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Es difícil figurarse la manera en que la pérdida constante de población ha devastado a Detroit. Entre 1900 y 1950, cuando el crecimiento de la manufactura automotriz en los EE.UU. la convirtió en uno de los principales centros industriales y culturales del país, la población de Detroit saltó de 300.000 a 1,85 millones de habitantes. A partir de 1950, sin embargo, comenzó a disminuir. Y este descenso ha continuado hasta la actualidad, desplomándose a sólo 700.000 habitantes en 2010, una tasa de reducción casi tan rápida como lo había sido el aumento en la primera mitad del siglo XX.
A pesar del esfuerzo de Detroit durante varias décadas para mantenerse al ritmo de la pérdida de población eliminando el inventario de viviendas ruinosas, aproximadamente un cuarto de sus 380.000 parcelas se encuentra hoy abandonado y administrado por la ciudad u otros entes públicos. Hasta julio de 2014 se han demolido 114.000 propiedades, y 80.000 más se consideran arruinadas (Austen 2014). Si bien es cierto que el centro se está recuperando y los suburbios siguen mostrando vitalidad, un visitante desprevenido quedará anonadado por la “incomprensible desintegración del paisaje edificado” en amplias zonas de la ciudad (Austen 2014).
Este artículo, el primero de una serie de dos, considera las causas fiscales y repercusiones del superávit de viviendas y terrenos baldíos en Detroit, desde la extensión y ubicación de las casas y lotes abandonados en la ciudad hasta la espiral descendente de los precios de las viviendas, que ha provocado una sobrevaluación de las propiedades, mora en el pago del impuesto sobre la propiedad y ejecuciones tributarias; la adquisición pública de dichas propiedades; el patrón de valores del suelo a lo largo de la ciudad; y, finalmente, algunas maneras potenciales de reconciliar la cantidad de habitantes que quedan con la cantidad de propiedades vacantes y administradas públicamente. Estas medidas van desde revitalizar vecindarios densamente poblados a establecer un cinturón verde y adquirir parcelas vacantes para uso público, como parques, bosques, zonas de amortiguamiento industrial, lagunas de retención y otros espacios abiertos (Austen 2014).
Factores de la caída
Las causas de la decadencia de Detroit son múltiples y quizás demasiado conocidas. La infraestructura de transporte subsidiada por el gobierno federal, como por ejemplo el sistema de autovías interestatales, facilitó la rápida suburbanización, promovida además por códigos de desarrollo inmobiliario permisivos. La tensión racial, las fuerzas económicas globales y la corrupción desgastaron lo que quedaba de la ciudad propiamente dicha. En las primeras etapas del deterioro, los residentes de mayores ingresos, la mayoría de los cuales era de origen caucásico, se mudó a los suburbios en busca de una mejor calidad de vida, como se muestra en la tabla 1. Para 1990, la población afroamericana también había alcanzado su pico, y comenzó a disminuir en la primera década del siglo XXI. A comienzos de 1960, la manufactura de automóviles de Michigan inició su largo y vertiginoso declive, que afectó de forma desproporcionada a Detroit y Flint. La pérdida de puestos de empleo bien remunerados para la clase media dañó aún más la base demográfica y económica urbana, ya que dichas familias fueron a buscar oportunidades de empleo en otro lado. Las crecientes tasas de crimen y la erosión constante de los servicios públicos provocaron otra ola de deserciones.
La tabla 1 ilustra esta decadencia de las condiciones demográficas y económicas de la ciudad entre 1950 y 2010. Para el 2012, según fuentes gubernamentales, la mediana de ingresos de las unidades familiares era de solamente US$25.000, menos de la mitad de la mediana nacional de ingresos. Los índices de pobreza y desempleo eran 38 y 27,5 por ciento, respectivamente. La tasa de participación laboral era del 54 por ciento (comparado con el 63 por ciento en todo el país) y por cada 6,35 trabajadores empleados había una persona que recibía beneficios de discapacidad del Seguro Social (comparado con 1 de cada 12 en todo el país). Más del 34 por ciento de la población de la ciudad recibía cupones de alimentos, y el 81 por ciento de los niños de las Escuelas Públicas de Detroit eran elegibles para el Programa de Almuerzo Gratis o a Precio Reducido. Las fuentes de ingreso comenzaron a depender cada vez más de aportes externos, incluyendo los no residentes, como se explica en el recuadro 1. En 2013, cuando la ciudad finalmente sucumbió al peso de los problemas fiscales acumulados y se declaró en quiebra, sus deudas y obligaciones sin fondos ascendían a US$18.000 millones, o sea US$68.000 por unidad familiar, lo cual es aproximadamente 2,7 veces la mediana de ingresos de las unidades familiares (Turbeville 2013).
El fracaso del mercado de la vivienda
El descomunal excedente de oferta de viviendas que se acumuló a lo largo de las décadas como consecuencia de la demanda selectiva en Detroit corroyó el valor de la propiedad. La crisis inmobiliaria de 2007–2008 asestó el golpe final, lo que dio como resultado la desintegración casi completa del mercado de la vivienda de Detroit. En 2010, el precio promedio de una propiedad residencial, que en 2006 era US$57.000, se había desplomado a alrededor de US$7.000 (Hodge et al. 2014a). El excedente actual de suelo y vivienda de Detroit podría inhibir una recuperación de los precios inmobiliarios en los próximos años, incluso si la población se estabilizara.
Mora en el impuesto sobre la propiedad, abandono y adquisición pública de propiedades
Los funcionarios de la administración tributaria no han recalibrado el valor de tasación de las propiedades para que este refleje la caída del precios de las viviendas. Esto ha traído como consecuen-cia una sobrevaluación de hasta el 80 por ciento (Hodge et al. 2014a), contribuyendo a una falta de voluntad generalizada para pagar los impuestos, según Alm et al. (2014). Su investigación también muestra que hubo otros factores que agravaron, como las altas tasas tributarias estipuladas por ley, y la limitación de servicios como la seguridad pública.
En el medio de esta crisis inmobiliaria, la tasa de mora en el pago del impuesto sobre la propiedad llegó a un nivel alarmante del 50 por ciento (Alm et al. 2014). La figura 2 (pág. 15) muestra las tasas de mora por vecindario de la ciudad en 2010. La recaudación del impuesto sobre la propiedad depende de la capacidad de una jurisdicción para imponer sanciones por falta de pago, como señala Langsdorf (1973). Cuando los valores inmobiliarios colapsan, las autoridades tributarias no tienen un mecanismo de cumplimiento práctico; el ahorro de los propietarios por no pagar el impuesto sobre la propiedad es mayor que el valor de la casa que poseen y que perderían en caso de ejecución tributaria. Más aún, lo recaudado por la venta de propiedades ejecutadas de bajo valor es insuficiente para cubrir la deuda tributaria morosa y el costo para el gobierno de iniciar las actuaciones de ejecución tributaria.
La falta de pago generalizada del impuesto sobre la propiedad y el abandono subsiguiente de las viviendas ha traído como consecuencia la adquisición pública de miles de propiedades en todo Detroit. El quince por ciento de las parcelas de esta ciudad de 360 km2 está ahora vacante, y cerca del 25 por ciento de la superficie del suelo de Detroit no es actualmente tributable al ser propiedad o estar administrada por la ciudad o algún otro ente público (Sands y Skidmore 2014), como se ilustra en la figura 3.
La espiral descendente de ejecuciones tributarias
En la actualidad, la cantidad de propiedades que pasan a manos públicas por ejecuciones tributarias es mucho mayor que la cantidad de propiedades públicas adquiridas de vuelta por contribuyentes privados.
En Michigan, los impuestos sobre la propiedad morosos están sujetos a una tasa administrativa del 4 por ciento y un interés mensual del 1 por ciento sobre el monto adeudado, a una tasa de interés no compuesta y a partir del primer mes de falta de pago. Después de un año de mora, la ciudad transfiere la propiedad al gobierno del condado y el dueño es sujeto a un cargo de interés mensual adicional del 0,5 por ciento. Durante este período de dos años, los dueños pueden recuperar sus propiedades pagando todos los impuestos y cargos vencidos.
Si el impuesto sobre la propiedad queda sin pagar por más de dos años, el tesorero del condado de Wayne inicia las actuaciones de ejecución tributaria. Después de una audiencia para demostrar causa justificada en la corte de apelaciones, el tesorero del condado vende las parcelas ejecutadas en subasta pública. El monto inicial de la subasta es el del equivalente a los impuestos sobre la propiedad adeudados más intereses y penalizaciones, y lo recaudado se distribuye en forma proporcional entre las jurisdicciones tributarias. Si la propiedad no se vende en la primera subasta, el condado reduce el monto de subasta mínimo a US$500 y organiza una segunda subasta. Este procedimiento ha causado más evasión tributaria, ya que algunos propietarios prefieren ignorar sus facturas de impuestos a la espera de volver a comprar su parcela por US$500 en la segunda subasta.
Las propiedades que no se venden en ninguna de las subastas se pueden transferir a un organismo público (municipal o estatal) o a un banco de suelo estatal o local, o se puede retener para una subasta subsiguiente. Los registros del condado indican que el 80 por ciento de las parcelas vendidas a compradores privados en subasta en los últimos dos años están nuevamente en mora tributaria (MacDonald 2013). Dado que la tasa de mora tributaria es del 67 por ciento para propietarios que no residen en su vivienda (Alm et al. 2014), da la impresión de que una cantidad significativa de los compradores en subasta son propietarios absentistas que pretenden reducir sus gastos operativos y aumentar sus ingresos netos de alquiler dejando de pagar sus impuestos sobre la propiedad.
En las parcelas de bajo valor, los impuestos sobre la propiedad son, en la práctica, optativos. Para reducir la cartera de lotes con mora tributaria (MacDonald 2013), el condado no ejecuta la hipoteca de propietarios que deben menos de US$1.600 en impuestos y multas acumuladas, con lo cual estas deudas se convierten en optativas.
La recaudación prevista por la venta de parcelas de bajo valor es insuficiente para cubrir los gastos legales de una ejecución por falta de pago de impuestos y saldos tributarios impagados. El resultado final es una creciente tasa de mora e inventario de propiedades indeseadas que terminan en manos públicas, donde no generan ningún ingreso para la ciudad.
Y de aquí, ¿adónde vamos?
Se espera otra ola de ejecuciones tributarias a fines de 2014 y comienzos de 2015. ¿Qué se puede hacer para estabilizar la situación?
Cómo poner freno a la mora en el impuesto sobre la propiedad
Como se mencionó previamente, la mora se reducirá cuando los contribuyentes perciban que reciben un valor proporcional a su dinero. Así, si se mejoran los servicios prestados con la recaudación de impuestos como la seguridad pública, la evasión y el pago atrasado de impuestos se reducirá (Alm et al. 2014). Bajo el liderazgo del alcalde recientemente electo, Mike Duggan, el gobierno de la ciudad está adoptando medidas para mejorar el suministro de servicios públicos básicos y ordenar su panorama fiscal. Por ejemplo, en la actualidad sólo 35.000 de las 88.000 luces de la ciudad funcionan, así que Duggan piensa instalar cada mes 2.400 luces que alumbren (Austen 2014). También aumentó la cantidad de autobuses operativos de 143 a 190 y mejoró los servicios de remoción de nieve durante el pasado invierno, que fue particularmente riguroso.
Una reducción de las tasas de impuestos también reduciría modestamente la tasa de mora (Alm et al. 2014). Las tasas tributarias de Detroit, que son aproximadamente el doble del promedio de la región, son de 67 y 85 milésimas por dólar de valuación para propiedades que son un bien de familia y que no lo son, respectivamente. Este valor es el máximo admitido por el estado. Si bien es cierto que una reducción mejoraría la competitividad de la ciudad con relación a otras comunidades de la región, en la actualidad no se está considerando una reducción en la tasa del impuesto sobre la propiedad.
La alineación de la valuación con las condiciones del mercado actual también reduciría la mora. El Alcalde Duggan recientemente prometió reducir las valuaciones en un 5 al 20 por ciento en toda la ciudad, para reconciliarlas con las pautas estatales. No obstante, las reducciones prometidas por Duggan son sólo una pequeña fracción del recorte del 80 por ciento necesario para alinear las valuaciones con el valor del mercado, según Hodge et al. (2014a).
Retirar suelo del mercado
En la ausencia de una demanda sólida de suelo, la cual no parece probable en un futuro cercano, el excedente se tiene que retirar del mercado por un período de tiempo con objeto de que el valor inmobiliario mejore de manera general en toda la ciudad. Dado que los entes públicos poseen ahora tantas propiedades, son las autoridades gubernamentales las que tienen el poder para retirarlas del mercado de forma creíble. Sin este tipo de medidas políticas, la posibilidad de que estas parcelas se transfieran rápidamente al sector privado afectará la recuperación de los precios.
En la actualidad, hay muchos entes públicos que poseen suelos. Las autoridades de la ciudad de Detroit, el condado de Wayne y el gobierno estatal están colaborando para consolidar estas parcelas bajo un solo ente que pueda administrarlas de manera más efectiva. Detroit Future City (2010) detalla esta propiedad fragmentada de suelos públicos:
Los suelos públicos en Detroit están en manos de muchas agencias distintas de la ciudad, el condado y el estado, como también de muchas entidades autónomas o cuasi autónomas como las Escuelas Públicas de Detroit, la Comisión de Vivienda de Detroit y la Corporación de Crecimiento Económico de Detroit. Hay pocas ciudades que tengan un inventario de propiedades tan fragmentado de suelo público. No hay coherencia de políticas, procedimientos o misiones entre estos entes, y muchos de ellos están maniatados por requisitos legales burocráticos y procedimientos complejos. El Departamento de Planificación y Desarrollo controla la mayor cantidad de propiedades; sin embargo, su capacidad para darles un destino estratégico está restringida por obstáculos de procedimiento, como la necesidad de obtener aprobación del Concejo Municipal para cualquier transacción, no importa cuán pequeña o insignificante sea desde la perspectiva de la ciudad.
Aunque este proceso de consolidación es necesario, no es suficiente. Hacen falta recursos financieros para eliminar el deterioro urbano e implementar planes de uso del suelo. Los dirigentes municipales se centran principalmente en estrategias para devolver estas parcelas a manos privadas. Si pudieran estimular un mayor interés en las propiedades de Detroit, esta estrategia podría ser viable.
Hay, efectivamente, oportunidades emergentes para estimular la propiedad privada en el distrito comercial central (central business district, o CBD). Daniel Gilbert, fundador de Quicken Loans, ha mudado su sede al centro de Detroit y ha invertido US$1.300 millones en bienes inmuebles (Forbes 2014). Y la renovación del área del centro ha generado un aumento considerable de los precios de alquiler (Christie 2014).
Los valores del suelo en el CBD son muy altos, como se muestra en la figura 4 por las parcelas negras, que representan los valores del suelo más alto del mapa. Sin embargo, el gradiente de valores del suelo en Detroit es muy pronunciado. Si bien varias zonas dentro del anillo que rodea el CBD han retenido algo de valor, el precio del suelo cae rápidamente a medida que aumenta la distancia al CBD, aun cuando vuelven a subir al acercarse a de los límites de la ciudad, probablemente debido a las comodidades disponibles en los suburbios cercanos, como centros comerciales.
Dada la débil demanda fuera del CBD, podría ser más efectivo determinar qué propiedades públicas deberían volver a manos de contribuyentes privados, qué propiedades deberían retirarse del mercado durante una década o dos, con la opción de volver a introducirlas al mercado en caso de que las condiciones cambien, y qué propiedades deberían retirarse del mercado de manera permanente.
El plan de ordenamiento de 2012, delineado por Detroit Future City, propone la reasignación de suelo para parques, bosques, amortiguadores industriales, vías verdes, lagunas de retención, jardines comunitarios y hasta campamentos (Austen 2014). La implementación plena de esta propuesta ambiciosa requiere recursos financieros importantes. Pero consideremos la manera en que las autoridades estatales y federales intervinieron en el último episodio importante de ejecución tributaria masiva. Durante la Gran Depresión, muchos dueños de residencias familiares en suelos agrícolas marginales de Michigan, Minnesota y Wisconsin ya no pudieron pagar sus impuestos sobre la propiedad, lo que causó una ola masiva de mora tributaria, ejecuciones hipotecarias, abandonos y en última instancia confiscaciones. En esos estados, los gobiernos del condado frecuentemente pasaron a poseer miles de hectáreas, gran parte de las cuales fueron vendidas a los gobiernos estatales y federal. Los seis bosques nacionales de Minnesota, Wis-consin y Michigan, así como numerosos bosques estatales de la región, tuvieron su origen en el abandono masivo de suelo durante la Gran Depresión, cuando las autoridades estatales y federales fueron uniendo en mosaico un conjunto de suelos adyacentes adquiridos a los condados, ansiosos de vender las propiedades que habían decomisado por falta de pago.
En la actualidad, las autoridades del estado y el gobierno federal no se inclinan por un rescate financiero de Detroit. Pero la historia sugiere que los gobiernos federal y estatal podrían ayudar a Detroit a recuperar su viabilidad fiscal adquiriendo grupos de parcelas no deseadas, realizando pagos en lugar de impuestos (como es habitual para otros suelos públicos) y usando después el suelo para beneficio del público en general. Los usos potenciales se describen en el plan de ordenamiento mencionado anteriormente, y se exploran en el segundo artículo de esta serie. Una alianza del gobierno federal con el gobierno estatal y los gobiernos locales para hacerse cargo de estas propiedades podría ayudar a estabilizar el mercado del suelo y crear una fuente de ingresos para la ciudad y demás jurisdicciones fiscales pertinentes (incluyendo el gobierno estatal mismo, a través del impuesto de educación del estado). La recuperación del valor de la propiedad en combinación con la reinversión en el centro de la ciudad, el mantenimiento de los esfuerzos para mejorar el paquete de servicios brindados con la recaudación tributaria de Detroit y la eliminación del deterioro urbano, y una inversión a largo plazo en el capital humano y social de Detroit son elementos esenciales para una recuperación sostenible de la ciudad.
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Recuadro 1: Los no residentes como fuente de ingresos
Las fuentes de ingresos de Detroit dependen cada vez más de aportes externos, como por ejemplo de los no residentes, ya que su población y su base económica se han reducido. Este cambio se produjo en parte porque con el tiempo las legislaturas estatales de Michigan permitieron que la ciudad de Detroit usara estrategias de exportación de impuestos para afianzar su situación tributaria debilitada y lidiar con los cambios estructurales masivos de la economía regional. Aunque hubo períodos en que parecía que Detroit estaba por recuperarse, varias fuerzas impidieron la “velocidad de escape”.
Hoy en día, la ciudad de Detroit depende del impuesto sobre los ingresos, el impuesto sobre la propiedad, el impuesto sobre las apuestas en casinos, la coparticipación en los ingresos estatales, un impuesto de uso sobre las utilidades, subvenciones federales, y varios aranceles y licencias para financiar sus servicios públicos. De estos, el impuesto sobre las apuestas en casinos y el impuesto municipal sobre los ingresos se adoptaron para reforzar los debilitados ingresos provenientes de fuentes más tradicionales.
El impuesto sobre las apuestas en casinos, basado en las facturas de las ganancias de los apostadores, ha adquirido particular importancia para la ciudad de Detroit en la última década, como se muestra en la figura 2, que resume las tendencias de las fuentes principales de ingresos de la ciudad entre 1960 y 2012. La legislatura estatal autorizó la actividad de apuestas en casinos y el impuesto sobre las apuestas en Detroit en 1996 para ayudar a superar sus problemas fiscales. La construcción del casino se completó en 2001. Los US$180 millones en ingresos anuales adicionales ayudaron a reducir la presión financiera mientras otras fuentes, como el impuesto sobre los ingresos y la coparticipación de ingresos estatales, se iban reduciendo. Hasta el 85 por ciento de los apostadores de los tres casinos principales de Detroit no son residentes, según informes recientes y entrevistas con expertos de las apuestas (Miklojcik 2014).
Desde 1963, el impuesto municipal sobre los ingresos ha representado la fuente de ingresos más importante y, durante varios años, la de mayor crecimiento. En el momento de su adopción, la mayor parte del impuesto sobre los ingresos era abonada por los residentes de la ciudad. Sin embargo, a medida que la población se ha ido reduciendo, el impuesto sobre los ingresos de los no residentes que trabajan en la ciudad ha cobrado una participación cada vez mayor en la base gravable tributaria, compuesta de sueldos y salarios ganados por empleo dentro de la ciudad. La tasa tributaria es del 2,4 por ciento para los residentes de la ciudad, y del 1,2 por ciento para los no residentes. Aunque las corporaciones y sociedades también pagan un impuesto sobre los ingresos, es una porción muy pequeña de los ingresos totales recaudados. Según Scorsone y Skidmore (2014), aproximadamente la mitad de la recaudación del impuesto municipal sobre los ingresos en Detroit está pagada por no residentes.
La coparticipación de los ingresos estatales sigue desempeñando un papel clave en las finanzas de Detroit, a pesar de que la pérdida de población también ha reducido esta fuente de ingresos. En Michigan, el gobierno estatal recauda un impuesto estatal sobre las ventas y después comparte una porción de lo recaudado con los gobiernos municipales. Los ingresos del impuesto sobre las ventas se asignan a los gobiernos locales de acuerdo a disposiciones constitucionales y legislación estatal. La porción constitucional de la coparticipación de los ingresos depende del porcentaje de la población total del estado de cada jurisdicción. Dada la disminución del número de residentes en Detroit, esta porción de la coparticipación estatal ha venido disminuyendo a lo largo de varias décadas. La ciudad experimentó un crecimiento significativo de los fondos de coparticipación de ingresos en las décadas de 1970 y 1980 debido a aumentos en la coparticipación de los ingresos estipulados por las leyes estatales, que se distribuyen de acuerdo a fórmulas que los legisladores han ido ajustando en décadas recientes. Pero los nuevos cambios en las leyes estatales, en combinación con el estancamiento del impuesto sobre las ventas, ha provocado una reducción del crecimiento y en última instancia una caída en los ingresos de coparticipación de todas las ciudades del estado en la década de 1990. Durante la década de 2000, Michigan experimentó una recesión y esta caída continuó en la mayoría de las jurisdicciones locales, incluyendo Detroit.
Algunos han señalado que las reducciones en la coparticipación de ingresos fue una de las causas principales de los problemas financieros de la ciudad de Detroit y uno de los catalizadores fundamentales de su quiebra. No obstante, estas reducciones afectaron a todas las ciudades que recibieron fondos de coparticipación en Michigan. Si bien la reducción de los ingresos de coparticipación probablemente aceleró la declaración de quiebra de Detroit, no fue la causa principal. Más aún, es importante recalcar que la coparticipación de ingresos estatales de Detroit representa una transferencia neta positiva de fondos del resto del estado a la ciudad. Según el censo económico de 2007, las ventas al por menor en la Ciudad de Detroit fueron de US$3.200 millones, o sea alrededor del 2,9 por ciento de los ingresos totales del estado de Michigan, de US$109.000 millones. En 2012, los ingresos totales por coparticipación en todas las municipalidades de Michigan fueron aproximadamente US$1.000 millones, y la parte que le tocó a Detroit fue de US$172 millones, es decir el 17,2 por ciento. Dado que Detroit representa sólo el 3 por ciento de las ventas minoristas totales de Michigan, se puede concluir que la mayor parte de los ingresos de coparticipación estatal que ingresaron en Detroit se originó en transacciones producidas fuera de la ciudad.
En 2014, la ciudad de Detroit contaba con aproximadamente US$1.000 millones en su Fondo General, un monto considerablemente menor que en 2002, cuando los ingresos llegaron a un pico de US$1.400 millones. Esta caída de ingresos del 30 por ciento a lo largo del tiempo, sin un recorte proporcional en los gastos, condujo a la crisis fiscal de Detroit y su declaración de quiebra en 2013. Para el año 2012, Detroit había tomado en préstamo más de US$1.000 millones para tratar de evitar la mora y una crisis de liquidez (Departamento del Tesoro de Michigan, 2013).
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Sobre el autor
Mark Skidmore es profesor de Economía en la Universidad Estatal de Michigan, donde ocupa la Cátedra Morris en Finanzas y Política Gubernamental Estatal y Local, con nombramientos conjuntos del Departamento de Economía Agrícola, de Alimentos y Recursos y del Departamento de Economía.
Referencias
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Austen, B. 2014. “The Post-Apocalyptic Detroit.” New York Times, 13 de julio. http://nyti.ms/1mFu3Jn
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City of Detroit. 2013. Comprehensive Annual Financial Report. www.detroitmi.gov/Portals/0/docs/finance/CAFR/Final%202012%20Detroit%20Financial%20Statements.pdf
Christie, Les. 2014. “I’ve Been Priced Out of Downtown Detroit.” CNN Money, 27 de mayo. http://money.cnn.com/2014/05/27/real_estate/downtown-detroit/index.html
Detroit Future City. 2010. Detroit Future City Strategic Framework Book. http://detroitfuturecity.com/framework
Forbes. 2014. “World’s Billionaires.” www.forbes.com/profile/daniel-gilbert
Hodge, T., D. McMillen, G. Sands, y M. Skidmore. 2014a. “Tax Base Erosion and Inequity from Michigan’s Assessment Growth Limit: The Case of Detroit.” Documento de trabajo. Lincoln Institute of Land Policy.
Hodge, T., G. Sands, and M. Skidmore. 2014b. “The Land Value Gradient in a (Nearly) Collapsed Urban Real Estate Market.” Documento de trabajo. Lincoln Institute of Land Policy.
Landsdorf, K. 1973. “Urban Decay, Property Tax Delinquency: A Solution in St. Louis.” The Urban Lawyer 5: 729–748.
MacDonald, C. 2013. “Half of Detroit Property Owners Don’t Pay Taxes.” The Detroit News, 12 de febrero.
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Michigan Department of Treasury. 2010. Real Property Tax Forfeiture and Foreclosure. www.michigan.gov/taxes/0,4676,7-238-43535_55601—,00.html
Miklojcik, J. 2014. President of Michigan Consultants. Información compartida en entrevista personal con Eric Scorsone.
National Public Radio. 2014. “Chinese Investors Aren’t Snatching up Detroit Property Yet.” www.npr.org/2014/03/04/285711091/chinese-investors-arent-snatching-up-detroit-property-yet
Sands, G. y M. Skidmore. 2014. “Making Ends Meet: Options for Property Tax Reform in Detroit.” Journal of Urban Affairs 36(4) Octubre.
Scorsone, E. y M. Skidmore. 2014. “Blamed for Incompetence and Lack of Foresight and Left to Die.” Response to William Tabb’s “If Detroit Is Dead Some Things Need to Be Said at the Funeral.” Por publicarse en Journal of Urban Affairs.
Turbeville, W. 2013. “The Detroit Bankruptcy.” Demos, 20 de noviembre. www.demos.org/publication/detroit-bankruptcy
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Edesio Fernandes, abogado y urbanista brasileño radicado en Londres, es profesor con dedicación parcial de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano) y es asociado de las Naciones Unidas/HABITAT. Entre sus intereses de investigación y docencia figuran la legislación, planificación y política de la gestión urbana y ambiental; la administración municipal y de ciudad y la legislación constitucional y los derechos humanos de países en vías de desarrollo. Durante las dos décadas pasadas ha trabajado activamente en el campo de regularización de suelos urbanos en América Latina y otras regiones.
Fernandes es coordinador de la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano del Instituto Lincoln y ha dado clases en el Instituto durante varios años. Trabajó en la organización y enseñanza de un curso sobre regularización y mercados informales del suelo, realizado en octubre de 2001 y nuevamente en noviembre de 2002 en Lincoln House. En esta conversación con Martim Smolka, Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln, se exploran algunos de estos temas.
Martim Smolka: ¿Qué despertó su interés en el tema de los mercados informales del suelo y las políticas de regularización?
Edesio Fernandes: Mi interés en los problemas de los mercados informales del suelo se remonta al comienzo de la década de 1980. Poco después de graduarme de la Escuela de Leyes de la Universidad Federal de Minas de Gerais en Belo Horizonte, Brasil, comencé a trabajar para PLAMBEL, la agencia estatal encargada de la planificación metropolitana de Belo Horizonte. Esta ciudad, si bien fue una de las pocas planeadas de Brasil, fue proyectada con mapas y planos que no contemplaban zonas para las personas de bajos recursos que construyeron la ciudad. Para 1895, dos años antes de su inauguración, ya había 3000 personas viviendo en favelas.
Ese número creció considerablemente a lo largo de las décadas de intensa urbanización. En 1976 se aprobó un plan pionero de zonificación, pero nuevamente las favelas fueron pasadas por alto y se trataron como áreas no ocupadas. En 1983 participé en el equipo interdisciplinario Pro-FAVELA, que redactó una fórmula legal para incorporar estas áreas bajo un esquema revisado de zonificación. Fueron precisamente estos primeros trabajos como urbanista, así como mis labores de construcción de puentes académicos entre los estudios jurídicos y urbanos, que me permitieron explorar la naturaleza de la relación entre las leyes, la planificación y la exclusión socioespacial existente en las ciudades del tercer mundo.
MS: En general, ¿ha tenido esa legislación algún efecto en el estado de las favelas de Belo Horizonte y Brasil?
EF: Hasta la década de 1970 la política oficial brasileña hacia las favelas había sido de desalojo o abandono, con la ocasional prestación de servicios limitados exclusivamente por conveniencia política. El programa Pro-FAVELA fue una experiencia sin precedentes que persiguió materializar ese nuevo compromiso democrático a la inclusión sociopolítica y socioespacial de las favelas en el paisaje urbano. La fórmula aprobada se ha convertido en un paradigma de la regularización del suelo urbano en la mayoría de las ciudades brasileñas. La idea es que se deben crear “zonas especiales de interés social” dentro del esquema de zonificación de la ciudad, permitiendo que los reglamentos de planificación y zonificación se adapten a los requisitos específicos de los habitantes de las favelas. Además, la formulación de políticas específicas de tenencia de suelo debe combinarse con mecanismos inclusivos de planificación urbana y también con procesos institucionales participativos de gestión urbana. Esto permite la integración de asentamientos informales en el sistema de planificación formal y la introducción de servicios e infraestructuras para hacer frente a las omnipresentes desigualdades.
MS: ¿Están ya bien integradas estas metas a los sistemas jurídicos y administrativos de las ciudades brasileñas?
EF: Aunque es cierto que la legislación urbana ha mejorado en Brasil, también es cierto que la mayoría de los cursos de leyes no ofrecen módulos especializados en el uso y control del desarrollo del suelo urbano. Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto, no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo urbano.
Sin embargo, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación de la Ley Federal n° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad”, que se propone regular el capítulo original sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988. La nueva ley otorga apoyo legal a aquellas municipalidades que se comprometan a confrontar los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que afectan directamente al 82 por ciento de los brasileños que habitan en las ciudades. En términos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompió con la vieja tradición de derecho civil y establece la base para un nuevo paradigma jurídico-político para el uso y el control del desarrollo del suelo urbano. Las municipalidades deben formular políticas territoriales y de uso del suelo que combinen los intereses individuales de los propietarios con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. También se les exige integrar la planificación, legislación y gestión urbana con objeto de democratizar el proceso local de toma de decisiones y legitimizar un nuevo orden jurídico urbano con sesgo social. Asimismo, el Estatuto de la Ciudad puso en marcha instrumentos jurídicos para permitir que las municipalidades pongan en marcha programas de regularización de tenencia de suelo y facilitar el acceso a la vivienda y al suelo urbano.
MS: ¿Puede explicar la relación que hay entre la regularización, la seguridad de tenencia de tierra y las crecientes inquietudes sobre pobreza y justicia social?
EF: Por una parte, los programas de regularización que se concentran en proyectos de mejoramiento han tendido a descuidar los asuntos de tenencia de tierra, por ejemplo, el ponderado programa Favela-Bairro de Rio de Janeiro. Esto ha causado que dichos programas suelan tener resultados nocivos, tales como la ocupación por narcotraficantes, expropiación a la fuerza, e incluso—dada la relación cada vez más compleja entre mercados de suelo formales e informales—lo que se conoce como “desalojo por mercado”. Por otra parte, los programas de regularización que se concentran exclusivamente en la titulación formal de parcelas individuales, tales como los programas a gran escala inspirados por las ideas de Hernando de Soto, han tendido a reforzar las condiciones inaceptables de vida y la construcción de viviendas en áreas remotas, con ambientes desfavorables y desprovistas de servicios.
Por experiencia propia, he visto que los programas que han tratado de combinar las dos dimensiones, es decir, mejoramiento y legalización, tienden a ser los más sostenibles en términos urbanos, sociales y ambientales, así como también suelen tener un efecto más controlado en los mercados de suelo tanto formales como informales. Por tanto, pueden tener más eficacia a la hora de garantizar que los beneficiarios finales de la inversión pública sean justamente los habitantes de los asentamientos informales y no los promotores inmobiliarios y empresas constructoras quienes, al no ofrecer opciones que sean costeables, suficientes y adecuadas, son los primeros que han provocado el proceso de desarrollo informal.
MS: ¿Hasta qué punto han podido estos programas de regularización atacar o ayudar a resolver el problema de la pobreza?
EF: Los programas de regularización son siempre medidas curativas que hay que integrar con políticas preventivas de planificación urbana, medidas fiscales y legales y estrategias de gestión diseñadas para promover un cambio urbano general, y consecuentemente poder romper con ese ciclo característico que lleva a la informalidad urbana. Además, la única manera de que tengan un efecto más significativo sobre la pobreza urbana es combinándolos con otros programas que expandan el acceso a servicios urbanos y originen empleos y entradas económicas para aliviar la pobreza.
En esta discusión hay muchas suposiciones que no pueden darse por sentado, especialmente en vista de los resultados de estudios recientes. Durante años se han invertido cuantiosas sumas de dinero en programas de regularización. Ya es hora de hacer una evaluación crítica y completa. Todavía hay muchas interrogantes sin respuesta referentes a la naturaleza de los procesos que desencadenan los asentamientos irregulares, la manera de enfrentar el problema y el método práctico de poner en práctica las políticas, por ejemplo: ¿Cómo se originan los asentamientos informales? ¿Por qué es importante regularizarlos? ¿Cuándo y cómo se deben formular los programas de regularización? ¿Quién debe pagar por ellos, y cómo? ¿Qué pasa una vez que finaliza el programa?
MS: Como abogado, ¿qué ha aprendido sobre la propuesta legal a las políticas de titulación?
EF: En particular, debemos cuestionar críticamente ese razonamiento tan aceptado que proclama que los títulos son la condición fundamental para que los habitantes de los asentamientos informales tengan acceso a servicios y a crédito y, por ende, para invertir en sus casas y negocios. En general podemos decir que en situaciones consolidadas en donde la ocupación informal del suelo ha sido respaldada por la movilización sociopolítica de los residentes, se ha producido el acceso a servicios e infraestructura sin importar el estado legal de dichos residentes. Trabajos de investigación realizados en varios países ya indican que una serie de circunstancias socioeconómicas y político-institucionales puede crear una percepción de “seguridad de tenencia”, lo cual anima a las personas a invertir en mejoras a sus viviendas aun cuando no haya finalizado el proceso de legalización. Las investigaciones también han demostrado que las personas sin dinero y sin empleo no tienen acceso a créditos formales aunque tengan títulos, mientras que en algunos casos, la gente que tiene trabajo pero no títulos sí tiene acceso a crédito.
MS: ¿Sugiere Ud. entonces que la formalización de los títulos legales no es tan importante?
EF: No, lo que quiero decir es que aunque los títulos pueden aportar seguridad de tenencia individual, no garantizan necesariamente el acceso al crédito formal ni producen asentamientos sostenibles. La regularización por sí sola suele fracasar en lo que, en mi opinión, debería ser el objetivo máximo de los programas de regularización, es decir, la integración socioespacial de las comunidades y áreas informales. Ahora bien, los títulos son claramente importantes desde muchos puntos de vista, por ejemplo, para resolver conflictos domésticos, de familia y de vecindad y para reconocer legalmente los derechos sociopolíticos. El desafío planteado aquí es promover el reconocimiento de la seguridad de tenencia individual de una manera que sea compatible con la provisión de vivienda social, y de esa manera eliminar—o al menos reducir al mínimo posibleÔel proceso de segregación socioespacial. La única manera de lograr esto es mediante una combinación de mecanismos de planificación urbana y estrategias de gestión de ciudad, con políticas innovadoras de tenencia de suelo, con énfasis en la existencia de una gran variedad de opciones legales aparte de los derechos que implican la propiedad absoluta.
MS: El Instituto Lincoln ha participado activamente en estas materias en Latinoamérica durante casi diez años. ¿Tiene Ud. algún comentario final sobre cómo podemos ampliar esta labor?
EF: La centralidad de esta discusión de materias de suelo interrelacionadas—estructura de suelo, acceso al suelo y vivienda, gestión del suelo y control de desarrollo y planificación de uso del suelo—goza de un reconocimiento internacional cada vez mayor, lo cual confirma la importancia de los objetivos originales del Instituto Lincoln y de su programa general de investigación y enseñanza. El tema de desarrollo de suelo urbano informal es de interés para cualquiera que tenga inquietudes relacionadas con la justicia social y los derechos humanos, así como con las condiciones para la expansión de mercados en el contexto de globalización económica.
Para finalizar, quisiera realzar la importancia de la educación y discurso legales. Los cambios urbanos exigen reformas legales, las cuales a su vez requieren un entendimiento adecuado de la naturaleza, problemas y desventajas del orden jurídico imperante y de las posibilidades de cambio consiguientes. Es crucial seguir promocionando actividades comparativas de investigación y enseñanza como las que ya lleva a cabo el Instituto, así como también apoyar redes académicas y políticas tales como IRGLUS y la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano. Hay un grupo muy pequeño de profesionales que ha explorado las interfases latinoamericanas entre legislación y planificación y entre legalidad e ilegalidad desde un punto de vista sociojurídico crítico; ese grupo necesita crecer. Hoy más que nunca es fundamental construir caminos jurídicos que respalden nuevos intentos de promover cambios urbanos positivos, incluidos los programas de regularización. Esto no es tarea fácil, pero estamos haciendo progreso.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.
Tendencias regionales
En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.
Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:
La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.
Establecimiento de una presencia
Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.
El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.
El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.
Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.
Redes y áreas temáticas
Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:
En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.
Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.
Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.
La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?
La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.
Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.
Diseminación de la información
Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.
El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.
Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.
América Latina: Un territorio de gran diversidad
Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.
La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.
En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.
También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Brasilia, la capital de Brasil, fue inaugurada a principios de los años 1960 como una “nueva ciudad” que daría comienzo a una era distinta para las metrópolis en América Latina y que demostraría cómo el gobierno hacía un uso eficaz de la tierra en aras de un crecimiento urbano planificado. Tal propósito se servía de dos instrumentos básicos: un control normativo del uso de la tierra basado en un plan general diseñado por Lucio Costa y el gobierno como propietario de las tierras de la capital federal, lo que permitiría que ésta fuera planificada sin los tipos de restricciones y conflictos que normalmente surgen cuando la tierra está en manos privadas. Sin embargo, tres décadas y media más tarde, los problemas asociados con el desarrollo urbano en Brasilia no se diferencian sustancialmente de los que padecen otras ciudades grandes de América Latina.
Falta de visión para la tenencia de la tierra y padrinazgo administrativo
Brasilia se presenta como un ejemplo único de la gestión de tierras urbanas en América Latina porque la responsabilidad de administrar las tierras públicas siempre ha recaído sobre el gobierno local. Sin embargo, la periferia de la ciudad ha sufrido un índice explosivo de crecimiento con un patrón concomitante de ocupación irregular de la tierra, subdivisiones ilegales y carencia de infraestructura. En Brasilia la posibilidad de dirigir el proceso de crecimiento urbano a través de una política explícita de acceso a las tierras públicas se ha visto comprometida de forma lenta e irremediable por la ocupación espontánea (e ilegal) de la tierra. Esta falta de visión en el uso de las tierras públicas suele ser disfuncional tanto para la densidad urbana como para las finanzas públicas, por lo que obstruye los esfuerzos que hace el gobierno local para proveer infraestructura a esos asentamientos irregulares.
Más aún, las influencias políticas que intervienen en el proceso de desarrollo han menoscabado en gran medida las posibilidades de manejar con eficacia la oferta de tierras públicas en Brasilia. A principios de los años 1990 el gobierno distribuyó unas 65.000 parcelas en áreas que carecían de infraestructura básica. Además de reducir las reservas de tierras públicas, este “padrinazgo de la tenencia de la tierra” generó la necesidad de encontrar otras fuentes para financiar nueva infraestructura. Dado que el principal recurso que tiene disponible la entidad de desarrollo urbano del Distrito Federal (Terracap) es la tierra misma, esta política de padrinazgo trajo como resultado la venta de otras tierras públicas para financiar la construcción de infraestructura en los asentamientos irregulares. Este círculo vicioso ha provocado graves distorsiones que la administración local actual pretende resolver usando tierras públicas como “capital” para crear una política efectiva que permita controlar los ingresos provenientes de la tenencia de la tierra y los costos urbanos.
La experiencia de Brasilia parece confirmar los argumentos de Henry George y otros de que la propiedad de tierras públicas no conduce por sí sola a un crecimiento urbano más equilibrado y equitativo socialmente. La estrategia del gobierno local actual de definir maneras de manejar el ingreso proveniente de tierras públicas para así controlar el uso de tierra urbana indica una nueva modalidad de interacción gubernamental con el mercado inmobiliario. En tal sentido, el gobierno cambia su función y deja de ser el propietario principal para convertirse en el administrador de los beneficios de la tierra.
Tierras públicas como capital de tenencia de la tierra
El principio medular de la nueva estrategia de Brasilia para administrar la equidad de la tierra es la definición de tierra pública como “capital de tenencia de la tierra”. El uso de esta tierra se somete a una serie de acciones estratégicas que transforman el capital de las tierras públicas en un factor que propicia la consolidación del complejo tecnológico del Distrito Federal. Se trata de la contraparte pública en el proceso de reconvertir el uso de la tierra en el centro de la ciudad en un instrumento de promoción social en el programa de regulación de la tenencia de la tierra: las tierras públicas se usan como activos mediante ventas, arrendamientos y asociaciones en proyectos urbanos.
La aplicación de estrategias diferenciadas para la tenencia de la tierra confiere mayor flexibilidad al gobierno para coordinar sus acciones. La búsqueda del equilibrio entre las iniciativas de índole social y otras en las que el gobierno intenta maximizar sus ingresos está cobrando la apariencia de una verdadera política de administración de tierras públicas que rompe con las anteriores prácticas de padrinazgo.
En este contexto de exploración de nuevos enfoques para el uso de tierras públicas con la finalidad de controlar el desarrollo urbano en Brasilia, el Instituto Lincoln, el Instituto de Planificación del Distrito Federal y Terracap organizaron un seminario internacional sobre gestión de ingresos provenientes de la tenencia de la tierra y costos urbanos en junio de 1998.
El programa reunió a expertos internacionales, ministros gubernamentales y administradores locales con miras a evaluar las experiencias internacionales en el uso de tierras públicas para financiar el crecimiento urbano en Europa, los Estados Unidos y América Latina. Martim Smolka del Instituto Lincoln describió las relaciones entre las operaciones del mercado inmobiliario, las regulaciones sobre el uso de la tierra y la recuperación pública de plusvalías. Alfredo Garay, arquitecto y exdirector de planificación de la ciudad de Buenos Aires, expuso las experiencias en el desarrollo de terrenos públicos en los alrededores del puerto de esa ciudad.
Bernard Frieden del Instituto de Tecnología de Massachusetts describió cómo se usan las actividades comerciales realizadas en tierras públicas en el oeste de los Estados Unidos para recaudar fondos para la educación y otros fines locales. Henk Verbrugge, director del organismo fiscal de Rotterdam y representante de Holanda ante la Asociación Internacional de Peritos, describió el sistema que tiene el país para la tenencia hereditaria, una regulación legal con la cual la tierra puede tener uso y beneficios completamente privados al tiempo que permanecen bajo control y propiedad económica de la municipalidad.
Los participantes discutieron la medida en que estas experiencias eran comparables a la situación en Brasilia y concluyeron que el éxito de varias estrategias para el uso de tierras públicas depende de la idoneidad de los proyectos específicos para la cultura empresarial del país en cuestión y las prácticas institucionales vigentes en la administración local.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En abril se reunió en Chile un grupo de expertos, funcionarios y asesores fiscales latinoamericanos que se encargan de monitorear los sistemas de información de los mercados urbanos y publican informes estadísticos sobre el comportamiento del mercado. La reunión, que tuvo la finalidad de facilitar el intercambio de experiencias y explorar planes de cooperación futura, contó con la asistencia de representantes de Ciudad de México; San Salvador, El Salvador; São Paulo y Porto Alegre, Brasil; Montevideo, Uruguay; Santiago, Chile; Quito, Ecuador; y Bogotá, Colombia, como también especialistas del Banco Mundial, el Banco Interamericano del Desarrollo y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP).
La mayoría de las iniciativas surgieron de empresas pequeñas con el objetivo original de obtener información para fines de evaluación de proyectos, requisitos de investigación o análisis de mercados; subsiguientemente se ampliaron a sistemas de gran escala para monitorear diferentes tipos de mercados y regiones geográficas.
Los mercados más frecuentemente estudiados son inmuebles residenciales, industriales y comerciales recién construidos, siendo las variables básicas consideradas, el precio, la ubicación y el tipo de producto. En casos específicos se emplean otras variables para obtener información más precisa sobre cada transacción o cada producto que se envía al mercado. En todos los casos se obtienen los datos estadísticos a partir del mercado formal, aun cuando un estimado de Bogotá indica que dicho mercado representa apenas un tercio de todas las transacciones.
Las más importantes fuentes de datos del mercado son periódicos, revistas o publicaciones especializadas, aunque también se consiguen informaciones útiles a través de permisos de construcción o visitas a obras. En San Salvador, la fuente principal son los datos bancarios sobre préstamos hipotecarios para la adquisición de bienes inmuebles.
El área geográfica y el período de computación de las estadísticas varía según el caso; no obstante, todos los sistemas se enfrentan al mismo problema, que es la pérdida de validez estadística al reducirse el tamaño de la unidad de análisis o al acortarse el período. Por otra parte, ampliar el área geográfica significa perder la homogeneidad de barrios bien definidos, y ampliar el marco temporal limita el ajuste fino del estudio.
Las estadísticas generales y las tendencias del mercado aparecen en periódicos y publicaciones especializadas, mientras que boletines periódicos e informes publican estadísticas más detalladas. Los listados de obras nuevas constituyen un mecanismo abierto y útil para corregir la información, dado que cuando un caso no aparece en una lista, el abastecedor es el primero en hacerlo público.
Por los momentos, sólo Brasil y México están gestionando sus sistemas de información con fines de lucro. En otros países, la venta de los datos del mercado apenas cubre los gastos de gestión, pero la diseminación de los datos facilita a consultores profesionales utilizarlos en actividades lucrativas. De tal manera, esta información asiste al sector privado porque aumenta la transparencia de los mercados y ayuda a los empresarios a evaluar proyectos urbanos y definir las tendencias geográficas y económicas. Para el sector público, los datos del mercado facilitan la tasación pública de inmuebles y las actividades de planificación.
Todavía quedan muchos problemas por resolver para poder mejorar la cobertura de las transacciones del mercado urbano, la calidad de la información, el análisis de los datos, y el debate que pueda originar esta información sobre las políticas del suelo urbano. Desde el punto de vista académico, el reto es mejorar el entendimiento del fenómeno observado, mientras que desde la perspectiva profesional, es utilizar la información disponible para mejorar el análisis de los proyectos y ajustar los planos de tasación, a fin de establecer registros más exactos y así optimizar el sistema del impuesto a la propiedad.
Dado que muchas ciudades latinoamericanas carecen de sistemas de monitoreo del mercado urbano, los participantes de este proyecto en curso deben abocarse a encontrar maneras de compartir sus experiencias para aumentar la eficiencia de las operaciones mercantiles y la planificación urbana de la región.
Sobre el autor
Pablo Trivelli es coordinador regional del Programa de Gestión Urbana, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Santiago, Chile. El seminario fue patrocinado junto con el Instituto Lincoln con el proyecto GTZ-MINVU, el Instituto de Estudio Urbanos de la Universidad Católica de Chile y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Como delegados en la cumbre del Foro Social Mundial (FSM) celebrada en Porto Alegre, Brasil, en enero de 2003, los autores analizaron las alternativas para el enfoque neoliberal en el desarrollo urbano, con miras a evitar los resultados negativos que muy a menudo suelen pasar inadvertidos en los medios de comunicación y hasta en el mundo académico. Aunque son muy contadas las alternativas a gran escala y de alcance nacional para el neoliberalismo, sí son frecuentes a nivel municipal. Los planteamientos de los autores parten de la realidad observada en Brasil y en sus países natales de México, Sudáfrica y Estados Unidos. Sus ponencias y seminarios en el Foro Social Mundial, así como otros programas relacionados de la Universidad de São Paulo y la Universidad Federal de Río de Janeiro, han contado en parte con el apoyo del Instituto Lincoln.
Los habitantes de distritos populosos en algunas de las ciudades más grandes del mundo sufren a causa de viviendas miserables, difícil acceso al empleo, abastecimiento de agua y alcantarillados inadecuados, servicios públicos deficientes y exposición a la violencia. En muchos casos, las condiciones empeoraron durante las “décadas perdidas” de los años 1980 y 1990, debido a la recesión y la disminución en la planificación y las inversiones públicas. Aquellos que tenían confianza en las mejoras que generaría la repartición hacia abajo de las riquezas esperaron en vano que los mercados privados aumentaran el ingreso familiar. En cambio, en muchos países los tres cuartos más pobres de la población sufrieron perdidas absolutas.
Forzados a atender estos tipos de problemas, los gobiernos de las ciudades consideran nuevos enfoques para abordarlos en términos de autoridad local contrapuesta a autoridad nacional, de eficiencia productiva contrapuesta a una redistribución de los servicios basada en las comunidades, y de conflictos entre los planes y los mercados. En el nivel municipal las complicaciones se hacen trágicamente evidentes. Los defensores populares de las reformas redistributivas luchan por sobrevivir en un entorno hostil, a menudo contra intereses comerciales privados, una clase media privilegiada y gobiernos centrales y provinciales conservadores. Los problemas de las ciudades son inmediatos y concretos y requieren negociación, concesiones, acatamiento en un marco legal que suele estar sesgado y un alto grado de competencia profesional y liderazgo. Los planificadores municipales y activistas no pueden derrocar todo el sistema, pero para lograr el éxito deben sacar provecho de cualquier rendija y hallar medios de acceso a las instituciones. A pesar de las fallas manifiestas de los regímenes neoliberales, los reformistas no encontrarán un camino fácil para regresar a una etapa anterior.
Esta breve discusión pone de relieve cuestiones complejas y tal vez plantee preguntas, más que responderlas. ¿Cómo podemos abordar las cuestiones de la tierra implícitas en la mayoría de los problemas urbanos, como son la tenencia, la regulación, los impuestos y el valor? ¿Cuánto margen de acción tienen los gobiernos municipales para buscar el desarrollo económico o redistribuir las necesidades básicas, entre las que se encuentran el ingreso familiar y el acceso a la tierra? ¿Cuánta diferencia hace en el nivel municipal que el régimen nacional avance o no con rumbo progresista y redistributivo? Para complicar la situación todavía más, la globalización se intensifica y desafía a las ciudades con una competencia de bajo costo, mayor penetración de las empresas transnacionales y una concentración cada vez mayor del poder en las instituciones multilaterales.
El Valor de la Tierra y los Mercados
Las ventajas de la urbanización requieren acceso público y privado a la tierra; sin embargo, el valor de los bienes raíces refleja grados distintos de acceso a las ventajas que ofrecen las ciudades. Los interesados de pocos recursos quedan excluidos de las tierras más deseables en la mayoría de los mercados inmobiliarios, sean estos formales o informales. Los pobres se ven obligados a refugiarse en la periferia de las ciudades o a atiborrar núcleos urbanos en deterioro. Los mercados inmobiliarios con escasa regulación ni siquiera garantizan el uso eficaz de las tierras urbanas desde un punto de vista económico, y menos aún aseguran los patrones de uso de la tierra que son vitales para la supervivencia del medio ambiente. Los gobiernos locales intervienen aplicando controles del uso de la tierra e impuestos, o facilitan el acceso a tierras urbanizadas de bajo precio, en el mejor de los casos con el propósito de lograr equidad, eficacia fiscal y viabilidad ambiental. Los resultados conseguidos en todos estos ámbitos son sumamente variables.
En México, al menos el 60% de la población urbana vive en áreas desarrolladas por la ocupación ilegal de la tierra que posteriormente termina recibiendo servicios y fomenta la vivienda construida con medios propios (o más bien, autofinanciada). Gracias a las tradiciones históricamente arraigadas acerca del derecho del pueblo a la tierra, los asentamientos informales han contado con el apoyo de infraestructura y prestación de servicios, programas de regulación e incluso créditos para el mejoramiento de la vivienda. De lo contrario, la situación de la vivienda urbana en México sería mucho peor. Durante la década de 1980, las instituciones públicas acumularon reservas considerables de tierras, que se destinaron con éxito a emplazamientos y servicios de bajo costo, unidades básicas de vivienda y proyectos de ayuda mutua como alternativas para el desarrollo urbano informal. Pero México eliminó la banca de crédito hipotecario, por influencia del Banco Mundial, lo que cercenó el alcance de la planificación para garantizar el desarrollo urbano equitativo y sustentable.
En los últimos años, en las ciudades han aumentado las viviendas formales producidas en masa. En sintonía con las recomendaciones del Banco Mundial, se ha reestructurado el sistema financiero de subsidios para las clases trabajadoras asalariadas y los sectores de ingresos medianos, lo que permite que los promotores inmobiliarios comerciales operen a gran escala mediante la adquisición de vastas extensiones de terreno barato en zonas rurales (y algunos emplazamientos en el casco urbano) con miras al posterior diseño, construcción y comercialización de viviendas industrializadas. Las ventajas iniciales son la prestación de servicios y una atmósfera suburbana de apariencia espaciosa. Las desventajas son la falta de acceso, la carencia de instalaciones recreativas urbanas, los patrones de reducción del espacio e insuficiencia de espacio para el crecimiento futuro. La proporción gigantesca de este tipo de desarrollo puede acabar con los asentamientos informales de residentes de ingresos medianos, lo que aumentaría la segregación social.
En Brasil, los gobiernos municipales han comenzado a experimentar con formas de regular la utilización de la tierra, tales como aumentos del impuesto a la propiedad asociado a una tributación progresiva (con exenciones a gran escala que benefician aproximadamente a la mitad de los propietarios) y la participación popular en la toma de decisiones en cuanto a los cambios de la regulación (planeación y zonificación) y a las inversiones en infraestructura urbana. Muchos cambios fueron aplicados primero por los alcaldes pertenecientes al Partido de los Trabajadores (PT) que actuaban en oposición a los gobiernos federal y estatales, con la ayuda de las modificaciones fiscales y normativas introducidas en la constitución de 1988. Ahora que el PT tiene poder nacional a través del gobierno del presidente Luis Inácio (Lula) da Silva, es posible que los gobiernos municipales de izquierda o centroizquierda tengan oportunidad de experimentar más. Sin embargo, hay obstáculos de gran magnitud. Incluso en la relativamente opulenta ciudad de Porto Alegre un tercio de la población vive en asentamientos informales.
La experiencia en Sudáfrica desde que se instauró la democracia en 1994 demuestra las inmensas dificultades que enfrentan aquellos que recurren a entidades públicas para ayudar a los pobres a tener acceso a la tierra. El gobierno sí logró subsidiar a más de un millón de familias que antes vivían en chabolas y habitaciones compartidas, pero prácticamente todas las casas nuevas estaban ubicadas en las periferias más alejadas de las ciudades. Un beneficio progresista clave es que muchas áreas metropolitanas grandes ahora se han unificado en gobiernos municipales únicos. Pero las inquietudes por el crecimiento económico y las crisis fiscales han limitado la capacidad de las nuevas jurisdicciones para redistribuir los recursos en favor de los estratos pobres. Los planificadores intentaron recaudar fondos considerables a través de los impuestos a las tierras centrales de gran valor, con los cuales pagar los subsidios para el desarrollo de los distritos más pobres, pero el valor de la tierra no se rigió por las predicciones y la recaudación resultó tremendamente insuficiente. Los mercados inmobiliarios siguen excluyendo, en conjunto, a los desfavorecidos y no han aportado suficientes ingresos tributarios. La falta constante de coordinación en la formulación de políticas ha provocado que en algunos casos los programas de tierras, vivienda, servicios, obras públicas y empleo choquen entre sí.
En los Estados Unidos, prácticamente todo el desarrollo de tierras y viviendas es “formal”, impulsado por el mercado y dominado por la banca privada, las sociedades de bienes raíces y desarrollo inmobiliario y las familias de mejor posición. Los resultados son absolutamente desiguales porque encontramos áreas residenciales adineradas enfrentadas a ciudades centrales más empobrecidas. Los esfuerzos por corregir el desequilibrio generalmente han quedado frustrados porque los mercados inmobiliarios no ofrecen gran rendimiento o justicia. El proceso está sumamente regulado, de manera que las desigualdades son provocadas no sólo por los mercados (inmobiliarios) mismos, sino también por grupos políticos tales como las “coaliciones de crecimiento” y por la encarnizada manipulación de la regulación en nombre de los distritos adinerados y de clase media privilegiada.
La regulación de los mercados inmobiliarios a través de la planificación, la banca de crédito hipotecario y la tributación constituye un territorio amplio para la intervención municipal en las políticas de tierras. Los gobiernos locales tienen un extenso potencial de autoridad y suelen contar con prerrogativas constitucionales para la planificación y los impuestos (aunque en la práctica sigan coartados por poderosas fuerzas nacionales). Pueden actuar para apoyar el crecimiento económico o redistribuirlo, incluso en un entorno provincial o nacional conservador. La planificación local sí restringe los mercados inmobiliarios, pero a menudo ello no trae como resultado la redistribución, puesto que los gobiernos municipales deben medir fuerzas con poderosos intereses financieros, patrones de privilegio y el poder afianzado. Se requiere competencia y coherencia profesional para explotar todo el potencial de los sistemas de registro de bienes raíces y de impuestos a la propiedad, y la descentralización financiera limita la posibilidad de los subsidios cruzados y las medidas de redistribución.
Gobierno local progresista
A pesar de las afirmaciones sobre la naturaleza conservadora de las restricciones rigurosas sobre la capacidad de redistribución de los gobiernos locales, los indicios encontrados en los cuatro países mencionados aquí sugieren que los municipios pueden en efecto hallar las maneras de redistribuir los bienes y servicios públicos en interés de los residentes en situación desventajosa. Los municipios también pueden servir como laboratorios para la experimentación social y como fuente del cambio ideológico progresista.
En México, la función que tienen los gobiernos municipales y estatales de lograr ciudades más equitativas es incuestionable y está consagrada en la constitución, pero igualmente está plagada de obstáculos. En los años 1990 las primeras derrotas electorales del Partido Revolucionario Institucional (o PRI, partido que dominó el mapa político desde los años 1920) ocurrieron en el nivel municipal y luego en el estatal. En todo el país hay ejemplos verdaderos de programas de redistribución social innovadores y exitosos dirigidos por gobiernos municipales, tales como la elaboración de presupuestos y planificación participativas y reciclaje comunitario. El gobierno del Distrito Federal de Ciudad de México está actualmente en manos del centroizquierdista Partido de la Revolución Democrática, que también controla la mayoría de las jurisdicciones más pobres y populosas del área metropolitana. En 2001 este gobierno introdujo un programa de inversión social dirigido a los distritos más pobres que preveía pagos mensuales en efectivo de 70 USD en 2002 a las personas mayores de 70 años, préstamos sin intereses para mejoras de viviendas en asentamientos informales y servicios públicos tradicionales y asistencia social. Este programa que en su momento fuera tildado de populista y electorero por la izquierda y la derecha, ahora es emulado a menor escala por el gobierno federal centroderechista y en plataformas electorales locales por el PRI. Sin embargo, pese a las evaluaciones positivas que tuvo al principio, todavía quedan interrogantes sobre los costos de la cobertura universal y la viabilidad en municipios más pobres y sobre el reforzamiento del clientelismo.
La experiencia brasileña con la redistribución emprendida por el gobierno municipal ha quedado documentada en muchos casos notorios, desde ciudades enormes como São Paulo, pasando por ciudades grandes como Porto Alegre, Santo André y Belém y hasta cientos de municipios más pequeños que han elegido gobernantes de izquierda o de centro en los últimos 15 años. El caso que más se discute es el de la elaboración participativa de presupuestos, un enfoque innovador que ha integrado a más del 10% de los residentes de Porto Alegre en las decisiones sobre la asignación de más de mil millones de dólares de gasto público en infraestructura y servicios. Otras innovaciones incluyen mejoras en los servicios de tránsito y la ampliación de los carriles para autobuses a fin de combatir la hegemonía del automóvil, que beneficia a una minoría privilegiada. Se ha logrado cierto avance en la vivienda, pero la capacidad del gobierno local es limitada.
El gobierno municipal en Sudáfrica ha surgido solamente en los últimos dos años desde su larga historia de división por el apartheid y la agitación de las reformas desde 1994; sin embargo las nuevas tendencias revelan un talante innovador en la esfera municipal. Aunque muchos aspectos del gobierno municipal se han “corporatizado” en Johannesburgo, la ciudad comienza a lograr avances considerables en la regeneración de las áreas deterioradas del casco urbano, a través de una compañía de propiedad absoluta (llamada Johannesburg Development Agency) como instrumento de cambio. Las entidades de este tipo parecen tener la capacidad para resolver algunos de los problemas que surgen de las relaciones intrincadas entre las diferentes instancias del gobierno –local, provincial (o estatal) y nacional- y para atraer un mayor interés privado que respalde la iniciativa municipal.
Los nuevos enfoques para la planificación en Sudáfrica también comienzan a dar señales de éxito. Estos enfoques participativos reúnen a las entidades de servicio público y los departamentos gubernamentales con grandes presupuestos, así como a los ciudadanos, para elaborar acciones municipales a corto y mediano plazo. Tales avances indican que la atención prestada a las conexiones existentes entre distintas entidades es crucial para aumentar la eficacia y mitigar la frustración durante la etapa democrática inicial. Algunos municipios comienzan a encontrar formas de intercambiar sus experiencias y de concebir nuevas modalidades de cooperación. Un ejemplo es la nueva red nacional de ciudades (Cities Network), que congrega nueve de los municipios más grandes del país como una manera de estimular la innovación y ampliar su efecto.
La innovación social y política también ha sido documentada en el ámbito municipal en ciudades de varios tamaños en todo el territorio de EE.UU., a menudo en situaciones que exigen oponerse a tendencias nacionales políticamente conservadoras. Algunas ciudades muy grandes como Cleveland y Chicago elaboraron planes municipales dirigidos explícitamente a la redistribución para brindar asistencia a los hogares necesitados y a los vecindarios marginados. Asimismo Chicago creó programas firmes para respaldar empresas pequeñas y de carácter más local, en contraste con los beneficiarios usuales entre las grandes compañías e intereses en el centro de la ciudad. Ciudades pequeñas como Burlington, en Vermont, y Santa Mónica, en California, elaboraron programas emprendedores de vivienda y control de alquileres con el propósito de ayudar a los electores con mayor necesidad. Como en los muy anunciados ejemplos de elaboración participativa de presupuestos en Brasil, estos programas municipales progresistas típicamente tienen limitaciones estrictas porque no pueden hacer mucho para mejorar el mercado laboral y así sólo pueden ofrecer pequeñas mejoras en los ingresos familiares en efectivo.
Los esfuerzos municipales con respecto a la utilización de la tierra y a la vivienda en Estados Unidos a menudo se ven coartados por el control local o “regla de la casa” que aísla las zonas residenciales más adineradas y numerosas que literalmente rodean las ciudades centrales más pobres. La riqueza y la mayor potestad tributaria de estas jurisdicciones separadas se combinan con una particularidad estadounidense –el financiamiento local de escuelas públicas- para recargar a los habitantes de la ciudad con desventajas descomunales. Dado que aproximadamente el 90% de los niños de Estados Unidos asisten a escuelas públicas, el control local de las escuelas es un tema espinoso en la política estadounidense. Los estudiosos interpretan el control público de derecho de las zonas residenciales como una privatización de facto: con la compra de casas en las zonas residenciales, los hogares compran también el control de las escuelas locales, por lo que excluyen a los demás, como por ejemplo los inmigrantes y grupos étnicos, especialmente a la población negra.
Los ecos de tal privatización y división urbanas estadounidenses se perciben en los distritos rígidamente separados de Rio de Janeiro, São Paulo y otras ciudades de Brasil; en las enormes separaciones de los distritos centrales privilegiados y la periferia sin servicios públicos en Ciudad de México; y en la estructura espacial del apartheid que aún sobrevive en Johannesburgo. Notamos que los gobiernos municipales sí actúan en contra de estas desigualdades, al menos parcialmente debido a un compromiso ideológico y a que los problemas resultantes amenazan su capacidad para gobernar. Algunas localidades pueden convertir sus contados triunfos en elementos constitutivos de estructuras progresistas mayores a escala nacional, tal como se hizo evidente en Brasil.
Reforma Urbana a Escala Nacional
Los asuntos urbanos son un tema crítico en Brasil y se han estado gestando varias leyes, prácticas administrativas, presupuestos y regulaciones desde que la nueva constitución de 1988 prometió mejorar la condición de las ciudades. Después de más de una década de prolongado debate público, se promulgó una nueva legislación en el Estatuto de la Ciudad de 2001 una ley federal sobre políticas urbanas. El Nuevo gobierno de centroizquierda encabezado por el presidente da Silva hace apuestas con un nuevo ministerio nacional que busca integrar las distintas actividades y hallar enfoques más eficaces para los persistentes problemas urbanos. Este Ministerio de las Ciudades (Ministerio das Cidades) se estableció a principios de 2003 con el objetivo de mejorar la vivienda, el tránsito y los servicios comunitarios para las mayorías pobres, preservar y renovar los centros históricos, fomentar el desarrollo económico y estimular enérgicamente la participación. Los dirigentes nacionales buscan hacer hincapié en las preocupaciones de los alcaldes, los ayuntamientos y los ciudadanos más necesitados en los planes federales. A otros países generalmente les falta recorrer un largo trecho para llegar a una política urbana así, y se observará el experimento brasileño con detenimiento.
México es un claro ejemplo de cómo los derechos constitucionales a cuestiones como una vivienda decente, atención médica y educación pueden considerarse importantes, pero no se les da el valor suficiente para garantizar su cumplimiento; lo mismo sucede con todas las buenas intenciones estipuladas en la muy compleja legislación sobre planificación. Ni siquiera las enmiendas constitucionales favorables a los municipios que se hicieron en los años 1980 han socavado por completo el alto grado de centralización de todas las políticas públicas, incluidos el gasto público y prácticamente toda la regulación ambiental. En consecuencia, los planes urbanos y sociales de las diferentes dependencias gubernamentales a menudo compiten entre sí, en lugar de complementarse, y siempre resultan insuficientes para satisfacer la demanda.
Sudáfrica ha tratado de formular una nueva política nacional en el ámbito urbano, comenzando con una estrategia nacional para el desarrollo urbano después de las elecciones democráticas de 1994. Pero se ha logrado relativamente poco ya que la estrategia ha tendido a quedarse más como un compromiso teórico con miras a dar buenos resultados que como un programa concreto o una obligación real para que los distintos departamentos e instancias del gobierno trabajen juntos en la consecución de metas comunes. Parte del problema ha sido la rivalidad entre las distintas dependencias sobre quién debe definir el programa. Las diversas esferas de poder, desde el despacho presidencial hasta el ministerio de finanzas, el departamento de administración local del gobierno nacional, algunos gobiernos provinciales y la asociación nacional de municipios, todas se disputan el protagonismo de la formulación de la política urbana.
La carencia de una política urbana coherente en Sudáfrica igualmente debe situarse en el contexto del programa central del gobierno, el cual pone énfasis no sólo en lograr crecimiento económico, sino también en continuar dando poder de decisión a la mayoría negra previamente marginada. No existe de ninguna manera consenso sobre las funciones que cumplen las ciudades en el logro de cualquiera de estos objetivos. Un solo ministerio encargado de las cuestiones urbanas parecería un sueño para muchos observadores, pero otras maneras de alcanzar objetivos semejantes mediante la reorganización de las relaciones entre las partes sugieren que el progreso es posible.
En Estados Unidos, el programa federal de política urbana ha sido endeble desde finales de los años 1970, y las restricciones fiscales generales se han combinado con la indiferencia del electorado suburbano hacia las ciudades. Estos problemas se han agudizado en gran medida con las consecuencias de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, con las demandas de la economía de guerra de EE.UU. y con la naturaleza conservadora de la redistribución aplicada por el gobierno del presidente Bush.
Este espectro de experiencia internacional sugiere que los cambios nacionales profundos y la legislación pueden tener inmensas repercusiones locales. Un gobierno nacional puede brindar apoyo fiscal, normativo y administrativo para toda una serie de mejoras municipales, muchas de las cuales serían implementadas con entusiasmo por los gobiernos locales. Los gobiernos nacionales (incluso los acuerdos internacionales, como en el caso del anterior mercado común europeo) pueden frenar y hasta prohibir medidas tales como la competencia por la reducción de los impuestos municipales dirigida a captar la inversión privada, con lo que se evitaría una situación adversa para todas las partes en los presupuestos públicos. Sin embargo, hasta en el mejor escenario, estas oportunidades son limitadas, difíciles políticamente y complicadas desde el punto de vista técnico.
Conclusiones
En el contexto de la economía globalizadora, los políticos y funcionarios públicos de las ciudades se enfrentan a incertidumbres asombrosamente semejantes en Brasil, Sudáfrica, México y Estados Unidos. A medida que las economías se han vuelto más abiertas, ciertos sectores industriales han resultado muy afectados, mientras que otros han sabido aprovechar las nuevas oportunidades (como en el caso de los exportadores de vehículos automotores en Sudáfrica) y han surgido nuevos nichos de mercado. El panorama geopolítico actual plantea desafíos para los gobiernos de las ciudades, por lo que cobra mucha importancia la manera en que ellos interpreten su función en este período de inestabilidad traída desde afuera. Existe una tensión entre los que piensan que su función como gobierno municipal es entablar la competencia con otras ciudades y aquellos que vislumbran funciones más cooperativas.
Las ciudades mismas necesitan desarrollar su capacidad para formular planes y ejecutarlos. No basta con que dependan del arsenal de profesionales y organismos externos que han definido cada vez más los planes urbanos. Parte del intercambio necesario puede llevarse a cabo fructíferamente en un ámbito académico, especialmente cuando las investigaciones a largo plazo contribuyen a fundamentar las opciones. Es de singular importancia ampliar las oportunidades para el intercambio entre los funcionarios municipales y los académicos del Sur global y el Norte, para el beneficio recíproco de ambos.
Priscilla Connolly es profesora de sociología urbana y planificación en la Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, México.
William W. Goldsmith dirige el Programa de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad Cornell.
Alan Mabin es profesor asociado de la Escuela de Posgrado de Gestión del Desarrollo en la Universidad de Witwatersrand en Johannesburgo, Sudáfrica.
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Daniel McMillen has a joint appointment in the Department of Economics and the Institute of Government and Public Affairs at the University of Illinois. He is also a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy. Before moving to Urbana-Champaign, he was a member of the economics departments at the University of Illinois at Chicago, University of Oregon, Santa Clara University, and Tulane University. McMillen received his Ph.D. in economics from Northwestern University in 1987.
Since 2005, McMillen has worked on a number of Lincoln Institute projects, including two David C. Lincoln Fellowships with Rachel Weber, a member of the Urban Planning and Policy Department at the University of Illinois at Chicago. He has also collaborated with Richard F. Dye of the University of Illinois on a series of Lincoln-sponsored projects on land valuation and assessment limitation measures.
McMillen has been co-editor of Regional Science and Urban Economics since 2007. He also serves on the editorial boards of other leading journals in urban economics, real estate, and regional science, and as a consultant for the Federal Reserve Bank of Chicago. He directed the Center for Urban Real Estate at the University of Illinois at Chicago from 1999 to 2005, and has served on the board of the American Real Estate and Urban Economics Association.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?
Daniel McMillen: I first came to the Lincoln Institute in 1989 for a conference on “Growth Management and Land Use Controls.” It was an honor to be invited there as a relatively new assistant professor and to have the chance to meet many leading urban and public finance economists. I returned for another conference in 1996. I was impressed by the quality of the research being conducted by and for the Lincoln Institute on land use, land and property taxation, and the regulation of land markets. When I had a sabbatical in 2005–2006, the Lincoln Institute seemed like an ideal place to work. I spent much of that year in Cambridge, and have been involved regularly ever since.
Land Lines: What was the first project you conducted for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: I began working with Richard F. Dye on a study of teardowns and land values in the Chicago metropolitan area. A teardown is a property that is purchased solely to replace the existing structure with a new one. Teardowns have been remarkably controversial because they drastically alter the character of long-established neighborhoods. In 2006 the National Trust for Historic Preservation declared Chicago to be the “epicenter” of teardown activity, so the city offered an ideal setting for such a study.
We collected data on sales and demolition permits for homes in Chicago and several suburbs. An assessment file including the structural characteristics of each home allowed us to test a key prediction of theoretical models of demolitions—that is, when a home is purchased as a teardown, it is valued only for the land on which it rests. Our results supported this theory by showing that structural characteristics did not influence the sale prices of teardown properties.
This study has important practical implications because it suggests that teardowns can be used to estimate land values in areas where many homes are being demolished and replaced by new structures. One of the impediments to a land tax is the difficulty of estimating land values in built-up areas where there are few sales of vacant land. Teardowns may help make land taxation feasible in large urban areas that are undergoing redevelopment.
Land Lines: What other research topics have you investigated?
Dan McMillen: I have worked on a series of projects with Rachel Weber analyzing property assessments in Chicago. In a paper published in the National Tax Journal, titled Thin Markets and Property Tax Inequities: A Multinomial Logit Approach, we developed a new approach for determining whether property assessments are regressive in the sense that assessment ratios tend to be lower for higher-priced properties. We use a statistical (logit) model to estimate the probability that a property will have an assessment ratio in the upper or lower end of the distribution rather than in the middle. Although we do find evidence of regressivity, we also find that assessments tend to be much more accurate in neighborhoods with a large number of sales. Thin markets—areas with few sales—have a much higher probability of both unusually high and unusually low assessment ratios.
In subsequent work to be published in the Public Finance Review, titled Ask and Ye Shall Receive? Predicting the Successful Appeal of Property Tax Assessments, we develop an empirical model of the appeals process for property assessments. We find that thin markets have many more appeals and a higher proportion of successful appeals than areas with many sales. Taxpayers who appeal their assessments tend to live in moderate-income neighborhoods in newer, larger homes with assessments that increased significantly since the previous reassessment year. In contrast, successful applicants tend to live in smaller, older homes and in neighborhoods that have experienced relatively slower rates of property appreciation.
Land Lines: What conferences have you organized for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: For several years, I have helped organize the conference “Recent Advances in Urban Economics and Public Finance,” at which many of the leading researchers in urban economics and public finance present new work. The conference provides the opportunity for authors to summarize their papers and receive useful feedback from an enthusiastic, knowledgeable audience.
The conference includes both established and emerging scholars. It was very important to me to meet recognized scholars when I was an assistant professor at the University of Oregon, and I want to return the favor by using these conferences to help junior scholars meet more established researchers.
This year Daphne Kenyon, another Lincoln Institute visiting fellow, and I formalized this mentoring goal by introducing a junior scholars program that matched young assistant professors with the editors of key urban economics and public finance journals, including Regional Science and Urban Economics, Public Finance Review, the Journal of Regional Science, Real Estate Economics, and the National Tax Journal. After a session with the full panel of editors, each junior scholar met individually with one of the editors, who provided comments on a working paper the scholar had prepared. The junior scholars came from a variety of universities and organizations, including the University of Michigan, the University of Southern California, the University of Oklahoma, Georgia State University, the University of Georgia, Winthrop University, Washington University, and the Federal Reserve Board.
Land Lines: How has your association with the Lincoln Institute influenced your research?
Daniel McMillen: I have published many papers that deal directly with issues of land use, land and property taxation, and land policies. My association with the Lincoln Institute has encouraged me to think more about the policy implications of my research and to expand its potential audience beyond academic economists.
For example, I wrote a paper on the costs and benefits of teardowns for Land Lines (July 2006) as a direct result of a presentation for the Lincoln Lecture Series. A surprising number of people in the audience were convinced that teardowns should be heavily regulated because they could never generate any benefits. However, teardowns may also offer new tax revenues, an improved housing stock, and perhaps even reduced urban sprawl. Economists become so used to thinking in terms of costs and benefits that they tend to take it for granted that others use the same framework to analyze issues. Although I think a strong case can be made for regulating teardowns, this kind of experience helps me realize how vital an economist’s perspective can be in shaping policies that lead to good outcomes.
The Lincoln Institute has also encouraged me to think about the implications of my research for assessment practices. When I presented my work on teardowns in an Institute-sponsored session at the International Association of Assessing Officers (IAAO) conference in 2005, the participants were very interested in using teardowns to improve land assessments. They wanted to know what data would be required and what statistical procedures to use. This conference and subsequent contact with IAAO members provided inspiration and background for my work on assessment regressivity and assessment appeals.
My Lincoln Institute affiliation has also led to contacts with legislators and other policy makers. Richard Dye, David Merriman, and I produced a study for the Illinois Department of Revenue that analyzed the effects of Cook County’s cap on the growth rate of residential property assessments. This work motivated a 2007 conference on assessment limits held at the Institute where academics, local government officials, and state legislators heard presentations about the experience with assessment limits in Colorado, Idaho, Illinois, and Minnesota.
One lesson from the conference was that assessment limits have important distributional effects that transfer taxes from fast-growing areas to those with low rates of appreciation, or from residences to commercial or industrial properties. This conclusion surprised many people who thought that assessment limits simply lowered property taxes for everyone. To share this work with a broader audience, Richard Dye and I wrote a Land Lines article (July 2007), titled Surprise! An Unintended Consequence of Assessment Limitations, in which we presented the algebra and explanations behind such policies.
Land Lines: What are your current projects for the Lincoln Institute?
Daniel McMillen: I am returning to my work on teardowns. I am working with Arthur O’Sullivan, professor of economics at Lewis & Clark College, to develop the implications of an options model of teardown investments. The basic implication is that the sales price of a property can be decomposed into the value of the land and the value of the structure, with the weights to each component depending on the probability that the structure will be demolished. Whereas land accounts for the entire value of a property when the structure will be demolished immediately, structural characteristics have more influence on the sales price when the owner is likely to live in the home for some time. We are now testing these implications using updated data on property sales in the Chicago area.
I am also extending my work on assessment practices by developing new statistical procedures to analyze the distribution of assessment ratios. My preliminary results suggest that the variance of assessment ratios is much higher at very low sales prices and that assessments tend to be more accurate for relatively high-priced properties. I am working to develop a set of computer programs that will make the analysis of assessment ratio distributions readily accessible to assessors and other practitioners.
We plan to continue our junior scholars program as a companion to the Urban Economics and Public Finance conference. These conferences play an important role in mentoring young scholars and in helping to introduce the Lincoln Institute to academic researchers, which my own experience shows can be a formative intellectual experience.
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It is difficult to overstate how ongoing population loss has devastated Detroit. Between 1900 and 1950, when the rise of U.S. automobile manufacturing made the city one of America’s premier industrial and cultural centers, the population spiked from 300,000 to 1.85 million. Beginning in 1950, however, it began to fall. And its decline has been continuous to the present day, plummeting to just 700,000 in 2010, at a rate of descent nearly as swift as the rate of ascent in the first half of the 20th century.
Despite Detroit’s decades-long effort to keep pace with population loss by removing dilapidated housing stock, roughly a quarter of its 380,000 parcels are now abandoned, managed by the city or other public entities. As of July 2014, 114,000 properties have been razed, and 80,000 more are considered blighted (Austen 2014).
While the downtown is recovering and the suburbs remain vital, the “unfathomable dissolution of [the] built landscape” in vast areas of the city may shock the unsuspecting visitor (Austen 2014).
The first installment in a two-part series, this article considers the fiscal causes and repercussions of Detroit’s surplus of housing and vacant property: from the extent and location of abandoned homes and lots throughout Detroit to the downward spiral of house price declines leading to overassessment, property tax delinquency, and foreclosures; the public acquisition of that property; the pattern of land values across the city; and, finally, some potential ways to reconcile the remaining number of people with the amount of vacant and publicly held property. These measures range from targeting densely populated neighborhoods for redevelopment to establishing a greenbelt and reclaiming vacant parcels for public use as parks, forests, industrial buffers, retention ponds, and other open space (Austen 2014).
Factors Behind the Fall
The reasons for Detroit’s demise are numerous and perhaps too familiar. Federally subsidized transportation infrastructure, such as the Interstate highway system, facilitated rapid suburbanization, which was further enabled by permissive development codes. Racial tension, global economic forces, and corruption corroded what remained of the city proper. In the early stages of the malaise, higher-income residents, most of them Caucasian, left for the suburbs in search of a better quality of life, as shown in table1. By 1990, the African-American population had peaked as well and began to drop in the first decade of the 21st century. Beginning in the 1960s, Michigan auto manufacturing began its long, precipitous decline, disproportionately impacting Detroit and Flint. The loss of well-paying middle-class jobs further harmed the urban demographic and economic base, as households sought new employment opportunities elsewhere. Rising crime rates and continued erosion of public services induced another wave of exits.
Table 1 illustrates this downturn in the city’s demographic and economic conditions from 1950 through 2010. By 2012, according to government sources, median household income was just $25,000, less than half of the national median income. Poverty and unemployment rates were 38 and 27.5 percent, respectively. The labor force participation rate was 54 percent (compared to 63 percent nationwide), and for every 6.35 employed workers, there was one person receiving Social Security Disability benefits (compared to 1 of 12 nationwide). More than 34 percent of the city’s population received food stamps, and 81 percent of children in the Detroit Public Schools qualified for the Free and Reduced Lunch Program. Revenue streams became increasingly dependent on external sources, including nonresidents, as discussed in box 1. In 2013, when the city finally succumbed to the weight of accumulating fiscal challenges and declared bankruptcy, its debt and unfunded liabilities amounted to $18 billion—or $68,000 per household, which is about 2.7 times the median household income (Turbeville 2013).
The Failed Housing Market
The enormous excess supply of housing that accumulated over decades as a result of winnowing demand in Detroit corroded the value of that property. The real estate crisis of 2007–2008 dealt the final blow, resulting in the near-complete breakdown of Detroit’s housing market. By 2010, the average price of a residential property had plummeted to about $7,000 from $57,000 in 2006 (Hodge et al. 2014a). Detroit’s current excess of land and housing would likely suppress real estate price recovery in the coming years even if the population were to stabilize.
Property Tax Delinquency, Abandonment, and Public Acquisition of Property
Tax officials have not recalibrated assessment values to reflect house price declines. The resulting overassessment is as high as 80 percent (Hodge et al. 2014a), contributing to a general unwillingness to pay taxes, according to Alm et al. (2014). Their research also shows that additional factors such as high statutory tax rates and limited services such as public safety worsen this delinquency as well.
In the midst of the real estate crisis, property tax delinquency reached an alarming 50 percent (Alm et al. 2014). Figure 2 (p. 13) shows delinquency rates by neighborhood across the city in 2010. Property tax collection depends on a jurisdiction’s ability to impose sanctions for nonpayment of taxes, as noted by Langsdorf (1973). When real estate values collapse, taxing authorities have no workable enforcement mechanism; homeowners’ savings from nonpayment of property tax are greater than the value of the house they own and would lose in the instance of foreclosure. Further, proceeds from the sale of low-valued tax-foreclosed property are insufficient to cover back taxes owed and the government costs of initiating foreclosure proceedings.
Widespread failure to pay property taxes and the subsequent abandonment of homes has resulted in the public acquisition of thousands of properties throughout Detroit. Fifteen percent of the parcels within the 139-square-mile city are now empty, and nearly 25 percent of Detroit’s land area is now nontaxable, owned and managed by the city or some other public entity (Sands and Skidmore 2014), as illustrated in figure 3.
The Downward Spiral of Foreclosures
Currently, the number of properties flowing into public hands via tax foreclosure far outpaces the number of publicly held properties being purchased back by private taxpaying owners.
In Michigan, delinquent property taxes are subject to a 4 percent administration fee and 1 percent monthly interest on the delinquent amount computed at a non-compounded rate, beginning in the first month of nonpayment. After one year of delinquency, the city forfeits the property to county government, and the owner becomes subject to an additional 0.5 percent monthly interest charge. During this two-year period, owners may redeem their properties by paying all outstanding taxes and fees.
If property taxes go unpaid for more than two years, the Wayne County Treasurer initiates foreclosure proceedings. After a show cause hearing in the Circuit Court, the County Treasurer publicly auctions the foreclosed parcels. The starting bid equals the unpaid property taxes plus interest and penalties, and the proceeds are distributed proportionately to the taxing jurisdictions. If the property doesn’t sell at the first auction, the county lowers the minimum bid to $500 and holds a second auction. This procedure has led to further tax evasion, as some homeowners elect to ignore their tax bills with the expectation that they will be able to repurchase the parcel for $500 at the second auction.
Property that doesn’t sell at either auction may be transferred to a public body (city or state) or to a state or local land bank, or it may be held for a subsequent auction. County records indicate that 80 percent of the parcels sold to private buyers at auction over the past two years are once again delinquent on taxes (MacDonald 2013). Given that the tax delinquency rate is 67 percent for non-homestead property owners (Alm et al. 2014), it seems likely that a significant proportion of buyers at auction are absentee landlords who intend to reduce their operating expenses and increase their net rental income by never paying property taxes.
Property taxes are effectively optional on low-valued parcels as well. To minimize the backlog of tax-delinquent lots (MacDonald 2013), the county does not foreclose on homeowners who owe less than $1,600 in taxes and penalties in aggregate, effectively rendering these debts optional.
Expected revenue from the sale of low-valued parcels is insufficient to cover legal expenses associated with tax foreclosure and unpaid property tax balances. The end result is an increasing rate of delinquency and a growing inventory of unwanted property that ends up in the public sector, where it generates no revenue for the city.
Where to Go from Here?
Another wave of property tax-related foreclosures is expected in late 2014 and early 2015. What can be done to stabilize the situation?
Curbing Property Tax Delinquency
As mentioned, delinquency will abate when tax payers perceive that they receive commensurate returns for their money. Thus, improving the tax-service package by upgrading core services such as public safety will reduce evasion and lateness (Alm et al. 2014). Under the leadership of recently elected Mayor Mike Duggan, city government is taking steps to improve basic public service provision and put its fiscal house in order. For example, just 35,000 of 88,000 streetlights currently work, so Duggan plans to install 2,400 functioning streetlights per month (Austen 2014). He also increased the number of operating buses from 143 to 190, and improved snow plowing during the particularly harsh winter.
Lowering tax rates would modestly reduce delinquency as well (Alm et al. 2014). Roughly double the regional average, Detroit tax rates are at the state’s maximum of 67 mills and 85 mills per assessed value for homestead and non-homestead properties, respectively. While a reduction would improve the competitive position of the city relative to other communities in the region, currently there is no discussion of reducing property tax rates.
Aligning assessed values more closely with actual market conditions will also reduce delinquency. Mayor Duggan recently promised to lower assessments by 5 to 20 percent across the city to reconcile them with state guidelines. However, Duggan’s promised reductions are just a small fraction of the 80 percent cut needed to bring assesment to market levels, according to Hodge et al. (2014a).
Removing Land from the Market
In the absence of robust demand for land, which seems unlikely in the near future, the excess must be removed from the market for a period of time in order for real estate value to improve broadly across the city. Given that public entities now hold so much property, it is within the power of government authorities to credibly remove it from the market. Without this type of policy action, the possibility that these parcels could be quickly transferred to the private sector serves to hamper price recovery.
Currently, public lands are held by many public entities. Authorities from the City of Detroit, Wayne County, and state government are working to consolidate these parcels under a single entity that can manage them more effectively. Detroit Future City (2010) details the extent of the fragmented ownership of public lands:
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Public land in Detroit is held by many separate agencies, including city, county, and state agencies, as well as autonomous or quasi-governmental entities such as the Detroit Public Schools, the Detroit Housing Commission, and the Detroit Economic Growth Corporation. Few other cities have such fragmented holding of their public land inventory. There is no consistency of policy, procedure, or mission among these agencies, while many are hamstrung by burdensome legal requirements and complex procedures. The Department of Planning and Development controls the largest number of properties, yet its ability to do strategic disposition is constrained by procedural obstacles, including the need to obtain City Council approval for all transactions, however small and insignificant from a citywide perspective.
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While this consolidation process is necessary, it is not sufficient. Financial resources are required to remove blight and implement land use plans. City leaders are focused mainly on strategies to return these parcels to private ownership. If they can stimulate greater interest in Detroit property, this approach might be viable.
Indeed, opportunities for private ownership are emerging in the central business district (CBD). Daniel Gilbert, founder of Quicken Loans, has moved his headquarters to downtown Detroit and invested $1.3 billion in city real estate (Forbes 2014). And downtown renewal has led to substantial rental price increases (Christie 2014).
Land values are very high in the CBD, as depicted in figure 4 (p. 16) by the black parcels, which represent the very highest land values on the map. Detroit’s land value gradient is very steep, however. While several areas within the donut around the CBD have retained some worth, land values plunge rapidly as distance from the CBD increases, though they rise again near the city’s border, probably because amenities such as shopping are available in the nearby suburbs.
Given the weak demand outside the CBD, it may be more effective to determine which publicly held properties should return to private taxpaying parties, which properties should be taken off the market for a decade or two, with the option of returning land to the market should conditions change, and which should be permanently removed from the market.
The 2012 master plan, as outlined by Detroit Future City, calls for the reclamation of land for parks, forests, industrial buffers, greenways, retention ponds, community gardens, and even campgrounds (Austen 2014). Full implementation of this ambitious proposal requires significant financial resources. But consider how state and federal authorities intervened in the last major episode of mass tax foreclosure. During the Great Depression, many homesteaders on marginal agricultural lands in Michigan, Minnesota, and Wisconsin were unable to pay their property taxes, and this default resulted in a mass wave of tax delinquency, foreclosure, abandonment, and eventual forfeiture. In these states, county governments frequently became the owners of thousands of acres, much of which was eventually sold to the state and federal governments. The six national forests in Minnesota, Wisconsin, and Michigan, as well as the region’s numerous state forests, all have origins in this mass land abandonment of the Depression Era, as state and federal authorities pieced together a patchwork of adjacent lands purchased from counties eager to sell off their tax-forfeited property.
Today, state and federal authorities have no taste for a Detroit “bailout.” But history suggests that state and federal governments could help Detroit regain fiscal viability by purchasing patchworks of unwanted parcels, making payments in lieu of taxes, as is typical for other publicly owned lands, and then using the land for the benefit of the general public. Potential uses are mapped out in the aforementioned city master plan which the second installment of this series will explore. A federal, state, and local government partnership to reclaim these properties could help stabilize the land market and generate a revenue stream for the city and the other overlying taxing jurisdictions (including the state government via the state education tax). Property value recovery in combination with downtown reinvestment, continued efforts to improve Detroit’s tax-service package and remove blight, and long-run investment in Detroit’s human and social capital are essential elements of a sustainable Detroit recovery.
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Box 1: Targeting Nonresidents for Revenue
Detroit’s revenue streams have become increasingly dependent on external sources, including nonresidents, as its population and economic base have declined. This shift occurred in part because over time Michigan state legislatures empowered the City of Detroit to use tax-exporting strategies to help shore up weakening fiscal conditions and deal with massive structural changes to the regional economy. While there were periods during which it appeared that Detroit was on the cusp of recovery, various forces prevented “escape velocity.”
Today, the City of Detroit relies on the income tax, property tax, casino wagering tax, state revenue sharing, a utility user’s tax, federal grants, and various fees and licenses to fund public services. Of these, the casino wagering tax and the city income tax were adopted to bolster fading revenues from more traditional sources.
The casino wagering tax, based on gamers’ winning receipts, has become particularly important to the City of Detroit over the last decade, as shown in figure 2, which summarizes trends in the city’s major revenue sources from 1960 through 2012. The state legislature authorized casino gaming activity and the wagering tax in Detroit in 1996, to help the city address its fiscal challenges. By 2001, casino construction had been completed. The $180 million in additional annual revenues helped to stave off financial pressures even as other sources, such as income taxes and state shared revenues, were in decline. Up to 85 percent of gamers at the three major Detroit casinos are nonresidents, according to recent reports and interviews with gaming experts (Miklojcik 2014).
Since 1963, the city income tax has represented Detroit’s largest and, for a number of years, fastest-growing revenue source. At the time of adoption, the majority of the income tax was paid by city residents. As Detroit’s population has declined, however, the income tax on nonresidents who work in the city has become an increasing share of the city income tax base, composed of wages and salaries earned at a city-based job. The tax rate is 2.4 percent for city residents, whereas nonresidents pay 1.2 percent. While corporations and partnerships also pay an income tax, it is a very small portion of total revenues collected. According to Scorsone and Skidmore (2014), about half of the city income tax revenue in Detroit is paid by nonresidents.
State revenue sharing continues to play a critical role in Detroit’s finances, though population loss has diminished even this income source. In Michigan, state government collects a statewide sales tax and then shares a portion of the proceeds with municipal governments. Sales tax revenues are allocated to local governments based on constitutional provisions as well as state statute. The constitutional portion of revenue sharing is based on each jurisdiction’s share of the total state population. Given the dwindling number of Detroit residents, this portion of state revenue sharing has been falling for decades. The city experienced significant growth in total revenue sharing funds through the 1970s and 1980s, due to increases in statutory revenue sharing, which is distributed by formulae that have been changed by legislators many times in recent decades. But new changes to the statute combined with stagnation in the sales tax led to declining growth and eventual decline in revenue sharing for cities across the entire state in the 1990s. As Michigan entered a decade-long recession, this decline continued for most local jurisdictions, including Detroit, through the 2000s.
Some have pointed to revenue sharing reductions as a major source of stress for the City of Detroit, and a major catalyst for the bankruptcy. However, these declines affected all cities that received revenue sharing in Michigan; while cuts to revenue sharing likely influenced the timing of Detroit’s bankruptcy, they were not the ultimate cause. Further, it is important to note that revenue sharing for Detroit represents a net positive transfer of funds from the rest of the state to the city. According to the 2007 economic census, retail sales in the City of Detroit were $3.2 billion, or about 2.9 percent of the $109 billion in the State of Michigan.
In 2012, total state revenue sharing to all municipalities in Michigan was about $1 billion, and Detroit’s share of the total was $172 million, or 17.2 percent. Given that Detroit represents just 3 percent of total state retail sales in Michigan, one can conclude that the majority of state revenue sharing that flowed to Detroit originated from retail transactions that occurred outside the city.
As of 2014, the City of Detroit had approximately a $1 billion General Fund, considerably lower than in 2002 when revenue peaked at $1.4 billion. A 30 percent drop in revenues over time without a commensurate cut in expenditures led to the Detroit fiscal crisis and the eventual declaration of bankruptcy in 2013. By 2012, Detroit had borrowed more than $1 billion in an attempt to stave off default and a liquidity crisis (Michigan Department of Treasury 2013).
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About the Author
Mark Skidmore is professor of economics at Michigan State University, where he holds the Morris Chair in State and Local Government Finance and Policy, with joint appointments in the Department of Agricultural, Food and Resource Economics and the Department of Economics.
References
Alm, J., T. Hodge, G. Sands, and M. Skidmore. 2014. “Detroit Property Tax Delinquency—Social Contract in Crisis.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Austen, B. 2014. “The Post-Apocalyptic Detroit.” New York Times, July 13. http://nyti.ms/1mFu3Jn
Center for Educational Performance and Information. Accessed in July 2014 from www.michigan.gov/cepi/0,4546,7-113-21423_30451—,00.html
City of Detroit. 2013. Comprehensive Annual Financial Report. www.detroitmi.gov/Portals/0/docs/finance/CAFR/Final%202012%20Detroit%20Financial%20Statements.pdf
Christie, Les. 2014. “I’ve Been Priced Out of Downtown Detroit.” CNN Money, May 27. http://money.cnn.com/2014/05/27/real_estate/downtown-detroit/index.html
Detroit Future City. 2010. Detroit Future City Strategic Framework Book. http://detroitfuturecity.com/framework
Forbes. 2014. “World’s Billionaires.” www.forbes.com/profile/daniel-gilbert
Hodge, T., D. McMillen, G. Sands, and M. Skidmore. 2014a. “Tax Base Erosion and Inequity from Michigan’s Assessment Growth Limit: The Case of Detroit.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Hodge, T., G. Sands, and M. Skidmore. 2014b. “The Land Value Gradient in a (Nearly) Collapsed Urban Real Estate Market.” Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.
Landsdorf, K. 1973. “Urban Decay, Property Tax Delinquency: A Solution in St. Louis.” The Urban Lawyer 5: 729–748.
MacDonald, C. 2013. “Half of Detroit Property Owners Don’t Pay Taxes.” The Detroit News, February 12.
Michigan Department of Treasury. 2013. Supplemental Documentation of the Detroit Financial Review Team. www.michigan.gov/documents/treasury/Review_Team_Report_Supplemental_2–19-13_411866_7.pdf
Michigan Department of Treasury. 2010. Real Property Tax Forfeiture and Foreclosure. www.michigan.gov/taxes/0,4676,7-238-43535_55601—,00.html
Miklojcik, J. 2014. President of Michigan Consultants. Information shared in personal interview with Eric Scorsone.
National Public Radio. 2014. “Chinese Investors Aren’t Snatching up Detroit Property Yet.” www.npr.org/2014/03/04/285711091/chinese-investors-arent-snatching-up-detroit-property-yet
Sands, G. and M. Skidmore. 2014. “Making Ends Meet: Options for Property Tax Reform in Detroit.” Forthcoming in Journal of Urban Affairs.
Scorsone, E. and M. Skidmore. 2014. “Blamed for Incompetence and Lack of Foresight and Left to Die.” Response to William Tabb’s “If Detroit Is Dead Some Things Need to Be Said at the Funeral.” Forthcoming in Journal of Urban Affairs.
Turbeville, W. 2013. “The Detroit Bankruptcy.” Demos, November 20. www.demos.org/publication/detroit-bankruptcy
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Edesio Fernandes is a Brazilian lawyer and city planner based in London, where he is a part-time lecturer at the Development Planning Unit of University College London. He is also coordinator of IRGLUS (International Research Group on Law and Urban Space), a partner of United Nations/HABITAT. His research and teaching interests include urban and environmental law, planning and policy; local government and city management; and constitutional law and human rights in developing countries. For the last two decades, he has focused on the field of urban land regularization in Latin America and other regions.
Fernandes has lectured and taught in courses at the Lincoln Institute for several years and he coordinates the Institute’s Latin American Network on Urban Land Regularization. He helped organize and teach a course on informal land markets and regularization held at Lincoln House in October 2001, and is teaching the course again in November 2002 (see page 19). This conversation with Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, explores some of these issues.
Martim Smolka: How did you become interested in informal land markets and regularization policies?
Edesio Fernandes: My interest in the problems of informal land markets goes back to the early 1980s, shortly after I graduated from Minas Gerais Federal University Law School in Belo Horizonte, Brazil. I began working at PLAMBEL, the state agency in charge of the metropolitan planning of Belo Horizonte, one of Brazil’s few historic planned cities. However, its detailed plans and maps did not reserve areas for the lower-income people who built the city, and as early as 1895, two years before its inauguration, 3,000 people were already living in favelas.
This number grew considerably over decades of intensive urbanization. In 1976, a pioneering zoning scheme was approved, but the favelas were again ignored and treated as unoccupied areas. In 1983, I participated in the interdisciplinary Pro-FAVELA team that drafted a legal formula to incorporate these areas into a revised zoning scheme. It was through this early work as a city planner, and by building academic bridges between legal and urban studies, that I came to explore the nature of the relationship between law, planning and sociospatial exclusion in third world cities.
MS: Has that legislation had any effect on the status of favelas in Belo Horizonte and Brazil in general?
EF: Until the 1970s, the official policy in Brazil towards favelas was eviction or neglect, with the occasional introduction of limited services for political convenience. The Pro-FAVELA program was a groundbreaking experience that sought to materialize the city’s newly recognized democratic commitment to sociopolitical and sociospatial inclusion of the favelas into the urban fabric. The approved formula has become a paradigm for urban land regularization in most Brazilian cities. The notion is that “special zones of social interest” should be created within the city’s zoning scheme, permitting planning and zoning regulations to be adapted to the specific requirements of the favela dwellers. Moreover, the formulation of specific land tenure policies should be combined with both inclusive urban planning mechanisms and participatory institutional processes of city management. This allows for the integration of informal settlements into the formal planning apparatus and for the introduction of services and infrastructure to redress long-standing inequalities.
MS: Are these goals now well integrated into the legal and administrative systems in Brazilian cities?
EF: Urban legislation has evolved in Brazil, but most Brazilian law courses do not offer specialized modules on urban land use and development control. Legal professionals in Brazil, and throughout Latin America, have long been trained to adopt an obsolete and individualistic approach to legal matters, typical of unreformed classical liberal legalism, and particularly the notion of absolute property rights. As a result, they are still largely unacquainted with recent legal developments, uninformed about the legal implications of socioeconomic dynamics and the challenges posed by rapid urbanization, unaware of the potential of different legal principles supporting urban legislation, especially the notion of the social function of property, and thus they are unprepared to deal with inevitable conflicts over the use and development of urban land. A groundbreaking legal development, though, took place in Brazil in 2001, with the enactment of Federal Law No. 10.257, entitled City Statute, which aims to regulate the original chapter on urban policy introduced by the 1988 Constitution. The new law provides consistent legal support to those municipalities committed to confronting the grave urban, social and environmental problems that directly affect the 82 percent of Brazilians who live in cities. In conceptual terms, the City Statute broke with the long-standing tradition of civil law and set the basis for a new legal-political paradigm for urban land use and development control. Municipalities must formulate territorial and land use policies, balancing the individual interests of landowners with the social, cultural and environmental interests of other groups, and the city as a whole. They are also required to integrate urban planning, legislation and management so as to democratize the local decision-making process and legitimize a new, socially oriented urban-legal order. The City Statute also recognized legal instruments to enable municipalities to promote land tenure regularization programs and facilitate access to urban land and housing.
MS: Can you elaborate on the connections between regularization, security of land tenure and broader concerns of poverty and social justice?
EF: On one hand, regularization programs focusing on upgrading projects have tended to neglect underlying land tenure issues, for example in the highly acclaimed Favela-Bairro program in Rio de Janeiro. As a result, these programs have frequently produced unintended perverse effects, such as occupation by drug lords, expropriation by force, and even, given the increasingly complex relationship between formal and informal land markets, what has been called “eviction by the market.” On the other hand, regularization programs focusing exclusively on the formal titling of individual plots, such as the large-scale programs inspired by the ideas of Hernando de Soto, have tended to reinforce unacceptable housing and living conditions in unserviced areas that are frequently remote and environmentally unsuitable.
In my experience, those programs that have tried to combine the two dimensions, upgrading and legalization, tend to be the most sustainable in urban, social and environmental terms. Comprehensive programs also tend to have a more controlled impact on both formal and informal land markets. Thus, they can be more effective in guaranteeing that the ultimate beneficiaries of the public investment will indeed be the residents in informal settlements, not the land developers and promoters who, by failing to offer affordable, sufficient and adequate housing options to the poor, have provoked the process of informal development in the first place.
MS: To what extent have these regularization programs really addressed or helped to resolve the problem of poverty alleviation?
EF: Regularization programs are always curative and need to be integrated with preventive urban planning policies, fiscal and legal measures, and management strategies aimed at promoting overall urban change, thus breaking with the cycle that has long produced urban informality. Moreover, they can only have a more significant impact on urban poverty if they are combined with programs aimed at broadening access to urban services and generating jobs and income to alleviate poverty.
There are many assumptions in this discussion that should not be taken for granted, especially given the findings of recent research. An enormous amount of money has been invested in regularization programs over the years, and it is about time that a comprehensive and critical review was promoted. There are many questions still left unanswered regarding the nature of the processes leading to irregular settlements, the means to address the issue and the method of actually implementing policies: How are informal settlements produced? Why is it important to regularize them? When and how should regularization programs be formulated? Who should pay for them, and how? What happens after the program is completed?
MS: What have you learned, as a lawyer, about the legalistic approach to titling policies?
EF: In particular, one should question critically the widely accepted argument that titling is the fundamental condition for residents in informal settlements to have access to services and credit, and thus to invest in their houses and businesses. On the whole, in consolidated situations where informal land occupation has been supported by sociopolitical mobilization of the residents, access to services and infrastructure has taken place regardless of their legal status. Research in several countries has already indicated that a set of socioeconomic and political-institutional circumstances may create a perception of security of tenure, thus encouraging people to invest in home improvements, even when the legalization process has not been completed. Research has also shown that jobless poor people have failed to gain access to formal credit even when they have titles, whereas untitled but employed people do get access to formal credit in some cases.
MS: Are you suggesting that the formalization of legal titles is not that important?
EF: No, what I mean is that it may indeed provide individual security of tenure, but it does not necessarily guarantee access to formal credit and does not produce sustainable settlements. Regularization alone usually fails to achieve what I think should be the ultimate objective of regularization programs—the sociospatial integration of the informal areas and communities. That said, titling is indeed important from many perspectives, such as to resolve domestic, family and neighborhood conflicts and to legally recognize sociopolitical rights. The challenge is to promote the recognition of individual security of tenure in a way that is compatible with the provision of social housing, thus reverting, or at least minimizing, the process of sociospatial segregation. The only way to do that is through a combination of urban planning mechanisms and city management strategies with innovative land tenure policies, stressing that there is a wide range of legal options other than individual freehold rights.
The importance of the topic is undeniable as the combined processes of urbanization and poverty are increasing internationally. UN figures suggest there are about 840 million people living in slums today, and reasonable projections suggest there will be 1.5 billion by 2020. This growing urbanization of poverty has already had many negative socioeconomic, political and environmental consequences, which tend to be aggravated by the processes of immigration and widespread organized crime.
MS: The Lincoln Institute has been deeply involved in these issues in Latin America for almost ten years. Do you have any final comments on how we can expand this work?
EF: The centrality of this discussion of intertwined land matters—land structure, access to land and housing, land management, and land use planning and development control—has been increasingly recognized internationally, confirming the relevance of the Lincoln Institute’s original mandate and overall research and teaching agenda. I believe the discussion of informal urban land development is of interest to all concerned about matters of social justice and human rights, as well as the conditions for market expansion in the context of economic globalization.
In closing, I would like to emphasize the importance of legal education. Urban change requires legal reform, which in its turn requires an adequate understanding of the nature, problems and shortcomings of the prevailing legal order, as well as the possibilities for change that it entails. The promotion of comparative research and teaching activities, such as those already supported by the Institute, is crucial, as well as support for academic and policy networks such as IRGLUS and the Latin American Network on Urban Land Regularization. The group of professionals in Latin America who have explored the interfaces between law and planning, and between legality and illegality, from a critical, sociolegal viewpoint is still quite small and needs to be widened. More than ever, it is imperative that we construct a sound legal discourse to provide support for new attempts to promote positive urban change, including by means of regularization programs. This is not an easy task, but we have been making progress.
While it is known as a region of great diversity, Latin America is also characterized by common legacies that directly or indirectly affect land issues. These include a heritage of patrimonialism based on a land ownership structure in which political influences determine the spatial allocation of public investments and services; strong central administrations with weak fiscal accountability at the local level; and a legal tradition with elitist codes and rigid, even anachronistic, land-related legislation. Urban planning, with its physical design bias, has tended to focus on the “legal” city while overlooking the “real” city. At a broader level, investments in the fast-growing built environment (i.e., urbanization) are relatively autonomous from the industrialization process. In a context of weak capital markets and high, often chronic, inflation land frequently takes on the role of a capitalization mechanism or a surrogate for the lack of social security.
Regional Trends
One of the main features of the functioning of urban land markets in Latin America is the magnitude and persistence of illegal, irregular, informal or clandestine activities in accessing and occupying land, largely resulting from the insufficient supply of serviced land at affordable prices. This scarcity of serviced land plays an important role in the region’s social culture, since access to land is often a tacit condition for citizenship and social mobility.
Perhaps most important are the multifaceted trends that are sweeping the continent and are opening new opportunities for urban land policy. First is the widespread re-democratization of many countries after long periods of authoritarian or military regimes, which has had numerous implications on land policy. There is a generalized increase in awareness of public officials’ liability and accountability in urban land management as in other aspects of public administration, as well as the emergence and public recognition of new social agents such as non-governmental organizations (NGOs). New forms of community participation and civil action are the expressions of a heightened consciousness of the need to legitimize alternatives to land access by the urban poor, including innovative modes of collective ownership and attention to gender issues in the regularization of illegally occupied land.
A second and related trend reflects the need for institutional and constitutional reforms accompanied by the redefinition of state roles. This process has had a number of manifestations, including:
A third major development of recent decades has been macro-economic restructuring, which has resulted in the stabilization of the region’s historic and often chronic problems with inflation and has influenced the evolution of land prices. Latin America also has experienced broader trends toward globalization, the opening of national economies, and technological changes. Among other consequences, these trends have led to greater competition among cities for private investments, ranging from the use of strategic planning as a city marketing device to giving up local incentives through fiscal wars. This has greatly affected the economic base of the cities and the nature and scale of urban poverty. Also affected are the types of urban interventions (ranging from large-scale rehabilitation projects of abandoned or depressed areas, to new mixed-use developments in urban fringe areas) that are redefining urban form, city dynamics, and patterns of spatial and social segregation.
Building a Presence
Since 1993, the Lincoln Institute has made a concerted effort to participate in the lively debate over land and taxation policy in Latin America. We adopted a multi-country approach to work wherever we can find issues closely related to our own agenda, pursue opportunities to make a difference for local capacity building, or develop initiatives that could be disseminated and potentially replicated in other countries. This strategy allows us to be present in places where significant policy changes are imminent or where important land-related issues are under discussion.
Experience has shown that the Institute is well positioned to play three important roles that serve our educational mandate: to promote cross-fertilization of ideas, to act as a convenor and facilitator of debates among different stakeholders, and to offer intellectual leadership. As in all Lincoln programs, we place great value on the dissemination of valuable information based largely on case studies that can be used to foster intraregional sharing of knowledge and problem solving. This role of encouraging the cross-fertilization of ideas through horizontal dialogue is particularly important given the centralist nature of public administration in Latin America and the predominance of vertical channels of communication.
The Lincoln Institute’s international credibility and recognition as a respected non-partisan institution concerned with land policy and property taxation issues places us in a unique position to facilitate complex, politically sensitive discussions among different stakeholder groups, particularly public officials at different administrative levels and representatives of the business sector, NGOs, and the political community.
Equally important is the Institute’s role in offering intellectual leadership by helping to bridge the gap between state-of-the-art knowledge and the more practical, immediate needs of public officials dealing directly with the implementation and administration of land use and taxation policies. This role often involves “translating” academic ideas and arguments into the language of practitioners through both printed materials and face-to-face courses and seminars. By supporting research and curriculum development projects, we also draw attention to critical and sometimes unperceived dimensions of complex topics, such as the economic consequences of informality in the access to land. As a resource provider to our international partners, we help identify experts and provide useful case studies and other materials from different countries and contexts.
Networks and Program Focus Areas
Beginning in 1995, the Institute’s Latin American Program developed a core network of representatives from twelve countries with whom we worked closely on both curriculum development and educational programs. Our strategy has evolved as we have gained a more profound understanding of the issues that are pertinent to the Institute’s international agenda. Today we work with several networks of public officials, practitioners and scholars that are organized thematically rather than geographically. These five transnational networks, whose topics are often overlapping and thus mutually reinforcing, are linked to the Institute’s three main program areas.
In the Program on Taxation of Land and Buildings, value capture is the primary topic for which the Institute has definite comparative advantages in the region. We focus on technical and management conditions for the implementation of instruments through which land value increments have been or may be mobilized directly or indirectly (through taxes, fees, exactions and other regulatory means) to promote urban development and to benefit the community at large.
In addition to the use of value capture mechanisms to control urban growth and territorial expansion and to reduce the perverse effects of land speculation, we are interested in their applicability to circumstances characterized by the large-scale and persistent informality in land markets so typical in Latin America. These include situations where land tenure relationships are poorly defined, where land occupations are mostly irregular or illegal, and where significant land value increments are self-generated by the community, rather than by state action. This network explores whether land value increments (resulting directly or indirectly from public interventions) can be mobilized to mitigate urban poverty in general and improve the access to serviced land by low-income families in particular.
Our second network looks at property taxation, assessment and collection. International comparisons have shown that the collection of property taxes in Latin America is generally considered inadequate to meet the needs of rapid urbanization. Strong vertical and horizontal inequities, inefficient collection systems, poor assessment practices, strong influence of historical values, and fragile legal frameworks are among the drawbacks to property tax systems in many areas. Nevertheless, many national efforts, sometimes supported by multilateral agencies, are promoting reforms and improvements in property tax systems. These improvements include the innovative use of self-declaratory systems and sophisticated information systems, creative shifts to land value taxes, and opportunities to reinstate the property tax in countries where it does not currently operate. This network contemplates more interconnected research and educational initiatives, ranging from studies of the pros and cons of shifting to land value taxes, to the role of the property tax in facilitating access to land by the urban poor, and to the use of new operational tools to improve local property taxation goals in general.
Spatial and social segregation are concerns we share with the Institute’s Land Markets Program. The landscape of Latin American cities is often stigmatized by the social distance between neighborhoods that emulate the most elegant sectors of cities in any developed country and those settlements with precarious physical conditions to which the majority of the poor urban population is confined. The formation of this divisive social pattern of land use may be attributed to a number of factors: “white expulsions” through market mechanisms; more subtle exclusionary policies embedded in legal and administrative standards (i.e., urbanistic norms, regulations and credit requirements); or the direct land evictions and removals by force that have occurred in almost all Latin American cities. Much has been written about these processes, yet little has been documented about the policies to prevent them or reverse their outcomes. This network addresses questions such as: What are the policies that have been or could be used, and how effective have they been? What should urban planners know about spatial segregation, and why?
The fourth network, also in the Land Markets area, recognizes the need to review existing regulatory environments in the Latin American land policy agenda and to design new urbanistic norms and regulations that can be complied with more realistically by low-income sectors. This means adequately assessing the effects of alternative regulations on the pattern of land uses, specifically on the access to land and urban services by the urban poor. In most large cities in the region, new high-income developments are increasingly out-competing the less attractive and accessible land traditionally affordable to the urban poor. City managers struggle with the promotion of sustainable inner-city densification and the reutilization of abandoned industrial areas, while also trying to control sprawling land use in urban peripheries.
As part of the Institute’s Land as Common Property Program, security of tenure, regularization and urban upgrading programs are important themes. Many countries throughout the region are making major efforts to set legal and urban regularization programs. However, the implementation of these initiatives is often met by political and practical obstacles. The signals being given by these essentially “curative” programs have significant impacts on the illegal, irregular, informal or clandestine activities of groups seeking to access and occupy urban land. The resolution of disputes around regularization programs and arbitration of adequately assessed values for public acquisitions of land for social interest projects often runs into legal and institutional bottlenecks at the national and local levels. This network seeks to better understand the economic impacts of these programs on the functioning of land markets in general and on the benefited settlements in particular.
Dissemination of Information
While continuing to sponsor research and educational programs in Latin American countries, the Institute is also developing parallel efforts to disseminate information to broader audiences. We have created a Latin American section within the Lincoln Institute website, where we present the full text of many research projects and papers presented in our seminars and conferences, in their original language. Also available on the site are a number of Land Lines articles translated into Spanish.
The Institute is making a concerted effort to systematize all curriculum materials (research papers, seminar presentations, outlines, supporting audiovisual materials and other teaching aids) and products (books, articles, videos) to facilitate the organization and integration of our present and future academic activities. A number of Latin America-related publications are now available or are in the planning stages. For example, an annotated bibliography of materials related to urban land markets in Mexico was recently published and will soon be available on our website. This bibliography should serve as a model for other members of our Latin American networks to publish materials on their countries. In addition, several collections of papers presented as part of on-site education programs are being edited for publication.
This issue of Land Lines lists funded curriculum development and research projects and dissertation fellowships for the current academic year, highlighting those affiliated with the Latin American Program.
Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Program in Latin America and the Caribbean, and Laura Mullahy is a research and program assistant.
Latin America: A Region of Great Diversity
A brief look at the region reveals a wide variety of situations regarding the status of land and land markets, as indicated below. The Lincoln Institute has worked with scholars and public officials in each of these countries to understand and address their land policy concerns.
Chile’s liberalization of land markets and virtual elimination of urban land boundaries in 1979 (only partially reinstated in 1985) stands in contrast with Colombia’s current efforts to implement a strong value capture planning tool, “Participación en Plusvalias.” This legislation requires local governments to designate 30 to 50 percent of the land value increment resulting from changes in land designation from rural to urban use for social housing and infrastructure provision in underserved neighborhoods.
Informal settlements and land occupations are dealt with quite differently among Latin American countries. In Argentina there have been virtually no restrictions on land use, and consequently there are no officially recognized illegal settlements. Peru’s governments have recognized freely accessed unserviced land on the urban fringe (arenales) since 1961, while in Ecuador there is a complete absence of norms and regulations to deal with informal occupations.
Significant variations in national land policies are also important. For example, Cuba is unlikely to give up state ownership of the approximately 70 percent of land under its control, whereas Mexico passed national legislation in 1992 that allowed for the privatization of the land held under its ejido system.
