Introducción

El Programa para América Latina y el Caribe (LAC) del Instituto Lincoln trabaja desde hace más de dos décadas en la intersección de los mercados de territorio urbano, financiación basada en territorio y viviendas asequibles, para poder abordar el aumento de los asentamientos informales y la pobreza urbana en la región. Además, el Instituto se ha concentrado en los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por su sigla en inglés), por los cuales el territorio es propiedad de la comunidad y las viviendas tienen propietarios individuales, pero principalmente en cómo estos se aplican a los problemas de vivienda que afectan a las comunidades de bajos ingresos en los Estados Unidos. Estas líneas de trabajo convergen en la idea de adaptar los CLT para lidiar con la informalidad en América Latina, y esto adquirió popularidad entre los defensores de la vivienda y los expertos en políticas de suelo.

Hemos visto que los CLT pueden funcionar en asentamientos informales, en gran parte gracias a la creatividad, las habilidades organizativas y el compromiso de los residentes y los defensores del CLT de Caño Martín Peña, en San Juan, Puerto Rico (ver pág. 19). El ejemplo de San Juan es novedoso no solo porque utiliza el CLT para garantizar la administración colectiva a largo plazo del territorio y las viviendas asequibles, sino también porque regulariza u ofrece títulos para cientos de hogares informales o ilegales, conocidos como ocupantes ilegales. La voluntad del estado de otorgar títulos de propiedad a la comunidad resultó esencial. 

El atractivo de los CLT en América Latina surge de su capacidad de ofrecer a los residentes la seguridad de un título sobre la propiedad que ocupan, que trata con el gran tema de la informalidad, y de ofrecer una capacidad de pago de la vivienda a largo plazo. De este modo, tal como indica Theresa Williamson en este número de Land Lines, ella encabeza una labor por considerar los CLT como un medio para ofrecer titularidad segura y preservar la capacidad de pago en las favelas de Río de Janeiro. El programa LAC documenta el CLT de Caño y explora la viabilidad legal y política del modelo de CLT en Brasil y otros países de América Latina.

La investigación, los cursos y los proyectos del LAC en América Latina han reforzado el argumento de que los programas de regularización son una solución que, paradójicamente, aporta al problema de la informalidad. Al regularizar los asentamientos existentes, se demuestra que la ciudad está comprometida con la equidad y la inclusión social, pero también atrae nuevas ocupaciones y requiere políticas correctivas que podrían ofrecer títulos para dichos asentamientos. El enfoque ideal sería preventivo, mediante el cual las autoridades públicas pudieran implementar un conjunto de herramientas financieras y de planificación para asegurarse de que los mercados de territorio produzcan parcelas asequibles, bien ubicadas y con servicios para albergar a la mayoría de la población, en particular hogares de bajos ingresos. Esto debería incluir la recuperación de plusvalías de la tierra para financiar infraestructura o viviendas inclusivas.

El enfoque preventivo tiene sus desafíos, y abandonar los programas de regularización podría no ser negociable, a nivel político. Por estos motivos, los CLT son tan interesantes. Según explica Williamson, el aspecto comunitario de los CLT ofrece el potencial de reducir la especulación y el desplazamiento que pueden surgir de los programas de títulos enfocados en parcelas individuales. 

Al explorar los CLT para asentamientos informales, deberíamos recordar algunas preguntas. Primero: ¿se puede transferir a América Latina un modelo diseñado para promover viviendas asequibles y seguras en los Estados Unidos? Segundo: ¿cómo sería la implementación exitosa de los CLT en lugares como Río de Janeiro? Tercero: ¿qué otras herramientas de políticas de suelo se necesitarán para abordar la informalidad en el LAC y, en particular, evitar futuros asentamientos informales?

—Enrique Silva, miembro y director asociado del Programa para América Latina y el Caribe

Derechos territoriales en Brasil: reconocimiento y amenazas al papel de las favelas en la ciudad

En América Latina, las leyes de “regularización”, que garantizan un título de propiedad formal y legal a los residentes de asentamientos no oficiales, suelen tener las metas expresas de ofrecer una titularidad segura del territorio, lo que ofrece acceso a los servicios e infraestructura del municipio oficial y a créditos. Las políticas públicas que responden a dichas leyes han variado, desde limitarse a emitir títulos a promover la transferencia de propiedades con mejoras de infraestructura, servicios sociales y oportunidades de empleo. Los costos y resultados de estas labores varían en toda la región, y hay poco consenso acerca de su efectividad. Una ley reciente sobre títulos de propiedad en Brasil ha preocupado a los activistas de la vivienda acerca de que, en vez de brindar estabilidad, la transferencia directa de las propiedades pueda producir el efecto opuesto y alejar a las personas de la comunidad a la que han pertenecido durante generaciones.

Al firmar la Ley 13.465 en julio de 2017, Michel Temer, el presidente interino de Brasil, creó el potencial de una avalancha de especulación inmobiliaria y aburguesamiento en las favelas de Río de Janeiro. Esta ley controversial alienta la regularización total de los territorios federales tomados históricamente por ocupantes ilegales. Con el tiempo, algunos de los primeros habitantes alquilaron el territorio público que ocupaban, pero la medida reguladora otorga a los ocupantes de las favelas títulos de propiedad totalmente legales. En Brasil, entre el 50 por ciento y el 70 por ciento del territorio público está ocupado de forma irregular, y los promotores argumentaron que esto justificaba la ley. Gran parte de este territorio se encuentra en la región del Amazonas, que se ha decretado “ingobernable”, pero los asentamientos informales en territorios federales urbanos también caen en esta mezcla. La ley incumple una cláusula de la constitución brasileña por la cual el territorio debería cumplir una función social (es decir, albergar personas), y la Ley 11.977 de 2009, que establece que los territorios públicos deben seguir siendo públicos. En cambio, con la nueva ley, los territorios federales (ya sea en el Amazonas o en las favelas de Río) se deben regularizar mediante la transferencia de la propiedad a sus ocupantes, quienes pueden disponer de ellos como mejor les parezca. Y, al establecer esta ley federal, el efecto automático es alentar a los estados y municipios a que hagan lo mismo.

Favelas

El primer asentamiento informal denominado “favela”, que hoy se conoce como Morro da Providência, fue fundado en Río en 1897 por exsoldados. Lo llamaron “Colina Favela” por una planta espinosa resistente que crecía en las colinas donde habían luchado, en el noreste árido de Brasil. Si bien la palabra “favela” se considera una traducción de “asentamiento informal marginal” o “pueblo de tugurios”, no hay una base etimológica que la respalde. En los últimos años, cada vez más líderes jóvenes de las favelas de Río se han volcado a usar el término favelado (residente de favela) como motivo de orgullo que resalta su resistencia y resiliencia, y fortalece una identidad compartida sobre la base de estos atributos esenciales.

Por lo tanto, es probable que la emisión de títulos totales en las favelas se acelere en los próximos años. ¿Qué significará esto para el inventario de viviendas asequibles de la ciudad? ¿Qué sucederá con las favelas de Río, en particular dado que muchas de ellas están en territorios con gran potencial para especulación, construidas en laderas de colinas sobre los inmuebles más valiosos de la ciudad y con vistas impresionantes? ¿Esta ley las hará más o menos seguras?

Con la inminente emisión masiva de títulos en las favelas de todo Brasil, un modelo de fideicomiso territorial comunitario para favelas (F-CLT) podría ofrecer una mejor solución. Los CLT tradicionales se establecen como asociaciones sin fines de lucro, que poseen y mantienen el territorio. Los residentes poseen sus edificios respectivos y, en efecto, coposeen el territorio asociado, y guían y gobiernan al propietario sin fines de lucro como miembros del CLT. Dado que el terreno suele ser el mayor costo de las viviendas urbanas, gracias al CLT, los precios de las casas se mantienen asequibles. De acuerdo con la Ley 13.465, el modelo de CLT transfiere el territorio público a una propiedad privada, pero la posesión colectiva del suelo inherente al modelo de CLT respeta más la cláusula de la constitución, según la cual el suelo debe cumplir una función social. Si se implementa un modelo de ese estilo, se podría ofrecer un atisbo de esperanza a los activistas de la vivienda que se esfuerzan por regularizar los asentamientos urbanos informales en un mundo de ciudades cada vez más caras. Se trata de un modelo para ofrecer acceso seguro al territorio y perpetuar la capacidad de pago de las viviendas.

En el contexto de los asentamientos informales, el enfoque del CLT reconoce la complejidad inherente y el dinamismo de estos vecindarios sin comprometer las características actuales, e incluso los recibe y construye sobre ellos.

El techo es una necesidad básica

Se puede decir que el mayor problema urbano de esta época es qué hacer con los asentamientos informales.

En todo el mundo, las ciudades con mayor ritmo de crecimiento se encuentran en países en vías de desarrollo, principalmente en África y Asia. Debido a este crecimiento veloz e imprevisto, hoy, entre un cuarto y un tercio de las personas que viven en ciudades están en asentamientos informales. Por desgracia, los periodistas y organizaciones internacionales los siguen llamando barrios marginales o tugurios, y esto no ayuda.

Se calcula que hacia 2050, casi un tercio de toda la humanidad vivirá en asentamientos informales, dado que el crecimiento de la población es más acentuado en países en vías de desarrollo urbanizados, donde los gobiernos no pueden atender las necesidades de los nuevos migrantes urbanos. 

El investigador Justin McGuirk indica: “El 85 por ciento de las viviendas en todo el mundo se construye de forma ‘ilegal’ . . . así, los residentes de asentamientos informales son los mayores desarrolladores del espacio urbano en todo el mundo, dictan el diseño y el uso de más superficies que los arquitectos y los gobiernos”. Y, sin embargo, para generalizar, las sociedades no les prestan mucha atención, hasta que y a menos que consideren que estos asentamientos “estorban” el desarrollo inmobiliario. Los conflictos en torno al aburguesamiento y el desarrollo en todo el mundo son una consecuencia directa de las políticas que tratan a las viviendas como propiedad e inversión, en vez de reconocer que el techo es una necesidad humana fundamental.

En la situación actual, estas comunidades se desestiman o se desaloja a los residentes, y en el mejor de los casos se los obliga a ir a viviendas sociales inhumanas. Estos enfoques son insostenibles y socialmente injustos. No han funcionado porque no tratan los motivos subyacentes por los cuales existen los asentamientos y suelen dejar a los residentes en peores condiciones.

Como mínimo, un 20 por ciento de la población de una ciudad típica no puede costear una vivienda a precio de mercado y, por lo tanto, debe acceder a una fuera del mercado, ya sea mediante el gobierno o una sociedad civil.

Entonces no sorprende ni es una coincidencia que, en Río de Janeiro, una ciudad que no ha tratado la necesidad de un techo con seriedad desde que se urbanizó a fines del s. XIX, hoy el 24 por ciento de la población viva en asentamientos informales. 

Volver a concebir las favelas de Río

Las favelas de Río ostentan una historia plena de 120 años y podrían estar entre los asentamientos informales más consolidados del mundo actual, porque durante gran parte de esa historia, fueron abandonadas para que se arreglen solas y echaron raíces. Las favelas consolidadas son aquellas en las que sus habitantes, gracias a la inversión comunitaria a lo largo del tiempo, suelen encontrarle un valor al hecho de quedarse y realizar mejoras en su vivienda, mejoras que suelen representar el ahorro de toda la vida de varias generaciones.

Río fue el puerto de comercio de esclavos más grande de la historia mundial. Durante el s. XIX, antes de 1888, año en que Brasil fuera el último país del hemisferio occidental en abolir la esclavitud, los esclavos representaban entre el 20 y el 50 por ciento de la población de la ciudad. Los políticos de las generaciones posteriores a la abolición estaban decididos a conservar la situación de profunda desigualdad: mantuvieron una clase servidora accesible y no reconocieron la necesidad de ofrecer servicios a esas mismas personas. Las favelas son la manifestación territorial de este abandono. La estructura de poder de la ciudad no ofrece servicios públicos de calidad a las favelas, como oportunidades de educación adecuadas, y criminaliza la pobreza; así, logra que el estado de estas comunidades sea lo suficientemente ambiguo y endeble como para mantenerlos en la sumisión. Por consiguiente, esta historia estuvo marcada por desalojos forzados periódicos e inversiones ocasionales en mejoras de la infraestructura y servicios básicos.

Condiciones

En Río de Janeiro hay cerca de 1000 favelas, con ocupaciones que varían entre decenas y 200 000 habitantes. La mayoría de los residentes viven en comunidades de más de 50 años y reciben servicios públicos básicos de mala calidad. Gran parte de las inversiones se realizaron en hogares privados, donde los residentes ejercen el mayor control y han reconstruido una y otra vez con el paso de las generaciones. La construcción ilegal es una práctica común en Brasil, ya sea en forma de residencias elegantes en parques nacionales, haciendas no autorizadas en la Amazonia o casas en las favelas. Alrededor de dos tercios de los residentes de las favelas son propietarios de su hogar, aunque no posean el territorio. Hoy, más del 90 por ciento de esos hogares son de ladrillo, concreto y acero reforzado.

Las favelas de Río no son temporales ni precarias, como otros asentamientos informales y tugurios. Son barrios desarrollados a partir de una necesidad de vivienda que no se suple. No reciben regulación externa de importancia. Las fundan los residentes, en vez de desarrolladores externos especuladores. Y evolucionan con una gran influencia de muchos factores, como cultura, acceso a empleos y disponibilidad de recursos. 

Las favelas de Río exhiben una amplia variedad de condiciones que generaron una cantidad equivalente de resultados, desde muy innovadores hasta totalmente disfuncionales. Por lo tanto, es ideal que sean los residentes quienes tomen las decisiones acerca del futuro de estas comunidades, ya que son los únicos capaces de evaluar el verdadero valor de sus asentamientos, que no suele ser económico y, por lo tanto, es difícil de cuantificar. 

No obstante, los datos capturan algunas de las fortalezas de este tipo de comunidades. En A Country Called Favela (Un país llamado favela), los investigadores cuentan que entre 2004 y 2014, una etapa de crecimiento económico veloz en Brasil, el salario promedio de las favelas aumentó más que en toda la sociedad. Los residentes de las favelas se consideraban más felices que el promedio nacional (94 por ciento contra 93 por ciento). Al 81 por ciento le gustaban las favelas, el 66 por ciento no quería irse de su comunidad y el 62 por ciento estaba orgulloso de vivir allí. 

Ninguno de estos puntos pretende negar los desafíos muy reales de las favelas, solo apuntan a cuestionar el punto de vista limitado de que los asentamientos informales son malos y que, por lo tanto, deberían eliminarse. Si se eliminan las favelas consolidadas, solo se agravarán las fallas de políticas que las hacen inevitables. Además, es importante destacar que no hay nada inherente a las favelas que produzca actividad delictiva. Una combinación de otros factores crea circunstancias propicias para el crimen organizado. Estos son la criminalización y estigmatización de la pobreza; el abandono de la educación, la infraestructura y otros servicios por parte del sector público; y la falta de oportunidades económicas.

Como resultado de este panorama de lo bueno y lo malo, y a pesar del estigma que suele paralizar, la falta de inversión y las políticas de seguridad contraproducentes, en promedio, los residentes de las favelas preferirían ver mejorar a su comunidad antes que buscar una vivienda alternativa. 

Derechos de ocupación, de 1988 a 2010

Cuando Brasil volvió a la democracia tras la dictadura militar, que se sostuvo entre 1964 y 1985, y aprobó la “Constitución popular”, en 1988, los movimientos de vivienda obtuvieron lo que exigían: incluir los derechos de prescripción adquisitiva. Esto marcó un camino legal para que los residentes de asentamientos informales pudieran ser propietarios. La prescripción adquisitiva, conocida como “derechos de los ocupantes ilegales”, hace referencia a los derechos de vivienda que se confieren a los ocupantes de un territorio o vivienda, si no se los declara culpables de invadir propiedad privada durante un período determinado. En algunas ciudades de los Estados Unidos, como Nueva York, el período es de diez años. En Brasil, el período en zonas urbanas es de cinco años, lo cual resulta breve en comparación con el resto del mundo. Y con razón, dada la necesidad apremiante de legalizar las viviendas construidas en las favelas antes de que se firmara la Constitución.

En 2001, Brasil aprobó el Estatuto de las Ciudades, que incluyó una cláusula para que las favelas y otras Zonas Especiales de Interés Social (Zonas Especiais de Interesse Social o ZEIS) se conservaran como viviendas asequibles. De este modo, surgió una consciencia colectiva entre los dirigentes en arquitectura e ingeniería del país de que este era el mejor camino para las favelas. Sin embargo, los derechos de los ocupantes ilegales y las ZEIS, al igual que muchas políticas progresistas de Brasil, pertenecen a la categoría de pra inglês ver o “para que vean los ingleses”. Esto se remonta al comercio de esclavos y la práctica de promulgar leyes y políticas que no pretenden ser implementadas, sino que benefician a los extranjeros o a los defensores locales de la política.

Así, son muy pocos los residentes de las favelas de Río de Janeiro que han recibido títulos. Cuando ocupan territorio privado y pueden demostrar la ocupación ininterrumpida, obtener un título mediante un proceso judicial puede ser un proceso relativamente directo. Pero la mayoría de las viviendas se encuentran en terrenos públicos, y las autoridades pueden ignorar las solicitudes de titulación. Legalmente, los funcionarios públicos de Brasil deberían ofrecer derechos de arriendo o prescripciones adquisitivas, en vez de títulos, dado que los territorios públicos se consideran intransferibles, mientras que los derechos de ocupantes ilegales se reconocieron a nivel constitucional. Sin embargo, se han emitido muy pocos derechos de arriendo, a pesar de lo que establece la ley.

Titularidad desde 2010 hasta hoy

El enfoque oficial sobre los asentamientos informales ha cambiado en la preparación de Río como sede del Mundial de 2014 y las Olimpíadas de 2016. A principios de 2010, cuando hubo una avalancha de inversiones en la ciudad en anticipación a estos eventos mundiales, los títulos se convirtieron en un tema candente. Estos se anunciaron principalmente para las favelas de la Zona Sur, como Rocinha, Vidigal y Morro Dona Marta, que solían ser las comunidades más consolidadas y, sin lugar a dudas, las que se encontraban en los distritos más ricos y especulativos. En escasos meses, algunos residentes de estas comunidades, que le habían ganado al desalojo durante el régimen militar de los 70, relacionaron el repentino interés de las autoridades públicas en los títulos con las luchas anteriores. Con el término remoção branca o “desalojo blanco” (el término inicial y endémico de los residentes para el aburguesamiento), que evidencia el fenómeno que ocurría, los organizadores de las comunidades lamentaron la llegada de los títulos, al mismo tiempo que los especuladores inmobiliarios se amontonaban en Río durante el auge más grande de la historia de la ciudad. Y no lo vieron como una coincidencia.

En 2013, los medios rebosaban de noticias sobre el aburguesamiento en Vidigal, una favela ubicada sobre la playa de Ipanema, en lo que podría ser el territorio más valioso de Brasil. Se abrían hoteles y bares elegantes, además de posadas y tiendas de sushi. En cierto punto, la asociación de residentes estimó que unos 1000 extranjeros vivían en una comunidad de alrededor de 20 000 personas.

Cerca de allí, en la favela Babilônia, en una reunión comunitaria en la que se debatió la amenaza del aburguesamiento, André Constantine, presidente de la Asociación de Residentes, declaró: “Como nacimos aquí, ¡tenemos derecho a criar a nuestros hijos aquí, y ver crecer a nuestros nietos aquí! . . . ¿Cómo vemos esta situación? Esto [otorgar títulos y privatizar los servicios públicos] es un proyecto [del gobierno] para evitar que nos quedemos aquí. . . . No van a cambiar las características de este lugar [con mejoras]. No, primero desinfectarán la pobreza. . . y expulsarán a quienes construyeron el lugar”.

Los asentamientos informales suelen funcionar como inventarios de viviendas asequibles para la ciudad. Las casas con un título individual, y en particular si tienen buena ubicación, adquieren el valor completo del territorio asociado con su ubicación. Y, como resultado, dejan de ser asequibles. El 20 por ciento que está en la base de la pirámide económica se ve obligado a irse. Esto es un golpe grave para las personas que construyeron una comunidad durante generaciones, que se hicieron dependientes del tejido social, la ubicación y la red de seguridad, y que desde siempre reciben poca inversión y se ven excluidas de la ciudad, a pesar de haberla construido. Además, socava los esfuerzos por reducir la profunda desigualdad de Río y mantener las riquezas culturales de la ciudad.

No es de sorprender que, hacia la primavera de 2018, los líderes de Babilônia no hayan progresado mucho en los debates con la ciudad acerca de los títulos territoriales. Junto con Vidigal y otras favelas, en cierto sentido se beneficiaron con la última recesión económica, que detuvo los aumentos de alquileres y la amenaza de la remoção branca. Al mismo tiempo, la violencia entre las pandillas y la policía aumentó, lo que llevó al exilio de algunos residentes antiguos. Las presiones sobre la salud comunitaria en las favelas tienen distintos matices durante los auges y las caídas, y la intervención militar actual en Río es el último desafío.

Los fideicomisos de suelo comunitarios para favelas (F-CLT) ¿ofrecen una oportunidad?

Durante gran parte de la última década, he explorado el potencial de implementar un modelo de fideicomiso de suelo comunitario en las favelas de Río. Al ver las consecuencias del auge mercantil previo a las Olimpíadas en las favelas de la Zona Sur, donde los residentes beneficiados fueron relativamente pocos, mientras que muchos otros tuvieron que ponerse a luchar, nuestra organización apoyó a varios grupos de Vidigal con talleres de concientización sobre el aburguesamiento y una serie de debates sobre la especulación inmobiliaria en la comunidad. El primer debate de 2014 estaba lleno de residentes que compartieron su historia y sus preocupaciones. Algunos fueron forzados a abandonar su hogar debido a aumentos en los servicios o el alquiler; en otros casos, los vendedores subestimaron el valor de su casa y terminaron por mudarse a un lugar mucho peor; y luego estaban los jóvenes adultos, quienes, por primera vez en generaciones, no podían comprar una casa en la comunidad tradicional de su familia.

Comenzamos a informar a los organizadores de favelas sobre estrategias de administración territorial, entre ellas los fideicomisos de suelo comunitarios. Los CLT son muy adecuados, tanto para un período de crisis económica como para uno de crecimiento especulativo. La lógica básica de la gobernanza de los CLT no es muy distinta a la de las favelas de hoy, salvo por la formalización. Los residentes poseen y venden su vivienda a precios accesibles en un mercado activo y paralelo de viviendas asequibles. Al mismo tiempo, no poseen el suelo donde viven; este, en cierto sentido, es de propiedad colectiva, porque es público. Por último, las asociaciones de residentes y otras instituciones barriales se involucran en mejoras de infraestructura y las promueven dentro de la comunidad, y llevan un registro de la venta de viviendas.

La diferencia principal entre estos dos enfoques es que las favelas mantienen su precariedad por una gobernanza endeble de las autoridades, mientras que los CLT se sancionan para administrar el suelo, representar a la comunidad y tomar acciones para mejorar el suelo, y su mandato es reconocido por los residentes y las autoridades sin cuestionamientos.

Pero el concepto, tal como se suele practicar en los Estados Unidos y Europa, no coincidía del todo con la realidad de las favelas. Los CLT están asociados a las variedades de Estados Unidos y Europa, donde funcionan como emprendedores inmobiliarios, sin fines de lucro y asequibles, pero, al fin y al cabo, emprendedores. Sin embargo, las favelas no requieren un emprendimiento inmobiliario, sino más bien una formalización de su inventario actual de viviendas y comunidades. Esto nos obliga a preguntarnos: ¿las favelas se pueden modernizar como CLT?

Pioneros de CLT: Caño Martín Peña, el fideicomiso de suelo comunitario histórico de Puerto Rico, Y Boston’s Dudley Street Neighborhood Initiative

En Puerto Rico, las comunidades de Caño Martín Peña adaptaron el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT) para respaldar los asentamientos informales existentes. Las luchas de las ocho comunidades de Martín Peña son similares a la experiencia en muchas de las favelas de Río y comunidades parecidas de todo el mundo. En la década de 1930, un huracán devastador obligó a los trabajadores rurales a migrar a San Juan. Con el tiempo, construyeron 500 viviendas informales junto al Caño Martín Peña, una arteria importante que atraviesa la capital. Hoy, son 26 000 los residentes que ocupan la zona, y conforman la comunidad con mayor densidad en Puerto Rico. 

La falta de un sistema cloacal adecuado y de mantenimiento del canal hicieron que la zona, históricamente desatendida, sea muy propensa a inundarse. En 2001, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos se comprometió a dragar el canal, pero los residentes indicaron a los funcionarios de la ciudad que estaban muy preocupados de que las mejoras del canal pudieran llevar al aburguesamiento de su vecindario, dada la cercanía con el corazón de San Juan. 

Los funcionarios reconocieron esta preocupación legítima y organizaron reuniones comunitarias entre 2002 y 2004 para analizar distintas formas de conservar la capacidad de pago de las viviendas y formalizar la posesión del suelo. Finalmente, decidieron que un modelo de CLT sería el mejor modo de avanzar, pero no había precedentes legales de ello en Puerto Rico.

En septiembre de 2004, San Juan aprobó la Ley 489/2004 y creó el Distrito de Planificación Especial del Caño Martín Peña y ENLACE, una empresa pública especial, para administrar el dragado y otras mejoras a la infraestructura. Además, la ley se preparó para la futura incorporación del CLT.

En el mismo año, los residentes fundaron el Grupo de Ocho Comunidades o G-8, una organización sin fines de lucro para promover el desarrollo económico, social y comunitario, y para mantener el CLT. G-8 facilita la comunicación entre ENLACE y el CLT, y garantiza que se cumpla el Plan de Desarrollo General del proyecto.

Antes de transferir el título al CLT, ENLACE trabajó para regularizar los derechos de propiedad. Los residentes recibieron escrituras de derechos de propiedad con el derecho de heredar y conservar la posesión de su vivienda, mientras que ENLACE conservó el título del suelo. Esta separación aísla a los residentes del aumento de los valores inmobiliarios; pueden capitalizar sobre el aumento del valor de la vivienda en sí, pero no del suelo.

Las Regulaciones Generales se promulgaron el 21 de octubre de 2018. Resaltan el papel del CLT como “mecanismo de posesión colectiva para resolver el problema de la falta de títulos de propiedad” y “evitar el desplazamiento involuntario” de los residentes del canal. 

El CLT logró mantenerse vigente bajo las Regulaciones Generales durante 10 años. Junto con ENLACE, ha logrado un importante progreso hacia el automantenimiento y ha reubicado a los residentes de forma decente y solo cuando fue necesario para dragar el canal. En 2015, ganó un premio de la Building and Social Housing Foundation World Habitat, que lo reconoce como un modelo para otras comunidades informales. 

El caso de Caño Martín Peña ayuda a inspirar iniciativas en todo el mundo, como las de Río de Janeiro. Gran parte del modelo de San Juan puede resultar inspirador, como las historias de por qué las personales eligieron el CLT por sobre los títulos individuales completos y cómo organizaron la comunidad para decidir el mejor modelo, elaboraron leyes y al final lograron desarrollar la comunidad de forma asequible. El ejemplo también demuestra que, cuando los hogares son parte de un F-CLT, siguen aportando a los recursos colectivos de la comunidad, en vez de recaer en un razonamiento más egoísta asociado con los títulos individuales completos. Cuando el Huracán María llegó a Puerto Rico, el Caño tenía conexiones en todo el mundo y en pocos meses logró incitar a los defensores, entre ellos otros CLT del mundo, para recaudar cientos de miles de dólares y ayudar en sus labores de reconstrucción. El caso de Caño Martín Peña demuestra que el desarrollo colectivo permite a las comunidades aprovechar más recursos en momentos inevitables de necesidad, incluso en plenas consecuencias del cambio climático.

Y, además de Caño, las experiencias en CLT de todo el mundo pueden ofrecer lecciones. La iniciativa Dudley Street Neighborhood Initiative, de Boston, que creó el CLT Dudley Neighbors Inc., en 1989, nos enseña que los aportes de estas instituciones van mucho más allá que la administración del suelo. Pueden ser motores económicos coordinados por las prioridades colectivas comunitarias. Esto podría ser una gran inspiración para las favelas que han desarrollado su propia actividad comercial o que querrían hacerlo, pero tuvieron que hacerlo informalmente. Ahora, mediante el CLT, pueden desarrollarlas formalmente, pero de modo que se limiten los gastos asociados con la formalización mediante canales tradicionales.

Resulta que la respuesta es un rotundo sí. A partir de 2001, los asentamientos informales de Caño Martín, en San Juan, Puerto Rico, luchaban contra el aburguesamiento de sus comunidades. Hoy, Caño es un ejemplo muy estudiado y demuestra que los CLT son efectivos al ofrecer propiedad formal y con título sin correr el riesgo de aburguesamiento, a la vez que contribuyen con los atributos sociales existentes en la comunidad (ver pág. 20).

Con una posesión del estilo de los CLT en las favelas, los residentes podrían obtener seguridad contra los desalojos y la especulación inmobiliaria. También obtendrían reconocimiento público y legal, además de mayores probabilidades de lograr mejoras en la infraestructura y los servicios. Establecer los marcos legales e institucionales necesarios para gestionar los F-CLT es una tarea abrumadora.

Los CLT de Estados Unidos y Europa exigen que los nuevos residentes acepten el modelo de posesión y la organización de la comunidad cuando acceden a la lista de espera del CLT para una vivienda. Los F-CLT deberían informar a los residentes actuales sobre las opciones que tienen (títulos de F-CLT y vivienda, contra títulos territoriales individuales completos), y permitir que las familias decidan aceptarlo o no. Por suerte, en Puerto Rico, Caño ofrece un modelo exitoso: en las ocho comunidades participantes, de las cerca de 6500 familias, 2000 aceptaron ser incluidas en el CLT. Si un proyecto piloto en Río resultara en apenas un subconjunto de viviendas que aceptaran el F-CLT, de todas formas, se puede considerar que una mezcla de CLT y hogares con título completo limitaría las grandes especulaciones, debido a que los grandes desarrolladores no se interesarían en pequeñas parcelas rodeadas de viviendas asequibles. 

Si se legisla este modo, los hogares que acepten el F-CLT podrían acceder a un impuesto inmobiliario inferior, lo cual es adecuado, dado que renuncian al derecho de especular para garantizar una vivienda permanentemente asequible (es decir, un bien público). Además, con la misma justificación podrían beneficiarse con otras garantías de capacidad de pago, como servicios públicos subsidiados (lo cual atiende las necesidades básicas, al igual que la de un techo). Si los F-CLT pueden garantizar la disponibilidad de viviendas asequibles de forma permanente, eso sería un alivio para el sector público, porque cumpliría con su obligación de garantizar un techo sin gastos masivos en viviendas sociales y subsidios a los alquileres. Las ciudades podrían pensar en menores impuestos a la propiedad inmobiliaria para los F-CLT como el otro lado de una moneda que las suele obligar a gravar suelos vacantes a mayores precios, lo cual lleva a mayor desigualdad e ineficacia. En cambio, un mercado de viviendas asequibles permanentes, administrado por la comunidad, podría lograr más igualdad y eficacia para toda la ciudad.

Hay tres motivos principales por los cuales un hogar puede decidir participar en un F-CLT, en vez de pretender obtener un título territorial individual: 

1. Permanencia. La mayor preocupación de los residentes es poder quedarse en su vivienda y conservar la comunidad, en vez de poder vender su casa al precio total de mercado.
2. Capacidad de pago. Solicitan subsidios porque no pueden costear un impuesto a la propiedad inmobiliaria completo, servicios públicos y otros costos de vida a precio de mercado relacionados con la “ciudad formal”, tales como tiendas que pueden operar en un entorno especulativo.
3. Administración comunitaria. Prefieren que su comunidad administre su propio desarrollo, en vez de depender de los organismos gubernamentales, que suelen estar ausentes o ser ineficaces.

Si se adoptan los F-CLT, se lograría una transformación profunda. Las comunidades podrían garantizar la titularidad segura mediante ciclos de crecimiento y recesión económicos, en medio del aburguesamiento y los desalojos. Además, podrían fortalecer los legados de resiliencia y resistencia de las favelas, y así conservar las características únicas de los barrios individuales y sus residentes. Podrían usar su estado colectivo y formal para luchar por su reconocimiento cultural, servicios subsidiados y otros servicios, además de mejoras materiales.

¿Qué pasará con Río?

Brasil está en una encrucijada. El gobierno nacional promueve activamente la titularidad completa masiva del suelo y las estructuras según la Ley 13.465. Sin embargo, las comunidades están cada vez más preocupadas por las presiones especulativas resultantes, y esta ley debe convivir con la última norma, que reconoce a las favelas como Zonas Especiales de Interés Social que deberían ser actualizadas y conservadas como barrios asequibles.

En este contexto, los F-CLT representan un punto intermedio en el cual puede convivir lo mejor de ambas leyes. La ley nacional de regularización se podría complementar con una ley para optar por un F-CLT. Dicha ley podría establecer el marco para que los miembros de cada comunidad puedan elegir entre ambas opciones. Podrían elegir los títulos individuales completos de la ley actual, que les permitirán a los propietarios vender su vivienda al valor de mercado, pero estos deberán pagar los impuestos inmobiliarios y los servicios completos. Además, esta opción podría generar un cambio cultural importante en contra de la administración comunitaria de las favelas. Por otro lado, podrían elegir un marco de fideicomiso de suelo comunitario para favelas, por el cual los residentes que lo elijan recibirían un título de su estructura y se formaría una institución local reconocida por el estado y administrada por la comunidad, para gestionar el suelo y el barrio en general.

Los residentes que elijan la primera situación dependerían del sector público en todas las decisiones de zonificación, actualizaciones y mantenimiento de los espacios públicos, al igual que la ciudad formal en general. Los residentes que elijan la segunda situación podrían solicitar que los recursos públicos, que de otro modo el mismo gobierno debería invertir en ellos, se inviertan en el F-CLT para abordar mejoras comunitarias. Esta segunda opción se promulgaría para garantizar la permanencia, la capacidad de pago y la administración comunitaria. El resultado de una ley de este estilo podría garantizar una amplia red de viviendas permanentemente asequibles en todo el país, y ofrecer un mercado en el cual quienes poseen ingresos bajos puedan hacer una transición cuando los empleos y otras oportunidades cambien de lugar.

Sin embargo, ante la falta de una ley de F-CLT, los grupos dentro de las comunidades aún podrían tomar medidas para establecer un marco asequible. Cuando la ley federal 13.465 entre en vigencia, un grupo dentro de una comunidad podría autoelegirse para formar un F-CLT con sus títulos recién adquiridos. Incluso si apenas un cuarto de la comunidad conforma un F-CLT, con el solo hecho de hacerlo se limitará permanentemente el potencial de especulación del inmueble comunitario, porque ya no habrá grandes extensiones de tierra disponibles para especular. 

Ambas situaciones están siendo investigadas y desarrolladas por una coalición de socios, que incluye a nuestra ONG con base en Río, Catalytic Communities, el CLT Caño Martín Peña, el Laboratorio de Estudios de las Transformaciones del Derecho Urbanístico Brasileño (LEDUB), de Río de Janeiro, y el Centro para la Innovación en CLT de Global Land Alliance, con el apoyo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

El grupo está creando una serie de herramientas y materiales para que los organizadores de favelas puedan considerar el valor de un modelo de CLT en su comunidad, está desarrollando un conocimiento legislativo sobre cómo se puede lograr con las leyes actuales y está concibiendo cómo podría ser la nueva legislación que promueva los CLT. Todo esto se debatirá en Río en agosto, durante talleres con líderes comunitarios de las favelas, organizadores de viviendas, defensores legales, asesores técnicos de favelas e investigadores. Las comunidades interesadas en movilizarse para obtener un F-CLT recibirán asistencia técnica continuada de esta red más amplia.

Es evidente que, a fin de cuentas, el éxito de los F-CLT dependerá de inversiones sólidas en las labores actuales para organizar las comunidades, para informar a los residentes sobre los riesgos y oportunidades a los que se enfrentan con los distintos planes de titulación, ayudarlos a establecerse en el F-CLT como solución elegida y apoyar lo que inevitablemente será una labor permanente y a largo plazo para desarrollar y gestionar el CLT. El F-CLT deberá documentar con detalle los recursos de la comunidad para poder garantizar que su enfoque se base en dichos recursos, en vez de socavarlos. Como siempre, el futuro de los asentamientos informales de Río continúa en manos de sus propios residentes.

La Dra. Theresa Williamson, urbanista y directora ejecutiva de Catalytic Communities en Río de Janeiro, Brasil, ha trabajado con cientos de líderes comunitarios de las favelas de Río desde 2000. Catalytic Communities es una organización sin fines de lucro que ofrece conexiones, comunicaciones, defensoría y capacitación a los organizadores de favelas. Williamson es jefa de redacción del sitio web de la organización que informa sobre las favelas, RioOnWatch. Posee un doctorado en planificación regional y de ciudades, otorgado por la Universidad de Pensilvania.

Fotografía: Robert Harding Picture Library

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Introduction

For more than two decades, the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean (LAC) has been working at the intersection of urban land markets, land-based financing, and affordable housing to address the rise in informal settlements and urban poverty in the region. The Institute has also focused on community land trusts (CLTs)—in which land is owned by the community and dwellings are owned individually—but primarily as they apply to housing issues affecting lower-income communities in the United States. These lines of work have converged as the idea of adapting CLTs to address informality in Latin America has gained currency among housing advocates and land policy experts.

We have seen that CLTs can work in informal settlements, thanks in no small part to the creativity, organizational skills, and commitment of the residents and supporters of the El Caño Martín Peña CLT in San Juan, Puerto Rico (see p. 19). The San Juan example is novel not only because it uses the CLT to ensure collective and long-term stewardship of land and affordable housing, but also because it regularizes, or provides titles to, several hundred informal, or illegal, households, which are also known as squatters. The state’s willingness to grant property titles to the community was critical.

The appeal of CLTs in Latin America stems from their ability to offer residents the security of title to the property they occupy, which addresses a major dimension of informality, and to provide long-term housing affordability. Thus, as Theresa Williamson discusses in this issue of Land Lines, she is directing an effort to consider CLTs as a means to provide tenure security and preserve affordability in Rio de Janeiro’s favelas. The LAC program is documenting the El Caño CLT and exploring the legal and political feasibility of the CLT model in Brazil and elsewhere in Latin America.

LAC research, courses, and projects in Latin America have reinforced the argument that regularization programs are a solution that paradoxically contributes to the informality problem. Regularizing existing settlements demonstrates a city’s commitment to social equity and inclusion, but also attracts new occupations and necessitates remedial policies that would provide titles for existing settlements. The ideal approach would be preventative, whereby public authorities deploy a set of planning and financial tools to ensure that land markets produce serviced, affordable, and well-located plots of land to house most of their populations—in particular low-income households. This would include land value capture to fund infrastructure or inclusionary housing.

A preemptive approach is challenging, and abandoning regularization programs may be politically nonnegotiable. This is why CLTs are exciting. As Williamson explains, the community-based aspect of CLTs offers the potential to reduce the speculation and displacement that can accompany titling programs that target individual plots.

As we explore CLTs for informal settlements, we should keep a few questions in mind. First, can a model designed to promote affordable and secure housing in the United States be transferred to Latin America? Second, what would the successful implementation of CLTs in places like Rio de Janeiro look like? Third, what other land policy tools would be needed to tackle informality in LAC and, in particular, prevent future informal settlements?

—Enrique Silva, fellow and associate director, Program on Latin America and the Caribbean

Land Rights in Brazil: Recognition and Threats to the Role of Favelas in the City

In Latin America, “regularization” laws, which grant formal, legal property title to residents of unofficial settlements, typically have the stated goals of providing a secure hold on the land, giving access to the services and infrastructure of the official municipality, and opening access to credit. Public policies attending such laws have varied from simply issuing title to bolstering that property transfer with infrastructure improvements, social services, and employment opportunities. The costs and results of these efforts have varied across the region, with little consensus on their effectiveness. A recent titling law in Brazil has raised concern among housing activists that, instead of offering stability, transferring property outright may produce the opposite effect and push people out of communities they’ve been a part of for generations.

With the signing of Law 13,465 in July 2017, Brazil’s interim President Michel Temer created the potential for a flood of real estate speculation and gentrification in Rio de Janeiro’s favelas. The controversial legislation encourages the full regularization of federal lands historically occupied by squatters. Some early settlers eventually received leases on the public land they occupied, but the regularization measure grants favela occupants full legal land titles. In Brazil, 50 to 75 percent of public land is irregularly occupied, and backers argued that this justified the law. Much of this is land in the Amazon region that has been deemed “ungovernable,” but informal settlements on urban federal lands are also in the mix. The law breaks both with the Brazilian constitution’s provision that land should fulfill a social function (i.e., to house people) and with Law 11,977 of 2009, which states that public land must remain in public ownership. Instead, under the new law, federal land—whether in the Amazon or Rio’s favelas—is to be regularized by transferring ownership to its occupants, who can dispose of it as they see fit. And the establishment of this federal legislation has the automatic effect of encouraging states and municipalities to follow suit.

Favelas

The first informal settlement labeled a “favela,” today known as Morro da Providência, was established in Rio by ex-soldiers in 1897. They called the settlement “Favela Hill,” after a resilient spiny plant that grew on the hills where they’d fought in Brazil’s arid northeast. Though the word “favela” is seen as a translation of “slum” or “shantytown,” there is no etymological basis for this. In recent years, a growing body of young leaders in Rio’s favelas have shifted to using the term favelado (favela resident) as a point of pride that underscores their resistance and resilience, and strengthens a shared identity around these core attributes.

Comprehensive land titling in favelas is therefore likely to speed up in the coming years. What will this mean for the city’s affordable housing stock? What will happen to Rio’s favelas, particularly given that so many are on land with high speculative potential, built on hillsides above the city’s most valuable real estate and offering stunning views? Will this law make them more, or less, secure?

With the impending mass titling of favelas across Brazil, a Favela-Community Land Trust (F-CLT) model could provide a better solution. Traditional CLTs are set up as nonprofits, which own and maintain the land. Residents own their respective buildings and, in effect, co-own the associated land, guiding and governing the nonprofit landowner as members of the CLT. Since land is normally the primary cost in urban housing, the CLT keeps home prices affordable. In keeping with Law 13,465, the CLT model transfers public land to private ownership, but the collective ownership of land inherent to the CLT model is more in keeping with the constitution’s provision that land serve a social function. Implementing such a model could offer a beacon of hope for housing activists working to regularize informal urban settlements in an increasingly expensive urban world—a model for providing secure access to land and preserving the affordability of housing in perpetuity.

In the context of informal settlements, the CLT approach recognizes—and even welcomes and builds on—the inherent complexity and dynamism of these neighborhoods without compromising their existing characteristics.

Shelter is a Basic Need

Arguably, the biggest urban issue of our time is what to do with our informal settlements.

The fastest-growing cities in the world are in developing countries, mainly in Africa and Asia. Due to this rapid, unplanned growth, somewhere between a quarter and a third of people in cities today live in informal settlements, unfortunately and unhelpfully still referred to as slums or shanties by news reporters and international organizations.

By 2050, nearly one-third of all humanity is projected to live in informal settlements, as population growth is greatest in urbanizing developing countries, where governments can’t address the needs of new urban migrants.

According to researcher Justin McGuirk, “85 percent of all housing worldwide is built ‘illegally,’ . . . mak[ing] residents of informal settlements the primary developers of urban space worldwide, dictating the design and use of more square miles than architects and governments.” And yet, broadly speaking, societies pay little attention to them, until and unless those settlements are seen as “getting in the way” of real estate development. Conflicts around gentrification and development worldwide are a direct consequence of policies that treat housing as property and an investment rather than recognizing shelter as a fundamental human need.

The status quo is to dismiss such communities or evict residents, at best pushing them into inhumane public housing. These approaches are unsustainable and socially unjust. They have not worked because they do not address the underlying reasons why such settlements exist and often leave residents worse off.

At the very least, 20 percent of the population of a typical city cannot afford market-rate housing and thus must access housing outside this market, either through government or civil society.

It is therefore no surprise or coincidence that Rio de Janeiro—a city that, since it urbanized in the late 1800s, has not seriously addressed the need for shelter—today houses 24 percent of its population in informal settlements.

Rethinking Rio’s Favelas

Rio’s favelas boast a rich 120-year history and may be some of the most consolidated informal settlements in the world today because during much of that history they have been left to their own devices and have put down roots. Consolidated favelas are those where, due to community investment over time, residents generally see value in staying and making improvements in their dwellings, which often represent the life savings of several generations.

Rio was the largest slave port in world history. Slaves constituted 20 to 50 percent of the city’s population during the 19th century before Brazil, in 1888, became the last nation in the western hemisphere to abolish slavery. Generations of post-abolition politicians have been intent on preserving the status quo of severe inequality, maintaining an accessible servant class while not recognizing the need to provide services to those same people. Favelas are the territorial manifestation of this neglect. By failing to provide favelas with quality public services, including sufficient educational opportunities, and by criminalizing poverty, the city’s power structure renders the status of these communities sufficiently ambiguous and tenuous to keep them submissive. Consequently, this history has been punctuated by periodic forced evictions and occasional investments in infrastructure improvements and basic services.

Conditions

Rio de Janeiro has approximately 1,000 favelas, ranging in size from tens to 200,000 people. Most favela residents live in communities that are over 50 years old and receive low-quality basic public services. The majority of investment has been made in private homes where residents exert the greatest control and have rebuilt repeatedly over generations. Illegal construction is widespread in Brazil, whether posh villas in national parks, unauthorized ranches in the Amazon, or houses in the favelas. While they do not own the land, somewhere between two thirds and all of favela residents own their homes. Today, over 90 percent of those homes are made of brick, concrete, and reinforced steel.

Neither temporary nor precarious like slums and shanties, Rio’s favelas can be defined by four conditions. They are neighborhoods that develop out of an unmet need for housing. They receive no significant outside regulation. They are established by residents, not by outside developers or speculators. And they evolve, highly influenced by many factors including culture, access to jobs, and the availability of resources.

Rio’s favelas exhibit a huge variety of conditions that have resulted in an equal number of outcomes, ranging from highly innovative to entirely dysfunctional. Decisions about the future of these communities are therefore best made by residents, who are the only people capable of evaluating the true value of their settlements, which is often noneconomic and thus hard to quantify.

Nonetheless, the data capture some of the strengths of this type of community. In A Country Called Favela, researchers relate that between 2004 and 2014, when Brazil was experiencing rapid economic growth, the average wage in favelas grew more than the average wage across society. Favela residents considered themselves happier than the national average (94 percent versus 93 percent). And 81 percent liked favelas, 66 percent wouldn’t leave their community, and 62 percent were proud to live there.

None of this is to deny the very real challenges facing favelas; it is simply to question the narrow view that informal settlements are bad and that by consequence they should be removed. Removing consolidated favelas only compounds the policy failures that make favelas inevitable. In addition, it is important to note that there is nothing inherent in favelas that produces criminal activity. A combination of other factors produces circumstances conducive to organized crime. These factors are the criminalization and stigmatization of poverty; public-sector neglect of education, infrastructure, and other amenities; and lack of economic opportunity.

As a result of this panorama of good and bad, and despite oftentimes paralyzing stigma, lack of investment, and counterproductive security policies, average favela residents would rather see their community improve than seek alternative housing.

Occupation Rights 1988–2010

When Brazil re-democratized following the military dictatorship of 1964 to 1985 and passed its “People’s Constitution” in 1988, housing movements successfully demanded the inclusion of adverse possession rights, opening a legal path to property ownership for residents of informal settlements. Adverse possession, commonly known as “squatter’s rights,” refers to housing rights given to occupants of land or housing if they are not convicted of trespassing during a given period. In some cities in the United States, such as in New York, that period is ten years. Brazil’s five-year urban eligibility period is brief by global standards, and rightly so, given the urgent need to legalize homes built in favelas before the constitution was signed.

In 2001, Brazil passed its Cities Statute, which included a provision for favelas and other Zones of Special Social Interest (Zonas de Especial Interesse Social, or ZEIS) to be preserved as affordable housing. This built on a collective awareness among Brazil’s architecture and engineering establishments that this was the best course of action on favelas. Yet, squatter’s rights and ZEIS, like many progressive policies in Brazil, fall into the category of policies pra inglês ver, or “for the English to see.” This dates back to the slave trade and the practice of establishing laws and policies intended not for implementation, but for the benefit of outsiders or domestic advocates of the policy.

Thus, very rarely have favela residents in Rio de Janeiro been given titles. In cases where they squatted on private land and can prove uninterrupted occupation, it may be relatively straightforward to obtain titles through the courts. But the majority of favela housing is on public land, where authorities could ignore title requests. Legally, public officials in Brazil could be expected to provide leaseholds or possession rights, as opposed to titles, since public land was considered nontransferable, while squatters’ rights were constitutionally recognized. However, very few leaseholds have been issued, despite the provisions of the law.

Tenure 2010 to Today

The official approach toward informal settlements shifted in the buildup to Rio’s hosting of the 2014 World Cup and 2016 Olympics. Beginning in 2010, when investment flooded the city in advance of these global events, titling became a hot issue. Titles were announced primarily for South Zone favelas, such as Rocinha, Vidigal, and Morro Dona Marta, which were often the most consolidated communities and certainly those in the wealthiest and most speculative districts. It was a matter of months before some residents of these communities—which had successfully fought off eviction during the nation’s military regime in the 1970s—connected public authorities’ sudden interest in titling with those prior struggles. Using the term remoção branca, or “white eviction” (favela residents’ initial, endemic term for gentrification), to reflect the unfolding phenomenon, community organizers lamented the arrival of titles, just as real estate speculators were descending on Rio during the biggest boom in the city’s history. And they didn’t see it as a coincidence.

In 2013, the media were abuzz with news of gentrification in Vidigal, a favela situated above Ipanema Beach, on what may be the most valuable land in Brazil. Fancy hotels and bars were opening, as were bed and breakfasts and sushi shops. At one point, the residents’ association estimated that some 1,000 foreigners were living in the community of roughly 20,000.

Nearby, in the Babilônia favela, at a community meeting to discuss the threat of gentrification, Residents’ Association President André Constantine declared, “Because we were born here, we have the right to raise our kids here, and to watch our grandchildren grow up here! . . . How do we see this situation? This [granting of titles and utility privatization] is a project [by the government] to keep us from remaining here. . . . They’re not going to change the characteristics of the place [through improvements]. No, first they’re going to sanitize poverty . . . [by] expelling those who built the place.”

Informal settlements often function as a city’s affordable housing stock. When they are individually titled, especially if they are well situated, those homes take on the full land value associated with their location. As a result, they cease to be affordable. The bottom 20 percent of the economic pyramid is forced out. This is a severe blow to people who have built a community over generations; who have grown to depend on its social fabric, location, and safety net; and who have been perpetually underinvested and excluded from the city despite having built it. It also undermines efforts to reduce Rio’s epic inequality and maintain the city’s cultural riches.

Not surprisingly, by spring 2018, Babilônia’s leaders have made little progress in discussions with the city over land titles. They, along with Vidigal and other favelas, did, in a sense, benefit from the recent economic downturn, which halted rent increases and the threat of remoção branca. At the same time, gang and police violence increased, leading long-term residents to leave. The pressures on community health in favelas come in diverse forms during booms and busts, and the current military intervention in Rio poses the latest challenge.

Do Favela Community Land Trusts (F-CLTs) Offer an Opportunity?

For most of the past decade, I have explored the potential for implementing a community land trust model in Rio’s favelas. Witnessing the impacts of the pre-Olympics “boom” market on favelas in the South Zone, where relatively few residents benefited while many found themselves struggling, our organization supported diverse groups in Vidigal through gentrification awareness workshops and a debate series on real estate speculation in the community. The first debate in 2014 was packed with residents sharing their stories and concerns. Some had been forced out of their homes by utility hikes or rent spikes; in other cases, sellers underestimated the value of their homes and ended up moving to significantly worse circumstances; and then there were the young adults who, for the first time in generations, would not be able to purchase a home in their family’s traditional community.

We began to inform favela organizers about land stewardship strategies, including the community land trust. CLTs are well suited to both periods of economic decline and speculative growth. Although formalized, the basic logic of CLT governance is not much different from favela governance today. Residents own and sell their homes at affordable prices through an active parallel affordable housing market. Meanwhile, they do not own the land on which they live, which is, in a sense, owned collectively because it is publicly owned. Finally, residents’ associations and other neighborhood institutions engage in and advocate for infrastructure improvements in the community, and maintain records of home sales.

The major difference between the two is that favelas are kept precarious through tenuous governance by the authorities, whereas CLTs are sanctioned to manage land, represent the community, and take action to improve that land, and their mandate is unequivocally recognized by residents and authorities.

But the concept, as practiced traditionally in the United States and Europe, didn’t precisely match the reality in the favelas. CLTs are associated with their American and European varieties, where they function as real estate developers—nonprofit and affordable, but developers nonetheless. Favelas, however, do not require property development, but rather a formalization of their existing housing and community stock. This begs the question: can favelas be retrofitted as CLTs?

It turns out that the answer is a resounding yes. Starting in 2001, the Caño Martín informal settlements of San Juan, Puerto Rico, fought the gentrification of their communities. Today, the Caño is a widely studied example and shows that CLTs can effectively provide formal, titled ownership without the risk of gentrification, while building on the community’s existing social attributes. (See page 19.)

CLT Pioneers: Puerto Rico’s Historic Caño Martín PEñA Community Land Trust and Boston’s Dudley Street Neighborhood Initiative

In Puerto Rico, the Caño Martín Peña communities adapted the community land trust (CLT) model to support existing informal settlements. The eight Martín Peña communities’ struggles were reminiscent of the experience in many Rio favelas and similar communities around the world. In the 1930s, a devastating hurricane forced rural workers to migrate to San Juan. They eventually built 5,000 homes informally along the Martín Peña Canal, an important artery through the capital. Today, 26,000 residents occupy the area, which is the most densely populated community in Puerto Rico.

Lack of proper sewerage and canal maintenance left the historically underserved area extremely prone to flooding. In 2001, the US Army Corps of Engineers committed to dredging the canal, but residents told city officials they were deeply concerned that improvements to the canal would lead to the gentrification of their neighborhood, given its proximity to the heart of San Juan.

Recognizing this legitimate concern, city officials held 700 community meetings between 2002 and 2004 to explore ways to preserve affordable housing and formalize landholdings. Eventually, they decided a CLT model was the best way forward, but there was no legal precedent for it in Puerto Rico.

In September 2004, San Juan passed Law 489/2004, creating the Martín Peña Canal Special Planning District and ENLACE, a special public corporation, to manage the dredging and other infrastructure improvements. The law also provided for the future incorporation of the CLT.

Also in 2004, residents established the Group of Eight Communities, or G-8, a nonprofit to promote economic, social, and community development and to maintain the CLT. The G-8 facilitates communication between ENLACE and the CLT and ensures compliance with the project’s Comprehensive Development Plan.

Prior to transferring title to the CLT, ENLACE worked to regularize property rights. Residents were granted surface right deeds with the right to inherit and maintain ownership of their home, while ENLACE retained title to the land beneath. This separation insulates residents from rising real estate values—they can capitalize on the rising values of the home itself, but not the land underneath.

The General Regulations were enacted on October 21, 2008. They stress the CLT’s role as a “mechanism of collective possession in order to solve the problem of the lack of ownership titles” and to “avoid involuntary displacement” of canal residents.

The CLT has now been operating successfully under the General Regulations for 10 years. In partnership with ENLACE, it has made significant progress toward self-maintenance and has relocated residents humanely and only when necessary to dredge the canal. In 2015, it won a Building and Social Housing Foundation World Habitat Award recognizing it as a model for other informal communities.

The Caño Martín Peña case is helping inspire initiatives around the world, including those in Rio de Janeiro. Much of the San Juan model can be inspiring, including the stories of why people chose the CLT over individual full titles and how they organized the community to decide the best model for itself, crafted legislation, and ultimately succeeded in developing the community affordably. The example also demonstrates that when households are a part of an F-CLT, they continue building on the collective assets of the community, rather than lapsing into the more self-interested thinking associated with full individual titles. When Hurricane Maria hit Puerto Rico, the Caño was globally linked and within months was able to galvanize supporters including other CLTs around the world to raise hundreds of thousands of dollars to aid their rebuilding efforts. The Caño Martín Peña case demonstrates that collective development allows communities to harness more resources in inevitable times of need—even amid the effects of climate change.

And beyond the Caño, CLTs’ experiences all over the world can offer lessons. The Dudley Street Neighborhood Initiative in Boston, which in 1989 created the Dudley Neighbors Inc., CLT, teaches us that these institutions’ contributions go far beyond land management. They can be economic engines coordinated by collective community priorities. This could be very inspiring to favelas that have developed their own commercial activity or that would like to but have had to do so informally. They now can, through the CLT, develop this formally, but in a way that curtails the expenses associated with formalization through traditional channels.

A CLT form of ownership in the favelas would provide residents with security from eviction and real estate speculation. It would also provide public, legal recognition, along with a greater likelihood of improved infrastructure and services. Establishing the legal and institutional frameworks necessary to manage the F-CLT is a daunting task.US and European CLTs require new residents to accept the ownership model and community organization as they enter the CLT’s waiting list for housing. F-CLTs would need to inform existing residents of their options (F-CLT and house titles versus individually held full land title) and allow families to opt in or out. Fortunately, the Caño in Puerto Rico offers a successful model: 2,000 of approximately 6,500 families opted for inclusion in the CLT in the eight participating communities. If a pilot project in Rio yielded only a subset of homes committed to the F-CLT, one can nonetheless assume that a mix of CLT and full-titled households would curtail major speculation, because large developers would be uninterested in smaller plots surrounded by affordable housing.

If so legislated, households that opt into the F-CLT would be entitled to pay a lower property tax, which is appropriate given they are forgoing their right to speculate in order to guarantee permanently affordable housing (i.e., a public good). They also could benefit from other affordability guarantees such as subsidized utilities (which, similar to shelter, address basic needs) with the same justification. Ensuring a permanently affordable housing stock via F-CLTs would be a boon to the public sector, which would be meeting its obligation to guarantee shelter without massive expenditures in public housing and rent subsidies. Cities could consider lower property taxes for F-CLTs as a flip side of the coin that often causes them to tax vacant land at higher rates, leading to greater inequality and inefficiency. A community-managed permanent affordable housing market would instead lead to greater equality and efficiency for the city as a whole.

There are three main reasons a household might choose to participate in a F-CLT rather than seek individual title to the land:

1. Permanence. The residents’ main concern is being able to stay in their homes and maintain their community, rather than being able to sell their homes at full market price.
2. Affordability. They require subsidies because they cannot afford full property tax, utilities, and other market-rate costs of living associated with the “formal city,” such as businesses likely to operate in a speculative setting.
3. Community Management. They prefer their community to manage its own development rather than relying on government agencies, which are often absent or ineffective.

Embracing F-CLTs could be deeply transformative. Communities would ensure their tenure security through cycles of economic growth and decline, amid gentrification and eviction. They would also build on the legacies of resilience and resistance in favelas, preserving the unique characteristics of individual neighborhoods and their residents. They would use their collective, formal status to lobby for cultural recognition, subsidized utilities, and other amenities, and material improvements.

What Now for Rio?

Brazil is at a crossroads. The federal government is actively promoting mass full-titling of land and structures under regularization law 13,465. However, communities are increasingly concerned about the resulting speculative pressures, and this law must coexist with the now-established norm of recognizing favelas as Zones of Special Social Interest that should be upgraded and preserved as affordable neighborhoods.

In this context, F-CLTs represent a middle ground where the best of these two laws can coexist. The national regularization law could be complemented by an opt-in F-CLT law. Such a law could establish the framework for individual community members to choose between two options. They could choose the individual full titles currently established in the law, which will allow owners to sell their homes at market value but require them to pay full property taxes and utility bills. This option would also drive a significant cultural shift away from collective management of favelas. Or, they could choose a favela community land trust framework, whereby residents who opted in would receive titles to their structures while forming a local institution recognized by the state and run by the community to manage the land and overall neighborhood.

Residents who opted into the first scenario would depend on the public sector for all zoning decisions, upgrades, and maintenance of their public spaces, as is typical for the formal city at large. Residents who opt into the second scenario would be able to request that public resources, which would otherwise have been spent on them by the government, be allocated to the F-CLT to undertake community improvements. This second option would be legislated to guarantee permanence, affordability, and community management. The result of such a law would guarantee a large network of permanently affordable housing nationwide, offering a market through which low-income wage earners could transition as jobs and other opportunities shift locations.

In the absence of a F-CLT law, however, groups within communities could still act to establish an affordable framework. As federal law 13,465 goes into effect, a group within a community may self-select to form a F-CLT with their newly granted titles. Even if only a quarter of the community forms a F-CLT, the fact they have done so will limit the speculative potential of their community’s real estate permanently, because there will not be large tracts of land available for speculation.

Both of these scenarios are currently being investigated and developed by a coalition of partners including our Rio-based NGO Catalytic Communities, the Caño Martín Peña CLT, Rio de Janeiro’s Laboratory for Studies of Transformations in Brazilian Urban Law (LEDUB), and the Center for CLT Innovation of the Global Land Alliance, with support from the Lincoln Institute of Land Policy.

The group is creating a series of tools and materials for favela organizers to assess the value of a CLT model to their community, developing a legislative understanding of how this is possible under current law, and envisioning what a new CLT-promoting legislation might look like. All of this will be discussed in workshops with favela community leaders, housing organizers, legal advocates, technical advisors to favelas, and researchers in Rio this August. Communities interested in mobilizing for a F-CLT in their community will receive ongoing technical support from this broader network.

It is clear that ultimately, a successful F-CLT scenario will depend on heavy investments in existing community organizing efforts, to inform residents about the risks and opportunities they face under diverse titling schemes, help them settle on the F-CLT as their solution of choice, and support what will inevitably be a long-term, permanent effort to develop and manage the CLT. The F-CLT will need to thoroughly document community assets in order to ensure that their approach builds on those assets rather than undermining them. As has always been the case, the future of Rio’s informal settlements continues to lie in their residents’ own hands.

Theresa Williamson, Ph.D., urban planner and executive director of Catalytic Communities in Rio de Janeiro, Brazil, has been working with hundreds of leaders from Rio de Janeiro’s favela communities since 2000. Catalytic Communities is a nonprofit organization that provides networking, communications, advocacy, and training support to favela organizers. Williamson is chief editor of the organization’s favela reporting website RioOnWatch. Williamson has a Ph.D. in city and regional planning from the University of Pennsylvania.

Photograph: Robert Harding Picture Library

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