hay aspectos técnicos involucrados, tales como la distinción entre los incrementos en el valor de los bienes raíces (o plusvalías) que se atribuyen a inversiones públicas específicas o la toma de decisiones a partir de fuentes o factores más generales que influyen en el mercado inmobiliario, así como los desafíos pragmáticos que surgen de la selección de los instrumentos adecuados para las circunstancias apropiadas en el momento justo.
Para comprender mejor el concepto de recuperación de plusvalías, no basta con recurrir solamente a los argumentos técnicos o a la opinión de especialistas o peritos. De igual manera, tampoco se puede desestimar la cuestión meramente con fundamentos políticos atribuyendo los obstáculos principales a la implementación de políticas sobre la recuperación de plusvalías a grupos de interés con una posición privilegiada. Más bien, una parte considerable de la “discrepancia inexplicable” en la aplicación de la recuperación de plusvalías parece deberse a falta de información o a un concepto erróneo por parte de los actores fundamentales del debate.
La Figura 1 resume 10 problemas contenciosos de la recuperación de plusvalías; los puntos 1, 2 y 3 se comentan brevemente a continuación.
Gravámenes Injustos para Personas de Escasos Recursos
Aunque en América Latina está disminuyendo el apoyo a los subsidios directos o subvenciones para personas de escasos recursos, muchos siguen sosteniendo que estas personas no deben pagar los servicios municipales, o deben ser exonerados del pago de impuestos y demás gravámenes sobre su propiedad, tal como lo estipulan varias políticas y leyes más progresistas sobre la recuperación de plusvalías.
Uno de los argumentos más comunes a favor de exceptuar a las personas de escasos recursos de dichos gravámenes genera un dilema entre generaciones: dado que los ciudadanos con mayor poder adquisitivo han disfrutado durante muchos años de los servicios municipales en forma gratuita, ¿por qué los menos privilegiados deben pagar ahora los servicios que necesitan y merecen? Otro argumento se centra en la idea de que la mayoría de los incrementos sobre bienes raíces en áreas humildes de hecho han sido generados por los mismos pobres, mediante la aportación de mano de obra propia o proyectos particulares para tener acceso a los servicios básicos en su área, y no mediante la intervención pública. Algunos reconocen que los programas de mejoramiento urbano simplemente conducen a los asentamientos humildes a la primera etapa del proceso de urbanización, lo cual constituye sólo un requisito mínimo indispensable para participar en los mercados inmobiliarios comunes. Otros creen que hasta un instrumento de recuperación de plusvalías socialmente neutral puede producir un resultado regresivo, lo que entonces perpetuaría la diferencia entre ricos y pobres en el contexto de acceso injusto a las instalaciones y servicios urbanos, como es el caso en la mayoría de las ciudades de América Latina (Furtado 2000).
En el otro extremo están aquellos que piensan que los pagos por recuperación de plusvalías forman parte de los reclamos que hace el sector de escasos recursos por una ciudadanía de pleno derecho, que incluya el derecho de exigirle al gobierno que le preste atención. Son muchos los ejemplos de sectores menos privilegiados que han estado verdaderamente dispuestos a pagar por los servicios recibidos (tales como sistemas de suministro de agua, alumbrado público y control de inundaciones), dado que el costo de no tener acceso a los mismos es mayor que el pago por tenerlos. Esto fue lo que ocurrió en Lima, Perú, a principios de los años noventa, en donde más de 30 comunidades humildes participaron en un programa de servicios públicos que incluía el pago del costo de los servicios suministrados.
Un argumento más teórico y tal vez menos intuitivo considera el efecto de capitalización de todo gravamen en los precios de los bienes raíces. Dicho efecto es la reducción (o incremento) del precio actual de los bienes raíces en el mercado debido a la suma capitalizada o descontada de los costos (o beneficios) que afecta las ganancias previstas que las propiedades podrían generar en el futuro. En la medida en que los gravámenes sobre la recuperación de plusvalías para áreas regularizadas o mejoradas (reclasificadas) se incluyan en las expectativas relacionadas con los futuros impuestos sobre tierras sin servicios compradas a parceladores ilegales o piratas, se tendería a capitalizar dichos gravámenes en el precio que los compradores estarían dispuestos a pagar o el que el parcelador pudo cobrar (Smolka 2003). Si bien los pobres al final terminarían pagando el mismo monto, el dinero sería destinado al tesoro público local en vez de al bolsillo del parcelador.
Incidentemente, una opinión muy común pero errónea sostiene que dichos gravámenes (recuperación de plusvalías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Si bien el efecto de capitalización es complicado, la mayoría de las personas podrán comprender el ejemplo en el que se comparan dos departamentos que, en otras circunstancias, serían idénticos: el que está ubicado en un edificio con gastos comunes más altos tendría un alquiler más bajo en el mercado que el departamento con gastos comunes más bajos. El mismo razonamiento puede aplicarse para explicar por qué no existe la doble tributación entre la recuperación de plusvalías y el impuesto inmobiliario. El incremento significativo sobre el valor de los bienes raíces que resulta de una intervención pública se acumula o se agrega al precio mínimo observado en el mercado actual, que ya es un neto del efecto capitalizado de todo beneficio o pago futuro previsto, incluido el impuesto inmobiliario.
Derechos Adquiridos Cuando Cambia el Uso del Inmueble
A pesar de que pocos argumentarían que las expectativas son un factor crucial en la determinación de los precios de los inmuebles, se considera ampliamente injusto si la compensación de precio se ubica por debajo de los precios del mercado actual. Esta idea está comenzando a cambiar, tal como se refleja en la legislación reciente. Por ejemplo, la Ley 338 de 1997 en Colombia permite la adquisición pública de bienes raíces a precios justos del mercado, pero sin incluir el incremento del valor del inmueble resultante de inversiones públicas previas o de cambios en los usos normativos de la tierra (ver el artículo de Maldonado y Smolka, página 15). El mismo principio se establece en el nuevo Estatuto Municipal de Brasil (Ley 10.257 de 2001) cuando la expropiación de la tierra se usa como sanción contra un propietario que no cumple con los usos sociales de la tierra. Muchos abogados están de acuerdo en que las expectativas no crean derechos; por lo tanto, las expectativas no materializadas no deberían ser compensadas. La preocupación social acerca de la adquisición pública de bienes raíces que llevó a la postergación del nuevo megaproyecto propuesto para el aeropuerto de la Ciudad de México ilustra vívidamente este problema.
Es difícil para el típico propietario, que en buena fe compró una parcela de tierra con la expectativa de usar su potencial de desarrollo, entender por qué no debería ser compensado por la pérdida de esa tierra al precio vigente del mercado o al menos al precio de adquisición, aunque los derechos de desarrollo no hayan sido ejercidos. Sin embargo, a menudo el resultado depende del grado en que la nueva política haya sido efectivamente implementada. En la práctica, los precios reflejan las expectativas relacionadas con el cumplimiento (usualmente insatisfactorio) de la legislación existente, incluidas las discrepancias legales o lagunas impositivas en el contexto normativo y fiscal correspondiente. Éste ha sido el caso en la mayoría de las decisiones de la corte referidas a la justa compensación en los procesos de adquisición pública de bienes raíces y en las demandas de los propietarios (o de promotores inmobiliarios) sobre quienes los administradores locales imponen gravámenes de plusvalía. Un argumento más pragmático es que los derechos pueden en efecto estar restringidos por una nueva legislación o normativa de zonificación, siempre y cuando esté acompañada por reglas de transición adecuadas para proteger los derechos de aquellos que tenían demandas legítimas previas. Otros defienden el proceso de transición como un paso indispensable para permitir que el mercado absorba gradualmente tales cambios.
Los economistas luchan para transmitir la importancia de las expectativas al determinar la estructura de los precios actuales observados de los bienes raíces. La manera en que el futuro afecta los precios actuales de los inmuebles es de hecho más difícil de expresar al público en general que la noción de que los precios actuales reflejan derechos, como se hacía en propiedades comparables en el pasado. En América Latina las expectativas asociadas con los usos de la tierra no siempre están relacionadas con los códigos de zonificación o edificación, sino más bien con la especulación inmobiliaria. Sería de interés señalar que mientras la especulación en América Latina está asociada con la retención a largo plazo de los bienes raíces, en América del Norte, en cambio, está más asociada con la rapidez en la compra y venta de las propiedades. El fenómeno de la retención del inmueble para su desarrollo futuro, con la consiguiente apropiación privada de la plusvalía en los valores de los bienes raíces, ha obstaculizado el planeamiento y el desarrollo urbano desde que las ciudades comenzaron a expandirse rápidamente hace varias décadas.
Compensación Asimétrica para las Minusvalías
El debate acerca de la recuperación de plusvalías (es decir, recuperar los incrementos en el valor de los bienes raíces, las ganancias o las plusvalías) hace surgir inevitablemente esta pregunta: ¿qué pasa con las minusvalías? La percepción corriente es que los gobiernos están más ansiosos por aprobar la legislación para recuperar las plusvalías que por brindar protección legal a los ciudadanos contra expropiaciones o compensaciones arbitrarias en los casos de pérdidas igualmente predecibles (minusvalías). El informe de América Latina ha demostrado, sin embargo, que el balance entre las plusvalías recuperadas y las minusvalías pagadas es claramente negativo. La suma pagada en compensación a los propietarios sobrepasa en mucho a las ganancias pequeñas y esporádicas que el sector público ha logrado recuperar de los beneficios directos que genera para las propiedades privadas.
Todos los alquileres, y precios de los bienes raíces en este sentido, no son en esencia más que plusvalías acumuladas, o incrementos en el valor de los bienes raíces, a lo largo del tiempo, lo que hace eco del argumento de Henry George para la confiscación total de los alquileres inmobiliarios. Así, las minusvalías alegadas son consideradas incidentales y sólo parte de un valor con respecto al cual los derechos individuales no son (o no deberían ser) absolutos. El debate acerca de esta asimetría con lleva directamente a la definición correcta de las minusvalías y a la manera en que son entendidas estas pérdidas, lo cual hace surgir la cuestión de los derechos de desarrollo. Mientras que algunos desean restringir la compensación por las mejoras en la tierra y en los inmuebles que el propietario podría perder, otros argumentan que los derechos de desarrollo son un atributo inherente e incuestionable de los bienes raíces.
En la práctica no es fácil justificar estos argumentos. Lo que puede ser válido para la totalidad no lo es necesariamente para cada parte, ya que los propietarios individuales consideran como una pérdida en el valor de los bienes raíces cuando, por ejemplo, una autopista amurallada pasa a través de su terreno o un viaducto bloquea la vista y produce ruido y contaminación. El ciudadano promedio no se convence fácilmente con los argumentos antedichos. El reclamo por un tratamiento equitativo y simétrico es social y culturalmente demasiado delicado como para ser ignorado.
La transferencia de los derechos de desarrollo (TDD) –un instrumento concebido originalmente para compensar las minusvalías provenientes de ordenanzas históricas, arquitectónicas, culturales y de protección del medio ambiente para las plusvalías de otro sector– ahora se ha ampliado para mitigar otros reclamos legítimos de compensación de minusvalías. Algunos argumentan que la compensación ordinaria para las minusvalías es una garantía, lo que hace así más fácil aceptar pagos por pérdidas. Según el principio de la equidad, las decisiones de planeamiento, incluidos los esquemas de zonificación, están reconocidas como potencialmente injustas con respecto a la distribución de los valores en los mercados inmobiliarios. Por más ingenioso que pueda parecer el instrumento de la TDD, no permite aclarar las cuestiones en juego. Por el contrario, acentúa el debate, pues reconoce el derecho de que las minusvalías sean compensadas a la vez que sanciona el derecho de los individuos a las plusvalías, por lo que replantea la cuestión de las apropiaciones privadas de los valores comunitarios.
Comentarios Finales
El complejo debate sobre las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina indica que queda mucho por investigar y aprender. Si bien la cuestión no tiene necesariamente una única respuesta, los argumentos presentados aquí demuestran que una parte significativa de la resistencia a tales ideas puede ser atribuida a prejuicios y falta de información. A pesar de que las posiciones mantenidas por los diferentes grupos no son tan claras ni tan coherentes como sería de esperar, las percepciones y las actitudes sí cambian, como lo demuestra el artículo adjunto.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Instituto Lincoln para América Latina y el Caribe. Fernanda Furtado es Fellow del Instituto y profesora del Departamento de Urbanismo de la Universidad Fluminense Federal en Niteroi, Brasil.
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Sally Powers has been a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy since 2009. She was director of assessment for the City of Cambridge for thirteen years until 2001, when she became an international consultant. That work has taken her to Kosovo, Montenegro, South Africa, the Kyrgyz Republic, and Turkmenistan, among other countries, where she has participated in projects on property taxation, market value revaluations, and establishment of a valuation profession for a transition economy.
Her career as an assessment administrator and consultant has involved all aspects of property taxation: legal framework, property appraisal, value defense, local government finance, tax policy, project planning and execution, public information, software specification and testing, cadastral/GIS (geographic information systems) mapping and analysis platforms, and tax collection and enforcement. Her research interests focus on mass appraisal, specifically the application of econometric techniques to analyze market activity and develop models to estimate the market value of properties that have not sold. She has written on topics as diverse as appraisal modeling, implementation of the local property tax in Kosovo, and property tax collection strategies.
Powers received her bachelor’s degree in anthropology from the University of Chicago, and she holds a Master of Science degree from the Boston College Carroll School of Management.
LAND LINES: How does your work fit within the research and education program of the Lincoln Institute?
SALLY POWERS: The Lincoln Institute is a leader in property tax policy, and its work influences the local government officials responsible for the property tax in thousands of jurisdictions across the United States and internationally. The Department of Valuation and Taxation presents a variety of conferences, seminars, and courses for property tax professionals, and I have served as faculty for a number of these programs since the 1990s. I’m also involved in working directly with local tax practitioners and in research projects that will continue to challenge the conventional wisdom about the property tax.
LAND LINES: What are some of your current projects?
SALLY POWERS: One major project deals with a joint venture between the Lincoln Institute and the George Washington Institute of Public Policy to create a free, downloadable property tax database for all 50 U.S. states and the District of Columbia. The Significant Features of the Property Tax Web site was launched in June 2009, and the information is updated every year to keep current with changes in the legislation that regulates the property tax in each state.
We regularly expand the subject matter to be included, and have made the site a central access point for information about the property tax from a variety of federal, state, and scholarly sources. For example, the only nationwide study of effective tax rates is published by the Minnesota Taxpayers Association, and this publication is now available for downloading from the Significant Features site. The next topic we plan to organize for presentation on the Web site is the various forms of property classification for tax purposes.
LAND LINES: Can you clarify what an effective tax rate and classification mean, and why they are important aspects of this database?
SALLY POWERS: The property tax rate by itself does not explain much about the property tax burden in a particular community or provide any basis for comparison across jurisdictions. A high tax rate may simply reflect low property values, and a low tax rate may reflect very high values. Effective tax rates are calculated by comparing the amount of the property tax bill for a property to its market value, which may or may not be the same or even close to its assessed value. Effective tax rates, where they are available, thus make it possible to understand the impact of a tax bill intuitively and to make better informed cross-jurisdictional comparisons.
Classification of property is undertaken by many states, either legislatively or in the state’s constitution, to identify property categories based on use, the most common uses being residential, commercial, and industrial. In some states the classifications are applied for identification and reporting purposes only. However, it is employed more frequently to tax favored classes at lower rates than other classes. The most favored classes are generally residential and agricultural uses.
LAND LINES: Based on your research, how well is the property tax holding up as a primary local revenue source during the current recession?
SALLY POWERS: There are two major components to a property tax bill: the property value and the tax rate, as discussed above. In states where local tax jurisdictions are not encumbered with extreme limits on tax rates, the property tax can be quite resilient, because when values decrease the tax rate may be increased. In addition, the value always represents an assessment as of a specific date prior to the issuance of the tax bill. It is not unusual for this assessment date to be a year and a half or more before the date of issuance of tax bills. This “assessment lag” gives local jurisdictions a cushion in times of rapidly changing markets, with time to plan for the eventual change in the level of assessed values and to investigate other local revenue sources. To date, research on property tax revenues during the current down-turn has borne out these features of the property tax.
LAND LINES: It’s clear that the American property tax is a complex affair. How does this compare to your experience in other countries?
SALLY POWERS: International experience with the property tax varies greatly, depending on the maturity of the property tax system, the culture, and the legal underpinnings for the tax. The projects I worked on in Eastern Europe were introducing a market value based property tax. Political leaders and central and local public officials had no difficulty with the concept of market value. Valuation methods were uncomplicated and directly related to sales. A common theme in the U.S. and many other countries, however, is the desire to make the burden of the property tax smaller for residences than for businesses. Some of the proposed formulas to provide tax relief are extremely complicated, such as relating property value to household size and ages of household members.
LAND LINES: How widespread is the property tax?
SALLY POWERS: It is quite surprising how many countries assess some form of tax or fee on property or property rights. Another Lincoln Institute project I am working on is the African Tax Institute (ATI), a joint venture with the University of South Africa at Pretoria. More than ten research fellows at ATI have visited one or more of 38 countries to develop in-depth reports on the various forms of tax on property (Franzsen and Youngman 2009). Most of those reports and supplemental appendices are posted on the Lincoln Institute Web site as working papers. In every country studied the researchers found some sort of tax or fee on ownership or use of property. In many countries all land is owned by the government, but the rights to use the land are owned by individuals and companies that pay fees and taxes on their use rights.
In countries of the former Yugoslavia, for example, the property tax is a familiar concept. In the early 1990s, the Federal Republic of Yugoslavia established a privatization program that transferred ownership of government-owned apartment flats to individual owners. An annual tax was assessed on the owners, based on the characteristics of the property.
LAND LINES: Can you describe more about your interest and experience in econometrics applied to property market data.
SALLY POWERS: I was plunged into multiple regression analysis on my very first property tax job for the City of Boston in 1982. I was part of the team hired to use statistical analysis to develop models (formulas) that could be applied to property data to estimate market value. I was fortunate because the city hired some of the top experts in this emerging field to train us in these methods. Since then, both as an assessor and later as a consultant, I have continued to use econometric tools to estimate market value for property tax application.
It has been fascinating to participate in the increasing sophistication and effectiveness of CAMA (computer assisted mass appraisal) to generate AVMs (automated valuation models). The biggest leap in this technology takes advantage of GIS capabilities to analyze location and property value. I am looking into an econometric tool for CAMA application that analyzes data around median values rather than the mean. This is interesting because the current statistical standards for value accuracy and uniformity are calculated around the median because, compared to the mean, it measures average value with less bias from extremely high or low values.
LAND LINES: Do you have any other observations about the Institute’s work in the current volatile realm of property taxation?
SALLY POWERS: As a visiting fellow at the Lincoln Institute, I have found it especially gratifying to see the increasing public interest in the Significant Features of the Property Tax database. The Web site has been cited by many scholars in the field of local public finance, and the authors of two papers presented at recent Institute seminars used data from the site for their analyses.
Adding to its Web-based resources, the Lincoln Institute has produced more than 10 online courses on such diverse topics as property tax policy, modern valuation technologies, property tax reform in Massachusetts, and introduction of the property tax in transition economies. The IAAO (International Association of Assessing Officers), the leading membership organization for tax assessors and other property tax professionals, has recognized the value of these courses, and now its members can receive continuing education credit for taking them.
Finally, the Institute has inspired more economists to become interested in property tax valuation and equity issues. For example, economists from the University of Illinois and Florida State University are conducting studies of assessment equity that introduce contemporary econometric tools to both display and analyze patterns of overvaluation and undervaluation of property in assessing jurisdictions.
Visiting fellow Dan McMillen (2011), working with a rich data-set that includes the City of Chicago, will present his analysis and conclusions at the next annual conference of the IAAO. I will be on hand to help make his innovative findings accessible not only to the statistical analysts in the audience, but also to property tax assessors who are interested in improving values in their own jurisdictions.
References
Franzsen, Riel C. D., and Joan M. Youngman. 2009. Mapping property taxes in Africa. Land Lines 21(3): 8-13.
McMillen, Daniel P. 2011. Assessment regressivity: A tale of two Illinois counties. Land Lines 23(1): 9-15.
Significant Features of the Property Tax. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax
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Las personas que trabajan conmigo por lo general se sorprenden de hasta qué punto mi canon filosófico deriva de las películas no convencionales de bajo presupuesto, especialmente de la década de 1980. Cuando busco sabiduría, suelo recurrir a las enseñanzas de la película “Repo Man” (traducida al español como “Los recolectores”) o, en el caso de este ensayo, a la obra maestra alegórica de Terry Gilliam, “Time Bandits” (“Bandidos del tiempo”). En esta película, un grupo de trabajadores públicos son empleados por el Ser Supremo para rellenar los agujeros que quedaron en el continuo espacio-tiempo por el apresuramiento de haber creado el universo en siete días: “Verán, fue un trabajo algo chapucero”.
Igual que los bandidos del tiempo, los gestores de políticas generalmente tienen la tarea de rellenar agujeros: agujeros literales, como los baches de las calles, o agujeros más teóricos, que son los artefactos de los mercados privados disfuncionales. Uno de los grandes agujeros que la política ha tratado de rellenar durante décadas es la oferta inadecuada de viviendas sociales. Por ejemplo, los economistas especializados en vivienda de los Estados Unidos se han vuelto bastante expertos en hacer el seguimiento del tamaño de este agujero, que cada vez es más difícil de rellenar desde que el gobierno federal se comprometió a tratar el tema como una prioridad de política nacional a partir de la Ley de Vivienda de 1949, que fue parte de la legislación conocida como Fair Deal del expresidente Harry S. Truman.
Tal vez nuestro fracaso colectivo para resolver el déficit de viviendas sociales en los últimos 66 años tenga que ver con un análisis incorrecto del problema y con la conclusión de que pueden diseñarse soluciones basadas en el mercado con el fin de resolver la discordancia entre la oferta de viviendas sociales y la demanda de las mismas. En su discurso del Estado de la Unión de 1949, el presidente Truman resaltó que, para poder suplir las necesidades de millones de familias sin una vivienda adecuada, “la mayoría de las viviendas que necesitamos deberán ser construidas por el sector privado sin subsidios públicos”.
Para apoyar esta idea, me desviaré brevemente hacia la teoría del mercado. Partiendo del enfoque matemático para analizar la economía que predomina hoy en día, un mercado es, simplemente, un sistema de ecuaciones diferenciales parciales que se resuelve mediante un único precio. Las ecuaciones diferenciales parciales captan las decisiones complejas que toman los consumidores y los productores de bienes, y concilian los gustos, las preferencias y los presupuestos de los consumidores con las complejidades técnicas derivadas de producir un bien para así llegar a un precio que despeje el mercado mediante el acuerdo de todas las operaciones que los proveedores y consumidores de bienes están dispuestos a realizar.
Los prestigiosos economistas Arrow, Debreu y McKenzie demostraron la existencia teórica de un conjunto único de precios capaz de resolver simultáneamente la cuestión del “equilibrio general” de todos los mercados en una economía nacional o mundial. Un importante aspecto de esta contribución (que obtuvo el Premio Nobel) fue la observación de que un único precio despejaba cada mercado: un mercado, un precio. No se esperaba que un único precio mantuviera el equilibrio en dos mercados. Pero este es el defecto fundamental del mercado de la vivienda: en realidad, no es un mercado, sino dos. Los mercados de la vivienda proporcionan tanto lugares para vivir a los consumidores locales como bienes de inversión comercializables en todo el mundo, gracias a los grandes mercados de capital al servicio de los inversores a nivel mundial. Esta condición de mercado doble describía más al sector de viviendas ocupadas por sus propietarios; sin embargo, con la proliferación de los fideicomisos de inversión inmobiliaria (REIT, por su sigla en inglés), los mercados de alquiler se encuentran ahora en la misma situación.
Los mercados de bienes de consumo se comportan de manera muy diferente a los mercados de inversión, ya que responden a “reglas básicas” distintas. En lo que a la oferta se refiere, los precios de los bienes de consumo se derivan de los costos de producción, mientras que los precios de los mercados de inversión tienen que ver con los beneficios esperados. En relación con la demanda, factores tales como gustos y preferencias, ingresos de las familias y características demográficas determinan el precio de la vivienda como lugar donde residir. La demanda de vivienda con fines de inversión está relacionada con aspectos tales como la liquidez y las preferencias de liquidez de los inversores, las ganancias esperadas de inversiones alternativas, o las tasas de interés.
En los países desarrollados, los mercados de capitales mundiales y el mercado de la vivienda colisionan a nivel local, con pocas probabilidades de reconciliación. Los hogares a nivel local compiten con los inversores a nivel mundial para decidir el tipo y la cantidad de viviendas que se producen. En los mercados que atraen la inversión mundial se produce una gran cantidad de viviendas, aunque la falta de viviendas sociales es aguda y empeora con el paso del tiempo. Esto se debe a que una gran parte de las viviendas nuevas se produce para maximizar las ganancias de la inversión y no para suplir las necesidades de vivienda de la población local. Por ejemplo, no escasean los inversores mundiales dispuestos a participar en el desarrollo de apartamentos de US$100 millones en la Ciudad de Nueva York; sin embargo, escasean las viviendas sociales por la dificultad de conseguir fondos para desarrollarlas. En los mercados que han sido abandonados por el capital mundial, los precios de las viviendas caen por debajo de los costos de producción, por lo que existe un excedente de viviendas que se acumula y se deteriora. En casos extremos como el de Detroit, el orden del mercado sólo puede recuperarse mediante la demolición de miles de viviendas y edificios abandonados.
Tal vez sea este el momento de reconsiderar el análisis que llevó al presidente Truman (y a miles de gestores de políticas de vivienda después de él) a concluir que podemos forjar soluciones basadas en el mercado ante el desafío de proveer de vivienda a la población del país. Truman concluyó que “al producir pocas unidades de alquiler, frente a una proporción demasiado grande de viviendas de alto precio, la industria de la construcción se está excluyendo a sí misma rápidamente del mercado debido a los precios”. No obstante, Truman se refería al mercado de la vivienda para residir, no para invertir. Resulta importante destacar que la cantidad de unidades habitacionales en oferta en los países desarrollados como los Estados Unidos excede en mucho la cantidad de hogares. En el año 2010, el Censo de los EE.UU. calculó que en el país existían 131 millones de unidades habitacionales y 118 millones de hogares, y que una de cada siete unidades habitacionales se encontraba vacante. Resulta aún más impactante que, en los Estados Unidos, este excedente de la oferta de viviendas es una característica de todos los mercados metropolitanos del país, incluso de aquellos mercados metropolitanos con una escasez extrema de viviendas sociales. En 2010, el 8,5 por ciento de las unidades habitacionales se encontraban vacantes en el Gran Boston, un 9,1 por ciento en el área de la Bahía de San Francisco, y un 10,2 por ciento en Washington D.C. El problema radica en que muchas familias no tienen suficientes ingresos para acceder a las viviendas que están disponibles.
Al final, los bandidos del tiempo decidieron, en lugar de rellenar los agujeros que existían en el tejido de espacio y tiempo, aprovecharse de ellos para “hacerse indecentemente ricos”. Los bandidos querían capitalizar las imperfecciones celestiales de la misma manera que los inversores mundiales desean obtener rentabilidad de las dislocaciones del mercado a corto plazo. A fin de ilustrar los peligros de la especulación desmedida en los mercados no regulados, consideremos un relato apócrifo de un mercado muy diferente. En 1974 en Bangladesh, se sugirió que, debido a las copiosas lluvias que habían caído durante la temporada de siembra, era posible que existiera una escasez de arroz en la temporada de cosecha. Para anticiparse a dicha escasez, el precio del arroz comenzó a subir. Especuladores expertos en bienes comercializables se dieron cuenta de que obtendrían una buena rentabilidad del arroz que mantuvieran fuera de mercado. A pesar de que la cosecha real produjo abundante arroz, la interacción entre las expectativas del mercado y las manipulaciones del mercado por parte de los inversores en bienes comercializables generó una de las peores hambrunas del siglo XX, que causó aproximadamente un millón y medio de muertes relacionadas con el hambre. Esta hambruna no fue el resultado de una escasez real de alimentos. La colisión entre el mercado de bienes y el mercado de inversión especulativa causó tal aumento del precio del arroz que hizo que quedara fuera del alcance de las poblaciones locales, lo que dio como resultado que las familias sin tierras sufrieran una tasa de mortalidad tres veces más alta que las familias con tierras.
Tal vez la vivienda y el alimento sean aspectos demasiado importantes para ser administrados por los mercados no regulados. En vista de los daños que puede provocar el conflicto entre el mercado de bienes y el mercado de inversiones en las poblaciones locales, quizá las políticas públicas deberían concentrarse en proteger una parte del mercado —y del público— de los estragos de la especulación. En este número de la revista Land Lines, describimos algunas medidas incipientes para producir constantemente viviendas sociales, aislándolas de la especulación mediante fideicomisos de suelo comunitario, viviendas inclusivas y cooperativas de vivienda. Miriam Axel-Lute y Dana Hawkins-Simons examinan los mecanismos necesarios para organizar fideicomisos locales de suelo comunitario. Loren Berlin describe las medidas tomadas a fin de preservar la vivienda social en forma de viviendas prefabricadas y promover la accesibilidad permanente a dichas viviendas mediante la conversión de comunidades de viviendas prefabricadas en cooperativas de patrimonio limitado.
En artículos más admonitorios, Cynthia Goytia analiza las formas en que las comunidades de bajos ingresos en ciudades de toda América Latina eluden las regulaciones sobre vivienda que aumentan los costos de la misma, y producen sus propias viviendas accesibles pero por debajo de los estándares en asentamientos informales. Finalmente, el artículo de Li Sun y Zhi Liu trata de la precaria condición del 25 por ciento de los hogares urbanos en China que compraron viviendas sociales con derechos de propiedad inciertos en terrenos de propiedad colectiva ubicados en la periferia en rápido desarrollo de las ciudades y en “aldeas urbanas”, es decir, asentamientos que, anteriormente, eran rurales y en la actualidad están rodeados de construcciones modernas. A medida que los mercados de capital se intensifican en estos países, la rivalidad entre la vivienda como un bien de inversión y la vivienda como un lugar para vivir probablemente exacerbará la informalidad en las ciudades de América Latina y hará más precarios los derechos de propiedad de las familias chinas. Después de casi setenta años de medidas fallidas para lograr que los mercados privados suplan las necesidades de vivienda social de la población, tal vez sea el momento de desarrollar, y de exportar, otro enfoque que se fundamente en una comprensión más realista de la complejidad del mercado de la vivienda y del mercado del capital.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).
Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.
Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.
Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.
Política y resultados de la titulación del suelo
Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.
Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.
Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).
Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)
1998 1999
Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia
Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5
Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0
Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0
Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.
De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:
De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.
En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.
En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.
Conclusiones
El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:
Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:
Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.
Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.
Referencias
Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.
de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.
_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.
Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.
Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Actualmente se está llevando a cabo en La Habana, Cuba, un programa de estudio de aprovechamiento del suelo y de su valor para fines de facilitar la revitalización física y el desarrollo económico en Cuba. Participan en dicho estudio investigadores del Instituto Lincoln y del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC).
Durante la era soviética, la economía cubana estaba caracterizada por un modelo económico de decisiones tomadas “desde arriba”, en el cual los organismos estatales eran los principales actores de la economía y del desarrollo. La planificación era autocrática e inflexible; el comercio dependía principalmente de los países del bloque socialista; la capacidad financiera estaba centralizada en el presupuesto nacional; y no existía un sistema tributario. Las reformas legales, financieras y económicas puestas en marcha desde 1990 han ayudado a crear un entorno institucional conducente al aumento de la eficiencia económica y de la participación cubana en el mercado mundial (ver tabla 1).
Así y todo, la economía de Cuba sigue tropezando con enormes dificultades que han afectado seriamente la sustentación del estándar de vida de sus habitantes, la calidad de los servicios sociales y públicos, y los programas de desarrollo económico en general. Para citar un ejemplo, en 1995 el producto interior bruto (PIB) de la isla se había reducido a la mitad de su valor de 1989, mientras que la capacidad de importación había caído de manera precipitosa, desde unos US$ 8 mil millones a US$ 2 mil millones anuales.
Tabla 1: Resumen de las principales reformas
Apertura del mercado agropecuario a partir de mecanismos de oferta y demanda
El gobierno cubano ha tratado de promover el turismo como la fuente principal de generación rápida de esas divisas tan necesarias. Siendo una isla del mar Caribe, Cuba ofrece atracciones turísticas significativas que abarcan desde magníficas playas hasta el patrimonio arquitectónico del Centro Histórico de La Habana (declarado “Patrimonio de la Humanidad” por la UNESCO), así como otras áreas naturales, históricas y culturales ubicadas a lo largo y ancho del país. Sin embargo, para estimular la industria turística se precisan socios internacionales que emprendan el desarrollo de hoteles, tiendas, restaurantes y la ampliación del aeropuerto. El hecho de que la mayoría de las tierras disponibles para el desarrollo está en manos del Estado, es un elemento crítico de la estrategia cubana para atraer promotores y turistas extranjeros.
El plan gubernamental de poner en marcha su propia industria turística ha mostrado resultados alentadores. Por ejemplo, en el año 1967 la isla recibió a unos 2.000 visitantes, mientras que en 1998 fue visitada por más de 1,4 millones de turistas. Sólo durante los últimos cinco años, un grupo de inversionistas extranjeros ha aumentado sus operaciones en varios sectores económicos de Cuba, particularmente en el sector turístico. Como resultado, se han construido 2.000 nuevas habitaciones hoteleras en La Habana, con lo cual la capacidad total actual alcanza más de 10.700 habitaciones. A nivel nacional hay 31.600 habitaciones hoteleras, y se planea aumentar la capacidad a 40.000 en el transcurso de los próximos dos años. Aproximadamente el 80 por ciento de las nuevas construcciones cubanas están directa o indirectamente relacionadas con el sector turístico. Ciertos estimados indican que la tierra y los inmuebles estatales ya destinados a estos nuevos proyectos representan unos US$ 500 millones. Cabe destacar que este desarrollo se ha logrado en ausencia de un mercado formal del suelo.
Políticas orientadas al suelo para estimular el desarrollo
El suelo ha sido utilizado de varias maneras para incentivar el desarrollo y generar ingresos públicos. Primero que todo, el gobierno cubano lo ha utilizado como su contribución capital en asociaciones conjuntas con promotores internacionales. Por ejemplo, la empresa canadiense VanCuba Holdings, S.A. se asoció a medias con el gobierno cubano en un proyecto de construcción de once hoteles. La participación cubana del 50 % consiste en el aporte del suelo; por su parte, se espera que la compañía canadiense invierta US$ 400 millones. Similares operaciones conjuntas se han llevado a cabo con promotores canadienses, españoles, italianos e israelíes en proyectos variados, principalmente inmobiliarios y turísticos.
Dado que la principal contribución cubana a estas asociaciones internacionales es el suelo, es fundamental verificar que su valor financiero represente el 50 por ciento del capital social del proyecto. Cuando el valor monetario de la tierra aportada ha sido inferior al 50 por ciento, el socio extranjero frecuentemente ha desempeñado un papel crítico para ayudar a su contraparte cubana a solicitar crédito de bancos internacionales o instituciones financieras a fin de compensar la diferencia. Más recientemente, el crédito para asegurar el 50 por ciento de la participación cubana ha provenido directamente del Banco Central de Cuba (a bajas tasas de interés), en vez de entidades bancarias internacionales.
Un segundo mecanismo para estimular el desarrollo, cuyo uso va en aumento, son los arriendos de tierras (leasing) para proyectos comerciales y de oficinas. Esta modalidad cuenta con muchos adeptos puesto que la venta directa de la tierra estatal es posible únicamente en situaciones muy especiales. Los alquileres se negocian según el valor específico de la tierra, y se establecen por 25 años previo acuerdo de las partes negociantes. Además, es posible revisar los contratos de alquiler y prolongarlos por otros 25 años si las partes involucradas en las renegociaciones están de acuerdo sobre los nuevos criterios. Actualmente existen varios proyectos de este estilo con inversionistas extranjeros, y el área estimada de desarrollo en La Habana sobrepasa las 100 hectáreas.
Tercero, el gobierno cubano ha celebrado acuerdos de alquileres directos en tierras estatales en zonas francas que en algunos casos generan alta rentabilidad. Ya unas 120 empresas privadas extranjeras y públicas-privadas se han establecido en dos zonas comerciales de La Habana.
Tanto los arriendos como los alquileres directos del suelo del Estado son importantes fuentes de nuevos fondos que, a su vez, se inyectan en la economía local para mejorar la calidad de vida de las comunidades locales mediante la prestación de servicios sociales (educación y salud), el desarrollo de proyectos económicos, la modernización y ampliación de la infraestructura básica, y la generación de empleos. Como ejemplos del impacto positivo generado por estos ingresos para la ciudad y la comunidad figuran el nuevo Aeropuerto Internacional de La Habana, la creación y el mejoramiento de un sistema telefónico digital, y los proyectos del parque metropolitano en la región del río Almendares.
Otro mecanismo interesante de captura de la plusvalía resultante de las inversiones públicas, es el establecido por la Oficina del Historiador, la entidad pública encargada de promover, financiar y desarrollar el programa de revitalización de La Habana Vieja. Esta oficina ya comenzó a recaudar impuestos directos e indirectos que suman el 35 por ciento de los ingresos de empresas privadas no relacionadas con la Oficina, tales como hoteles, establecimientos comerciales y restaurantes que se han beneficiado de las labores de rehabilitación del distrito histórico. Tales ingresos externos, así como también las entradas generadas por proyectos iniciados por la oficina misma, se utilizan en una especie de fondo rotativo para financiar no sólo inversiones adicionales en el ambiente construido, sino también una variedad de programas sociales entre los que figuran viviendas, hogares para ancianos y actividades educativas y culturales en La Habana Vieja. En 1998 los ingresos totales de la Oficina sobrepasaron los US$ 40 millones, y excedieron de US$ 50 millones en 1999. El gobierno también está negociando otras clases de programas de generación de ingresos para capturar los incrementos del valor del suelo, con el fin de financiar la rehabilitación de las áreas del Paseo del Prado y Rampa en La Habana, así como el proyecto de desarrollo Boca de la Chorrera, en la boca del río Almendares.
Dificultades de aplicación
La aplicación de estas diferentes herramientas de captura de plusvalía no ha sido una tarea fácil. En lo que se refiere a los gravámenes indirectos y directos introducidos en La Habana Vieja, muchos dueños de negocios aducen que sus fuentes de ingresos no son resultado de las labores de mejoramiento de la Oficina del Historiador, y que por tanto no deberían estar obligados a pagar impuestos. Por ejemplo, la empresa petrolera cubana (CUPET) tiene su sede en un área valiosa en el corazón del centro histórico, pero no paga el impuesto. La compañía argumenta que sus fuentes de ingresos (es decir, sus instalaciones y redes de distribución) están situadas fuera del centro, y que por tal motivo no se benefician del proceso de remozamiento.
Los acuerdos de alquiler por 25 años ilustran otro problema que surge del dilema implicado por las “metas a corto plazo” frente a las “metas a largo plazo”, porque los acuerdos no incluyen una actualización periódica de pagos de alquiler. Por una parte, si los pagos se establecen sobre la base del valor y uso existente, las autoridades públicas corren el riesgo de perder considerables recursos financieros que podrían derivarse de estas inversiones y otros cambios en el valor del suelo a lo largo del período de alquiler de 25 años. Sin embargo, si las autoridades intentan capturar el esperado aumento del valor inmediatamente, tendrán dificultades para vender esos costosos proyectos a inversionistas cautelosos.
La falta de un adecuado sistema legal para el desarrollo de bienes raíces y préstamos hipotecarios en Cuba es un obstáculo principal para la puesta en práctica de todos estos instrumentos. Si bien ya existen borradores de nuevas propuestas de leyes inmobiliarias, aún no se han adoptado las leyes que se esperaban introducir el año pasado. Esta situación incierta e impredecible puede entorpecer la formación de sociedades comerciales serias, que por lo general requiere estabilidad, transparencia y visión a largo plazo. Además, esta falta de protección legal puede alejar a promotores de calidad que podrían tener la capacidad de realizar proyectos más sofisticados y de mayor envergadura. Como resultado, el gobierno cubano ha recibido menos propuestas sólidas y ha estado aceptando proyectos menores con promotores internacionales menos establecidos.
Estos proyectos menores son a veces problemáticos por varias razones. Primero que todo, frecuentemente se destinan a las zonas más deseables de La Habana, aun cuando no sean necesariamente apropiados para dichas zonas. Segundo, están obligados a depender de infraestructura existente, dado que no son lo suficientemente grandes como para aportar esa inversión adicional. Tercero, la calidad estética e incluso los servicios básicos de estos nuevos hoteles o apartamentos son algunas veces cuestionables. Dado que estas edificaciones afectan la imagen general de la ciudad, pueden hasta ejercer un efecto negativo y contribuir a la desvalorización de la zona.
Otro problema relacionado es la incertidumbre que deben afrontar los promotores al tratar con nuevas instituciones y políticas que se están negociando dentro del gobierno cubano al mismo tiempo que se están implementando en la calle. Mientras las políticas están siendo objeto de revisión, el gobierno ha introducido una moratoria para nuevos proyectos de desarrollo en ciertas áreas de La Habana y ha retrasado el proceso de negociación de bienes inmobiliarios en general. La inestabilidad y falta de confianza en los organismos y políticas gubernamentales pertinentes conllevan riesgos que desalientan a los inversionistas privados de proyectos comerciales o residenciales a largo plazo. Obviamente, ello perjudica los costos de desarrollo y las tasas de rentabilidad esperadas.
Finalmente, la ausencia de mercados formales dificulta efectuar avalúos del suelo y enturbia las transacciones. Los organismos gubernamentales involucrados en proyectos de desarrollo tienen dos opciones: 1) utilizar los precios administrativos para determinar el valor de alquileres o aportes financieros, aun cuando la base de estos precios puede no reflejar el valor real de los atributos del suelo; o bien, 2) negociar el precio con promotores extranjeros sobre la base de la dinámica de la región en particular. Ambas opciones están limitadas por la carencia de transacciones comerciales continuas e independientes sobre las cuales evaluar los precios reales.
Dilemas de la política del suelo
Si bien es cierto que Cuba ha hecho avances significativos, también es cierto que se está enfrentando a muchos problemas para utilizar la tierra de una manera eficaz para estimular el desarrollo y generar recursos financieros. Por ejemplo, muchos proyectos pequeños y “convenientes” pueden acelerar los desarrollos y la generación de ingresos, pero no tienen la capacidad de crear una visión más amplia para usos futuros del suelo y frecuentemente causan daños a la infraestructura histórica y al ambiente natural. Por otra parte, los proyectos mejores financiados y de más envergadura pueden crear tal visión y mejorar el ambiente, pero son mucho más difíciles de negociar y exigen más tiempo.
Más aún, los proyectos más grandes pueden requerir inversiones cuantiosas en la infraestructura básica dada la deficiente calidad de las condiciones existentes. El gobierno ha carecido de los recursos necesarios para apoyar estas inversiones, lo cual amenaza la sustentación de las nuevas intervenciones urbanas, y los proyectos pequeños no son capaces de afrontar tales cargas. Además, incluso si los proyectos grandes pueden financiar las inversiones en infraestructura, corren el riesgo de convertirse en enclaves exclusivos separados de la comunidad vecina al proporcionar la infraestructura sólo como parte de su propio proyecto. El problema que se plantea aquí es cómo financiar la infraestructura de una manera no excluyente a fin de alentar otros proyectos de desarrollo de menor escala. Para ello se están estudiando tres opciones que actualmente son objeto de un acalorado debate:
Otro aspecto del debate entre los expertos cubanos de planificación y desarrollo se refiere a las ventajas y desventajas de introducir mercados libres de tierras acompañados de un fuerte sistema tributario, en contraposición a seguir manteniendo el manejo público de la tierra estatal. Aquellos que abogan por la idea de introducir los mercados libres de tierras opinan que es un paso necesario al desarrollo, para que así Cuba pueda beneficiarse de los vínculos con la economía mundial y con diferentes clases de inversiones extranjeras. Estos expertos también defienden la idea de desarrollar mecanismos de captura de las plusvalías urbanas.
Por su parte, el grupo que defiende la continuación del sistema actual señala el éxito cubano en aspectos tales como la reducción de la segregación espacial, el equilibrio de los servicios sociales y urbanos, la conservación del patrimonio histórico y otros valores patrimoniales de la ciudad, y la reservación de suficiente tierra para los proyectos de desarrollos futuros. También apunta a la reciente experiencia latinoamericana con los mercados libres, que han redundado en mayor segregación entre ricos y pobres, falta de servicios sociales en las zonas pobres de las ciudades, y aumentos de la violencia urbana, la especulación, y los problemas ambientales.
En resumen, la agenda cubana de desarrollo de suelo tiene dos prioridades: establecer un sistema legal con parámetros claros, e introducir mecanismos rigurosos y transparentes para efectuar los avalúos de inmuebles y suelos. Además, la diversificación de los socios cubanos disponibles para participar en proyectos de desarrollo internacionales ayudará a establecer criterios para una perspectiva de planificación a largo plazo que alentará la realización de proyectos de infraestructura de gran escala y la provisión continua de beneficios a la comunidad. En realidad, todos estos asuntos e inquietudes no son muy diferentes a los desafíos que enfrentan otros países en vías de desarrollo en lo que se refiere a las políticas del suelo. El continuado estudio del valor de la tierra como un instrumento de desarrollo en Cuba ofrece lecciones importantes para investigadores y funcionarios públicos de toda América Latina.
Ricardo Núñez es investigador del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) en La Habana, Cuba. H. James Brown es Presidente y Jefe ejecutivo del Instituto Lincoln, y Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. También contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa para América Latina y el Caribe.
En la Web
En la página Web del Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu, hay artículos relacionados sobre Cuba, los cuales están disponibles para bajarlos sin costo alguno.
“Participatory Planning and Preservation in Havana: Q & A with Mario Coyula”. Land Lines 9:4 (julio de 1997). (Sólo en inglés.)
Ricardo Núñez. “El suelo urbano como factor de inclusión económica y social: La experiencia de La Habana.” Artículo. 1999. (Sólo en español.)
Ricardo Núñez. “La ciudad de La Habana: Prácticas y perspectivas de captura de plusvalía urbana.” Artículo. 1999. (En inglés y en español.)
Ricardo Núñez y Carlos García Pleyán. “La regeneración en La Habana Vieja: ¿Un modelo de gestión que moviliza las plusvalías urbanas?”. Artículo. 1999. (En inglés y en español.)
Peter Pollock. “Exploring Cuba’s Urban and Environmental Heritage.” Land Lines 10:5 (septiembre de 1998). (Sólo en inglés)
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Changes in the global economy, telecommunications and transportation systems are causing cities throughout the world to look at large-scale development projects as a way to restructure land uses and stimulate the local economy. For example, large, well-located areas previously occupied by railroad facilities and related transportation and industrial uses have been left abandoned in many mid-sized cities as more goods are now shipped in containers from a small number of major ports and terminals.
Statutory restrictions on state-owned enterprises have limited options to release these underutilized lands to the private market or to develop them as public projects. With increased privatization and the removal of restrictions, these properties would appear to be ideal locations for successful public/private development partnerships. However, while such monumental urban developments may seem like a panacea, they also raise many concerns about implementation and unanticipated impacts on other neighborhoods of the city, as well as competition with other cities.
Cordoba is representative of cities engaged in strategic planning to restructure local land uses under conditions of a changing macroeconomic and institutional environment. One of the key questions for these cities is to what extent can a major new development, in this case a teleport, effectively stimulate economic diversity and revitalize a neglected area.
Conditions in Cordoba
The City of Cordoba, with a population of approximately 1.3 million people, is strategically located in the geographic center of Argentina and has well-established linkages to the capital of Buenos Aires and to major cities in Chile, Brazil and Uruguay. Cordoba has long been an industrial center focusing on the production of cars, planes, trains and machinery, as well as consumer goods such as food, shoes, clothing and leather products. More recently, the city has expanded its service sector for both local and regional needs.
As Argentina has experienced economic stabilization and restructuring of its economy, Cordoba has gained greater potential to become a thriving center of Mercosur, the regional business district of south central South America. However, one of the city’s most vexing obstacles remains its competition with Buenos Aires.
Like many Latin American cities, Cordoba is also experiencing increased decentralization, movement toward a polycentric urban structure, and related socio-economic problems. Several years ago the city embarked on a strategic planning process that involved a broad cross-section of constituencies and resulted in a 1996 plan that identified some immediate economic development needs and other matters requiring further analysis and implementation.
As part of an ongoing collaboration between city officials and the Lincoln Institute, a seminar held in Cordoba in April 1997 examined the regulation and promotion of the land market. (1) One high-priority idea that emerged from those discussions related to the development of a teleport on underutilized central-city land. A committee formed to address the planning and implementation of such a facility included municipal officials, private sector business interests and members of the local university community.
The teleport envisioned for Cordoba is a mixed-use development comprising office space, convention facilities and hotels along with other ancillary land uses. The provision of state-of-the-art office facilities is considered a key objective to meet the city’s needs as both a regional center and a national location for some firms. These facilities will have elaborate telecommunications infrastructure and will be developed with a combination of public and private sector investment. One of the first projects is to be a hotel developed by the municipality within an historic structure.
The proposed location for the teleport is a 40-hectare site in the center of the city adjacent to the Suquia River. The site includes old railway lines and has good access to major roads linking the Mercosur region. The land is currently in both public and private ownership, and it is anticipated that some land transfers will be required to undertake the project.
Observations and Recommendations
To help the committee finalize its plans for the teleport, the city of Cordoba and the Lincoln Institute organized a second seminar in April 1998 to discuss concerns about implementation of the project. Comparative case studies of large-scale public/private developments in Toronto, Canada, and Sao Paulo, Brazil, provided useful perspectives on the problems and challenges faced by those cities and offered lessons for examining the design and likely prospects for the proposed teleport.
A key consideration is the teleport’s large scale relative to the existing local market, which suggests, at the very least, that the project needs to be phased in to ensure orderly development. Related to the project’s size are its impacts on other land in the city, including sites that have the potential for similar types of development. The relative attractiveness of the chosen site may adversely affect development of non-residential land uses in other designated growth areas of the city. At the same time, it is important to understand the depth and strength of the market for the specific uses intended for the proposed teleport site.
A related concern is the project’s potential negative impacts on existing and expanding residential neighborhoods in the area. On the other hand, the success of the teleport development could benefit the neighborhood if the residents are integrated into the planning and implementation process.
Among the lessons to be learned from other cities’ experience is the value of having a manageable set of objectives, and some seminar participants feared that the Cordoba committee was being overly ambitious. A second lesson regards the need for extreme care in selecting the location for a major new development. While the target location for the teleport was not considered deficient in any specific respect, it had not been selected as the result of a systematic analysis. Rather, this is a case where the city is trying to take advantage of an opportunity to develop a plan for an available site that urgently calls for reuse.
A third admonition came from the private sector, which has special needs in terms of access, infrastructure and costs. Some qualified market research can shed light on a host of issues including the extent to which Cordoba could hope to compete with Buenos Aires as a local or regional headquarters for domestic or international firms. Clearly the intended private sector beneficiaries must be involved directly in the conceptual development and planning of the project.
Several weeks after the seminar, the city commissioned a study to aid the implementation strategy for the teleport based on these concerns and recommendations. The study will also investigate potential instruments to effect land value capture to provide infrastructure financing and mechanisms to structure the kinds of public/private partnerships that appear to be necessary for the success of the teleport project.
A final general observation is that officials in Cordoba, or any city considering large-scale urban development, need to move rapidly beyond the study phase and establish training and other support systems for local leaders and practitioners to enhance their capacity to manage the project. Skills and experience are needed to assess the functioning of land markets, develop requisite technical capabilities, negotiate with the private sector, and oversee financial management, utility regulation, property taxation, land regulations and their complex interactions. The challenge in any such undertaking is to balance sufficient planning and research with the need to take advantage of development opportunities as they arise and to learn from the process as it evolves.
David Amborski is professor in the School of Urban and Regional Planning at Ryerson Polytechnic University in Toronto. Douglas Keare, a senior fellow of the Lincoln Institute, has experience with strategic planning for large cities in developing countries.
1. See “Strategic Planning in Cordoba,” Douglas Keare and Ricardo Vanella, Land Lines, September 1997.
Figure 1: Questions for Large-scale Developments
These topics and questions guided the seminar discussions in Cordoba, and they may be useful to other cities considering large-scale development projects on underutilized urban lands.
Understanding the Land Market: How will the local land market respond to large-scale public interventions such as the proposed teleport? What is the demand capacity for state-of-the-art office buildings in the region? What are the potential mechanisms for intervening in the land market to enhance the chances of success for this type of project?
The Urban Impacts of Large Projects on Underutilized Land: What are the impacts of this type of large-scale project on adjacent lands and competitive locations within the metropolitan area? How can infrastructure use be optimized? What alternatives could be explored to change the existing zoning structure?
Instruments of Promoting and Financing Private Investments in Urban Regeneration Projects: What financial instruments can be used in this type of development in conjunction with private sector participation? What instruments for private investments have been most successful? How can these be used with public/private partnerships? What benefits, disadvantages or complications might result from these partnerships?
Mechanisms of Redistribution and Land Value Capture: How can incremental land value be identified and estimated? How can land value capture schemes be used up front to finance the infrastructure for this project? What alternative instruments may be used for this purpose? What institutional reforms or partnerships might be necessary to implement these schemes and to serve as incentives for further development?
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In the context of entirely new fiscal policies and new approaches to property rights in central and eastern Europe over the past decade, taxes on land and buildings have taken on significant new roles—politically as adjuncts to privatization, restitution and decentralization, and fiscally as revenue-raising tools for local governments.
The Lincoln Institute is particularly interested in the complex debate over property-based taxes and in how different countries experience the transition from communism to democracy and from planned to market-driven economies. Over the past four years, the Institute has undertaken a series of educational programs to help public officials and business leaders in eastern Europe understand both underlying principles and practical examples of property taxation and valuation through offering varied perspectives and frameworks for decision making.
The Institute is also sponsoring a series of case studies to compare the implementation of ad valorem property tax systems in eastern European countries. These studies provide a unique perspective from which to review the initiation of land privatization, fiscal decentralization and land markets, as well as to compare the various legal and administrative features adopted for the respective tax systems.
Programs in Estonia
The Baltic country of Estonia was the first of the new independent states to recognize the benefits of land taxation and thus has been the focus of several Lincoln Institute programs. The Institute’s work in Estonia began in September 1993 when Fellow Jane Malme and Senior Fellow Joan Youngman participated in a conference with the Paris-based Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) on the design of a property taxation system. Estonia had just instituted its land tax program, and since then the Institute has continued to support programs there relating to land reform and property taxation.
The most recent education program, on “Land and Tax Policies for Urban Markets in Estonia,” was presented in the capital of Tallinn in May to nearly 30 senior-level state and city officials interested in public finance, land reform and urban development. President H. James Brown, Jane Malme, Joan Youngman and a faculty of international experts explored current issues concerning land reform, valuation and taxation. They also discussed methods of urban planning, land management and taxation to both encourage development of urban land markets and finance local governments.
Estonia is also serving as the pilot case study for a survey instrument to gather and analyze information from countries adopting new fiscal instruments for market-based economies. Malme and Youngman are working closely with Tambet Tiits, director of a private real estate research and consulting firm in Tallinn, to draft the survey, research and collect data, and analyze the results.
Other Case Studies and Conferences
A second case study examines Poland, where an ad valorem property tax law is under legislative consideration. Dr. Jan Brzeski, director of the Cracow Real Estate Institute, serves as the country research director and liaison with the Institute. Subsequent studies will survey Latvia, Lithuania and Russia. In addition, Professors Gary Cornia and Phil Bryson of the Marriott School of Management at Brigham Young University in Utah are using the Lincoln Institute survey instrument to study property tax systems in the Czech and Slovak Republics.
The Lincoln Institute was a sponsor of the fourth international conference on local taxation and property valuation of the London-based Institute of Revenues, Rating and Valuation (IRRV) in Rome in early June. The conference attracts about 300 senior level officials from central as well as local governments throughout Europe. Dennis Robinson, Lincoln Institute vice president for programs and operations, was on the conference advisory committee and chaired a session on “Case Studies in Local Taxation in the New Democracies,” at which Jane Malme and Joan Youngman discussed the Institute’s case studies on land and building taxation in transitional economies. Other participants in that session were Institute associates Tambit Tiits of Estonia and Jan Brzeski of Poland. Board member Gary Cornia spoke about his research on property taxation in the Czech Republic. Martim Smolka, senior fellow for Latin America and the Caribbean, presented a paper on “Urban Land Management and Value Capture” at another session chaired by Joan Youngman. Jane Malme also was a discussion leader for a session on “Tax Collection and Administration.”
The Institute is planning another program with OECD in December 1997 for public officials and practitioners in the Baltic countries of Estonia, Latvia and Lithuania to examine policy aspects of land valuation and mass appraisal concepts for ad valorem taxation.
Value capture is an increasingly popular concept that seeks to capture for public benefit all or part of the increments in land value resulting from community, rather than private, investments and actions. Yet, based on the Lincoln Institute’s experience in sponsoring many educational and research programs dealing with value capture policies in Latin America, it is also quite controversial.
This article addresses some of the contentious and persistent issues that have engaged participants in the ongoing debate over value capture, ranging from basic concerns, such as the proper understanding of the legal basis for land property rights, to larger political questions raised by new or higher charges on real estate property. Technical issues also are involved, such as distinguishing land value increments (or plusvalías) attributed to specific public investments or planning decisions from other more general sources or factors that influence land markets, as well as pragmatic challenges that arise in selecting the right instrument for the right circumstances at the right time.
To gain a better understanding of value capture, one cannot rely simply on technical arguments or expert authorities. At the same time, one cannot dismiss the issue on purely political grounds by attributing the main obstacles to the implementation of value capture policies to well-positioned interest groups. Rather, a considerable share of the “unexplained variance” in the application of value capture seems to be the result of inadequate information or misunderstanding held by major stakeholders in the debate.
Figure 1 summarizes 10 contentious value capture issues; items 1, 2 and 3 are discussed briefly below.
Unfair Charges for the Poor
Although support for direct subsidies or grants to the poor is waning in Latin America, many still believe that the poor should not pay for urban services, or should be exempted from taxes and other charges on their land, as is required by many of the more progressive value capture policies and laws.
A common argument in favor of exempting the poor from such charges raises an intergenerational dilemma: since wealthy residents for many years have enjoyed urban services that they did not pay for, why should the poor be charged now for services that they need and deserve? Another argument centers on the idea that most land value increments in poor areas have in fact been generated by the poor themselves, through sweat equity or private schemes to access basic services in their areas, not through public intervention. Some recognize that urban upgrading programs simply bring poor settlements to the first stage of the urbanization process, which is a bare minimum for participation in regular land markets. Others believe that even a socially neutral value capture instrument may produce a regressive result, perpetuating the disparity between the rich and the poor in the context of inequitable access to urban facilities and services, as is the case in most Latin American cities (Furtado 2000).
On the other end of the spectrum are those who argue that value capture payments are part of the poor sector’s claim to full citizenship, including the right to demand attention from the government. There are many examples where the poor have been eager to pay for receiving services (such as water systems, public lighting and flood control) since the cost of not accessing them is perceived to be higher than the actual payment. This was the case in Lima, Peru, in the early 1990s when more than 30 poor communities participated in a public service program that included payment for the cost of the services provided.
A more theoretical and perhaps less intuitive argument considers the capitalization effect of any charge on land prices. That effect is the reduction (or increase) of the current market price of land by the capitalized or discounted sum of the costs (or benefits) affecting the future earnings the property is expected to generate. To the extent that value capture charges on regularized or upgraded areas are integrated in the expectations regarding the future burden imposed on unserviced land bought from illegal or pirate subdividers, they would tend to be capitalized in the price that buyers would be willing to pay or the subdivider was able to charge (Smolka 2003). Although the poor would end up paying the same amount over time, the money would go to the local public treasury rather than the subdivider’s pocket.
Incidently, a common but mistaken view holds that such charges (value capture or land value taxes) are inflationary or increase the market price of land. Although the capitalization effect is complicated, most people can understand a situation comparing two otherwise identical apartments, where the one located in a building with a higher condo fee would get a lower rent in the marketplace than the apartment with a smaller fee. The same line of reasoning may be used to explain why there is no double taxation between value capture and the property tax. The relevant land value increment resulting from some public intervention accumulates or adds to an observed base market price that already is net of the capitalized effect of any anticipated future benefits or burdens, including the property tax.
Acquired Rights When Changing Land Uses
Although few would argue that expectations play a crucial role in determining land prices, it is widely considered unfair if price compensation falls below current market prices. This idea is now beginning to change, as reflected in recent legislation. For example, Law 388 of 1997 in Colombia allows for public acquisition of land at fair market prices, but not including the increment of land value resulting from previous public investments or changes in regulatory land uses (see article by Maldonado and Smolka, page 15). The same principle is stated in Brazil’s new City Statute (Law 10.257 of 2001) when land expropriation is used as a sanction against a landowner who is not complying with social uses of the land. Many lawyers agree that expectations do not create rights; therefore, expectations not realized should not be compensated. The social unrest around public land acquisition that led to the postponement of Mexico City’s proposed new airport mega-project vividly illustrates this problem.
It is hard for the typical landowner who in good faith bought a piece of land with the expectation of using its development potential to understand why he should not be compensated for the loss of that land at the current market price or at least the acquisition price, even if the development rights had not been exercised. However, the result often depends on the extent to which the new policy is actually implemented. In practice, prices reflect expectations regarding the (usually weak) enforcement of existing legislation, including legal variances or loopholes in the relevant fiscal and regulatory environment. This has been the case in most court decisions regarding fair compensation on public land acquisition processes and on claims from landowners (or developers) on whom local administrations impose plusvalías charges. A more pragmatic argument is that rights may indeed be restricted by a new legislation or zoning code, as long as it is accompanied by adequate transition rules to protect the rights of those who had previous legitimate claims. Others defend the transition process as an indispensable step toward allowing the market to gradually absorb such changes.
Economists struggle to convey the importance of expectations in determining the structure of current observed land prices. How the future affects current land prices is in fact harder to express to the general public than the notion that current prices reflect rights as realized in comparable properties in the past. In Latin America expectations associated with land uses are not always related to zoning or building codes, but rather to land speculation. It may be of interest to note that whereas speculation in Latin America is associated with long-term retention of land, in North America it is associated more with rapid turnover of properties. The phenomenon of land retention for future development, with the consequent private appropriation of unearned increments in land values, has stymied urban planning and development ever since cities began expanding rapidly over many decades.
Asymmetrical Compensation for Wipeouts
The debate over value capture (i.e., capturing land value increments, windfalls or plusvalías) inevitably raises the question: What about the wipeouts (minusvalías)? The common perception is that governments are more eager to approve legislation to capture land value increments than to provide legal protections for citizens against takings or arbitrary compensation for equally predictable losses (minusvalías). The Latin American record has shown, however, that the balance between the plusvalías captured and the minusvalías paid for is clearly negative. The amount paid in compensation to landowners surpasses by far the small and sporadic gains the public has been able to recover from the direct benefits it generates for private properties.
All rents, and land prices for that matter, are in essence nothing more than accumulated plusvalías, or land value increments, over time, echoing Henry George’s argument for full confiscation of land rents. Thus, the alleged minusvalías are considered incidental and just part of a value to which individual rights are not (or should not be) absolute. The debate on this asymmetry bears directly on the proper definition of wipeouts and on how those losses are understood, which raises the issue of development rights. While some are willing to restrict the compensation for land and building improvements that the owner may lose, others argue that development rights are permanently built in as an inherent attribute of the land.
In practice it is not easy to make these arguments. What may be valid in the aggregate does not necessarily hold true for the part, since individual landowners consider it a loss in land value when, for example, a walled expressway cuts across their back yard or a viaduct blocks their view and produces noise and pollution. The average citizen is not easily convinced by the above arguments. The quest for symmetrical treatment is too socially and culturally sensitive to be ignored.
Transfer of development rights (TDRs)—an instrument originally conceived for compensating minusvalías from historical, architectural, cultural or environmental preservation ordinances for plusvalías somewhere else—has now been extended to mitigate other legitimate claims for minusvalías compensation. Some argue that regular compensation for wipeouts is a guarantee, making it easier to accept payments for windfalls. Under the equity principle, planning decisions including zoning schemes are recognized as potentially unfair with regard to the distribution of values in land markets. However ingenious the TDR instrument may appear, it does not help clarify the issues at stake. On the contrary, it adds to the debate since it simultaneously recognizes the right for minusvalías to be compensated and sanctions the right of individuals to plusvalías, reintroducing the question of private appropriations of community values.
Final Comments
The complex debates over value capture policies and instruments in Latin America indicate that much remains to be researched and learned. If the issues do not necessarily have a single answer, the arguments discussed here demonstrate that a significant portion of the resistance to such ideas may be attributed to misconceptions and insufficient information. Although the positions taken by different groups are not as clear-cut or coherent as expected, perceptions and attitudes do change, as the accompanying article indicates.
Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Urbanism Department at the Fluminense Federal University in Niteroi, Brazil.
References
Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking value capture policies for Latin America. Land Lines 12 (3): 8–10.
Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15 (1): 4–7.
Figure 1: Contentious Propositions and Commentaries on Value Capture
Proposition Commentary
1. It is unfair to charge the urban poor who benefit from regularization or upgrading programs. Evidence shows that expectations regarding publicly funded future upgrading programs lead to higher markups or premiums on current land prices in irregular or illegal settlements. Charging for such benefits would simply switch the recipient of a payment burden that is already being imposed on the poor from the subdivider to the government collecting the charge.
2. Urban land policy must take into account previous development rights, for they are acquired rights. Although expectations are an important part of land market prices, they do not create rights. Zoning designations or development rights, when not realized, are not acquired rights and therefore they can be taken without compensation.
3. Minusvalías are not compensated for; the asymmetry between plusvalías and minusvalías is unfair. Minusvalías are the exception in Latin American cities where land value increments are much higher than the cost of servicing land. In practice, however, public compensation to private owners usually far surpasses collection through value capture policies.
4. Land value capture policy is “communist.” Paying for “free rides” is certainly not a communist idea. One is reminded of mainstream economic theories regarding the merits of a system where individuals and social costs and benefits converge at the margin.
5. Value capture over and above the property tax implies double taxation. In effect, observed land prices to which land value increments apply are already net of the capitalization effect of property tax on land values.
6. Value capture distorts the functioning of the land market. In actuality, it’s the opposite: uncontrolled land value increments distort the behavior of agents. The presence of plusvalías is as distorting a factor for urban development as inflation is for economic development in general.
7. Private appropriation of land value increments is no more objectionable than similar windfalls obtained in capital markets. There is a fundamental conceptual difference. In capital markets equity and bonds are issued against productive investments as collateral for increases in productivity in individual businesses. In the land market, by contrast, land value increments result from the community effort, not individual effort.
8. Value capture is technically impractical because it is impossible to measure the land value increment. With the technical resources available today it is ludicrous to think it “can’t be done.” Ingenious and practical solutions have been developed in Cartagena, Colombia, and Porto Alegre, Brazil, for example.
9. Value capture is overwhelmingly rejected by the citizens, and therefore is politically impractical. The privileged few are the main source of rejection, not the poorer majority of the population who often are charged higher prices in order to access public services through informal arrangements.
10. The amount that can be collected with supplementary value capture instruments is a negligible amount in the public budget. Because of limited collection of the property tax in Latin America, value capture resources can assume an important role in financing urban development. Besides, use of value capture brings to light plusvalías, which has traditionally been a key source of corruption, and thus contributes to a healthier fiscal environment.
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Karl E. Case es profesor emérito de Economía en la universidad Wellesley College, donde ocupó la cátedra en economía Katherine Coman y A. Barton Hepburn y enseñó durante 34 años. Actualmente, es senior fellow en el Centro Conjunto de Estudios sobre Vivienda de la Universidad de Harvard.
El profesor Case es, además, socio fundador de Fiserv Case Shiller Weiss, Inc., empresa de investigaciones inmobiliarias, y miembro del directorio del Depositors Insurance Fund de Massachusetts. Es miembro del Comité Asesor del Índice Standard & Poors, de la Junta Asesora Académica del Banco de la Reserva Federal de Boston y de la Junta Asesora del Instituto Rappaport para el Gran Boston de la Universidad de Harvard. Se ha desempeñado como miembro de los directorios de Mortgage Guaranty Insurance Corporation (MGIC), del Banco Century, del Lincoln Institute of Land Policy y de la Asociación Estadounidense de Economía Urbana e Inmobiliaria. Asimismo, fue editor asociado de las revistas Journal of Economic Perspectives y Journal of Economics Education.
Después de recibir su título de grado de la Universidad de Miami en Ohio en 1968, el profesor Case se desempeñó durante tres años en el servicio activo del ejército y luego recibió su título de doctor en Economía por la Universidad de Harvard en 1976. Sus trabajos de investigación están relacionados con el área inmobiliaria, de vivienda y de finanzas públicas. Es autor o coautor de cinco libros, tales como Principles of Economics, Economics and Tax Policy y Property Taxation: The Need for Reform, y ha publicado numerosos artículos en revistas profesionales. Principles of Economics, un texto básico con la coautoría de Ray C. Fair y Sharon Oster, se encuentra ya en su décima edición.
Land Lines: ¿Cómo se involucró usted con el Lincoln Institute of Land Policy?
Chip Case: Supe del Instituto Lincoln en la década de 1970, cuando este patrocinaba conferencias para el Comité de Recursos Tributarios y Desarrollo Económico (TRED, por sus siglas en inglés). Yo había escrito mi tesis de doctorado sobre impuestos a la propiedad y me habían invitado a asistir a una de estas conferencias. En el otoño de 1980, comencé mi primer año sabático en el Wellesley College y necesitaba encontrar alguna forma de financiar mis investigaciones. Organicé una reunión con Arlo Woolery, quien, en ese entonces, era director ejecutivo del Instituto, y él estuvo de acuerdo con apoyar mi trabajo.
Desde entonces, mi relación con el Instituto Lincoln ha continuado durante estas cuatro décadas. Fui miembro del directorio a mediados de la década de 1990 y me desempeñé en los comités de búsqueda ejecutiva para H. James Brown, ex presidente del Instituto Lincoln, y Gregory K. Ingram, actual presidente y gerente general. Dicté clases en varios programas patrocinados por el Instituto Lincoln en el Instituto de Capacitación sobre Reforma del Suelo (actualmente denominado Centro Internacional de Estudios y Capacitación sobre Políticas de Suelo) en Taiwán durante 15 años, y además participé en una gran cantidad de programas en Cuba y China.
La mayor parte de mis investigaciones se encuentra en línea con el espíritu del Instituto, por lo que continúo realizando presentaciones en forma regular en diferentes conferencias y seminarios. Una conferencia especial en la que tuve el agrado de participar fue “La vivienda y el entorno construido: Acceso, finanzas y políticas”, que se llevó a cabo en Cambridge en diciembre de 2007. Posteriormente, el Instituto publicó los artículos y comentarios respectivos bajo el título “Ensayos en honor a Karl E. Case” en un volumen titulado Housing Markets and the Economy: Risk, Regulation, and Policy, editado por Edward L. Glaeser y John M. Quigley.
Land Lines: ¿Qué tipo de trabajo ha realizado usted recientemente para el Instituto Lincoln?
Chip Case: A principios de este año intervine como panelista en la conferencia “Economía Urbana y Finanzas Públicas”, organizada por Daniel McMillen, visiting fellow del Instituto Lincoln, junto con el Departamento de Valuación y Tributación. Este programa anual reúne a académicos líderes en los ámbitos de economía urbana y finanzas públicas con el fin de presentar y debatir sus investigaciones. Es un gran foro y una muy buena oportunidad para exponer nuevos trabajos de corte empírico.
Asimismo, hace poco regresé de un programa del Instituto Lincoln en Beijing, en donde dicté una serie de conferencias dirigidas a planificadores y economistas en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln. Mi función allí fue ayudar a descifrar lo que ha estado ocurriendo en el mercado de la vivienda de los Estados Unidos y brindar una perspectiva acerca de la relación existente entre el colapso del mercado de la vivienda y la crisis financiera actual.
Los funcionarios chinos se encuentran muy interesados en aprender de la experiencia de mercado de los Estados Unidos. Decir que el mercado de la vivienda en China está pasando por un período fructífero sería quedarse cortos. En la mayoría de las ciudades, el mercado se encuentra en tensión debido a la cantidad limitada de suelo disponible y a una infraestructura insuficiente. El gobierno ha reconocido que el rápido crecimiento supone un desafío para las autoridades que controlan el mercado y, a la vez, es consciente de que este crecimiento puede aprovecharse como una fuente de posibles ingresos para las ciudades de este país.
Land Lines: ¿Qué aprendió usted acerca del problema de las finanzas del gobierno municipal en China?
Chip Case: Los gobiernos municipales en China poseen todo el suelo dentro de sus respectivas jurisdicciones y, tradicionalmente, han recaudado fondos mediante la celebración de contratos de usufructo a largo plazo sobre dichos terrenos con asociaciones de empresas y otras compañías de negocios que, posteriormente, desarrollan el suelo. Los ingresos provenientes de estos contratos de usufructo han permitido a las jurisdicciones municipales proveer de la infraestructura y bienes públicos necesarios sin haber recaudado nunca ningún tipo de impuesto.
Últimamente, algunas jurisdicciones se están quedando sin terrenos nuevos y sin desarrollar para ceder en usufructo y, por lo tanto, están perdiendo la fuente de ingresos que necesitan para financiar las escuelas, la infraestructura y los servicios de salud en sus jurisdicciones. China nunca aplicó impuestos a la propiedad, aunque la solución recomendada para la actual reducción de los ingresos municipales es, justamente, un sistema de impuestos a la propiedad. No obstante, la tarea de convencer a los funcionarios municipales para que implementen un impuesto a la propiedad ha resultado un desafío político por varias razones.
Land Lines: ¿De qué manera se relaciona su investigación con el trabajo realizado por el Instituto Lincoln?
Chip Case: Me he dedicado al estudio de las cuestiones relacionadas con el impuesto sobre el suelo y la propiedad durante mucho tiempo. Publiqué mi tesis doctoral bajo el título de “Tributación a la propiedad: Necesidad de una reforma”. Mi interés en el impuesto a la propiedad desde mis primeros años de investigación me llevó a pensar acerca del mercado de la vivienda y sus ineficacias y fallas. He escrito sobre la eficacia del impuesto a la propiedad y de los efectos distributivos de los precios del suelo y sus aumentos.
Una parte importante de mi investigación trata sobre la forma de medir el valor del suelo y evaluar de qué manera el valor del suelo afecta a la ubicación de los mercados laborales y a la distribución de los recursos y bienes públicos. Al comprar una casa, la persona está comprando el acceso a un paquete de derechos que se encuentran enlazados a la porción de terreno donde se encuentra su casa. El valor de este paquete de derechos se capitaliza en el costo de la casa y se somete a tributación como un componente del valor tasado de la propiedad. Dicho paquete de derechos (lo que incluye y de qué manera varía según su ubicación) es, hoy en día, un tema candente, debido en gran parte a la situación actual del mercado de la vivienda y su impacto sobre la estabilidad financiera de la economía del país.
Land Lines: Cuéntenos un poco más acerca de su interés en el impuesto a la propiedad.
Chip Case: Soy un acérrimo defensor del impuesto a la propiedad. Este tributo tiene el potencial de ser un medio claro y transparente para recaudar ingresos. El valor justo de mercado de una propiedad no es un mal índice para medir la capacidad de pago de los contribuyentes, si lo comparamos con el impuesto a las ganancias federal, el cual se ha vuelto tan complejo que se ha convertido en una forma extraña de distribuir el costo del gobierno y que demuestra una conexión muy poco intuitiva con la capacidad de pago de impuestos.
Los impuestos deberían ser neutrales e, idealmente, no deberían afectar al comportamiento económico. Cuando los contribuyentes modifican su conducta para evitar impuestos, en realidad empeoran su situación y, al mismo tiempo, el gobierno pierde ingresos. Los costos ocultos derivados de estos cambios son, por ejemplo, precios más altos y salarios más bajos. La porción del impuesto a la propiedad correspondiente al terreno es uno de los pocos tributos que no distorsionan la actividad económica y, por lo tanto, es una herramienta extremadamente valiosa para las finanzas públicas.
El impuesto a la propiedad constituye un apoyo a las jurisdicciones municipales, al gobierno autónomo y a la democracia directa. Los gobiernos municipales experimentan muchos obstáculos al imponer tributos independientes a las ventas o a las ganancias si los contribuyentes pueden encontrar una tasa menor en una ciudad o pueblo cercano. Los bienes raíces se definen como inmuebles, lo que representa una buena base para aplicar un impuesto municipal.
El impuesto a la propiedad siempre se encuentra en la mira de sus detractores debido a su alta visibilidad. Casi nadie sabe cuánto paga en términos de impuesto a las ventas en un año y, en el caso de muchos contribuyentes, el impuesto a las ganancias se deduce de sus salarios. No obstante, extender un cheque por un abultado monto en concepto de impuesto a la propiedad llama la atención del contribuyente. Esto da como resultado cierto nivel de controversia, aunque también significa tener la responsabilidad de rendir cuentas y permite al electorado municipal decidir si los impuestos que paga tienen una correlación con los servicios públicos que recibe. Y esto resulta casi imposible de juzgar a nivel estatal o federal.
El impuesto a la propiedad siempre puede mejorarse, lo que representa una parte de la importante misión que tiene el Instituto Lincoln. Sin embargo, se necesitan personas que defiendan este impuesto mostrando sus puntos fuertes, por lo que siempre estaré encantado de cumplir esa función.
Land Lines: ¿Cuál es el tema de su actual investigación?
Chip Case: Estoy trabajando en un artículo junto con Robert Shiller sobre el efecto de las expectativas de la gente en cuanto al mercado de la vivienda en 1988 y durante el período que va de 2003 a 2012. Shiller y yo realizamos cuestionarios a personas que habían comprado o vendido una casa en algún momento de esos años calendario. Recabamos más de cinco mil cuestionarios para generar una base de datos que nos permitiera comprender mejor la naturaleza de la reciente burbuja inmobiliaria e identificar cuándo comienzan los cambios en las expectativas de la gente. Esta base de datos nos brinda una manera de cuantificar y analizar las diferentes expectativas en cuanto al mercado de la vivienda y determinar de qué forma dichas expectativas influyen en la toma de decisiones.
Por ejemplo, podemos observar que, en el año 2005, la meta de ser propietarios fue desapareciendo del sueño americano. Este tipo de cambio es significativo desde el punto de vista cultural y económico. Cuando, junto con este cambio, se da una inercia en las expectativas de la gente, comenzamos a observar una volatilidad en el mercado de la vivienda. Y si el cambio es lo suficientemente fuerte, observaremos también que la volatilidad puede llegar a afectar la economía nacional.
Debido a que el precio de una casa incluye todos los derechos y recursos relacionados con dicha porción de suelo, las expectativas acerca del mercado y al acceso a futuros derechos y recursos cumplen una función a la hora de determinar el valor de mercado de la casa. El valor de mercado, a su vez, afecta al monto de impuesto que se gravará sobre la propiedad. La relación entre las expectativas del mercado y el impuesto a la propiedad es compleja; no obstante, la investigación que Shiller y yo estamos llevando a cabo arrojará un poco de luz sobre este tema.
Land Lines: ¿Qué piensa usted que ocurrirá en el mercado de la vivienda de los Estados Unidos en el futuro?
Chip Case: Soy moderadamente optimista en cuanto al futuro del mercado de la vivienda. Las cifras parecen indicar que el sector de la vivienda se está estabilizando y está mostrando signos de un crecimiento lento pero positivo. El sector de la vivienda representa solamente cerca del 6 por ciento del PIB del país, pero ha tenido una gran importancia en el pasado. La reactivación de este sector seguramente contribuiría a que la economía se recuperara de los efectos devastadores de la recesión.
