Researchers from the Lincoln Institute are working with the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana to better understand how land and increments in land value can be utilized to facilitate the physical rehabilitation and economic development of Cuba.

During the Soviet era, Cuba’s economic environment was characterized by a top-down model in which state agencies were the principal economic and development actors. Planning was autocratic and inflexible; trade depended primarily on the socialist bloc countries; financial capacity was centralized in the national budget; and there was no tax system. Legal, financial and economic reforms implemented since 1990 have helped to create an institutional environment more conducive to economic efficiency and to allow Cuba’s participation in the global market (see Figure 1).

However, the Cuban economy still faces tremendous difficulties that have seriously affected the country’s capacity to maintain living standards, the quality of social and public services, and economic development programs in general. For example, Cuba’s GDP in 1995 was only one-half its 1989 level and its import capacity has fallen from roughly 8 billion to 2 billion US$ annually.

Figure 1: Summary of Key Reforms

1990 Opening of the economy to foreign investors

1991 Reinstatement of Cuban international trade

1992 Introduction of modifications to the 1976 Constitution

Introduction of new forms of non-state property Elimination of the state monopoly on international trade Expansion of foreign-owned private market enterprises 1993 Transfer of formerly state-owned rural land to workers

1994 Restructuring of the central state administration Opening of agricultural markets based on supply and demand mechanisms

1995 Reestablishment of indicative planning and introduction of financial indicators Beginning of state business restructuring Regularization of the circulation of hard currency in the banking system Enactment of new laws on foreign investments Gradual introduction of components of a tax system Enactment of the law restructuring the banking system

1997 Enactment of the law on free trade zones

The Cuban government has tried to promote tourism as its primary means to generate much-needed hard currency quickly. As a Caribbean island, Cuba offers substantial tourist attractions, ranging from magnificent beaches to the architectural heritage of Old Havana, which has been recognized on UNESCO’s World Heritage List, as well as other natural, historical and cultural sites around the country. However, stimulation of the tourist industry requires international partners to undertake the development of hotels, shops, restaurants and airport expansion. The fact that the state owns most of the land available for development is a critical element in Cuba’s strategy to attract foreign developers and tourists.

The government’s plan to build its tourist industry has shown some success. In 1967 there were about 2,000 tourists to the island annually, whereas in 1998 over 1.4 million visitors traveled to Cuba. During the last five years alone, foreign investors have increased their operations in Cuba in several economic sectors, particularly in tourism. As a result 2,000 new hotel rooms have been added in Havana, with a total capacity now surpassing 10,700 rooms. Nationwide there are 31,600 hotel rooms, and the target is to increase capacity to 40,000 over the next two years. About 80 percent of recent construction activity in Cuba is related, directly or indirectly, to the tourist sector. Some estimates indicate that state-owned land and buildings already committed to these new projects represent around 500 million US$. Significantly, this development has been achieved without the existence of a formal land market.

Land-based Policies to Stimulate Development

Land has been used in various ways to help stimulate development and to generate public revenues. First, the Cuban government has used land as its capital contribution in joint ventures with international developers. For example, VanCuba Holdings, S.A., a Canadian company, is a 50-percent partner with the Cuban government in a project to build 11 hotels. Cuba contributed the land as its 50-percent share and the Canadian company is expected to invest 400 million US$. Many such joint venture arrangements, particularly real estate and tourism projects, have been made with development companies from Canada, Spain, Italy and Israel.

Since land is Cuba’s principal contribution to these international ventures, a key issue is to assure that the financial value of the land represents 50 percent of the project’s social capital. In cases where the monetary value of the contributed land is less than 50 percent, the foreign partner has often been instrumental in helping its Cuban counterpart apply for credit from international banks or financial institutions to make up the difference. More recently, the credit to assure 50-percent Cuban participation is obtained at low interest rates directly from the Central Bank of Cuba rather than from international entities.

A second mechanism to stimulate development is the increased use of land leasing agreements for commercial and office projects. Leasing is preferred since the direct sale of state-owned land is possible only in very special situations. The leasing terms are negotiated on the basis of the specific land value, and if accepted by all parties are established for 25 years. The lease may be reviewed and extended for an additional 25 years if the parties involved in the renegotiations agree upon the new criteria. In Havana, several projects with foreign investors are currently operating under such an agreement, and the estimated area under development in the city surpasses 100 hectares.

Third, the Cuban government has entered into direct rental agreements for state-owned land in free trade zones, which in some cases generate significant revenues. About 120 foreign private and public-private enterprises have been established already in two trade zones in Havana.

Both the leasing and direct rental agreements for state-owned land provide important new funds to the national budget. These resources are then used to improve the standard of living in local communities by providing social services (education and health), developing economic projects, upgrading and enlarging major infrastructure and other amenities, and generating jobs. Some examples of city and community benefits that have been supported largely by these revenues are the new Havana International Airport, the creation and improvement of a digital telephone system, and the metropolitan park projects in the Almendares River area.

A different but very interesting set of instruments to mobilize land value increments resulting from public investment has been developed by the Office of the Historian, the public agency responsible for promoting, financing and developing the revitalization program in Old Havana. This Office has begun to collect both indirect and direct taxes totaling 35 percent of revenues from private enterprises not related to the Office, such as hotels, commercial businesses and restaurants that have benefited from the Office’s efforts to rehabilitate the historic district. These external revenues, as well as revenues generated by projects initiated by the Office itself, are used in a kind of revolving fund to support further investments in the built environment. They also fund a variety of social programs, including housing, nursing homes, and educational and cultural activities in Old Havana. The Office’s total revenues surpassed 40 million US$ in 1998 and 50 million US$ in 1999. The government is also negotiating other kinds of revenue-generating programs to capture land value increments to support the rehabilitation of the Paseo del Prado and the Rampa areas of Havana, as well as the Boca de la Chorrera redevelopment project at the mouth of the Almendares River.

Difficulties with Implementation

Cuba’s implementation of these various tools for capturing land value increments has not occurred without problems. In the case of the indirect and direct taxes on revenues introduced in Old Havana, several businesses have claimed that their revenue sources are not a result of the efforts by the Office of the Historian to improve the district, and therefore should be exempt from the tax. For example, the headquarters of the Cuban Fuel Distribution Company (CUPET) is located in a valuable area in the heart of the historic center but does not pay the tax. The company argues that its revenue sources (i.e., its facilities and distribution networks) are located outside the center and therefore do not benefit from the rehabilitation process.

The 25-year leasing agreements illustrate a different problem arising from the implicit dilemma between short-run vs. long-run goals, because the agreements do not include a periodic updating of lease payments. On one hand, if the payments are set on the basis of existing use and value, the public authorities may lose significant financial resources that could accrue from the impacts of these investments and other changes in land value over the 25-year lease. However, if the authorities attempt to capture the anticipated higher value immediately, they will have more difficulty making such expensive deals with wary investors.

The lack of an adequate legal system for real estate development and mortgage lending in Cuba is a major obstacle to implementation of all these instruments. Proposed new real estate laws have been drafted but legislation expected to be introduced last year has not yet been adopted. This uncertain and unpredictable legal situation can prevent the formation of serious business partnerships, which normally require long-term vision, stability and transparency. Furthermore, this lack of legal protection may scare away the highest quality developers who would be most able to carry out sophisticated larger projects. As a result, the Cuban government has had fewer strong proposals to evaluate and has been accepting smaller projects with less established international developers.

These smaller projects are sometimes problematic for several reasons. First, they are often located in the most desirable parts of Havana, although such developments are not necessarily appropriate for those neighborhoods. Second, they must rely on existing infrastructure since they are not large enough to provide that additional investment. Third, the aesthetic quality and even the basic service standards of these new hotels or apartments are sometimes questionable. Since these buildings affect the overall image of the city, they may even have a negative impact and contribute to the devaluation of their neighborhood.

A related problem is the uncertainty that developers experience in having to deal with new institutions and policy tools that are being negotiated within the Cuban government at the same time they are being implemented in the field. While these policies are under review, the government has introduced a moratorium on new development in certain areas of Havana and has slowed the real estate negotiation process in general. Without stability and trust in the relevant government agencies and policies, private investors for commercial or residential projects are discouraged by the risks inherent in making long-term development decisions. This has an obvious effect on the costs of development and the expected internal rates of return.

Finally, there are the difficulties of assessing land values in the absence of formal markets, let alone transparent land transactions. Government agencies involved in development have two choices. One is to use administrative prices in determining the value of leases or contributions, even though the basis for these prices may not reflect the actual value of land attributes. Alternatively, the agencies must negotiate the price with foreign developers based on the dynamics of the particular site. Both options are limited by the lack of ongoing independent land market transactions on which to evaluate actual prices.

Land Policy Dilemmas

Although Cuba has made substantial progress, it faces many challenges and dilemmas in using land efficiently to stimulate development and generate revenues. For example, the smaller, more expedient projects may result in faster development and revenue flows, but they are not able to create a broader vision for future land uses, and they frequently cause damage to the historic fabric and natural environment. The larger, better-financed projects can create such a vision and enhance the environment, but are much more difficult to negotiate and take longer to build.

Furthermore, the larger projects may require a substantial investment in basic infrastructure because of the poor quality of existing conditions. The government has not had the resources to make these investments, thus threatening the economic sustainability of new urban interventions. Small projects cannot support such investment burdens. While the large projects may be able to finance infrastructure investment, they run the risk of becoming exclusive enclaves separated from the surrounding community when they provide infrastructure only as part of their own project. The question, then, is how to finance the infrastructure in a non-exclusionary manner to encourage other small-scale development. Three alternatives are being pursued simultaneously, but are subject to continuing debate:

• small, individualized interventions using leases to occupy infill areas in the city that are already well-endowed with infrastructure;
• enclaves of large resorts and gated communities that can support infrastructure through exactions and development fees, with other controls built into the negotiation to prevent exclusionary access; or
• broader value capture policies to use real estate as an asset to generate revenues in a way that preserves the historical heritage and community solidarity, and prevents social segregation, sprawl and other negative implications.

Another aspect of the debate among Cuban planning and development experts concerns the pros and cons of introducing open land markets with a strong tax system vs. maintaining the existing public management of state-owned land. Those who advocate for introducing open land markets feel it is a necessary step to encourage development so that Cuba can benefit from linkages with the global economy and different types of foreign investments. These experts also argue that Cuba must continue to develop mechanisms for capturing publicly created land value.

Those who argue for continuing the current system point to Cuba’s success in reducing spatial segregation, promoting balance in social and urban services, preserving historic and other patrimony values in the city, and reserving enough land for future development projects. These advocates point to the recent Latin American experience with free markets, which has resulted in increased segregation between rich and poor areas, a lack of social services in poorer areas, increases in urban violence, speculation, and growing environmental problems.

In summary, some of the priority issues on Cuba’s land development agenda are the establishment of a legal system with clear parameters and the introduction of more rigorous and transparent mechanisms for valuing land and buildings. In addition, diversification of the types of Cuba-based partners available to participate in international development projects will help establish criteria for a longer-term planning perspective that will encourage large-scale infrastructure projects and support the continuing provision of benefits to the community. These concerns are not so different from land policy challenges in other developing countries. The continued study of land value as an instrument for development in Cuba offers important lessons for researchers and public officials throughout Latin America.

Ricardo Núñez is researcher at the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC) in Havana, Cuba. H. James Brown is president and CEO of the Lincoln Institute, and Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Latin American and Caribbean Program. Laura Mullahy, research assistant for the Latin American and Caribbean Program, also contributed to this article.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Académicos y profesionales involucrados en la regularización de asentamientos en sectores de bajos ingresos en Latinoamérica compartieron sus experiencias en un foro patrocinado por el Instituto Lincoln en marzo de 1998. La ciudad de Medellín, Colombia y su oficina de regularización, PRIMED (Programa Integrado para el Mejoramiento de Barrios Deficientes en Medellín) sirvieron de anfitriones. Entre los participantes se incluyeron representantes de PRIMED, empleados oficiales de la ciudad de Medellín y observadores de instituciones multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, USAID y la Fundación GTZ de Alemania.

Doce ponencias principales informaron sobre los casos de estudio más significativos de ocho países: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela. El foro resultó ser una reunión excepcional cuyas conclusiones, resumidas más adelante, probablemente tendrán importantes repercusiones en las políticas de Latinoamérica.

Perspectivas Comparativas de Regularización

Diversos puntos de vista sobre regularización aparecen ilustrados por los trabajos de cada país. Los dos enfoques principales son la regularización jurídica (por ejemplo: procedimientos de legalización de títulos de la tierra a fin de convertir la propiedad “de hecho” en propiedad jurídica, en Perú, Ecuador y México) y la regularización física (urbanización), incluyendo la expansión de servicios de infraestructura en asentamientos irregulares (Colombia, Venezuela, Brasil y otros países). Un tercer enfoque, en el cual se ha hecho énfasis sólo recientemente, establece como prioridad la integración social y cívica de los asentamientos de población de bajos ingresos dentro de la estructura urbana a través de una serie de medidas.

Aunque en la mayor parte de los países se presentan elementos de estos tres tipos de regularización, generalmente cada país se orienta más en una dirección que en otra. En México, los tres enfoques se utilizan simultáneamente. En la mayoría de los otros países, el énfasis depende de la fuerza relativa de los actores, las organizaciones y las políticas por una parte, y de la forma en que el problema de regularización es concebido (“construido”) por las autoridades federales y locales, por otra.

La Regularización Jurídica: Programas de Adjudicación de Títulos de Propiedad

La regularización de títulos de propiedad se ha convertido en práctica similarmente aceptada por gobiernos, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales. De hecho, la pregunta “¿por qué regularizar?” que se planteó al comienzo del foro pareció tomar a todos de sorpresa. Sin embargo, esta pregunta nos dirige al fondo de la cuestión sobre quienes definen los problemas relacionados con la tenencia de la tierra y quiénes establecen las políticas a favor de su regularización. La mayoría de los programas de títulos examinados en los casos de estudio resultaron largos y costosos; además, una vez puestos en práctica, sirvieron de poco para afectar significativamente el nivel de seguridad o para suministrar servicios en forma sistemática a los asentamientos.

Figura 1

Argumentos Comunes a Favor de la Regularización de la Tierra

• Provee seguridad contra el desalojo.
• Provee incentivos de estímulo a la inversión en mejoras y consolidación de la vivienda.
• Facilita y provee la introducción de servicios tales como electricidad y agua.
• Genera acceso al crédito utilizando la vivienda como garantía.
• Incorpora los residentes al sector de ciudadanos propietarios y al proceso democrático.
• Integra los asentamientos y la propiedad a la base jurídica y fiscal de la ciudad.

En lo que concierne a los sectores pobres de la población, sin embargo, varios de los argumentos a favor de la regularización aparentan ser falsos. Los hogares establecidos generalmente tienen seguridad de hecho y pocas veces consideran la necesidad de un título legal completo como una prioridad, sino más bien como una necesidad asociada con el sistema de valores de la clase media. Es más, una vez que los asentamientos están bien establecidos, las mejoras y la consolidación de la vivienda ocurren en una proporción estrechamente asociada con la disponibilidad de recursos, no con la seguridad del título de propiedad. En relación con la introducción de servicios, la mayoría de los proveedores siguen sus propias reglas internas para definir el tiempo y los procedimientos; pocas veces el título legal es un criterio importante.

Por lo demás, a las familias de bajos ingresos no les gusta endeudarse y no les resulta fácil el incorporarse a los sistemas formales de crédito, aun cuando las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos tienden a inclinarse hacia la asistencia por medio de microcréditos. En suma, da la impresión de que cuando los grupos de bajos ingresos desean la regularización de la propiedad es porque el Estado quiere que lo deseen y, consecuentemente, contribuye a construir la demanda correspondiente.

Se podría concebir la regularización de la propiedad como un fin en sí misma tanto como un medio hacia un fin. La regularización como “fin” aparece claramente ilustrada en el caso de Lima, donde el acceso a la tierra y a los programas de adjudicación de títulos de propiedad sustituyen a una política sistemática de vivienda. El ciclo más reciente de adjudicación de títulos (desde 1996) incluye también la retitularización de terrenos anteriormente regularizados, como un campo de patrocinio político destinado a beneficiar al gobierno central a cuentas de los líderes políticos ciudadanos. Una situación similar prevalecía en México con las agencias de regularización múltiplex creadas durante los años ’70. En ambos países la dedicación a la regularización de la tenencia de la tierra aparece claramente señalada por programas activos, que generalmente procesan un alto número de títulos cada año a bajo costo.

En otras partes, la regularización puede ser también un “fin”, pero de importancia secundaria. En Colombia, Brasil, El Salvador y Ecuador, por ejemplo, la adjudicación de títulos constituye solamente una pequeña parte del conjunto de la regularización física. Aún así, la ausencia de propiedad legal y la necesidad de regularización pueden ser utilizadas hacia buenos fines políticos al regular el suministro y el orden de la provisión de infraestructura.

La regularización de títulos como medio hacia un fin se encuentra ampliamente fomentada por las agencias internacionales como parte del Nuevo Programa de Gerencia Urbana del Banco Mundial. México constituye un buen ejemplo del proceso, en donde la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra es un requisito previo para la gestión de la tierra urbana, la planificación y la administración pública. La regularización incorpora a la población dentro del sistema del registro de tierras, la base de recaudación de impuestos, los controles de planificación, los permisos de construcción, las tasas de consumo, y la recuperación del costo de servicios e infraestructura. La regularización se convierte en un medio para el sustento y manejo urbanos; esta, más que ninguna otra razón, explica su amplia adopción y aceptación actual.

Un factor notable en varios de los casos estudiados fue la aparente renuencia a regularizar tierras privadas a no ser que la iniciativa tuviera el apoyo del dueño original. Como resultado, los asentamientos con mayores posibilidades de ser regularizados son aquéllos ubicados en tierras públicas o tierras cuya propiedad nunca ha sido cuestionada. Con la excepción de México, los gobiernos se han mostrado renuentes a expropiar tierras con fines de interés social. Varios países tienen un sistema de derechos de ocupación de la tierra que permiten la transferencia de la propiedad después de un cierto número de años de uso comprobado y apropiado. En Brasil, este sistema de usucapión ha sido ampliado recientemente a fin de permitir la transferencia de títulos de terrenos urbanos de propiedad privada menores de 250 m2 que hayan sido ocupados continuamente durante cinco años.

Factores de los programas de regularización jurídica:

• Alcance de la demanda residencial y prioridad del título de propiedad: La alta prioridad para la adjudicación de títulos aparece solamente cuando hay una alta inseguridad asociada con la tenencia ilegal de terrenos (Costa Rica), o donde el Estado promueve la asociación de la inseguridad con la falta de título (México).
• Procedimientos y administración de los programas de adjudicación de títulos: Los ejemplos varían de prácticas de bajo costo, eficientes y rápidas (Perú y México) a procesos ineficientes e interminables. La mayoría de los casos analizados cayeron dentro de la última categoría (Brasil y Colombia especialmente), en gran parte porque el campo de la regularización no es una alta prioridad.
• La naturaleza y el funcionamiento de las oficinas del catastro y el registro de la propiedad: Casi todos los casos estudiados señalaron grandes defectos en el registro de tierras y las instituciones de avalúo de la tierra. Incluso donde existen arreglos institucionales satisfactorios, las relaciones y la comunicación entre las dos oficinas resultaron ser invariablemente pobres.
• La forma y el “peso” de los títulos de propiedad de la tierra: El poder y la importancia de los títulos varían desde títulos “duros”, tales como títulos registrados y títulos completos de propiedad que sólo podrían ser impugnados a través de procedimientos legales de expropiación o embargo; hasta títulos “blandos”, los cuales representan poco más que certificados de posesión, registros de ocupación o contratos de compra. Entre ambos extremos, y paralelos a la dimensión legal, se encuentran los títulos establecidos por la costumbre y los derechos de propiedad sociales, tales como derechos de uso, derechos comunes, usos y costumbres, etc. Estos últimos sólo tienen fuerza en la medida en que son apoyados por el Estado.

La Regularización Física: Urbanización y Provisión de Infraestructura

El segundo campo principal de regularización registrado en muchos de los casos de estudio del foro estuvo enfocado en el proceso de regularización física de distintas formas de asentamientos irregulares. En Medellín, por ejemplo, se estima que aproximadamente el 12% de la población total vive en barrios de crecimiento rápido construidos frecuentemente sobre laderas empinadas, igual que en barrios similares en las laderas de Río o Caracas. Existen indudables problemas y peligros en estas áreas; sin embargo, la mayoría de los participantes en el foro que visitaron los asentamientos de PRIMED se mostraron más entusiasmados por su nivel y grado de consolidación que los propios oficiales locales. (La discusión no se extendió a las intervenciones y mejoras en alojamientos pobres del centro de la ciudad: conventillos, vecindades, cortiVos).

Es imposible describir adecuadamente todos los programas innovadores presentados en el foro, pero uno de los casos de mayor éxito es el programa Favela/Bairro, del municipio de Río de Janeiro. Este proyecto se basó en la estrecha colaboración con los residentes locales para abrir las calles de sus favelas al acceso vehicular y la instalación de servicios. No obstante, es importante reconocer que el éxito del proyecto ha tenido costos considerables: el gasto total entre 1994 y 1997 fue de 300 millones de dólares, suministrados en gran parte por el BID. Esto plantea serias interrogantes acerca de la capacidad de réplica de este tipo de programas.

Factores de los programas de regularización física:

• Instrumentos legales: En muchos casos no se requieren instrumentos legales para llevar a cabo proyectos de regularización urbana e intervención pública. Es más, la expropiación por motivos de interés público no resulta atractiva para la mayoría de las autoridades locales. La creación de zonas especiales de interés social (ZEIS y PREZEIS en Brasil) es un mecanismo de ayuda a los barrios que introduce una mayor flexibilidad de intervención fuera de las normas y códigos locales. Muchos otros instrumentos legales han resultado ser más bien débiles, especialmente aquellos con amplio grado de discreción en su aplicación (la Ley Novena de Colombia, por ejemplo).
• Los costos de regularización y el desplazamiento de la población: La intervención física origina costos adicionales asociados con la instalación y el consumo de servicios, y puede también acarrear contribuciones más altas de impuestos. Para poder cubrir estos costos, las familias se ven obligadas a ahorrar en otros gastos (por ejemplo, demorando el ritmo de consolidación de la vivienda), o a buscar formas de obtener rentas, tales como alquilar o compartir terrenos o viviendas. Inevitablemente, algunos decidirán o se verán obligados a vender e irse. Poco se sabe sobre los niveles de desplazamiento, pero por lo general los propietarios de bajos ingresos permanecen en el mismo asentamiento; la estabilidad de la población, y no su movilidad, suele ser la norma.
• Los mecanismos financieros para la regularización: Varios de los más notables y exitosos proyectos dependieron del financiamiento externo, y muchos proyectos aparentan acarrear subsidios explícitos e implícitos. Para que los proyectos puedan ser replicados se requieren métodos de financiamiento más ágiles, tales como recursos fiscales (impuestos a la tierra y las propiedades, como en México) o tarifas a los usuarios (como en Medellín, por ejemplo). Otro mecanismo captura los impuestos sobre las ganancias de capital a partir de mejoras a la propiedad (plusvalías y tasas de valorización, como en Colombia) pero generalmente no se aplica a las viviendas de bajos ingresos.
• Responsabilidades administrativas y gubernamentales de la regularización: Casi sin excepción, la tendencia general ha estado dirigida hacia la descentralización, con una disminución del poder a nivel del gobierno central y un fortalecimiento al nivel municipal. El papel de los estados, departamentos o provincias se ha debilitado en alto grado. Esta tendencia implica que una responsabilidad creciente de regularización recae sobre las autoridades urbanas, y a su vez plantea otros problemas importantes: la capacidad institucional, el aprendizaje y la diseminación de las mejores prácticas, el desarrollo de la capacidad y la responsabilidad fiscales, la continuidad de los programas a través de distintas administraciones, la coordinación e implementación de programas en jurisdicciones metropolitanas (donde las ciudades se administran por más de una municipalidad), y el papel de las organizaciones no gubernamentales que no han sido electas.
• La participación popular (del público) en la regularización: Aunque la participación popular en los proyectos de desarrollo de barrios es ampliamente aceptada y deseada, con frecuencia no existe o es meramente nominal (Ecuador). En otros países, ha manifestado ser un proceso genuino y muy intenso (Costa Rica y Brasil). La participación popular involucra a los residentes de manera instrumental en la implementación de proyectos y ofrece oportunidades para reconocer los llamados sistemas plurales (paralelos) de justicia (Venezuela), las leyes consuetudinarias, los usos y costumbres (México), etc.
• La regularización y los derechos del ciudadano: El creciente reconocimiento de los derechos del ciudadano se hizo aparente en muchos de los casos estudiados. Dichos derechos incluyen el derecho a la vivienda (en México, aunque no se cumple), el derecho al acceso a la vivienda (Perú y El Salvador), y el derecho a beneficios de infraestructura y urbanización. Asimismo, es importante reconocer que los derechos del ciudadano también traen consigo “deberes del ciudadano”, particularmente en lo que se refiere al pago de impuestos y al consumo.

La Regularización como Medio de Integración Social

Durante las deliberaciones del foro se hizo aparente que un objetivo cada vez más explícito de la regularización es el de alcanzar la integración social a través de la incorporación de la población de bajos ingresos a la mayoría social y a la estructura urbana. Esto se manifiesta con mayor frecuencia en referencia al “rescate” de la población de bajos ingresos y de otros grupos marginales y su incorporación a la ciudadanía urbana. Este ha sido uno de los objetivos primordiales del programa favela/bairro en Brasil, el cual, al menos en parte, estuvo orientado a romper los círculos de delincuentes juveniles y tráfico de drogas, y a rescatar a la población local de su influencia.

Un problema potencial de este enfoque reside en que los conceptos de “buen ciudadano” y “mayoría social” son construcciones sociales que frecuentemente están cargadas de valores y que pueden derivarse a partir de una cierta clase social o un grupo dominante del poder. La regularización con motivos de alcanzar la integración dentro de un amplio marco de oportunidades sociales tales como la educación pública y los servicios de salud es una cosa; la regularización a fin de lograr la convergencia social y la conformidad es otra. Sin embargo, la investigación y la literatura sobre este campo continúan siendo incipientes, y la noción completa de ciudadanía con sus correspondientes derechos y responsabilidades forma parte de una agenda todavía poco considerada.

Conclusión

Este foro internacional hizo énfasis en la necesidad de estar conscientes de las distintas razones subyacentes a la regularización física y jurídica en cada país, y de tomar en cuenta que estas razones se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos políticos y de planificación. Para que la regularización funcione bien, debe haber un compromiso político genuino tal que todos los departamentos y oficiales que intervengan lo hagan con la mayor integración, cooperación y autorización. También se necesita pensar creativamente sobre sistemas alternativos, sistemas “paralelos” de propiedad, y sobre oportunidades para la real participación del público en la toma de decisiones en todas las etapas del proceso de regularización.

El compromiso y el sustento financieros también son temas importantes. A menos que la regularización vaya acompañada por la recuperación del costo a largo y mediano plazo a través de impuestos, tasas al usuario y avalúos diferidos, los programas continuarán dependiendo mayormente del financiamiento externo y de subsidios, lo cual limita severamente la extensión y la escala de su aplicación.

La interesante última sesión del foro permitió a los participantes reflexionar sobre las futuras direcciones de investigación y análisis de políticas de regularización del mercado de la tierra. Cinco áreas importantes emergieron de esta discusión. Primero, se reconoció la necesidad de identificar a los diversos actores y grupos de intereses involucrados en la promoción del desarrollo de tierras irregulares o ilegales, para empezar, y de hacer explícitas las diferencias entre invasiones de tierras, subdivisiones de propietarios, subdivisiones de empresas y otras acciones semejantes. Se planteó que la irregularidad es generada por varios actores y grupos de intereses con fines de lucro, y no únicamente el resultado de un proceso disfuncional de urbanización.

Segundo, se discutió la necesidad de alejarse del pensamiento dualista y romper con la definición del concepto del mercado de la tierra en términos de la ciudad formal e informal, la ciudad paralela, o los barrios normales y deficientes, todos los cuales implican que los sectores pobres se encuentran atrapados en un mercado separado. En realidad, hay un mercado único de la tierra que está segmentado, no separado, a lo largo de una continuidad en términos de acceso y capacidad de adquisición.

Tercero, se necesita afrontar el problema de la capacidad de réplica financiera de experiencias exitosas y las formas posibles de obtener financiamiento a través de subsidios internos, plusvalías, tasas de valorización, gastos de impuestos, tasas progresivas de consumo, y otros mecanismos. Cuarto, necesitamos hacernos menos los ciegos ante las diferencias de género. Es importante que pensemos con más imaginación al definir las prioridades de regularización para cada género, y que exploremos esquemas innovadores de programas de títulos que respondan a la necesidad de satisfacer los derechos específicos a la vivienda y al domicilio de la mujer.

Finalmente, necesitamos ser mucho más precisos en nuestra terminología y, más importante aún, reconocer que hay una “construcción social” imbuida en el lenguaje. Los términos adoptados por cada sociedad revelan la forma en que esa sociedad ve y diagnostica la vivienda y los problemas sociales relacionados con ella. La terminología puede conducir a soluciones políticas punitivas o condescendientes, e incluso “criminalizar” a sectores locales de la población. Gran parte de las diferencias y variaciones entre los distintos casos de estudio se derivan de la forma en que cada sociedad construye su percepción del problema de la vivienda y la manera en que esta visión es transmitida a la gente: a través de la terminología, a través de las leyes, los procedimientos y las políticas, y a través de la organización administrativa y burocrática del Estado mismo.

Peter M. Ward es profesor de sociología y asuntos públicos de la Universidad de Texas en Austin, y miembro asociado de la facultad del Instituto Lincoln. Entre sus numerosos libros se incluye una “Metodología para el análisis del mercado de la tierra y la vivienda”, editada conjuntamente con Gareth Jones y publicada por el Instituto Lincoln en 1994.

Growing recognition of the economic and social importance of land, housing and real property markets is focusing attention on the need for good policies and good data to monitor the performance of these markets and their effects on the international economy.

Much of the impetus for addressing these issues came with the United Nations General Assembly’s unanimous endorsement in 1988 of the document Global Strategy for Shelter to the Year 2000. This report described the social and economic role of housing and called on governments to undertake enabling policies to create well-functioning land and housing markets.

Within a few years, the World Bank published its own housing policy paper, Housing: Enabling Markets to Work, which set out a stylized set of “do’s and don’ts” for housing policymakers to use in making choices about policies, regulations and institutions that influence the performance of the housing sector. Each of these documents makes it clear that the stakes of getting housing policies right are considerable, especially those policies having to do with urban land.

The Importance of the Housing Sector

Housing, together with the land under it, is the single most important asset of households in most of the world’s cities. Housing investment and the flow of housing services account for a total contribution to GNP of between 7 and 18 percent in most countries. However, these figures fail to convey fully how the performance of the housing sector is intertwined with that of the broader economy through real, financial and fiscal circuits.

Since housing comprises 15 to 35 percent of consumer spending in most countries, inflation in housing prices is a significant element of overall consumer price inflation. Housing loans comprise some 15 to 20 percent of the consolidated assets of the banking systems of the most industrialized countries, making the integrity of these loans crucial to the overall soundness of the financial sector.

Housing subsidies, particularly in formerly planned economies, have contributed to budgetary deficits which have aggravated inflationary pressures, and poorly planned housing policies have often led to limited residential and labor mobility. Even in the United Kingdom, research indicates that inappropriate housing policies have increased structural unemployment rates, increased consumer prices and interest rates, adversely affected the balance of payments, and led to a significant decline in rates of household savings. Real estate booms and busts have also become a prominent feature of urban and national economies, notably in the United States and Japan.

Given the importance of the housing sector and the high cost of policy failures, it is surprising that many countries underestimate the objectives and instruments of housing policy. As a result, housing problems are often aggravated by ill-conceived or poorly executed public policies, and the performance of the sector falls beneath its potential.

Policies Affecting Housing

The provision of infrastructure, the regulation of land and housing development, the organization of the construction and materials industry, and the involvement of the public sector in housing production all have direct bearing on the production of housing and its responsiveness to shifts in demand. But other policies are also important—for example, those that relate to the physical and legal security of renters and owners, and the ability to use housing as collateral for long-term financing.

These policies influence the desirability of, and demand for, real estate and housing as an asset and, therefore, the amount of housing that investors want to build. In turn, these policies affect the quantity and affordability of housing available to meet the needs of final consumers of housing services. Investment decisions also influence the cost, availability, quality and production of informal housing, which accommodates much of the urban population in many developing countries.

Recent data on 53 countries collected by the Housing Indicators Program, a joint program of the United Nations’ Centre for Human Settlements and the World Bank, supports the importance of policy differences in shaping housing sector outcomes. Two key types of indicators are physical measures, such as crowding or structural durability, and measures related to price, such as house values, rents and the ratio of house value to income (also called the house-price-to-income ratio), which often reflects the relative efficiency of housing markets.

Comparisons of such indicators suggest, for example, that in Thailand, where land and housing regulation is simple and efficient, housing supply is more than 30 times as responsive to shifts in demand than in either Korea or Malaysia, where regulation is complicated and cumbersome. This is reflected in striking differences in housing prices, quality and affordability among the three countries.

Enabling and Non-enabling Policies

“Enabling” countries are considered more market friendly because their housing policies support housing demand through appropriate housing finance, property rights and subsidies. Such countries facilitate housing supply by providing infrastructure, pertinent regulation and a competitive housing development industry. Figure 1 shows how a number of important housing outcomes vary with both the level of economic development (as measured by per capita income) and the policy environment for four groups of countries.

Housing prices at lower income levels among non-enablers are often the equivalent of two annual incomes higher than they are among enablers. Home ownership rates among enablers are generally 15 to 25 percentage points higher. Crowding, as measured by floor area per person, is significantly less among enablers. Residential mobility (percentage of population moving annually) is higher among enablers—a factor that facilitates upgrading housing conditions and enhancing job mobility.

A comparison of U.S. cities shows that house prices in non-enabling cities with stricter regulatory policies have risen in relative terms some 30 to 60 percent over a 15-year period (see Figure 2). This trend suggests important consequences for quality of life and competitiveness among cities with different degrees of market flexibility. Relative shifts in housing costs are in some cases equivalent to doubling potential residents’ combined federal and state income tax, creating powerful disincentives for moving and for the functioning of labor markets.

These and similar findings suggest that systematic policy mistakes have been made, that their costs have been high, and that it is time for a general change in thinking about the aims and instruments of land and housing policy.

Stephen K. Mayo, a visiting fellow of the Lincoln Institute, is developing research and education programs on land prices, land markets and the broader economy. On November 7-8, 1997, the first in a series of conferences on this topic will be held at the Institute to examine land prices and land information systems.

FYI

References

Angel, Shlomo, Stephen K. Mayo, and William Stephens. “The Housing Indicators Program: A Report on Progress and Plans for the Future,” Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, 1993.

Malpezzi, Stephen, “House Prices, Externalities, and Regulation in U.S. Metropolitan Areas,” Journal of Housing Research 7,2, 1996.

United Nations Centre for Human Settlements. Global Strategy for Shelter to the Year 2000. United Nations, New York, 1988.

World Bank. Housing: Enabling Markets to Work. World Bank Housing Policy Paper. Washington, DC, 1993.

Figure 1 Housing Outcomes for Four Groups of Countries

Source: Based on data from 53 countries collected by the joint World Bank/UN Centre for Human Settlements Housing Indicators Program (HIP). The Enabling Index was developed using HIP data on policies, regulations and institutional arrangements.

Figure 2 Average Housing Price Changes for U.S. Cities

Source: Based on hedonic price indices for rental and owner-occupied housing (weighted by the proportion of renters and owners in each market) for U.S. Standard Metropolitan Areas. The classification of U.S. cities as enablers or non-enablers is based on an index of regulatory stringency originally developed and applied by Stephen Malpezzi.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las políticas públicas y acciones urbanísticas relacionadas con la vivienda de interés social en Colombia, como en otros países latinoamericanos, se han concentrado en los programas de regularización y mejoras, que en muchos casos están vinculados a la necesidad de fondos para infraestructura. Estos programas también se consideran como el único instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solución –el desarrollo urbano ilegal (pirata)–, aunque han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una política alternativa: la aplicación de principios e instrumentos para la gestión del suelo y la participación en plusvalías (participación pública en los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones administrativas). Esta política fue establecida en la constitución colombiana y en la Ley 388 de 1997, que estipula que los ingresos provenientes de los incrementos del valor del suelo deben usarse en inversiones sociales.

Operación Urbanística Nuevo Usme es uno de los proyectos estratégicos promovidos por el alcalde de Bogotá Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, la localidad de Usme es una de las áreas más vulnerables a las presiones de la urbanización ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto más de la mitad de las 1.000 hectáreas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, además de las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de urbanizadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios públicos ni infraestructura y sin aprobación de la administración pública. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupación territorial.

Se espera que Usme se extienda e incorpore otras 600 hectáreas de cerros y terrenos ecológicamente frágiles –considerados en gran parte suelo rural–, según el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue aprobado en junio de 2000. El gobierno de Bogotá ya ha invertido en sistemas de acueducto y alcantarillado para el área y está ejecutando otros proyectos, entre ellos la ampliación del sistema de transporte público TransMilenio y la construcción de 6.200 viviendas para el sector de bajos ingresos. Además, por iniciativa de organizaciones de ciudadanos, dos grandes áreas –el Parque entre Nubes y el Agroparque Los Soches– han sido designadas en el POT como hitos urbanos locales de gran significado y simbolismo. La primera es un parque grande que marca la transición entre el territorio urbano y el rural, amenazado constantemente por el desarrollo ilegal y la explotación. La segunda, un tipo de zona de amortiguación agrícola, fue creada por una organización campesina que aceptó a sabiendas una reducción en el precio del suelo al cambiar la clasificación del mismo de suburbano a rural, a fin de preservar su carácter agrario. Actualmente esta organización aplica medios alternativos novedosos de gestión de suelo mediante proyectos de conservación ecológica para beneficiar a la ciudad en su conjunto y obstaculizar la amenaza del crecimiento urbano ilegal.

¿Cómo puede la diversidad de elementos, desde la vivienda social hasta el transporte público y la conservación de tierras agrícolas, crear una oportunidad para condiciones de vida sostenible para los habitantes más pobres de la ciudad? ¿Cómo reconciliamos los objetivos de la política urbana y la justicia social? ¿Cómo puede la ciudad impedir que los urbanizadores piratas se aprovechen inmerecidamente de la nueva área de desarrollo de Usme? Este es el desafío que enfrentan el gobierno municipal, las organizaciones de vivienda popular y los residentes del sur de la ciudad.

Mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías

Uno de los temas de debate con respecto a la Ley 388 es el precedente de recuperación de plusvalías en áreas destinadas para viviendas sociales. Las organizaciones de vivienda han buscado exonerar esos suelos de la participación en plusvalías, debido a una frecuente interpretación errónea de la naturaleza del instrumento, según la cual el valor recuperado se transfiere al precio final de la vivienda (véase Smolka y Furtado, página 12). Desde un enfoque diferente, el proyecto Usme está estructurado a partir de varios mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías que van más allá de la función restringida y malinterpretada de un impuesto.

El primer mecanismo consiste simplemente en anunciar el proyecto Usme, puesto que la Ley 388 establece que en caso de adquisición pública de suelo, el valor comercial del mismo (para fines de indemnización) no puede incluir el monto correspondiente a las plusvalías derivadas del proyecto. Esta disposición congela el precio del suelo en su nivel anterior al anuncio del proyecto, por lo que es un instrumento oportuno para reducir el costo del suelo que de otra manera tendría que pagar la administración local para sus propios proyectos de desarrollo urbano.

El segundo mecanismo es el Plan Parcial, un plan para parcelas de desarrollo local que se basa en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios y que la legislación colombiana ha adoptado de la legislación de España. Esta modalidad de reparcelación (o reajuste equitativo del suelo) abarca la distribución de los costos de infraestructura, así como los derechos de desarrollo, y permite que la administración pública obtenga una porción del suelo urbanizado como retribución por su inversión en las obras de desarrollo. Mediante este mecanismo el Municipio de Bogotá obtiene suelo de forma gratuita o por un costo bajo que luego puede destinar para infraestructura o servicios públicos, o para viviendas de interés social.

Un tercer mecanismo es la recuperación de plusvalías, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcaldía Mayor apruebe un acuerdo específico. Si se aprueba el plan de recuperación, el municipio puede recobrar entre el 30% y el 50% del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificación de rural a urbano, la autorización para usos más rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalías podrían pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.

Una alternativa más innovadora consiste en que la administración local o el municipio asigna los derechos de desarrollo del suelo directamente a beneficiarios de pocos ingresos del programa de viviendas. Este ingenioso mecanismo, basado en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, en efecto traslada el equilibrio de fuerzas desde los urbanizadores hacia las familias de pocos ingresos que se residencian en el área y por consecuencia comparten el incremento del valor del suelo generado por el desarrollo. Estos nuevos residentes ahora tienen los derechos sobre la tierra que de otra manera habrían tenido que comprar a urbanizadores piratas que ya no tienen un mercado cautivo para la venta de lotes irregulares a precios altos en anticipación de futuros programas de mejoras.

Al adoptar una actitud activa en la regulación de la ocupación del área mediante la distribución de tales derechos de construcción, el municipio se encuentra en una posición más ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotación de suelo urbanizado (“terrenos y servicios”) a precios asequibles. Con este enfoque jurídico el municipio garantiza la dotación de carreteras, redes de servicios públicos, zonas verdes y espacios públicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En síntesis, el procedimiento asigna los derechos de construcción a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirán viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construcción del propietario original a través del Plan Parcial, también se reduce el precio del suelo.

Ampliación de la participación en plusvalías

La política de plusvalías que busca recuperar los incrementos del valor del suelo para beneficio público ha sido aceptada en áreas de ingresos altos, donde las rentas públicas se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras localidades. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de expropiar estas inversiones en áreas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales y clandestinas prevalecientes utilizadas para el acceso y ocupación del suelo. El proyecto Usme representa un intento por trasladar el poder de negociación de la población con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseño de procesos de urbanización alternativos.

La Alcaldía Mayor ya ha hecho un compromiso de facto para aplicar los instrumentos de recuperación de plusvalías, aunque éstos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la política de participación en plusvalías. Como ya hemos visto, el principio práctico en que se basa esta política es la separación de los derechos de propiedad de los derechos de construcción. No obstante, esta política afronta una enorme resistencia debido a la tradición jurídica civil de que los derechos unitarios y absolutos están asociados con la tenencia privada de la tierra.

La novedad del programa radica en su potencial para abordar directamente los retos de la urbanización de bajos ingresos. Las expectativas han hecho aumentar el precio de las tierras parceladas ilegalmente en Usme y han propiciado que los urbanizadores piratas “produzcan suelo comercial” mediante la destrucción de comunidades campesinas, la degradación de áreas de importancia ecológica y la ocupación de zonas de riesgo. La tolerancia de tales prácticas llegó a un extremo tal que los precios elevados prevalecientes en las transacciones de estos mercados inmobiliarios –ilegales, en su mayoría– han sido utilizados por la administración local como precio de referencia para determinar la indemnización justa por la adquisición de tierras.

A falta de mecanismos públicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la participación en plusvalías, los propietarios –particularmente los urbanizadores piratas– no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado.

Mediante los mecanismos alternativos mencionados anteriormente, se espera que otras conversiones del uso del suelo, como en el caso de la urbanización de Usme, se hagan más en un entorno político-económico alternativo, en el cual el municipio participe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarán nexos estrechos entre las políticas de regulación del suelo y las reglas que se aplican para la compra o subasta pública de tierras, para la distribución de los costos de dotación de infraestructura y servicios públicos y para el ejercicio de los derechos de desarrollo. La devolución a la comunidad de las plusvalías derivadas de estos cambios en las regulaciones del desarrollo urbano y las inversiones públicas constituye la manera más eficaz de construir relaciones más democráticas basadas en el ejercicio de una demanda renovada de reforma urbana y el derecho de acceso al suelo.

María Mercedes Maldonado Copello es profesora e investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes en Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Karl E. Case is professor of economics emeritus at Wellesley College, where he held the Katherine Coman and A. Barton Hepburn Chair in Economics and taught for 34 years. He is currently a senior fellow at the Joint Center for Housing Studies at Harvard University.

Professor Case is also a founding partner in the real estate research firm, Fiserv Case Shiller Weiss, Inc., and serves as a member of the Board of Directors of the Depositors Insurance Fund of Massachusetts. He is a member of the Standard and Poors Index Advisory Committee, the Academic Advisory Board of the Federal Reserve Bank of Boston, and the Board of Advisors of the Rappaport Institute for Greater Boston at Harvard University. He has served as a member of the boards of directors of the Mortgage Guaranty Insurance Corporation (MGIC), Century Bank, Lincoln Institute of Land Policy, and the American Real Estate and Urban Economics Association. He was also an associate editor of the Journal of Economic Perspectives and the Journal of Economics Education.

After receiving his B.A. from Miami University in Ohio in 1968, he spent three years on active duty in the Army and received his Ph.D. in economics from Harvard University in 1976. His research has been in the areas of real estate, housing, and public finance. He is author or coauthor of five books including Principles of Economics, Economics and Tax Policy, and Property Taxation: The Need for Reform, and he has published numerous articles in professional journals. Principles of Economics, a basic text coauthored with Ray C. Fair and Sharon Oster, is in its tenth edition.

Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute of Land Policy?

Chip Case: I learned about the Lincoln Institute in the 1970s, when it was sponsoring conferences for the Taxation Resources and Economic Development (TRED) Committee. I had written my dissertation on property taxes and had been invited to attend one of those conferences. In the fall of 1980, I began my first sabbatical year from Wellesley College and needed a way to fund my research. I arranged a meeting with Arlo Woolery, who was executive director of the Institute at the time, and he agreed to support my work.

My relationship with the Lincoln Institute has continued over the four decades since then. I was on the Board of Directors in the mid-1990s and on the executive search committees for H. James Brown, the former president of the Lincoln Institute, and Gregory K. Ingram, the current president and CEO. I taught at many Institute-sponsored programs with the Land Reform Training Institute (now the International Center for Land Policy Studies and Training) in Taiwan for 15 years, and have participated in programs in Cuba and China multiple times as well.

Much of my research is in the spirit of what the Institute is about, and I continue to make regular presentations at various conferences and seminars. I was especially pleased to be involved with a conference on “Housing and the Built Environment: Access, Finance, Policy,” held in Cambridge in December 2007. The Institute later published the papers and commentaries as “Essays in honor of Karl E. Case” in a volume titled Housing Markets and the Economy: Risk, Regulation, and Policy, edited by Edward L. Glaeser and John M. Quigley.

Land Lines: What sort of work have you done for the Lincoln Institute recently?

Chip Case: Earlier this year I served as a discussant for the “Urban Economics and Public Finance Conference,” which was organized by Lincoln Institute visiting fellow Daniel McMillen with the Department of Valuation and Taxation. This annual program brings together leading scholars in the fields of urban economics and public finance to present and discuss their research. It’s a great forum and a good opportunity to showcase new empirical work.

I also recently returned from a Lincoln Institute program in Beijing, where I gave a series of lectures to planners and economists at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy. My role was to help decipher what has been happening in the U.S. housing market and to provide insight into the relationship between the housing market crash and the current financial crisis.

Chinese officials are very interested in learning from the market experience of the United States. To say that the housing market in China is in a boom period would be an understatement. In most cities, the market is straining under the limited amount of available land and insufficient infrastructure. The government has recognized that the rapid growth poses a challenge to its market authority and at the same time realizes that the growth can be harnessed as a source of potential revenue for the country’s cities.

Land Lines: What did you learn about the problem of local government finance in China?

Chip Case: Local governments in China own all the land inside their jurisdictions, and they have traditionally raised money by signing long-term leases on that land with joint ventures and other business interests that then use the land for development. The revenue from these leases has enabled local jurisdictions to provide the necessary public goods and infrastructure without ever collecting a tax.

Lately some jurisdictions are running out of new, undeveloped land to lease and thus are losing the source of revenues they need to support local schools, infrastructure, and health services. China has never had a property tax, but a property tax system has been recommended as a solution to falling local revenue. Convincing the local officials to implement a property tax, however, has proven to be a political challenge for many reasons.

Land Lines: How does your research relate to the work of the Lincoln Institute?

Chip Case: I have studied land and property tax issues for a long time. I published my doctoral dissertation under the title Property Taxation: The Need for Reform. My early interest in the property tax led me to think about the housing market, its inefficiencies and failures. I have written about the efficiency of the property tax and about the distributional effects of land prices and increases.

A significant component of my research deals with measuring land value and assessing how land value affects the location of labor markets and the allocation of resources and public goods. When someone buys a house, that person is buying access to a package of rights that is tied to the piece of land under the house. The value of the package of rights is capitalized into the cost of the house and is taxed as a component of the property’s assessed value. The package of rights–what is included and how it varies by location–is a hot issue right now, in no small part because of the current state of the housing market and its resulting impact on the financial stability of the country’s economy.

Land Lines: Tell us more about your interest in the property tax.

Chip Case: I’m an unabashed fan of the property tax. It has the potential to operate as a clear, transparent means of raising revenue. The fair market value of property is not a bad index of the ability to pay. Compare this to the federal income tax, which has become so complex as to be a bizarre means of allocating the cost of government, with very little intuitive connection to taxpaying ability.

Taxes should be neutral, and ideally not affect economic behavior. When taxpayers change their actions to avoid tax, they are worse off and the government has lost revenue at the same time. The hidden costs of these changes include higher prices and lower wages. The land portion of the property tax is one of the few taxes that does not distort economic activity, and that’s an extremely valuable tool for public finance.

The property tax offers support for local jurisdictions, self-government, and direct democracy. Local governments have a hard time imposing independent sales or income taxes if people can find a lower rate in the next city or town. Real estate is immovable property, and that’s a good base for a local tax.

The property tax is always under attack because it is highly visible. Almost no one knows how much sales tax they pay in a year, and for many people income taxes are withheld from their wages. But writing a large check for the property tax focuses taxpayer attention. That means controversy, but it also means accountability, and it allows local voters to decide whether their taxes are in line with the public services they receive. That’s almost impossible to judge at the state or federal level.

The property tax can always be improved, and that’s part of the important mission of the Lincoln Institute. But it needs supporters who can point to its strengths, and I’m always happy to take on that role.

Land Lines: What is the subject of your current research?

Chip Case: I am working on a paper with Robert Shiller about the effect of people’s expectations on the housing market in 1988 and during the period from 2003 to 2012. Shiller and I collected questionnaires from people who had purchased or sold a house at some point during those calendar years. We used more than 5,000 questionnaires to create a dataset that allows us to better understand the nature of the recent housing bubble and to pinpoint the beginning of shifts in expectations. It gives us a way to quantify and analyze various expectations about the housing market and to determine how those expectations play a role in decision making.

We can see, for example, that in 2005 the goal of owning a house began to fade from the American dream. This type of shift is culturally and economically significant. When it occurs in conjunction with the inertia of people’s expectations, we begin to see volatility in the housing market. And if the swing is strong enough, we also see that volatility may affect the national economy.

Since the price of a house includes all rights and resources tied to that piece of land, expectations about the market and access to future rights and resources play a role in determining the market value of the house. The market value in turn affects the amount of tax levied on the property. The relationship between market expectations and the property tax is complex; the research that Shiller and I are doing will provide some insight.

Land Lines: What do you anticipate will happen in the U.S. housing market going forward?

Chip Case: I am cautiously optimistic about the future of the housing market. The numbers seem to indicate that the housing sector is stabilizing and showing signs of slow but positive growth. The housing sector composes only about 6 percent of the country’s GDP, but it has been enormously important in the past. Its recovery would certainly help the economy come back from the devastating effects of the recession.

A medida que crece el interés por vivir en las ciudades, el costo de las propiedades residenciales en muchos mercados de moda se ha ido por las nubes. Según el Centro Conjunto para Estudios de la Vivienda (Joint Center for Housing Studies o JCHS, 2015), en 2014 la tasa de viviendas vacantes en el mercado de alquiler alcanzó su mínimo en dos décadas; el precio de alquiler aumentó en 91 de 93 áreas metropolitanas estudiadas, y el índice de precios al consumidor para los contratos de alquiler se incrementó el doble de la tasa de inflación, hasta un 10 por ciento o más en Denver, San José, Honolulu y San Francisco.

A pesar de una interrupción debida a la crisis hipotecaria, los precios de las viviendas a la venta también han seguido aumentando, a menudo más allá del alcance de los compradores potenciales (Olick 2014); en Washington D.C., la mediana del valor de la vivienda casi se triplicó entre 2000 y 2013 (Oh et al. 2015). Cuando los activistas para el derecho a la vivienda comienzan a buscar herramientas efectivas para evitar el desplazamiento de las familias de bajos ingresos fuera de los barrios en proceso de aburguesamiento y crear comunidades inclusivas, muchos recurren a los fideicomisos de suelo comunitario (recuadro 1) como manera de ayudar a construir un inventario de viviendas permanentemente asequibles.

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Recuadro 1: El modelo de fideicomiso de suelo comunitario

Bajo el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT, por su sigla en inglés), una organización controlada por la comunidad retiene la propiedad de una parcela de suelo, y vende o alquila viviendas en dicho suelo a familias de bajos ingresos. En contrapartida a precios inferiores a los del mercado, los compradores aceptan restricciones de reventa, de modo que las viviendas sigan siendo económicas para los compradores subsiguientes, permitiendo al mismo tiempo a los dueños acumular algo de patrimonio neto. El fideicomiso de suelo comunitario también prepara a los compradores para adquirir la propiedad, les ofrece apoyo en sus problemas de financiamiento, y gestiona las reventas y las viviendas de alquiler.

De esta manera, el fideicomiso permite a más familias ser propietarias de una casa y apoya a los residentes que quieren comprometerse con sus barrios a largo plazo. En las áreas que se están aburguesando, ofrecen una manera efectiva para que las familias de bajos ingresos mantengan una participación en el barrio, porque aceptan un subsidio único inicial (que puede provenir de diversas fuentes, frecuentemente incluyendo programas públicos como el Programa de Sociedades de Inversión HOME o los Subsidios en Bloque para Desarrollo Comunitario) que queda ligado al edificio, manteniendo el bajo precio de las unidades a lo largo del tiempo sin necesidad de aportaciones adicionales de dinero público. En los mercados de vivienda débiles, también son beneficiosos (Shelterforce 2012), al proporcionar educación en materia financiera para reducir la cantidad de ejecuciones hipotecarias, mejorar el mantenimiento del barrio y mantener una tasa de ocupación estable. En 2009, en el auge de la crisis de ejecuciones hipotecarias, la probabilidad de que los préstamos de la Asociación de Banqueros Hipotecarios (MBA, por su sigla en inglés) se encontraran en el proceso de ejecución hipotecaria era 8,2 veces mayor que para los préstamos de fideicomisos de suelos comunitarios (CLT), a pesar de que los préstamos de los CLT se habían efectuado de manera uniforme a hogares de bajos ingresos (Thaden, Rosenberg 2010) mientras que los préstamos MBA incluían todos los segmentos de ingresos. De las poquísimas casas de un CLT que completaron el proceso de ejecución hipotecaria, la cartera del CLT no perdió ninguna.

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De forma similar a las corporaciones de desarrollo comunitario (community development corporations o CDC), muchos CLT surgieron de organizaciones vecinales de base. La organización comunitaria tradicional (a diferencia del concepto más amplio de “sensibilización comunitaria”) crea una base empoderada de residentes para determinar por si mismos lo que necesitan y se movilizan para lograrlo; como frente común, estos individuos están en mejores condiciones para contrarrestar a los opositores corporativos o gubernamentales y otras formas de poder institucional. La colaboración estratégica y la fortaleza numérica son esenciales para la formación exitosa de un CLT. Pero las destrezas requeridas para organizarse políticamente alrededor de problemas locales son muy distintas a las requeridas para administrar propiedades inmobiliarias. Si bien hacen falta ambas destrezas para implementar y sustentar un CLT, la adquisición de estas competencias centrales bajo un mismo techo puede obstaculizar la capacidad de una organización vecinal para dedicarse a su misión fundamental o alcanzarla.

¿Cómo han pilotado las organizaciones comunitarias que crearon un CLT el desafío de adquirir dos juegos de destrezas aparentemente incompatibles? Examinamos aquí la experiencia de cinco CLT consolidados de distintas regiones del país para ver cómo superaron este desafío y fueron modificando su enfoque a consecuencia de ello. Desde Boston a Los Ángeles, los organizadores comunitarios enfrentaron una amplia gama de problemas, desde barrios con altas tasas de suelo vacante y casi sin mercados de vivienda, a áreas de gran movimiento donde la preocupación principal era el desplazamiento de familias de bajos ingresos. Sin embargo, estas cinco organizaciones tuvieron razones notablemente similares para iniciar un fideicomiso de suelo comunitario: cada uno de los directores de estos CLT señaló que la comunidad quería controlar el suelo para impedir no sólo que los residentes perdieran una casa sino también que no pudieran comprar una por falta de recursos. Incluso los CLT que comenzaron en mercados de vivienda débiles estaban ubicados cerca del centro o cerca de distritos universitarios u otras áreas populares, y reconocieron la posibilidad de desplazamientos a medida que las condiciones de sus barrios mejoraran. Todos señalaron que era esencial contar con una visión comunitaria clara para que un CLT tenga éxito, aunque algunos grupos asumen la responsabilidad directa de crear e implementar dicha visión, mientras que otros se dedican a realizar trabajos por una vivienda en nombre de una organización matriz encargada de orientar la visión más amplia. Las formas de organizar y desarrollar las viviendas también variaron, pero todos estuvieron de acuerdo en que estas dos actividades pueden ser difíciles de combinar.

Dudley Neighbors Inc., Boston, Massachusetts

La organización más antigua en nuestro estudio, Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI) o Iniciativa del Barrio de Dudley Street, se formó en un mal momento para el mercado en la década de 1980 para combatir el desecho ilegal de residuos en grandes extensiones de suelos que quedaron vacantes a consecuencia de una ola de incendios intencionados. La ciudad estaba proponiendo un plan de ordenamiento territorial para la zona sin tener en cuenta la opinión de los residentes, y los miembros de la comunidad respondieron creando DSNI para reclamar el derecho de la comunidad a participar de las decisiones sobre el uso del suelo en su zona. Conquistaron este derecho y, por medio de DSNI, decidieron que un CLT era la mejor herramienta para ayudar a implementar la visión de la comunidad. “Muchas veces, los grupos quieren formar un CLT creyendo que resolverá mágicamente los problemas de un barrio”, dice Harry Smith, director del CLT de DSNI, Dudley Neighbors Inc. (DNI) u Organizaciön de Vecinos de Dudley. “Pero primero decimos: ‘¿Han plasmado una visión de cómo se debería desarrollar su comunidad, y pueden explicar cómo encaja un CLT en dicha visión?’”

DNI, fundado en 1984, es una organización independiente, pero mantiene estrechos vínculos con su organización matriz. Los dos grupos comparten personal, y DSNI nombra a la mayoría de los integrantes de la Junta Directiva del CLT. El CLT es responsable solamente de proporcionar viviendas asequibles y del control comunitario del suelo, y deja a DSNI la tarea prioritaria de organización y planificación comunitaria. Ni DSNI ni DNI llevan a cabo el desarrollo inmobiliario directamente, sino que se asocian con emprendedores locales de viviendas sociales para ello.

Debido a su larga historia y relaciones ya establecidas, DSNI se dedica menos a actividades de lucha política que en sus días iniciales. Pero no renuncia a ello, de ser necesario. De hecho, Smith señala que mantener un CLT puede ser una fortaleza política única. Cuando DSNI se organiza para determinar el destino de una parcela particular de terreno, “el hecho de tener un fideicomiso de suelo nos da un nivel de impacto adicional”, dice.

Fideicomiso de suelo comunitario Sawmill, Albuquerque, Nuevo México

El CLT Sawmill, ubicado en Albuquerque, Nuevo México, se inició en 1996 cuando, después de una década de realizar actividades de organización comunitaria, los residentes de bajos ingresos se unieron para luchar contra una fábrica vecina que contaminaba el aire y amenazaba su salud. Querían ejercer control sobre el uso futuro del espacio. Después de que los líderes asistieron a una conferencia para aprender más sobre los fideicomisos de suelo comunitario, mantuvieron una serie de reuniones sobre este tema. Aunque algunos residentes mostraron preocupación por no poseer el suelo en el modelo del CLT, un veterano de la comunidad les recordó que de todas maneras no eran dueños de su propiedad ahora, ya fuera porque estaban de alquiler o porque no tenían los recursos para controlar lo que ocurría en su propio suelo. El exdirector ejecutivo Wade Patterson dice: “El hecho de que el objetivo específico estuviera orientado a controlar los costos de la vivienda calmó las inquietudes sobre el aburguesamiento de la comunidad y el desplazamiento de los residentes. El hecho de conseguir viviendas, y no otra fábrica, fue algo indiscutible”.

El CLT Sawmill fue creado como una organización independiente dedicada al desarrollo inmobiliario, a la administración y a la gestión de propiedades. Es uno de los mayores CLT del país, con 17 hectáreas, e incluye viviendas en propiedad, en alquiler y para personas de la tercera edad. Recientemente ganó una licitación de la ciudad de Albuquerque para revitalizar un viejo motel en un nuevo barrio de la ciudad, y el CLT está tratando de resolver cómo introducirse en esa comunidad de manera respetuosa.

Las asociaciones de vecinos de Albuquerque que se encuentran en el área de influencia de Sawmill, incluyendo el Consejo Asesor de Sawmill, que lanzó el CLT, se enfocan en la “construcción de la comunidad” por medio de eventos culturales, según Patterson. El CLT respalda la organización vecinal ofreciendo espacio para reunirse en uno de sus edificios, además de otros tipos de apoyo. “Nuestro objetivo no es liderar sino ofrecer apoyo manteniéndonos detrás”, dice Patterson.

Fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco, California

El fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco (SFCLT) fue creado en 2003, en un momento en que el mercado inmobiliario de la ciudad era uno de los más activos del país, y los residentes de bajos ingresos estaban preocupados por los altísimos alquileres y desalojos ilegales para convertir las propiedades en condominios. Los organizadores vecinales estaban buscando un modelo que pudiera prevenir los desalojos y dar a los residentes de menores ingresos un mayor control sobre su situación de vivienda.

El CLT es una entidad independiente, pero mantiene una relación estrecha con los organizadores vecinales que lo fundaron. Cuando sus grupos asociados se organizan para impedir desalojos o conversiones a condominios de un edificio en riesgo de ello (generalmente edificios de departamentos pequeños), SFCLT hace de comprador para preservar el edificio y después lo convierte en una cooperativa en suelo propiedad del CLT. SFCLT cuenta con personal que tiene experiencia inmobiliaria, pero no construye edificios nuevos; todas las obras de rehabilitación se contratan por fuera. Gestiona los aspectos financieros de la adquisición y la conversión, la administración del suelo y la capacitación y respaldo para ayudar a los residentes a formar una junta directiva y administrar el gobierno de la cooperativa. “Los grupos vecinales interesados en temas de vivienda nos remiten a todos los residentes necesitados; nosotros somos la única organización en temas de vivienda que puede ayudar a estabilizar un edificio de departamentos de varias unidades comprándolo”, dice la directora Tracy Parent. SFCLT organiza a sus miembros para apoyar los temas más amplios promovidos por sus socios de la coalición, pero no “inicia las actividades organizativas” sobre estos temas, según Parent.

T.R.U.S.T. South LA, Los Ángeles, California

Cuando se formó T.R.U.S.T. South LA en 2005, los barrios objetivos estaban llenos de lotes vacantes y viviendas deterioradas, mientras que las áreas circundantes estaban amenazadas por la presión del desarrollo inmobiliario. Si bien los fundadores —Esperanza Community Housing Corporation, Strategic Actions of a Just Economy y Abode Communities— pensaron inicialmente en crear un CLT principalmente como una herramienta de vivienda, han asumido un papel más amplio en la implementación de una visión comunitaria. “Originalmente, nos constituimos como un grupo de adquisición de suelos. Después, nuestros miembros quisieron organizarse”, dice la directora ejecutiva Sandra McNeill. El CLT se ha organizado, por ejemplo, contra el propietario malintencionado que estaba tratando de desalojar a los residentes de un edificio que había dejado deteriorar a propósito para aprovecharse del vencimiento de las restricciones en el monto del alquiler de las viviendas de Sección 8. También se ha organizado para recaudar fondos para llevar a cabo mejoras en el transporte y en los espacios verdes en su barrio, y ha participado en coaliciones para el apoyo de políticas municipales más amplias, como, por ejemplo, el aumento de financiamiento para viviendas sociales.

El grupo se describe ahora como “una iniciativa comunitaria para estabilizar los barrios situados al sur del centro de Los Ángeles”. T.R.U.S.T. South LA es una organización independiente que se considera parte del equipo de desarrollo de proyectos de vivienda, y se asocia con otros para comprar, financiar y construir o rehabilitar viviendas.

Aun cuando T.R.U.S.T. South LA realiza muchas tareas de organización, casi todo su trabajo de política se realiza en colaboración con otros grupos, incluyendo sus socios fundadores. A los emprendedores que se dedican a viviendas sociales, en general no les gusta correr riesgos”, dice McNeill. “Pueden involucrarse en actividades políticas para garantizar que se proporcione financiamiento para viviendas sociales, pero no más que eso”.

Fideicomiso de suelo Community Justice, Filadelfia, Pensilvania

El Fideicomiso de Suelo Community Justice (Justicia Comunitaria) de Filadelfia se constituyó en el noreste de Filadelfia en 2010, cuando el mercado inmobiliario estaba atravesando fuertes altibajos. Aunque el barrio estaba plagado de propiedades vacantes y abandonadas, estaba rodeado por todos lados de florecientes mercados inmobiliarios, y parecía probable que estos crecientes precios y presiones inmobiliarias se propagaran. El Proyecto de Revitalización Comunitaria de Mujeres (Women’s Community Revitalization Project o WCRP), junto con una coalición de organizaciones cívicas locales, realizaron docenas de reuniones públicas para ayudar a los miembros de la comunidad a comprender qué significaba la formación de un fideicomiso de suelo comunitario y explorar sus inquietudes sobre las restricciones a la reventa. Los asistentes votaron a favor de formar un CLT.

El CLT Community Justice se constituyó como un programa del WCRP, que cuenta con conocimientos propios de desarrollo inmobiliario y organización comunitaria, incluido un departamento completo dedicado a estas actividades.

Pero la directora ejecutiva del WCRP, Nora Lichtash, advierte: “A veces pierdes algunas relaciones, cuando realizas actividades de organización comunitaria… A ciertas personas no le gusta que les presionen para que haga lo correcto”. En efecto, el WCRP aparentemente presionó tanto a una concejala local sobre ciertos temas que ella se negó a dar al CLT el suelo vacante que este fideicomiso esperaba conseguir para su primer proyecto inmobiliario. Al final, sin embargo, la concejala ayudó al grupo a establecer un banco de suelo para toda la ciudad (Feldstein 2013–14), que promueve algunos de los mismos principios que el fideicomiso de suelo.

A pesar de tensiones potenciales como estas, Lichtash cree que las funciones del CLT y de la organización comunitaria están muy interrelacionadas. Es importante recordar que la organización comunitaria y la construcción de viviendas sociales van unidas”, dice. Las personas que aportan fondos creen que hay que hacer una cosa o la otra, pero no es bueno separar el CLT de las actividades de organización comunitaria. Uno está construyendo capacidad para los trabajos presentes pero también para los trabajos futuros. Cuando uno se organiza, se hace respetar, porque tiene el poder del pueblo”.

Desarrollar o no desarrollar: Una decisión importante

El desarrollo de viviendas sociales es un asunto complicado y caro que ninguna organización comunitaria debería tomarse a la ligera si está pensando en iniciar un fideicomiso de suelo comunitario. “Si te dedicas al desarrollo inmobiliario, tendrás menos tiempo para las actividades de organización comunitaria, que son acumulativas. Para formar una organización vecinal realmente representativa, hace falta mucho tiempo y una gran dosis de sacrificio. Si tomas el camino más fácil, corres el riesgo de poner en peligro gran parte del poder que has construido a través de los años”.

La experiencia de Boston, por ejemplo, comienza con una moraleja. DSNI intervino cuando el emprendedor original del primer proyecto del CLT se echó atrás. Fue “traumático” para el personal y la junta, dice Smith. Nos tomó muchísimo tiempo y It distracted DSNI from its core functions.” distrajo a DSNI de sus funciones principales”.

La idea de controlar los recursos de desarrollo y tener acceso a las cuotas del emprendedor inmobiliario puede seducir a los grupos de base, dice Lichtash, de WCRP. Pero se debe proceder con extremo cuidado. Convertirse en un emprendedor inmobiliario puede enturbiar las aguas”, dice. En estos negocios millonarios, tienes que poner atención en todos los detalles. Y eso te aleja del trabajo educativo”.

El trabajo inmobiliario es muy duro y especulativo”, continúa Lichtash. Crees que estás consiguiendo una cosa y en realidad consigues otra. Yo le digo a la gente que las primeras asociaciones deben durar bastante tiempo. Es difícil mantener contentos tanto a los inquilinos como a las fuentes de financiamiento”.

Patterson del CLT Sawmill está de acuerdo con esta opinión, y agrega que es particularmente difícil “cumplir con todas las fechas de vencimiento y la presentación de informes sobre las necesidades de financiamiento [del desarrollo inmobiliario]. Siempre me sorprendo de la sobrecarga de tareas administrativas que esto requiere”. También aconseja que si no cuadran los números, “lo importante es saber que puedes retirarte de un proyecto si fuera necesario”.

McNeill de T.R.U.S.T. South LA dice: “Sin duda, el desarrollo inmobiliario tiene su propio lenguaje. Es complejo. Las organizaciones sin fines de lucro que se dedican a esto tienen grandes presupuestos y en general también una cantidad considerable de personal. Tengo mucho respeto por las destrezas que hacen falta para sacar adelante estos negocios. Se requieren unas destrezas muy distintas de lo que hacemos nosotros”.

Otra consideración es que no es fácil actualmente participar en una industria como la de las viviendas sociales. En el entorno de financiamiento actual, muchos de los subsidios que los CLT han utilizado tradicionalmente para desarrollar y administrar sus unidades se han reducido mucho, y es difícil encontrar hipotecas para los compradores potenciales de viviendas. Dice McNeill: “La industria de la vivienda ha sufrido enormes cambios. La realidad es que no hay una oportunidad en la actualidad para que una nueva organización se dedique a este negocio. No cabe duda de que este no es el momento”.

Incluso la administración continua de un CLT requiere un tipo de relación con los residentes distinta de la que tendría un organizador comunitario. El cobro de las cuotas del emprendedor y de los alquileres puede afectar la relación con los residentes y la dinámica de poder”, dice Smith de DNI. Uno es responsable tanto ante los inquilinos como ante los propietarios de tu comunidad, así que se producen tensiones”, según Lichtash de WCRP. Como comenta Parent de SFCLT: “Los organizadores comunitarios con frecuencia pintan los problemas como claras opciones morales”, pero cuando administras una propiedad, “hay matices”.

Con la mirada en la meta

Una vez que un grupo comunitario ha determinado que un CLT es la herramienta apropiada para mantener viviendas asequibles para los residentes locales, deberían hacerse las siguientes preguntas: ¿Quién ejercerá el liderazgo para implementar la visión más amplia? ¿Existe ya una organización que esté comprometida y sea capaz de hacerlo, o hay que crear una? ¿Hay grupos comunitarios que ya tengan experiencia en desarrollo inmobiliario y acceso a financiamiento, y que puedan asociarse con un CLT o incluso integrarlo en sus actividades? ¿Cómo puede el nuevo CLT asociarse y apoyar el trabajo de la organización comunitaria, en vez de distraer su labor?

Muchos CLT nuevos están siguiendo el camino de grupos como DSNI y T.R.U.S.T. South LA, estableciendo organizaciones separadas para gestionar las funciones de administración y la propiedad de suelo, y utilizando después la capacidad de emprendedores de viviendas sociales ya existentes por medio de alianzas. Si bien es cierto que cada localidad es distinta, este método parece ser un buen punto de partida para estos grupos, sobre todo si quieren conservar su energía para realizar la importante tarea que originalmente se propusieron: luchar por formar comunidades dinámicas y equitativas.

Miriam Axel-Lute es editora de Shelterforce, una revista dedicada al campo de desarrollo comunitario. Ha escrito extensamente sobre temas de organización comunitaria y fideicomisos de suelo comunitario.

Dana Hawkins-Simons es una galardonada periodista que ha publicado innovadoras investigaciones en U.S. News & World Report. También fue directora de Iniciativa de Oportunidades de Vivienda en el Instituto Nacional de la Vivienda.

Referencias

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Feldstein, Jill. 2013/14. “Winning a Land Bank We Can Trust.” Shelterforce. Otoño/Invierno 2013/14. www.shelterforce.org/article/3910/winning_a_land_bank_we_can_trust2/

Horwitz, Staci. 2011. “It’s All About Choice.” Shelterforce. www.shelterforce.org/article/2313/its_all_about_choice/

Joint Center for Housing Studies. 2015. State of the Nation’s Housing 2015. Harvard University. www.jchs.harvard.edu/research/state_nations_housing

Oh, Seunghoon, Josh Silver, Annelise Osterberg, y Jaclyn Tules. 2015. Does Nonprofit Housing Development Preserve Neighborhood Diversity? An Investigation into the Interaction Between Affordable Housing Development and Neighborhood Change. Manna, Inc. www.mannadc.org/wp-content/uploads/2015/07/Final_Neighborhood_Impact_Analysis_7_1.pdf

Olick, Diana. 2014. “Housing Still Too Expensive Despite Positive Signs.” CNBC.com, 10 de julio. www.cnbc.com/2014/07/10/housing-still-too-expensive-despite-positive-signs.html

Shelterforce. 2012. “What’s the Point of Shared-Equity Homeownership in Weak Market Areas?” Shelterforce. www.shelterforce.org/images/uploads/theanswer171-2.pdf

Schutz, Aaron y Marie G. Sandy. 2011. “What Isn’t Community Organizing.” En Collective Action for Social Change: An Introduction to Community Organizing, London: Palgrave McMillan. pp. 31–44.

Thaden, Emily y Greg Rosenberg. 2010. “Outperforming the Market: Delinquency and Foreclosure Rates in Community Land Trusts.” Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1846_1154_LLA10102%20Foreclosure%20Rates.pdf

We are inaugurating our fourteenth volume year of Land Lines with a new look and feel—more color, more articles, more news about our faculty, and more announcements about our courses, publications and special projects.

In the past five years our educational programs have expanded to reach policy makers and practitioners in federal, state and local government throughout the United States and in many countries of Latin America, Europe, Africa and Asia. Our faculty has developed a broad range of introductory and advanced professional development courses that explore both the theory and practice of land and tax policy.

The Institute’s Department of Valuation and Taxation, chaired by Joan Youngman, has three major goals: improving public and scholarly debate on the taxation of land value; addressing the economic impact, feasibility, political acceptability, and appropriate use of value-based taxes; and contributing to a better understanding of the valuation process for tax purposes. The local property tax, as the primary value-based tax in the United States, is a major focus of the Institute’s work, but we analyze a variety of revenue instruments, particularly with regard to their treatment of land value increments attributable to public investment.

The Department of Planning and Development, cochaired by Rosalind Greenstein and Armando Carbonell, links interests in the theory and practice of planning with an understanding of how land markets operate. Our concerns focus on urban and regional planning and design, land conservation, urban redevelopment, and the behavior of land markets. We are particularly interested in the integration of urban and environmental systems; the planning process and its outcomes; the interplay of public and private roles in decisions involving land policy and land use; the effect of land markets and the institutions that support them on the city and its residents; and the role of land and real estate in the larger economy and in poverty alleviation.

Building on our experiences in Latin America since 1993, Martim Smolka directs the Institute’s Program on Latin America and the Caribbean in developing activities oriented toward both scholars and practitioners, including legislative and executive policy officials and upper-level technical staff. Programs focus on five priority topics: value capture policies and implementation of instruments to mobilize land value increments; property taxation systems that can meet the needs of rapid urbanization; regulatory environments supporting large-scale urban intervention; security of tenure, regularization and urban upgrading programs; and urban land market forces, including spatial and social segregation, speculation, vacant land and related issues.

Each issue of Land Lines will continue to feature articles by faculty who share the ideas discussed and lessons learned in Institute-sponsored courses. In addition, we will announce upcoming courses, lectures and other programs that are open to a general audience, and we will keep you informed about new publications, web-based programs and other resources that address our work in land and tax policy.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los instrumentos de captura de plusvalía, aunque difíciles de aplicar, son ampliamente reconocidos como mecanismos beneficiosos de planificación fiscal. En América Latina, Colombia se ha destacado por su larga y particular tradición de institucionalización de la captura de plusvalías mediante la contribución de valorización (una especie de tasación especial) y la contribución de desarrollo municipal (Ley 9 de 1989), la cual antecedió al actual instrumento de participación en plusvalías.

Desde 1921, año de introducción de la primera de estas leyes, Colombia ha desarrollado una cultura fiscal en la cual los ciudadanos están conscientes de los instrumentos de captura de plusvalía, y los aceptan como un mecanismo legítimo de recaudación de ingresos. Como ejemplo, en 1968 (en su época de mayor uso), la contribución de valorización representó el 16 por ciento de los ingresos municipales en Bogotá y aproximadamente el 45 por ciento en Medellín; a principio de la década de 1980 recaudó un 30 por ciento de los ingresos totales en Cali. No obstante, debido a que el suelo aún desempeña un papel importante como defensa contra la inflación en países como Colombia -donde los mercados de capital no están muy desarrollados-la puesta en práctica de tales instrumentos sigue enfrentando una fuerte resistencia política por parte de muchos y variados grupos de interés, desde propietarios y promotores poderosos hasta familias de bajos y medianos recursos para quienes la tierra es una importante fuente de ahorros.

Sobre la base de esta experiencia, la Ley 388 de 1997 que creó la participación en plusvalías decreta que todas las municipalidades deben diseñar y aprobar un plan maestro de diez años (el Plan de Ordenamiento Territorial o “POT”) y adoptar la plusvalía como una de las fuentes principales de ingresos del plan. Las entradas recaudadas por las plusvalías deberán utilizarse principalmente para la provisión de infraestructura y viviendas sociales a vecindades pobremente dotadas de servicios públicos, así como también para obras públicas de interés general. La ley establece tres condiciones administrativas para poder aplicar las plusvalías como parte del POT, a saber:

1. cambio de categoría de la tierra, especialmente cuando la tierra rural con bajo potencial de desarrollo es incluida dentro de los límites de crecimiento del plan maestro (y por consiguiente se designa como tierra para expansión urbana o como tierra suburbana);
2. autorización de derechos adicionales de desarrollo en un sector determinado; o
3. conversión del uso de un sector, especialmente de uso residencial a uso comercial.

La participación en plusvalías se basa en el derecho público y legítimo de participar en la captación de los aumentos del valor de la tierra generados por acciones administrativas tales como cambios en zonificación o densidad, que pueden generar ganancias sustanciales para el propietario de la tierra.Es importante notar que este instrumento no es un impuesto ni tampoco una contribución o tarifa, sino más bien un derecho de la comunidad a “participar” en los beneficios resultantes de las funciones gubernamentales orientadas a mejorar el desarrollo urbano. La Ley 388 y sus decretos acompañantes definen los parámetros generales para utilizar las plusvalías, pero se requiere que las municipalidades determinen sus procedimientos específicos. Sin embargo, a muchos alcaldes y funcionarios públicos les preocupan las ambigüedades de la ley, y les está costando el proceso de su aplicación, así como la del instrumento de plusvalías.

Con el objeto de abrir un espacio de debate sobre este problema entre funcionarios públicos y otros expertos, el Instituto Lincoln y el Departamento de Planeación de Bogotá organizaron un seminario en diciembre de 1999, antes de la fecha límite de aprobación del plan maestro legal (POT) (31 de diciembre). El seminario reunió a representantes de entidades y participantes activos en el proceso de ejecución, entre ellos directores de planificación de ciudades importantes, representantes de ministerios y organismos públicos nacionales, representantes de instituciones encargadas del avalúo inmobiliario, abogados y especialistas participantes en el diseño del instrumento. Un resultado inmediato del seminario fue la formación de un grupo de presión que logró cambiar la fecha límite al 30 de junio de 2000, alargando así el tiempo disponible para revisar las estipulaciones problemáticas del POT.

Aspectos claves de la implementación de la ley

Aplicación de plusvalías a diferentes situaciones.

La mayoría de los representantes municipales que asistieron al seminario coincidieron en que las plusvalías deben ser utilizadas únicamente en situaciones que redunden en ganancias claras y sustanciales, a fin de procurar una mayor aprobación por parte de los ciudadanos y de simplificar el proceso administrativo durante la primera fase de la ejecución. El consenso general es que los propietarios han aceptado la contribución de valorización y han estado dispuestos a pagar porque han entendido claramente que el aumento en el valor del suelo se debe a la inversión pública. En Bogotá, por ejemplo, la contribución de valorización ha sido una de las principales fuentes de financiamiento para la construcción de calles nuevas desde 1969.

En comparación, las plusvalías se aplican únicamente en situaciones en que el aumento en el valor de la tierra puede atribuirse específicamente a una decisión sobre el uso de tierra pública definida en el POT, tal como un cambio en la categoría de la tierra, su densidad o su uso. Una situación para la cual se evidencia el cambio en el precio de la tierra, es la extensión del perímetro urbano a fin de incluir suelo rural que podría desarrollarse en años subsiguientes. La mayoría de los representantes de municipalidades opinaron que este escenario es el más obvio para la aplicación de la ley, y que debe constituir el enfoque del instrumento durante su etapa inicial.

Exactitud de los avalúos del suelo.

La Ley 388 sugiere establecer la fecha de julio de 1997 (fecha de aprobación de la ley en el Congreso), como base de referencia para establecer las ganancias en el precio de la tierra. Sin embargo, aún no está claro cuándo ni por qué método los municipios podrán determinar el precio de la tierra en los años sucesivos. El problema es que el valor base inicial podría ya haberse alterado por los “rumores” que hayan corrido acerca de las designaciones de suelo en los planes maestros. En vista de ello se plantean varias interrogantes, por ejemplo: , ¿debería calcularse el valor antes de la circulación de rumores sobre los cambios urbanísticos, o justo antes de tomarse la decisión formal? ¿Cómo deberían las ciudades tratar los incrementos en el valor del suelo atribuidos a acciones ejecutadas entre esa fecha base y la aprobación del POT? ¿Cuánto tiempo dura la validez del avalúo? ¿Qué pasa después de cierto tiempo (por ejemplo, 15 ó 20 años)?

Estas preguntas adquieren aún más relevancia si consideramos que las normas del uso de la tierra establecidas recientemente en algunas ciudades ya han sido capitalizadas en precios de la tierra, y por ende han reducido sustancialmente los márgenes actuales para la aplicación de la participación en plusvalías.

Además, existen diferentes implicancias legales acerca de los valores relacionados que deben considerarse, es decir, el “uso real” versus el “mayor y mejor uso”. ¿En qué debe basarse el aumento del valor del suelo?: ¿en el uso potencial? ¿en el real? Y en lo que se refiere a la fórmula definida legalmente para hacer los avalúos, ¿debería aplicarse dicha fórmula al área potencialmente desarrollable, incluso si el constructor no está solicitando una autorización para desarrollar el sitio hasta su máxima densidad admisible? ¿Qué pasa si una propiedad avaluada en cierta fecha no se termina de construir? Aunque la ley define el concepto de zonas con características geoeconómicas similares, no está claro si el terrateniente puede solicitar legalmente que el avalúo se haga sobre la base de “propiedad a propiedad” o sobre la base de “zonas homogéneas”.

Otra fuente de preocupación la constituyen las estrictas fechas límites establecidas por la ley para calcular los precios comerciales antes del plan maestro y los nuevos precios de referencia después de la adopción del plan. Por ejemplo, la ley otorga a la alcaldía apenas cinco días después de la aprobación del nuevo POT para determinar los nuevos precios en las áreas afectadas, e impone además realizar todos los cálculos en el transcurso de los próximos 60 días. No está clara la estructura legal de adopción de procedimientos de costo simplificados que permitan efectuar los avalúos en áreas homogéneas de la ciudad, y no en lotes individuales.

Definición de categorías de suelo.

Las diferencias de las categorías de suelos para las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 conducen a interrogantes sobre su aplicabilidad. La Ley 9 incluyó una categoría de suelo suburbano que podía ser desarrollado en densidades moderadas en la periferia de las ciudades. Por ejemplo, toda la tierra desarrollable hacia el norte de Bogotá cae ahora en esa categoría suburbana, la cual permite densidades residenciales de 160 habitantes por hectárea. La zonificación propuesta por el nuevo plan maestro permite un aumento para llegar a densidades de entre 180 y 220 habitantes por hectárea. La Ley 388 establece la posibilidad de gravar la conversión del uso rural a urbano, pero no contempla la categoría suburbana, aun cuando el suelo suburbano ya posee poderosos derechos de desarrollo. Debido a estas dificultades, y para evitar problemas adicionales de implementación, muchas ciudades prefieren tratar el suelo “suburbano” como “urbano”.

Exenciones y casos especiales.

Aunque las viviendas para la población de bajos ingresos están exentas de las plusvalías, la ley impone de todas maneras calcular los aumentos en el valor del suelo. Esto constituiría un costo adicional innecesario, considerando que el 80 por ciento de todas las viviendas a construirse en Bogotá durante los próximos diez años estarán destinadas a la población de bajos recursos. ¿Qué efecto tiene este cálculo sobre la imparcialidad de este instrumento para el 20 por ciento restante de las viviendas? ¿Qué tan eficaz es la plusvalía como un instrumento de planificación que busca disminuir la especulación en la tierra designada para viviendas populares?

Otro asunto se refiere a la designación de zonas de conservación o áreas designadas para protección ambiental mediante la transferencia de derechos de desarrollo. Las protestas de agentes privados sobre las apropiaciones hechas en contra de sus derechos de propiedad plantean importantes interrogantes de compensación. Además, para el caso de áreas ya designadas para desarrollos de alta densidad pero que aún no están totalmente desarrolladas, hay también preguntas sobre las “expectativas” de los valores del suelo.

Obstáculos políticos y operativos.

Una fuente continua de confusión y malentendidos se refiere a la eficacia del cálculo del incremento en el valor del suelo. ¿Puede o debe implementarse este cálculo en los casos en que, debido a una recesión económica generalizada, los valores del suelo estén supuestamente en declive? Si el propietario pierde dinero al vender la tierra, o si no está desarrollando sus propiedades en absoluto, entonces sencillamente no habrá plusvalías disponibles para la administración local. Teóricamente bastaría con hacer una distinción entre los efectos generadores (acciones administrativas) y las tendencias en los mercados de tierras. Sin embargo, tal como está sucediendo actualmente en Colombia, en la práctica es fácil entender que los instrumentos de captura de plusvalías son más poderosos y políticamente aceptables durante los períodos de ascenso de los ciclos de precios del suelo que durante los períodos de descenso.

Las connotaciones políticas del tema se ponen de relieve si se consideran las sustanciales carteras de tierra normalmente apartadas por los promotores para fines de planificación estratégica e incluso de especulación. En efecto, muy a menudo los planificadores urbanos se ven obligados a ser más flexibles (si no magnánimos) y a aflojar los reglamentos urbanísticos a fin de motivar a los promotores durante las épocas de recesión. Claro está que esta presión por parte de los promotores podría sencillamente ser un intento de recuperar pérdidas incurridas por las decisiones equivocadas sobre inversiones en el pasado.

Algunas veces los promotores se quejan de que la municipalidad está fijando una tarifa de plusvalía demasiado alta en tiempos de economía deficiente, cuando la recesión puede desalentar las inversiones futuras en mejoras de construcción. Sin embargo, la experiencia habida con la contribución de valorización ofrece un contraargumento, sugeriendo que si la cantidad de plusvalías generadas por el cambio en el uso de la tierra se consideran sobrevaluadas, significa que el cambio carece de una buena razón costo/eficacia y por tanto no debería proponerse. Otra posibilidad es que quizás se cometió un error en los estudios o cálculos de viabilidad.

Por encima de estas dificultades prácticas, la ley impone ciertos requisitos de aplicación que afectan su operación, tales como la necesidad de notificar directamente al propietario que su propiedad está sujeta a obligaciones por plusvalías. ¿Debería esta responsabilidad correr por cuenta de la administración pública o del propietario? Existen también dificultades legales respecto a cuándo se deben cobrar las plusvalías al propietario (¿durante la liquidación de las propiedades? ¿cuando el propietario solicite la licencia de conversión del uso del suelo?). De la misma manera, si un área que se va a densificar (o sufrir cualquier cambio de zonificación) recibió una infraestructura adicional por la cual se le impuso la contribución de valorización, el propietario estaría sujeto a una doble tributación, algo que sin duda constituiría una fuente de malestar. Tal como lo establece la nueva ley, la contribución de valorización es independiente de las plusvalías, lo cual es importante debido a la opción existente de calcular y cobrar las ‘plusvalías por las obras públicas designadas por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Ajustes propuestos por funcionarios municipales

Los funcionarios públicos presentes en el seminario realizado de diciembre en Bogotá sugirieron unas cuantas maneras de simplificar la ejecución de la Ley 388, las cuales sacrifican la precisión en el cálculo de las plusvalías a cambio de conveniencia, transparencia y cumplimiento. Esta perspectiva se basa en que la voluntad política puede ser más importante que la “exactitud” técnica, al menos en las etapas tempranas y de transición de la puesta en marcha, a fin de mejorar las posibilidades de éxito a largo plazo. Un ejemplo útil y descriptivo fue el citado por los funcionarios de la ciudad de Cartagena (500 000 habitantes), la cual desde 1992 ha estado aplicando exitosamente la contribución de desarrollo municipal. Esta experiencia demuestra que los cambios de densidad de un nuevo lote deberían tener un efecto similar en la generación de las plusvalías, al de la tasa generada por el mismo tipo de cambio de densidad observada en un área distinta pero comparable de la ciudad.

Los participantes también propusieron restringir la aplicación de las plusvalías a las áreas más estratégicas y dinámicas de la ciudad, donde el potencial de ganancias sea más evidente que en áreas con poco aumento en el valor del suelo. Además, la valoración de las plusvalías debe basarse en zonas homogéneas, y no en lotes individuales. Es necesario también que el instrumento de plusvalías pase por varias fases de desarrollo escalonado conforme las municipalidades ganan conocimiento y destrezas en técnicas de valorización y avalúos. Así, el período establecido de nueve años para la validación de los avalúos de los incrementos en el valor del suelo debería ser sujeto a revisiones peródicas más frecuentes. Igualmente, la emisión de algunas reglas prácticas de transición (ausentes en la formulación original de la ley) facilitarán la introducción de un nuevo sistema fiscal.

Se hicieron otras sugerencias respecto a la adopción de planes maestros (POT). Las municipalidades deberían utilizar tales planes, en vez de algún otro mecanismo de valoración externo al POT, para identificar áreas en donde habrá un cambio en la utilización del suelo a fin de determinar si dicho cambio trae consigo un aumento en las plusvalías. Antes de adoptar el POT, las municipalidades deberán identificar tales áreas con el fin de poder tener a tiempo las técnicas de valoración y avalúos y para mitigar la sensación de incertidumbre. Algunos participantes incluso sugirieron utilizar el POT para definir el valor “anterior”, y así poder determinar el incremento neto en el valor del suelo.

En general, los participantes coincidieron en que tanto el concepto como la orientación del plan maestro y del instrumento de plusvalías son aceptables y deseables. Muchos de los problemas y asuntos discutidos en el seminario y en todo el país se refieren a la ejecución de cualquier esquema de captura de plusvalías, o simplemente de cualquier nueva legislación normativa o fiscal. En este caso el diseño de los procedimientos de ejecución puede mejorarse, dado que siempre será más fácil cambiar los aspectos operativos que la ley en sí. Sin embargo, y por encima de todas las dificultades formales remanentes, se ha demostrado claramente que la voluntad política, la experiencia técnica acumulada y el compromiso ético de los participantes son factores críticos para perfeccionar este instrumento de política del suelo y poner en práctica los principios muy encomiables que lo inspiran.

Carolina Barco de Botero es la Directora de Planeamiento de la ciudad de Bogotá, Gerente Consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá y forma parte del Consejo Directivo del Instituto Lincoln. Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Fernanda Furtado, Fellow del Instituto Lincoln, también participó en la elaboración de este artículo. Recientemente terminó su tesis de Ph.D. (en portugués) sobre la captura de plusvalías en América Latina, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. En uno de los capítulos de su tesis se describe la situación de Colombia.

Argumentos en favor y en contra de la participación en plusvalías

A favor

• reduce la corrupción en tanto que expone los beneficios que en el pasado solían negociarse “debajo de la mesa”;
• reduce la especulación;
• genera ingresos públicos que son designados para fines redistributivos;
• reduce las distorsiones en la distribución de los incrementos en el valor del suelo urbano;
• contribuye a un mejor entendimiento de la cultura fiscal, mejorando así la recaudación de otros avalúos e impuestos.

En contra

• introduce más burocracia en la ejecución de planes maestros y en el proceso de desarrollos de licencias del ambiente construido;
• legaliza la apropiación privada de los incrementos en el valor del suelo, puesto que el propietario se queda con aproximadamente un 50 a 70 por ciento de las plusvalías;
• genera altos costos administrativos relativos a las entradas que genera.

Scholars and practitioners involved with the regularization of low-income settlements in Latin America shared their experiences in a forum sponsored by the Lincoln Institute last March and hosted by the City of Medellín and its regularization office, PRIMED (Integrated Program for the Improvement of Subnormal Barrios in Medellín). Participants included representatives from PRIMED, Medellín city officials, and observers from multilateral institutions including the Inter-American Development Bank (IDB), the World Bank, AID and GTZ (Germany).

Twelve major presentations reported on the most significant case studies from eight countries: Brazil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mexico, Perú and Venezuela. The forum proved to be a landmark meeting whose findings, summarized below, are expected to have important implications for Latin American policymakers.

Comparative Perspectives on Regularization

Several different approaches to regularization are illustrated in the country case studies. The two primary approaches are juridical regularization, i.e., legal land entitlement procedures to convert from de facto to de jure property ownership, as in Perú, Ecuador and Mexico; and physical regularization (urbanization), including the extension of infrastructure into irregular settlements, as in Colombia, Venezuela, Brazil and other countries. A third approach, which has been emphasized only recently, puts priority on the social and civic integration of low-income settlements and their populations into the urban fabric by a combination of measures.

While most countries have elements of all three forms of regularization, they usually focus on one direction or another. In Mexico all three approaches are used simultaneously. In most other countries the emphasis depends on the relative strengths of the actors, organizations and politics on the one hand, and on the way the regularization problem is conceived (“constructed”) by federal and local authorities on the other.

Juridical Regularization: Land Title Programs

The regularization of land titles has become accepted practice by governments, international agencies and NGOs alike. (see Figure 1.) In fact, the question “Why Regularize?” that was raised at the beginning of the forum seemed to catch everyone by surprise. Yet, posing this question goes to the heart of the matter about who defines the problems regarding land tenure and who establishes policies in favor of regularization. Most of the legal titling programs examined in the case studies were lengthy and expensive, and, by the time they came on-line, did little to significantly affect the level of security or to systematically provide services in the settlements.

Figure 1 Common Arguments in Favor of Land Regularization

• Provide security against evictions
• Provide incentives to stimulate investments in home improvements and consolidation
• Facilitate and provide for the introduction of services such as electricity and water
• Generate access to credit using the home as collateral
• Incorporate residents into the property-owning citizenry and the democratic process
• Integrate settlements and property into the tax and regulatory base of the city

As far as the poor are concerned, however, several of the arguments in favor of regularization would appear to be spurious. Established households generally have de facto security and rarely prioritize the need for full legal title, the latter being a need more associated with middle-classes value systems. Moreover, once settlements are well-established, home improvements and consolidation occur at a rate that is closely tied to available resources, not to title security. As for the introduction of services, most providers follow their own internal rules for timing and procedures; rarely is legal title an important criterion.

Furthermore, low-income households do not like falling into debt and are uneasy about entering formal credit systems, even though NGOs and governments are moving towards micro-credit support. In short, where low-income groups want regularization of tenure it appears to be because the state wants them to want it and then constructs demand accordingly.

One may conceive of tenure regularization as both an end in itself and a means to an end. Regularization as an “end” emerged clearly in the Lima case, where access to land and land titling programs substitute for a systematic housing policy. The most recent round of land titling (since 1996) even includes a retitling of previously regularized lots as an arena of political patronage serving the central government at the expense of the city’s political leaders. (1) A similar situation prevailed in Mexico with the multiplex regularization agencies created during the 1970s. In both countries the commitment to tenurial regularization is clearly indicated by active programs, usually providing a large number of titles each year at low cost.

Elsewhere, regularization may also be an “end,” but it is of secondary importance. In Colombia, Brazil, El Salvador and Ecuador, for example, titling is at best only a minor part of the physical regularization package. Even so, the absence of legal tenure and the need for regularization may be used to good political effect by regulating the flow and order of infrastructure provision.

Regularization of titles as a means to an end is promoted widely by international agencies as part of the World Bank’s New Urban Management Program. Mexico is a good example of the process whereby land titling is a prerequisite to urban land management, planning and public administration. Regularization incorporates the population into the system of land registry, tax base, planning controls, construction permissions, consumption charges, and recovery of services and infrastructure. Regularization becomes the means to urban sustainability and management, and this more than any other reason explains its widespread espousal and adoption today.

One notable feature in several case studies was the apparent reluctance to regularize on private lands unless the initiative had the support of the original landowner. As a result, the settlements most likely to be regularized are those occupying public land or land whose ownership is unchallenged. With the exception of Mexico, governments are reluctant to expropriate in the social interest. Several countries have a system of land occupancy rights that permits transfer of ownership after a certain number of years of proven and appropriate use. In Brazil this usucapión system has been extended recently to allow for title transfer on privately owned urban lots of less than 250m2 that have been occupied continuously for five years.

Issues in juridical regularization programs:

• Extent of resident demand and priority for full land title: A high priority for titling emerges only when there is high insecurity associated with illegal lot holding (Costa Rica), or where the state promotes the association of insecurity with lack of titling (Mexico).
• Procedures and administration in the titling programs: Examples range from very rapid, efficient and lost-cost practices (Peru and Mexico) to interminable and inefficient procedures. Most of the case studies fell at the latter end of the spectrum (Brazil and Colombia especially), in large part because this arena of regularization is not a high priority.
• The nature and functioning of property registry and cadastre offices: Almost all case studies pointed to major shortcomings in land registry and land valuation assessment institutions. Even where satisfactory institutional arrangements existed, relations and liaison between the two offices were invariably poor.
• The form and “weight” of land titles: The power and importance of titles ranged from “hard” titles, such as registered titles and full property titles that could only be challenged through eminent domain or expropriation procedures, to “soft” titles, which represented little more than certificates of possession, registration of occupancy or contracts of purchase. Somewhere in the middle, and parallel to this legal dimension, are the customary titles of social property rights, such as use rights, common rights, usos y costumbres, etc. The latter will hold force only to the extent that they are supported by the state.

Physical Regularization: Urbanization and Infrastructure Provision

The second principal arena of regularization reported by many of the case studies at the forum focused on the physical regularization process in different forms of irregular settlements. In Medellín, for example, approximately 12 percent of the total population is estimated to live in fast-growing barrios, which are often built on steep slopes like their hillside counterparts in Rio or Caracas. There are undoubted problems and dangers in these areas, but most of the participants who visited the PRIMED settlements were more encouraged by their level and rate of consolidation than the local officials appeared to be. (The discussion did not address upgrades and interventions in inner-city tenements-conventillos, vecindades, cortiços.)

It is impossible to do justice to the many innovative programs that were described at the forum, but one major success story is the Favela/Bairro program in Rio de Janeiro. This project is predicated on close collaboration with local residents to open up favela streets to vehicular access in combination with service installation. However, it is important to recognize that its success has only been possible at considerable cost: the total expenditure between 1994 and 1997 has been US$300 million, in large part provided by the IDB. This raises important questions about the replicability of such programs.

Issues in physical regularization programs:

• Legal instruments: In many cases legal instruments are not required to effect urban regularization projects and public intervention. Moreover, expropriation in the public interest is not attractive to most local authorities. The creation of special social interest zones (ZEIS and PREZEIS in Brazil) is one mechanism to help neighborhoods by providing greater flexibility of intervention outside of city codes and norms. Many other legal instruments were found to be rather weak, especially those with a large degree of discretion in their application (Ley novena in Colombia, for example).
• The costs of regularization and population displacement: Physical intervention brings additional costs associated with installation and consumption of services, and may also introduce higher tax contributions. In order to meet these costs, families may be obliged to find savings elsewhere (by slowing the rate of home consolidation, for example) or engage in rent-seeking behaviors such as renting or sharing lots or dwellings. Inevitably some will choose or be forced to sell and move out. Little is known about displacement levels, but generally low-income owner households remain settled; population stability, not mobility, is the norm.
• Financial mechanisms for regularization: Several of the most notable and successful projects rely on external funding, and many projects appear to carry explicit and implicit subsidies. In order for projects to be replicable, more agile financial methods are required, such as fiscal resources (land/property taxes, as in Mexico) or user charges (as in Medellín, for example). Another mechanism captures capital gains taxes on improvements (plusvalia and valorization charges, as in Colombia), but generally does not apply to low-income housing. (See page 5.)
• Administrative and governmental responsibilities for regularization: Almost without exception the trend has been towards decentralization with a lessening of power at the central government level and a strengthening at the municipal level. The role of the state/department/province level has weakened greatly. This trend means that an increasing responsibility for regularization falls on city authorities, and in turn raises other important issues: institutional capacity; learning and dissemination of best practices; the development of fiscal capacity and responsibility; program continuity across administrations; program coordination and implementation in metropolitan jurisdictions (where cities overlap more than one municipality); and the role of unelected NGOs.
• Popular (public) participation in regularization: While popular participation in neighborhood development projects is widely espoused and desired, it is often non-existent or purely nominal (Ecuador). Elsewhere, it was seen to be genuine and quite intensive (Costa Rica and Brazil). Popular participation involves residents instrumentally in project implementation and offers opportunities to take account of so-called plural (parallel) justice systems (Venezuela), customary laws, usos y costumbres (Mexico), etc.
• Regularization and citizens’ rights: The rising public awareness of citizens’ rights was apparent in many of the case studies. These include rights to housing (Mexico, but unfulfilled); rights of access to housing (Peru and El Salvador); and rights to infrastructure and urbanization benefits. It is also important to recognize that citizens’ rights also carry citizens’ obligations, particularly as taxpayers and consumers.

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Regularization as a Means of Social Integration

It became apparent in the deliberations that an increasingly explicit goal of regularization is to achieve social integration by bringing low-income populations into the societal mainstream and into the urban fabric. This is most frequently observed in reference to the “rescue” of low-income populations and other marginal groups and their incorporation into the urban citizenry. This was one of the important goals in Brazil’s favela/bairro program, which, in part at least, aimed to break up the drug and delinquent youth gangs and to rescue the local population from their influence.

A potential problem with this approach is that concepts of “good citizen” and the societal mainstream are social constructions that are often highly value-laden and may derive from within a particular class and dominant power group. Regularization to achieve integration into the wider set of social opportunities such as public education and health care is one thing; regularization for social convergence and conformity is another. However, this theme remains incipient in the literature, and the whole notion of citizenship with its bundles of rights and responsibilities is part of an agenda still largely unconsidered.

Conclusion

This international forum emphasized the need to be aware of the different underlying rationales for juridical and physical regularization in individual countries, and to be aware that they are closely tied to the political and planning process. In order for regularization to work well there has to be genuine political commitment such that all departments and officials who intervene do so with greater integration, cooperation and empowerment. Policymakers should also think imaginatively about alternative, “parallel” ownership systems and opportunities for genuine public participation in decisionmaking at all stages in the regularization process.

Important, too, are financial commitment and sustainability. Unless regularization is tied to medium- and long-term cost recovery through taxes, user charges and deferred assessments, programs will continue to depend on major external funding and subsidies, which will severely limit the extent and scale of their application.

An exciting last session of the forum allowed participants to reflect on future directions for research and policy analysis on land market regularization. Five major areas emerged. First, we recognized the need to identify the various actors and interest groups involved in promoting irregular or illegal land development in the first place, and to make explicit the differences between land invasions, owner subdivisions, company subdivisions and other actions. The point here is that irregularity is produced by various actors and interests groups as a for-profit business, and is not just a result of dysfunctional urbanization.

Second, we discussed moving away from dualist thinking and breaking with the idea of conceptualizing the land market in terms of the formal and informal city, the parallel city, or normal and subnormal barrios, all of which implicitly assume that the poor are locked into a separate land market. In fact, there is a single land market that is segmented, not separated, along a continuum in terms of access and affordability.

Third, we need to confront the issue of financial replicability and the ways in which finance might be leveraged through cross-subsidies, plusvalia, valorization charges, tax-and-spend, progressive consumption charges, and other mechanisms. Fourth, we need to be less gender-blind. It is important to think more imaginatively about regularization priorities with respect to gender and to explore innovative titling schemes that address the need for women’s settlement and housing rights.

Finally, we need to be much more precise in our terminology, and, more importantly, to recognize that there is a “social construction” embedded within language. The terms adopted in any society are revealing about how that society views and diagnoses housing and related social issues. Terminology may lead to punitive or patronizing policy solutions; it may even “criminalize” local populations. Most of the differences and variations in the case studies stem from the way each society constructs its understanding of the housing problem and how it presents that vision to its people-through its terminology, through its laws, procedures and policies, and through the bureaucratic and administrative organization of the state itself.

1. Julio Calderon, “Regularization of Urban Land in Peru,” Land Lines, May 1998.

Peter M. Ward is professor of sociology and of public affairs at the University of Texas at Austin and a faculty associate of the Lincoln Institute. Among his many books is Methodology for Land and Housing Market Analysis, coedited with Gareth Jones and published by the Lincoln Institute in 1994.

Land and housing markets, and any other market for that matter, can be approached as arenas in which persons exchange rights to assets subject to constitutional rules, statutory and common law rules, and administrative rules and procedures. The value of land is often believed to be determined by expectations about what land uses will be legally permitted over time and the return from such uses. However, there is substantial evidence, international as well as U.S.-based, that markets and prices are also shaped by expectations about what is legally prohibited yet is nonetheless achievable through extra-legal or illegal means.

Scholars since Jeremy Bentham have linked markets and their viability to a legal regime of property rights which clearly defines, safeguards and facilitates the transfer of such rights through legal means. How then do we explain illegal or extra-legal property transactions: the buying and selling of stolen goods; subdivision of single-family houses into one-room rentals; and squatter settlements.

In all these contexts, assets are being acquired and used, hence there is property. There are also markets, frequently thriving, to exchange such assets. What is absent from these markets are legally defined rights. Their absence, however, does not prevent these markets from emerging and affecting supply and demand in the legal market. It is crucial, therefore, that such markets be understood, not just as an exotic feature of the developing world, but as alternatives to which actors in the market turn under certain conditions.

What happens if property rights are not clear, are contested or are not well enforced? Policy advisors rarely address this question, not because they fail to see that property regimes are frequently lacking in stability and security, but rather because they see their function as one of putting in place the ideal set of laws, regulations, and administrative and enforcement mechanisms that would guarantee stable expectations, secure rights and efficient markets (see Figure 1).

The only problem is that putting in place such laws and regulations rarely happens in a vacuum. Rather, it happens in a landscape of existing interests, entitlements, conventions and practices. It is the interaction between these new interventions and existing norms and practices that determines who is able to do what with which assets in society. Three examples illustrate my point.

Farm Restructuring in Eastern Europe

Until the late 1980s, farmland in Eastern Europe was organized within state farms, collective farms, or, in some cases, small private farms owned by farmers who had the right to cultivate but not sell or develop the land. The absence of competitive agricultural and land markets prevented many necessary adjustments from taking place: labor mobility, adjustment in farm sizes, incentives to invest or increase labor productivity, and moving land to better uses.

Some policy advisers have argued that unless the New Independent States establish family-based farms with legally, well-defined and well-protected private property rights that can be transferred easily, little can be done to promote necessary adjustments. How do farmers adjust to the new realities of the transition while constitutions are amended, laws are promulgated, cadasters are compiled and land registers are established?

The answer lies in short-term informal leasing, which is the most common land transaction in Eastern Europe for several reasons. First, informal leases occur mostly between neighboring farmers who know each other and the quality of the land being traded. Second, most leases are short-term, allowing farmers to reduce the uncertainty associated with long-term commitments in inflationary and politically unstable environments. Finally, short-term leases allow farmers to adjust their farming units, which speeds up the economic restructuring of the farming sector. Farmers conduct these short-term transactions not because they are legally permitted but because of norms, conventions and local networks.

Squatter Housing in Developing Countries

Conventional wisdom on squatter housing in developing countries has been that lack of tenure security is responsible for the poor quality of housing in these settlements. Granting legal titles, the argument goes, would provide the necessary security and unleash household savings into investment in better housing. Recent empirical work, however, suggests that legal title is neither necessary nor sufficient for tenure security to exist.

Furthermore, absence of land title does not prevent squatters from renting or selling their houses. Indeed, except when an eminent threat of eviction exists, informal markets evolve to reduce the uncertainty associated with illegal transactions. Rules and arrangements evolve over time to provide information about who owns what, enforce contracts and resolve property disputes. For example, neighborhood associations in Brazilian favelas maintain an informal register of residents and issue documents as proof of ownership. Middlemen and land subdividers in Jordan play a crucial role in finding buyers and even financing them. These roles substitute for, duplicate or manipulate the legal system that functions in formal markets.

Illegal Housing Conversions in the U.S.

A recent series of articles in the New York Times documents the surge of illegal apartments throughout the City of New York in response to continuing poverty and the dwindling supply of affordable housing. In Queens, for example, one- and two-family units are being converted into multiple apartments, turning even attics and basements into makeshift flats.

These apartments are not registered with the city and are, therefore, not regulated. Firefighters estimate that as many as 80 percent of the homes in Queens are illegally subdivided. Needless to say, landlords, tenants, developers, brokers and contractors operate in these markets. They rely on evading, manipulating, and breaking laws and regulations to allow these markets to function. By necessity, they also have to rely on extra-legal means to enforce some of their contractual arrangements or resolve their disputes.

An Alternative Model

To understand how land markets operate, we need a “lens” that captures a wider array of rules and market arrangements. We need to examine not only what constitutional, statutory and common laws permit, but also what social norms and conventions permit. We need to go beyond property rights to include the range of property interests that are not necessarily based in law. We also need to go beyond the formal means of contracting and enforcement to include informal means based on ethnic, territorial and associational networks. This approach amounts to an alternative framework (see Figure 2) for understanding market actors’ expectations about the ability to use, develop, transfer and derive income from land.

The wider lens approach to market institutions also allows us to shift emphasis from institutional forms to institutional substance. The important question is not whether a particular institution (such as a land registry) exists, but rather how information about land and housing markets is provided, how risk is reduced, and how enforcement is made effective.

Omar Razzaz is Ford International Assistant Professor in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology. He previously worked at the World Bank on property rights under transition in Eastern Europe, the Middle East and Africa.

References

Bruni, Frank, with Deborah Sontag. “Behind a Suburban Facade in Queens, A Teeming, Angry Arithmetic,” The New York Times, October 8, 1996, p. A1.

Razzaz, Omar. “Contestation and Mutual Adjustment: The Process of Controlling Land in Yajouz, Jordan,” Law and Society Review 28, no. 1. 1994.

“Examining Property Rights and Investment in Informal Settlements: The Case of Jordan,” Land Economics, November 1993.

World Bank, “Regional Study: Farm Restructuring and Land Tenure in Reforming Socialist Economies: A Comparative Analysis of Eastern and Central Europe,” 1994. Prepared by Euroconsult/Center for World Food Studies, Washington, DC.