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In recent years, Latin America has suffered from many natural disasters that have had especially serious impacts on irregular settlements in densely urbanized areas. Drawing on the findings of research in Mexico funded by the World Bank and other institutions, the Lincoln Institute cosponsored a seminar in November 2000 in the port city of Veracruz, focusing on ways to mitigate the risks and results of natural disasters. The seminar explored such issues as:
Representatives from municipal authorities and community organizations shared experiences and learned technical and practical methodologies to identify high-risk zones, implement policies to reduce illegal settlements in those zones, and establish prevention and mitigation measures. Participants also identified the importance of social participation in the process. The principal findings are summarized below:
The Institute has been working on this issue with State, Urban and Municipal Services (SUME), an institution established in late 1999 to raise the quality and efficiency of governance and management at state and local levels in Mexico. SUME aims to accomplish these objectives through consulting, technical assistance and training of government officials. Its activities have been supported by the United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), which cosponsored this seminar, and by the World Bank and the Interamerican Development Bank.
Douglas Keare is a fellow of the Lincoln Institute and Luis Javier Castro Castro is director general of State, Urban and Municipal Services (SUME) in Mexico City.
Over the last two decades, and especially in the last few years, land regularization and upgrading programs have been implemented in informal settlements by central, regional and local governments in several Latin American countries. Important lessons must be learned from this incipient practice of urban policy making, not only to contribute toward improving existing experiences, but also to guide those governments that are confronting the phenomenon for the first time, or more likely are confronting the need to design policies to deal with significant increases in informal urban development.
To address this need, the Lincoln Institute sponsored its third offering of the course Informal Markets and Land Regularization Programs in Urban Areas, in November 2003. It was held in Recife, Brazil because of the city’s historic tradition of urban policy making, including its regularization program (PREZEIS), which for the past 20 years has been a pioneering instrument, despite its many shortcomings. The course brought together about 35 people with varied academic backgrounds and institutional positions representing 10 Latin American countries: Argentina, Brazil, Colombia, Honduras, Mexico, Nicaragua, Paraguay, Peru, Uruguay and Venezuela.
The 13 intertwined lessons offered here draw on the papers presented in Recife and on experiences discussed in the two previous courses in 2001 and 2002, as well as ideas generated in the meeting of the Institute’s Latin American Network on Land Regularization in Brasília, Brazil, in July 2003. This brief, critical analysis of land regularization programs reflects contributions from many people, but the authors take full responsibility for any misrepresentations that a general synthesis like this one may produce (see Figure 1).
1. The Process of Favelización
The process of informal production of urban space is increasing at a significant pace in Latin America, despite the fact that, unlike Africa and Asia, the region has been solidly urbanized for many decades. Occupied areas are becoming denser, and new settlements are being formed daily. Increasingly, these occupations encroach on environmentally sensitive areas, near protected water reservoirs, on public land, and in other areas not suitable for human occupation or economically feasible in the formal land market. This process has created all sorts of harmful repercussions—socio-environmental, legal, economic, political and cultural—not only for the millions of residents living in informal settlements, but also for city governments and the entire urban population. Despite the many regularization and upgrading programs implemented in the last few decades, the development rate of new informal settlements has been twice and even three times that of urban population growth. Thus, increasing informality is not exclusively the result of demographic change or even the increase in urban poverty, which also has been growing but at a much lower rate.
2. The Vicious Cycle of Informality
Multiple factors are responsible for the establishment of informal settlements. Over and above demographics and macroeconomic factors affecting urban poverty (employment and income policies), local variables contribute to the “unexplained variance” of increasing informality. By acting or failing to act, local authorities have fomented the growth of the phenomenon through exclusionary land use regulation, favoring wealthy neighborhoods in the spatial allocation of public investments, outright complicity with the delinquent practices of land subdividers, and inadequate local fiscal policies.
The corollary of this tolerance of informality is of great importance for land pricing policy. The informal market values and benefits from greater regulatory freedom and from the social values associated with traditional networks among residents within the settlements. Both of these dynamics affect prices in the informal market, which are reaching absurd levels. For example, a 6-square-meter (60-square-foot) wooden shack on a mangrove swamp in Recife has been valued at US$1,300. Such extremes and variations in prices reflect the diversity of informal processes at work in the access to urban land and housing, both among different settlements and within each settlement. Attacking the factors responsible for the vicious cycle of price formation should be an indispensable ingredient of any policy seeking to mitigate the consequences of informality.
3. A World of Diversity
Far from being a homogeneous phenomenon, informality manifests itself in many forms, contexts and places. Enormous differences may be found within and between settlements in the same city, not to mention among cities within a country and among cities in different countries. Each informal area has good and bad neighborhoods; relatively high-valued and low-valued areas; an uneven distribution of whatever services are available; and properties with different types of tenure rights. The income levels of many families in informal areas also are variable and in some cases are well above those of families in formal areas who are typically expected to pay for certain publicly provided services and benefits.
In comparing the archipelago of informal settlements distributed within formal neighborhoods in Latin America, property price gradients have been found to be uncorrelated, revealing altogether different market forces. Although both formal and informal areas are subject to vigorous land markets, the intervening price determinants are of different orders of magnitude. As mentioned above, regulatory freedoms, as well as longstanding informal networks that support the exchange of intangible benefits, affect property values. These realities must be taken into account when designing regularization programs that can offer positive reform of traditional practices.
There is also a need to adjust the programs to the different conditions of newly occupied areas and long-established settlements in consolidated areas. A clearer chain of market transactions can be traced in the newer occupations, whereas there is usually no linear succession of transactions in older areas. Furthermore, established settlements reflect a complex overlay of informally defined rights and transactions, such as rooftops sold to a third party as buildable “land,” which in turn may give rise to an additional living space. It is by no means clear whether regularization programs should start with recent occupations, where the costs of upgrading are lower and degrees of freedom are greater, or with older, consolidated areas that present more pressing social consequences, but where some legal rights may already exist.
4. Tolerance of Informality
Despite all the negative implications, public authorities have tolerated informal urban development processes, whether because of neglect, political convenience, ambiguous actions or even direct promotion of informal occupations. There is, however, little understanding that such tolerance generates rights over time and little information about the extremely high costs, both absolute and relative, of what is involved in upgrading programs. At the same time, tolerance of informal occupations is accompanied by a growing acceptance by both public authorities and public opinion that consolidated settlements should be upgraded with services, equipment and infrastructure. A recent study conducted by Cities Alliance in Brazil shows that the decision to regularize an irregular settlement is often made more quickly than the decision to approve a new regular settlement (six months versus two or three years).
This official tolerance also applies to the acceptance of “second-class solutions” for “second-class citizens” and often results in the early deterioration of upgraded areas. The combination of poor-quality materials and low-cost, unconventional techniques used in upgraded areas, as well as greater pressure on the existing infrastructure because of increased densification, renders the infrastructure obsolete and incurs high maintenance costs. Moreover, upgraded areas usually are not properly integrated into the municipal fiscal system. Throughout the region, the fiscal irresponsibility of municipal administrators is aggravated further by their failure to take responsibility for the broader scope of territorial development, as well as for their negligence or at best paternalistic attitude toward these regularized settlements.
5. Expectations and Land Values
Regularization programs to date have addressed a very small percentage of existing informal settlements, and as a result the vast majority of people living informally have not benefited from any type of public intervention. Furthermore, many regularization programs have been formulated without a proper understanding of the causes of informality, and they often deliver counterproductive results that contribute to the process of increasing socio-spatial segregation.
The mere expectation of upgrading puts a premium value on the land designated for improvements, thus significantly impacting prices in the informal market. The higher the expectation that an area will be regularized in the future, the higher the premium on that land and the higher the market demand for lower-priced subdivisions elsewhere. This suggests two approaches to upgrading: comprehensive programs for everyone in a few places coordinated with policies to change future expectations about cost recovery schemes; or partial upgrading in all informal areas of the city so expectations about market activity will be more balanced and consistent. The importance of integrating upgraded areas into municipal fiscal systems is not yet properly understood.
6. Isolated and Fragmented Policies
Public intervention in informal settlements through regularization programs has been promoted in an isolated, sectoral way without the necessary integration between such programs and the wider context of urban land management policies that have a direct bearing on such settlements. These policies include construction of social housing; rehabilitation of dilapidated urban centers; occupation of vacant areas and buildings; broader spatial allocation of public investments in urban infrastructure and services; modernization of tax collections and cadastres; and public-private partnerships. Moreover, most regularization programs have been limited to residential areas and have rarely been extended to informal industrial and commercial businesses, vacant public buildings and land in central areas, or informal settlements in rural areas.
At all levels of government, regularization programs have been marked by structural fragmentation— within programs, between secretariats and ministries, and among national, state and local levels—and as a result existing resources are often misspent or fail to reach all intended beneficiaries. The programs also have suffered from a lack of administrative continuity due mostly to changes in local political contexts. Rather than supplementing other initiatives, regularization programs often absorb much of the (limited) financial capacity of local municipalities, causing other social housing programs to be sacrificed or neglected. This problem has its origins in both the broad credit lines opened by national and international multilateral agencies and the absence of a requirement that local administrations match the financial burden of the program with efforts to expand their own revenue sources. In general, credit lines for regularization programs have been established without careful consideration of the financial capabilities of municipalities.
7. Lack of Financial Resources
As if the above problems were not enough, regularization programs have not been supported by adequate financial resources. The budgetary provisions are not compatible with the proposed and sometimes ambitious objectives, and often there are no specific funds for the programs. Revenues resulting from urban planning operations (such as earmarking resources from the sale of building rights in formal and high-income areas) have not been properly used to support upgrading. Resources from international agencies have been poorly spent, especially because there has not been a rigorous evaluation of the programs, nor a firm demand that their targets or objectives are fully accomplished. In addition, there are no adequate micro-credit policies in place to support or encourage community organizations.
8. Dissociation Between Upgrading and Legalization
Although it could be argued that illegality is a consequence of the insufficient supply of serviced land at affordable prices, in the vast majority of regularization programs the greater emphasis on upgrading has been dissociated from housing improvement and socioeconomic programs aimed at integrating communities, as well as from specific policies to legalize areas and plots. The components of upgrading and legalization have been conceived as if they were separate processes, or, frequently, as if legalization were an automatic result of the upgrading process. Most upgrading programs seem to fall short of what is required for land occupations to be legalized in the first place. As a result, those few programs that have reached the legalization stage have had to invent legal-political solutions, which often do not reflect the urban conditions actually in force in the area.
Despite the publicity given to regularization programs, the number of titles that actually result in a document issued by the property registration office is disappointingly low. The complexities imposed by law and the resistance and conservative attitudes of notaries and registration offices have been identified as some of the most critical bottlenecks to overcome. It should be added that most families, once they receive a title recognizing their legitimate right to their property, simply do not bother to complete the registration process, often because they do not understand its legal overtones or because it is too expensive or cumbersome. This situation has led to an outcry for the simplification of titling and registration systems and an associated need to disempower the existing bureaucratic entities.
9.The Importance of Titling
Given these problems, few programs have reached the legalization stage, and even fewer have achieved the registration of legalized plots. Perhaps because of that failure, many analysts have come to believe that titles are not important, that the mere perception of security of tenure would suffice. Although it is true that such a perception is indeed the main factor that encourages people to start investing in their houses, titling is important for two reasons: the personal interests of the occupiers (security of tenure, protection against forced eviction, domestic conflicts, marital separation, inheritance, problems with neighbors, access to an address and to forms of credit); and the interest of the city as a whole, since legal titling can contribute to the stabilization of land markets and allow for more rational and better articulated forms of public intervention.
There is still great resistance to land titling programs, especially on the part of the judiciary and the general public. However, it is important to note that individual beneficiaries of titling programs often do not have a full understanding of the protections and limitations of their title—What is it good for? Why does one need to actually register the title? All this suggests that educational programs for both city officials and residents should accompany the introduction of any regularization programs.
In addition, there has been little reflection on the implications of the kinds of instruments used to legalize plots. The emphasis placed on individual freehold titles has ignored the need for collective legal solutions for collective social problems; whenever such legal instruments have been used, they have not been introduced in a way that renders the new legal order compatible with the existing urban order and with the legal implications of the instruments. Most existing legal options have not been fully explored and generally lack creativity. Moreover, a consistent effort has yet to be made to have the new legal instruments fully validated by credit agencies, and by society at large.
10. The Fallacy of Popular Participation
The political quality of regularization programs has varied enormously, but in general the processes of popular participation in formulating and implementing the programs have been of little significance. This situation has been further aggravated by the creation of artificial forms of participation as a result of demands from financing agencies. The designed mechanisms for popular participation are in general a sheer formality, if not a farce from the outset. Very few programs have assimilated solutions proposed by the affected community. The political-institutional and cultural framework within which most regularization programs have been formed, along with the constraints imposed by the way these programs are financed, virtually eliminates any room for a truly effective public role, since public participation normally implies major challenges to the status quo. Regularization programs are more often perceived as solutions from or for the establishment than as a response to the real needs of the majority of the low-income population.
11. Compatible Scale, Patterns and Rights
Perhaps the main problem with regularization programs is the difficulty in making the scale of the interventions compatible with the technical, urban and environmental patterns proposed for the settlements, as well as with the nature of the rights to be recognized for the occupiers. These factors of scale, patterns and rights have to be discussed together to guarantee the sustainability of the programs and their impact on reality.
12. The After-effects of Regularization Programs
After an area is upgraded or a settlement is legalized, the public authorities normally do not maintain their presence in the areas. They should perform many important functions, from monitoring and evaluating the maintenance of installed equipment (notably water and sewage systems) to creating new guidelines or rules governing new occupations. As a result of the absence of official oversight and intervention, many areas rapidly begin to deteriorate. Moreover, the legitimization provided by the regularization program may make neighboring (originally formal) areas more prone to being “contaminated” by new informal land use practices. In general, regularization programs have not led to the promised urban, social and cultural integration of upgraded areas, and the informal areas remain stigmatized as second-rate long after they have been upgraded. The idea that regularized areas are placed in a new, virtuous trajectory rarely survives beyond the original documents setting the justifications for the program.
13. Balancing Individual Freedoms and Public Functions
In spite of their concern with the need to guarantee that the beneficiaries of public intervention are indeed the occupiers of informal settlements, regularization programs have not met a proper balance between respect for individual rights and freedoms and the programs’ public functions (the recognition of the social right to housing and the need to set aside urban areas for that purpose). Frequently the adopted legal solutions embed restrictions intending to freeze the mobility process within the areas (affecting terms of sale, acquisition, rent and so forth), which only helps to generate more informality.
The strategy of focusing on an area or social group seems to ignore the very nature and origins of informality, which is in fact a Catch-22 situation. The lack of sufficient finances in most programs would, on one hand, suggest that beneficiaries should not be able to cash in their benefits and move on to a new informal occupation to be similarly regularized in the future. On the other hand, the cost of monitoring and controlling such practices may be too high, if not unfeasible. Restrictions on transactions would simply generate new kinds of informal arrangements.
Interestingly, very few regularization programs actually accommodate or adjust to the potential upward and downward mobility of the affected occupants. They are formulated with a static community in mind. Intra-urban mobility, particularly among informal settlements and between formal and informal areas, is not well understood and thus is largely ignored. A possible way out of this conundrum would be to establish a cost-recovery scheme or value capture mechanism at the very beginning of planning for a new regularization program.
Conclusion
Regularization programs are typically not formulated with well-defined goals and timetables, and the problem is made worse by the lack of suitable evaluation indicators. In short, the declared objectives of regularization programs in Latin America (promotion of security of tenure and socio-spatial integration) have not been translated into an adequate combination of a comprehensive diagnosis, effective instruments and a clear implementation strategy, not to mention deficiencies in management capacity. As a result, the Latin American experience with regularization so far can not be considered fully successful.
It may be said, however, that regularization programs have shown merit in raising public awareness about the legitimacy of claims for more effective and comprehensive responses to the needs of a significant and growing group of citizens now excluded from the formal socioeconomic system. These programs have enabled some of the urban poor to remain in central, serviced areas of Latin American cities and have improved the livelihood and conditions of those living in regularized settlements, notwithstanding this discussion of their shortcomings. Given the cruel dynamics of socio-spatial segregation in the region, this fact is in itself of great importance.
Edésio Fernandes is a part-time lecturer in the Development Planning Unit of University College London.
Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.
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Angel, Shlomo, and Douglas Keare. 2002. Housing policy reform in global perspective. April: 8–11.
Calderon, Julio. 2002. The mystery of credit. April: 5–8.
Fernandes, Edésio. 2002. The influence of de Soto’s The Mystery of Capital. January: 5–8.
———. 2002. Faculty profile. July: 12–13.
Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. January: 4–7.
Smolka, Martim O., and Laura Mullahy. 2003. A decade of changes: A retrospective of the Latin America program. October: 8–12.
Figure 1:
Dos and Don’ts of Regularization Programs
Dos
Don’ts
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El Lincoln Institute ha venido colaborando con el Programa de Becas Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard desde 1998. El Programa de Becas Loeb fue establecido en 1970 gracias a la generosidad del ex alumno de Harvard John L. Loeb. Cada año se invita a diez profesionales de diseño y planeamiento con cierta experiencia a realizar estudios independientes y desarrollar conceptos nuevos y conexiones para avanzar sus trabajos de revitalización de los entornos naturales y construidos. En mayo, la clase de becarios de 2005 realizó un viaje de estudios a Brasil para intercambiar información con sus contrapartes profesionales de las ciudades de São Paulo y Rio de Janeiro. Este artículo se concentra en lo que aprendimos sobre los programas para mejorar la calidad de vida en las favelas de estas dos ciudades.
Desde la frondosa selva tropical del Amazonas hasta los rascacielos futuristas con helipuertos integrados de São Paulo, Brasil es un estudio en contrastes. El país es rico en territorio, con una superficie ligeramente mayor que los 48 estados continentales de los Estados Unidos; es el país más grande de América del Sur y el quinto más grande del mundo.
En la actualidad, el 80 por ciento de los 186 millones de residentes de Brasil vive en las zonas urbanas. La ciudad de São Paulo, con una población de 10 millones de habitantes, es la más grande de Brasil y una de las más densamente pobladas; más de 16 millones de personas viven en su área metropolitana. La ciudad de Rio de Janeiro es la segunda más grande del país, con 6 millones de habitantes y una población metropolitana de 10 millones.
La distribución de ingresos en Brasil se encuentra entre las más desiguales del mundo. El 10 por ciento de la población con ingresos más altos se queda con el 50 por ciento del ingreso nacional, mientras que el 34 por ciento de la población vive por debajo del nivel de pobreza. Si bien los esfuerzos antiinflacionarios han ayudado a estabilizar la economía en los últimos años, el país sigue llevando a cuestas una considerable deuda externa. Al tener que lidiar con los desafíos de la extrema pobreza, el tráfico de estupefacientes, el crimen, la distribución desigual de la tierra y una oferta inadecuada de viviendas, el gobierno cuenta con fondos limitados para los programas sociales y con frecuencia los ha utilizado en forma ineficiente.
La vida en las favelas
Se estima que el 20 por ciento de los brasileños vive actualmente en favelas, o asentamientos informales de viviendas de bajos ingresos. Las favelas se iniciaron en Rio de Janeiro a comienzos del siglo veinte, cuando miles de soldados que pelearon en una guerra civil recibieron escasa asistencia del gobierno y fueron forzados a vivir en estructuras improvisadas. Se asentaban frecuentemente en lugares sin servicios públicos donde las edificaciones eran precarias, como en colinas empinadas o zonas pantanosas. Estas favelas fueron creciendo y se construyeron muchas otras en zonas igualmente inseguras. En 1966, 1996 y 2001, lluvias torrenciales crearon aluviones fatales en muchas comunidades.
Las favelas comenzaron a crecer rápidamente, tanto en número como tamaño, en la década de 1970, cuando los trabajadores rurales comenzaron a acudir en masa a las ciudades, atraídos por mejores oportunidades de empleo. En Rio, muchas de las favelas tradicionales se encuentran en las zonas céntricas, cerca de los barrios ricos y las áreas turísticas. En contraste, la mayoría de las favelas de São Paulo se encuentran en la periferia del núcleo urbano, debido a su geografía local, razones históricas y otros factores.
Alfredo Sirkis, director de gestión de planeamiento y ex concejal de Rio, explicó que la escala de estos asentamientos informales y el auge de delitos violentos son los dos desafíos más importantes a resolver para poder mejorar la vida en las favelas. Al hablar de la preponderancia de los narcotraficantes, dijo: “Cuentan con armas de guerra y cada día se hacen más valientes. La policía puede neutralizar la situación, pero apenas se erradica a las pandillas se van creando otras. La policía estatal y la guardia municipal patrullan estos barrios, pero la fuerza policial está infestada con corrupción”.
La mayoría de las casas en las favelas son construidas por sus propios residentes con materiales de chatarra, y no cuentan con sistemas de agua o alcantarillado apropiados. Un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA) de Brasil estimó que el 28,5 por ciento de la población urbana no tiene acceso a servicios públicos de agua, alcantarillado y recolección de residuos (Franke 2005). Algunas favelas grandes tienen más de 60.000 habitantes y son tan densas que es extremadamente difícil tender caminos o sistemas de servicios públicos.
Se han hecho varios intentos de introducir mejoras en las favelas a lo largo de los años. En la década de 1960, siguiendo el ejemplo de los programas de renovación urbana en los Estados Unidos, algunas favelas fueron demolidas, desplazándose sus familias a complejos edilicios grandes y frecuentemente distantes que contaban con infraestructura y servicios. Sin embargo, de la misma manera que en los Estados Unidos, este método frecuentemente fracasó, destruyendo comunidades y alejando a los residentes de sus empleos locales, brindándoles a cambio muy pocas opciones de transporte. Además, no se atacaron los problemas sociales subyacentes, como la falta de empleo, el tráfico de estupefacientes y el crimen. Durante las décadas de 1970 y 1980 se produjo un período de negligencia benigna que resultó en la rápida expansión de las favelas y el deterioro de su calidad de vida. La película ampliamente premiada Ciudad de Dios muestra la vida casi sin esperanzas de la juventud de las favelas en un proyecto grande de viviendas de la era de 1960, que se había deteriorado y caído presa del crimen en la década de 1980.
Los proyectos más recientes de mejora de las favelas aprendieron la lección de esos esfuerzos del pasado. Los becarios de Loeb visitaron dos de esos proyectos que se concentran en mejorar las condiciones de las favelas en su ubicación actual, reparando la infraestructura edilicia y creando programas sociales para brindar capacitación para el empleo, servicios de guardería, educación y prevención del crimen.
São Paulo: Diadema
Diadema fue fundada en 1959 para albergar a los trabajadores de la creciente industria automotriz y hoy en día es una ciudad autónoma dentro del área metropolitana de São Paulo. Una nueva afluencia de trabajadores rurales en busca de empleo se mudó al área en la década de 1980, y para ese entonces aproximadamente un tercio de la población vivía en favelas. Una gran parte de la ciudad enfrentaba serios problemas estructurales, dada la naturaleza descontrolada del crecimiento pasado, pero el gobierno respondió a las necesidades de infraestructura construyendo caminos y proporcionando alumbrado, agua y sistemas de alcantarillado. Hubo algunos programas de demolición y reubicación de residentes, pero, en general, se reconoció que una política de integración de las favelas en la ciudad tendría mayor éxito a largo plazo.
Sin embargo, la crisis económica de la década de 1990 precipitó una nueva ola de desempleo y crimen. Entre 1995 y 1998, la población de Diadema creció el 3,4 por ciento, pero la cantidad de homicidios se incrementó en un 49 por ciento, a veces con un promedio de un asesinato por día. El alcalde José de Filippi Jr., que ahora se encuentra en su tercer período de gobierno de cuatro años, lanzó una campaña de 10 fases para combatir el delito, que comenzó por recolectar estadísticas concretas. El personal de la alcaldía hizo un mapa de los lugares donde preponderaban los delitos graves e identificó los horarios de mayor actividad. Después de establecer que el 60 por ciento de los homicidios ocurría en o alrededor de los bares entre las 11 de la noche y las 6 de la mañana, en 2001 la ciudad emitió una ley obligando a todos los establecimientos que vendían alcohol que cierren en ese horario. Ello marcó el comienzo de una reducción pronunciada en los delitos graves.
Otro blanco de los esfuerzos del alcalde para reducir el crimen fue la juventud de Diadema, que se benefició de varios programas creativos. El Proyecto de Aprendices Juveniles está dirigido a jóvenes vulnerables que residen en áreas identificadas como de alto riesgo y exclusión social donde prevalece el tráfico de estupefacientes. Este proyecto ofrece oportunidades educativas, deportivas y culturales, colocación de trabajo y un ingreso mensual para aquellos que están calificados. Estas medidas tienen como objetivo brindar a los jóvenes otras opciones para usar su tiempo en vez de cometer delitos, como también nuevos empleos y redes sociales.
Para reducir la cantidad de armas en las favelas a fin de impedir el crimen, la ciudad se concentró una vez más en la gente joven. La Campaña de Desarme de Armas de Fuego ofreció a los niños un libro de historietas a cambio de cada arma de juguete y se recolectaron de esa manera 27,000 armas de juguete en el curso de tres años. En la segunda fase de la campaña, que consistió en recolectar armas de los adultos, muchos niños continuaron con su activismo y presionaron a sus padres y vecinos para que entregaran sus armas. El programa fue más exitoso de lo esperado, logrando recolectar 1,600 armas en los primeros seis meses.
Además de los programas para combatir el delito, el alcalde procuró mejorar el entorno físico y social de las favelas. Los ciudadanos recibieron capacitación y materiales gratuitamente, y se les alentó a realizar mejoras estructurales y también cosméticas en sus casas. En muchas zonas se formaron grupos comunitarios que realizaron mejoras efectivas en los barrios. La ciudad respondió con un programa por medio del cual los residentes de las favelas ubicadas en tierras públicas podían obtener un “derecho de uso” del suelo por 99 años sin cargo. Aquellos que permanecen en su vivienda durante por lo menos cinco años pueden tomar los primeros pasos para convertirse en “inquilinos” legales del suelo, y más adelante podrán incluso vender la estructura.
Nuestra visita a Diadema incluyó un viaje a un barrio favela donde los ciudadanos habían mejorado sus casas y creado capacitación laboral y otras oportunidades más allá de lo que podía brindar el programa gubernamental. Nos congregamos en el centro comunitario, que era al mismo tiempo una capilla y un aula, para escuchar a los residentes expresar su deseo de llevar a la comunidad a “un nivel más alto”. Participaron en el programa “Es bello” de la ciudad, que fue creado en 1983 con financiamiento conjunto de la municipalidad y el grupo comunitario. Después de haber construido la infraestructura básica, querían que el semblante de su comunidad fuera conmensurable con el orgullo que sentían por el esfuerzo que habían realizado.
La becaria de Loeb Mary Eysenbach observó: “Me sorprendió cómo un barrio autoorganizado se parecía a un barrio regulado por el gobierno, tanto en forma como organización. Sea cual fuera la solución para las favelas, es fundamental retener y aun promover la creatividad y el espíritu emprendedor de los residentes”.
Rio de Janeiro: Morro Providência
La municipalidad de Rio de Janeiro creó el proyecto Favela-Bairro en 1993, cuando aproximadamente la quinta parte de la población vivía en favelas. En sus primeras dos fases, el proyecto comenzó a integrar a 620.000 ciudadanos en 168 comunidades informales al resto de la ciudad. Estos asentamientos incluyen 143 favelas establecidas y 25 subdivisiones irregulares más nuevas. Se ha planeado por lo menos una fase más, con la intención de alcanzar a hasta 2 millones de personas. Este proyecto está financiado principalmente por la municipalidad y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID 2003).
Los objetivos principales del proyecto Favela-Bairro son realizar mejoras estructurales en las casas, ampliar los caminos de acceso, y mejorar y formalizar la infraestructura urbana, incluyendo caminos pavimentados, suministro de agua potable y alcantarillas sanitarias. Estas mejoras físicas integrarán las favelas en el entramado urbano por medio de espacios públicos y otras amenidades. Programas sociales brindarán asistencia a niños y adolescentes (guarderías y establecimientos artísticos y deportivos) y crearán oportunidades de generación de ingresos (capacitación profesional y educación para adultos y jóvenes).
Una parte pequeña pero vital del proyecto ayuda a los residentes de las favelas a obtener una dirección postal con calle y número, permitiéndoles recibir correspondencia y establecer una relación de cliente con proveedores de servicios. El proyecto también proporciona certificados de “derecho de uso” a residentes una vez que sus casas se conecten al sistema de agua y alcantarillado, se incorporen al mapa de la ciudad y se les asigne una dirección. Este “alquiler” del suelo, en general, es por 100 años y permite al dueño transferir sus viviendas a un familiar inmediato; el suelo sigue siendo propiedad de la ciudad. Se espera que el programa, además de brindar servicios, proporcione al propietario de la vivienda más seguridad y un mayor sentido de propiedad y responsabilidad.
Visitamos el Morro Providência, uno de los modelos del proyecto Favela-Bairro con aproximadamente 5,000 residentes. Como señal sombría de que la seguridad sigue siendo un problema aun en un barrio mejorado, fuimos escoltados por agentes armados. Nuestro guía nos explicó que la nueva escalera que estábamos subiendo era una parte importante del proyecto, porque no sólo brinda acceso sino que también es un medio para transportar agua y líneas de alcantarillado a las partes superiores de la favela. También mencionó que se ofrecen programas educativos a los residentes para demostrar el uso de la nueva infraestructura y servicios, pero puede pasar tiempo antes de poder integrar estos nuevos sistemas en su modo de vida.
Quedamos impresionados por las ideas creativas utilizadas para confrontar los problemas cotidianos. Por ejemplo, el número limitado de caminos para vehículos y la falta de acceso dificultan la recolección de basura y residuos. Una solución ha sido un programa de intercambio innovador: los residentes reciben leche a cambio de una bolsa de basura, creando así una población más sana, mejor recolección de residuos y barrios más limpios.
Observamos un proyecto de restauración histórica de una capilla y la incrustación de una línea dorada en el cemento para guiar a los visitantes en una recorrida a pie por los hitos importantes del proyecto de revitalización. Nuestra visita también incluyó una presentación del proyecto Favela-Bairro en la nueva guardería que albergará a 220 niños de las familias más necesitadas. Como pudimos comprobar en la totalidad de nuestra visita a Brasil, tanto el personal municipal como los líderes vecinales participaron en forma colaborativa en las presentaciones y discusiones.
La becaria Robin Chase comentó: “Todo el concepto de Favela-Bairro de potenciar las inversiones personales y darse cuenta de que una vivienda cerca del centro es mejor que un proyecto de viviendas en el medio de la nada me impresionó como práctico y eficiente. La calidad de vida ha mejorado ampliamente, con electricidad, agua y plomería. La resolución del tema de la seguridad parece ser un problema muy difícil que tiene que ser atacado en todo el país”.
Conclusión
Observamos signos de cambios positivos en las favelas que visitamos y quedamos impresionados por la dedicación de sus ciudadanos y funcionarios para integrar estas comunidades al resto de la ciudad, pero existen todavía grandes desafíos, en particular la necesidad de recursos financieros sustanciales para realizar cambios mayores. Un amplio estudio de los residentes de favelas en Rio confirma nuestra experiencia: “Si bien se han producido mejoras notables en el consumo de servicios urbanos colectivos, artículos del hogar y años de educación en las últimas tres décadas, hay mayor desempleo y desigualdad” (Perlman 2003). El delito, la corrupción policial y el prejuicio contra los residentes de las favelas siguen siendo barreras para el progreso.
“En ciertos niveles locales, nacionales e internacionales, los líderes se han dado cuenta de que las estrategias de desplazamiento, marginalización y segregación del pasado no van a funcionar”, notó James Stockard, conservador del Programa de Becas Loeb. “La gente tiene una fuerte conexión con el suelo donde se ha asentado. Hay que aprovechar este compromiso y energía para convertir estos barrios informales en comunidades más saludables, seguras y económicamente viables”.
Heather Boyer fue becaria de Loeb en la Escuela de Postgrado de Diseño de la Universidad de Harvard en 2004–2005 y ahora es una editora independiente en la ciudad de Nueva York.
Referencias
Franke, Renata. 2005. El veintiocho por ciento de la población urbana de Brasil no tiene agua corriente ni alcantarillado. Brazzil Magazine, 2 de junio, www.brazzilmag.com/content/view/2641/49/
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2003. Favela-Bairro: Diez años de integración a la ciudad. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
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Loeb Fellows, 2004–2005
Heather Boyer, former editor, Island Press, Boulder, Colorado
Robin Chase, founder and CEO, Meadow Networks, Cambridge, Massachusetts; founder and former CEO, Zipcar, Cambridge, Massachusetts
Maurice Cox, professor of architecture, University of Virginia; former Mayor, Charlottesville, Virginia
Mary Eysenbach, former director, The City Parks Forum, a program of the American Planning Association, Chicago, Illinois
Klaus Mayer, partner, Mayer Sattler-Smith, a multidisciplinary design firm in Anchorage, Alaska
Cara McCarty, curator of decorative arts and design, St. Louis Art Museum
Mario Navarro, former housing policy director, Chilean Ministry of Housing and Urban Development, Santiago
Dan Pitera, director, Detroit Collaborative Design Center, University of Detroit Mercy School of Architecture
Carlos Romero, community organizer and community development advocate, San Francisco, California
Susan Zielinski, cofounder and director, Moving the Economy, Toronto
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Un mecanismo creciente de producción de suelo y vivienda en los Estados Unidos lo constituyen las subdivisiones comunitarias automanejadas de bajos recursos, denominadas “colonias” en Texas. En un estudio reciente financiado por el Instituto Lincoln, el autor de este artículo analiza los aspectos disfuncionales de estos mercados de suelo, destacados por un alto índice de propietarios absentistas, discretos niveles de transacción y rotación de terrenos y propiedades, y una falta de valorización (incremento del valor) significativa conforme se lleva a cabo la construcción y el mejoramiento de los asentamientos.
Subdivisiones comunitarias
Las colonias son emplazamientos con infraestructuras inadecuadas (o simplemente inexistentes) que se identificaron inicialmente en los condados más pobres de Texas a lo largo de la frontera mexicana. Sus pobladores compran terrenos sobre los cuales colocan casas-remolque o las menos móviles “casas prefabricadas”. En algunos casos las familias mismas construyen sus casas, comenzando con chozas endebles o remolques de segunda mano que van arreglando con el paso del tiempo.
Ciertamente las colonias no son un fenómeno de escala menor. Según el Consejo de Desarrollo de Agua de Texas, hay aproximadamente 1500 de estos asentamientos poblados por unas 400 mil personas, principalmente en las regiones fronterizas de los Estados Unidos. Los datos del Consejo y los resultados de nuestro propio estudio demuestran que existen muchas subdivisiones similares en otras localidades texanas, por lo cual estos estimados de población probablemente aumenten conforme se vayan incorporando nuevos datos. Muchos condados de Texas y de otros estados están comenzando a reconocer los problemas de estas subdivisiones no incorporadas que ofrecen unas de las pocas opciones de acceso a vivienda a las familias de bajos recursos.
Por “bajos recursos” nos referimos a ingresos familiares anuales que oscilan entre $12 000 y $25 000, aunque en realidad muchas familias de las colonias perciben entradas muy inferiores (véase la tabla 1). Estas familias residen en áreas de mercados laborales pobres, bien sea en regiones que experimentan polarización salarial y laboral entre trabajadores, o bien donde hay un predominio de empleos mal remunerados del sector de servicios. En la mayoría de las ciudades, los costos de vivienda están fuera del alcance de los habitantes pobres, quienes entonces recurren al extremo inferior del mercado de alquiler, en apartamentos o en terrenos para remolques (trailer parks). Aun así, muchas de estas familias aspiran a ser propietarias de viviendas porque reconocen las ventajas de escapar del modo habitacional de alquiler, carente de equidad. Muchas de ellas prefieren optar por estas subdivisiones rurales con infraestructuras inadecuadas, donde al menos pueden ser dueñas de propiedades que pueden valorizarse a través de ayudas mutuas y esfuerzos propios.
No obstante, las colonias no son homogéneas, sino que presentan fuertes variaciones en cuanto a su tamaño, disposición, modo de desarrollo, mezclas de tipos de viviendas, dimensiones de las parcelas, ocupación del terreno y tasas de rotación residencial, niveles de servicio, composición étnica, niveles de ingresos, y niveles de pobreza relativa. En Texas no existen colonias típicas, sino más bien una variedad de ellas, con diferencias de condado a condado.
Estos asentamientos son similares a los emplazamientos irregulares de países menos desarrollados, y su existencia se explica por un raciocinio similar, o sea: una economía de salarios bajos, el aumento en la demanda de vivienda, la falta de sistemas estatales de abastecimiento de viviendas capaces de satisfacer la demanda, y un sector privado desinteresado o incapaz de producir soluciones habitacionales económicas. Al igual que sus equivalentes en México y América Latina, las colonias ofrecen terrenos económicos carentes de servicios en los márgenes de áreas urbanizadas, terrenos que son costeables y accesibles a los grupos de ingresos más bajos de la sociedad. La mayoría de sus habitantes tienen que desplazarse largas distancias para llegar a sus trabajos en ciudades adyacentes.
Si bien las colonias en Texas son raramente ilegales, muchos aspectos del proceso de desarrollo son informales o cuasi-formales, especialmente:
Hace justamente una década, Texas identificó la existencia y proliferación de estas subdivisiones tipo colonias, y a través de sesiones legislativas bienales se iniciaron un conjunto de acciones destinadas tanto a detener su crecimiento como a simular su modernización. A continuación se exponen algunos ejemplos de las acciones legislativas tomadas al respecto en la última década:
Una debilidad subyacente de todas estas iniciativas es su aplicación exclusiva a la región fronteriza, únicamente a condados especialmente designados que forman parte del Programa de Áreas Empobrecidas (EDAP, por su sigla en inglés). En otras partes, el crecimiento de las colonias continúa impertérrito.
Parcelas vacantes y propietarios absentistas
Un indicador principal de la disfunción en los mercados de suelo es la falta de ocupación y desarrollo de las parcelas después de su venta. Se ha demostrado que entre el 15 y el 80 por ciento de los terrenos de las colonias pueden estar vacantes. Incluso en los asentamientos más grandes (y a menudo dotados plenamente de servicios), entre una cuarta y una sexta parte de los terrenos está vacante y pertenece a propietarios absentistas. Más aún, la existencia de terrenos relativamente grandes de 500 a 2000 metros cuadrados (o más), aunada a las prohibiciones de subdivisión y compartimento de los mismos, llevan a muy bajas densidades de población, entre 25 y 30 personas por hectárea. Esta característica exacerba el costo unitario de la provisión de servicios, reduce la recuperación de los costos, y debilita la cohesión de la comunidad y la ayuda mutua. Nuestros cálculos indican que hay más de 26.000 parcelas vacantes en Texas, lo cual equivale a más de 2800 hectáreas de suelo residencial desocupado. Si estas parcelas estuvieran totalmente ocupadas, incluso a las bajas densidades de población que caracterizan a las colonias, se podría alojar a otras 100 000 personas sólo en los asentamientos ya existentes.
Por tanto, la pregunta obligatoria aquí es, ¿cuál es la razón de que tantas familias pobres no ocupen sus parcelas? En términos de pura lógica uno podría pensar que la falta de servicios desanima a los pobladores potenciales, y que un catalizador para la ocupación de los solares sería la provisión de los servicios públicos básicos. No obstante, es de destacar que muchas personas sí ocupan sus parcelas desde el principio. Si bien es posible preguntarles directamente sus motivos y la razón de sus decisiones, ciertamente es difícil hacer lo mismo con los numerosos propietarios absentistas con paradero desconocido. ¿Quiénes son estas personas? ¿dónde están? ¿qué quieren de sus tierras?
A pesar de los obstáculos metodológicos derivados de la ausencia de documentos claros que detallen registros de compraventa de propiedades y títulos de las parcelas, nosotros pudimos utilizar registros de impuestos y de tasación de propiedades para rastrear algunos de estos propietarios absentistas. Sin embargo, determinamos que entre el 8 y el 10 por ciento de estos registros aparecen con direcciones “equivocadas”, con la consiguiente probabilidad de que el verdadero número de propietarios absentistas con paradero desconocido sea dos veces mayor. Al haber abandonado el suelo que compraron, estas personas están en efecto impidiendo que sus propiedades participen en futuras transacciones del mercado de suelo.
Lugar de residencia actual de los propietarios absentistas Mediante los registros tributarios de unos 2713 propietarios absentistas de 16 asentamientos (en condados fronterizos y no fronterizos), nos fue posible averiguar el paradero actual de los mismos.
Alrededor de un 75 % de ellos vive en los alrededores, bien sea en la ciudad adyacente o bien a distancias no mayores de 30 km. El resto de los absentistas se divide equitativamente entre aquéllos que viven en otras regiones de Texas y los que viven fuera del estado. En el primer grupo, si bien se observó una amplia dispersión de domicilios a lo largo y ancho del estado, la mayoría vive en Houston (26 %), Dallas (15 %) y San Antonio (12 %) -las tres áreas metropolitanas principales de Texas. De los absentistas que viven fuera del estado, el 35 % vive en California, seguido por un 14 % en Nuevo México y finalmente un 12 % en la región de Chicago (Illinois e Indiana).
Características de los ocupantes y de los propietarios absentistas
Esta investigación reveló que los ocupantes de las colonias y los propietarios absentistas son poblaciones bastante diferentes (véase la tabla 1). Dos tercios de los residentes de las colonias, en comparación con la mitad de los propietarios absentistas, son nacidos en México. Los propietarios absentistas exhiben una mayor diversidad étnica, y a pesar de ser pobres, están en mejor situación que los habitantes de las colonias; en su mayoría, adquirieron sus parcelas con anterioridad, y por tal motivo pagaron menos en términos reales.
Las diferencias más significativas entre los grupos se evidencian en sus patrones habitacionales y en los motivos de sus compras. Las familias absentistas no están esperando mudarse a sus parcelas tan pronto las equipen con servicios públicos. La mayoría de ellas (81 %) son ya propietarias de viviendas y parecen estar muy cómodas en sus residencias actuales. Aún más, un 49 % de los absentistas indicaron no haber comprado los terrenos para ellos, sino más como inversión, seguridad, o como herencia futura para sus hijos. Menos del 25 % declaró que la falta de servicios fuera el problema. Más de la mitad expresó no tener intenciones de mudarse a las parcelas en el futuro. De aquellos que sí han pensado en ocuparlos, muy pocos planean hacerlo en los próximos 5 a 10 años. En nuestra opinión, muy pocos terminarán mudándose. Algunos incluso dijeron que venderían sus parcelas en cualquier momento si se les ofreciera un buen precio.
Durante las últimas dos décadas, el mercado del suelo para ambas poblaciones ha sido totalmente diferente al de otros mercados residenciales. En términos reales, el valor del suelo de las colonias ha permanecido estancado y la tasa de recuperación ha sido baja, especialmente cuando se la compara con otros sectores del mercado de suelo y vivienda. Tal realidad sugiere que los pobres realmente no se están beneficiando ni de su inversión inmobiliaria, ni tampoco -en el caso de los residentes- del valor añadido a sus propiedades por mejoras realizadas por ellos mismos. Aunque sigue habiendo un nivel discreto de ventas (mayor que el anticipado), los mercados de suelo de las colonias no están experimentando una valorización significativa.
Políticas de mejoramiento del mercado
Los terrenos vacantes son, al mismo tiempo, la causa y el efecto de este bajo rendimiento del mercado. Es importante destacar aquí la errónea interpretación que se le da a la filosofía “constrúyalo y ellos vendrán”. Si bien es cierto que las políticas de desarrollo de los servicios urbanos pueden ayudar a acelerar la ocupación de los terrenos y la densificación de las colonias, también es cierto que se requieren otras intervenciones para mejorar la eficiencia de los mercados de suelo en las colonias. Entre dichas intervenciones podría figurar una revisión de las leyes para aumentar la productividad urbana, p. ej., otorgar permisos para el uso no residencial del suelo (a fin de generar ingresos), o para subdivisiones y alquileres. En efecto, una de las razones detrás de la falta de valorización de la tierra es la restricción impuesta sobre usos aprobados. Otro limitante del desarrollo es la moratoria de 1995 impuesta sobre las ventas de parcelas. Si bien es cierto que la ley se infringe constantemente, este hecho desinfla los precios, distorsiona la rotación de los terrenos y alienta las ventas clandestinas. La prohibición de las subdivisiones de parcelas internas (especialmente las de parcelas grandes) inhibe los alquileres y el compartimento de costos entre parientes.
También se plantea la necesidad de sacar al mercado las tierras que pertenezcan a personas con paradero desconocido. Al respecto, se podría llevar a cabo un secuestro de las parcelas que tengan imposiciones morosas, especialmente si tal abordaje se combinara con la creación de una empresa de tenencia pública o de fideicomiso de tierras que se dedique posteriormente a promover el suministro y la redistribución de solares a través de mecanismos tales como la socialización y el reajuste de la tierra. Al menos en Texas, atacar el “problema” de los propietarios absentistas ofrece la posibilidad de soluciones y resultados positivos.
Al trabajar por entender y proporcionar nuestro análisis de las subdivisiones comunitarias de Texas y otros estados, podremos suministrar más información a los legisladores, y posiblemente promover políticas del suelo más adaptadas y apropiadas para atacar el problema. Así, quizás pueda haber un aumento significativo de oportunidades habitacionales para los grupos más pobres de la sociedad estadounidense.
Referencias
Peter M. Ward. 1999. Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth. Austin, TX: University of Texas Press.
______. 2000. Residential Land Market Dynamics, Absentee Lot Owners and Densification Policies for Texas Colonias. Artículo del Instituto Lincoln. WP00PW1. 160 páginas.
Peter M. Ward tiene el cargo del C.B. Smith Sr. Centennial Chair in US-Mexico Relations en la Universidad de Texas-Austin, donde también es profesor en el Departmento de Sociología y en la Escuela de Asuntos Públicos Lyndon B. Johnson.
Call for Research and Conference Papers
The documented proliferation of colonias in Texas suggests that similar types of quasi-formal homestead subdivisions exist across much of the U.S. to provide access to home ownership for urban households earning less than $20,000 a year. While there are significant private transport costs associated with living in poorly serviced communities several miles beyond the urban fringe, families of all ethnicities are quick to recognize the advantages of self-managed home ownership on relatively large lots compared to renting a trailer or apartment.
To investigate this phenomenon further, the Lincoln Institute is inviting researchers interested in quasi-formal homesteading to form a network to facilitate the collection and sharing of data. In addition, the Institute is sponsoring a conference to be held in Cambridge, Massachusetts, in Fall 2001 to pursue these three goals:
1) to develop a comparative research agenda to analyze quasi-formal homestead subdivisions;
2) to develop methodologies and data gathering strategies about the development of these subdivisions and land market performance; and
3) to develop policy instruments and approaches suitable for application in the U.S. and to learn from best practices in other countries.
The target audience for the conference includes scholars and researchers, county officials or their equivalents, and legislators or their senior aides with an interest in land policy for self-help homesteading among the poor. The conference planners are seeking participants to prepare papers on the following issues:
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Durante varios años, el Instituto Lincoln ha patrocinado programas de investigación y capacitación en colaboración con funcionarios de Porto Alegre, Brasil. El experimento de política del suelo descrito en este artículo representa un avance de alto potencial pedagógico porque recalca la importancia de los factores de procedimiento (gestión, negociación, transparencia, legitimidad pública) en la provisión de tierras urbanizadas para los pobres, por encima del enfoque tradicional en las necesidades de financiamiento y otros recursos.
En el mundo de hoy, aproximadamente mil millones de personas viven en tugurios de barrios marginales con infraestructura precaria y sin seguridad de tenencia, y se espera que la situación empeore en el futuro (UN-HABITAT 2003). Desde las perspectivas del orden urbano y del ambiente, las ocupaciones ilegales del suelo suelen causar daños irreversibles e imponer altos costos de urbanización para los gobiernos municipales y para la sociedad como un todo.
La irregularidad es un fenómeno multidimensional que involucra cuestiones de tenencia (derechos de ocupación legal, registro de títulos, etc.); cumplimiento de normas y regulaciones urbanas (tamaños de lotes, tolerancias para espacios públicos, disposición de calles, etc.); cantidad y calidad de servicios suministrados; tipo de área donde se produce el asentamiento (áreas con riesgos ecológicos, laderas, zonas industriales abandonadas contaminadas, etc.); y por encima de todo, el proceso de ocupación en sí, que suele ser diametralmente opuesto al de la urbanización formal. En el mundo “formal”, la ocupación representa la última fase de una secuencia legal y reglamentada que empieza con la titulación y continúa con el planeamiento y la dotación de servicios.
Si bien las áreas irregulares suelen disponer de infraestructura básica, lo cierto es que la instalan los parceladores o las autoridades municipales después de la ocupación y frecuentemente como medida de emergencia. Por ejemplo, algunas veces existen redes troncales de agua y sistemas de alcantarillado cerca de las áreas donde se están formando los asentamientos irregulares, y el parcelador o incluso los ocupantes se limitan a improvisar conexiones clandestinas a las tuberías principales. Esta clase de intervención, si bien no es desastrosa en asentamientos pequeños, conlleva la extensión de los servicios a áreas no aptas para la ocupación humana. En otros casos, compañías de servicios públicos o privados extienden sus servicios a nuevos asentamientos sin tener en cuenta su condición legal y a menudo sin consultar con las autoridades municipales.
Procesos de ocupación típicos
Hoy en día, la manera más común de crear asentamientos irregulares consiste en ocupar parcelas mediante una compleja sucesión de transacciones comerciales en las que participan el propietario, el promotor inmobiliario o parcelador (fraccionador de terrenos) y, frecuentemente, los futuros ocupantes. Los propietarios buscan maneras de sacarle rentabilidad a la tierra; los parceladores hacen caso omiso a los códigos municipales y producen subdivisiones de bajo costo y alta rentabilidad; y los ocupantes pobres adquieren estos terrenos ilegales simplemente porque no tienen otra opción y quizás ni siquiera conocimiento de la legalidad de la situación. Por lo general, estas personas carecen de fuentes regulares de ingresos y de ahorros que les permitan aspirar a créditos o satisfacer las estrictas normas de construcción y otras condiciones exigidas para la adquisición y ocupación formal.
Los ocupantes compran el “derecho de ocupación” a través de un contrato de adquisición de la parcela (sin importar el estatus legal del terreno) y proceden a organizar la disposición de las calles y a construir viviendas sencillas. Cuando se realiza una inspección oficial, ya es demasiado tarde: las casas ya se construyeron y la comunidad está organizada para resistirse a cualquier intento de cambio. Las autoridades públicas no tienen capacidad para ir al ritmo de este ciclo de complicidad y terminan limitando su función a una mínima inspección, lo que no sólo esconde un modelo de gestión tolerante de la informalidad sino que pone en evidencia la carencia de otras opciones habitacionales para ese segmento de la población.
Muchas ciudades están aplicando medidas curativas de alto costo para introducir mejoras urbanas y programas de regularización de títulos, pero su eficacia ha sido limitada hasta la fecha (Smolka 2003). Lo más grave y paradójico es que las expectativas creadas por estos programas tienden a aumentar el número de personas que recurren a la irregularidad. Para decirlo en pocas palabras: el proceso típico de acceso a tierra urbanizada por parte de los pobres urbanos es injusto e ineficaz, y a la larga termina en un círculo vicioso de irregularidad porque contribuye a la pobreza en vez de mitigarla. El problema no es tanto definir el tipo, el proveedor y la escala de los servicios suministrados sino más bien cómo, cuándo y dónde funciona el proceso de dotación de dichos servicios.
El caso de Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre, capital del estado más meridional de Brasil, es centro de un área metropolitana formada por 31 municipalidades. Con una población de 1.360.590 habitantes (año 2000), esta ciudad ha ganado reconocimiento mundial gracias a sus programas de reducción de la pobreza e inclusión social y sus muy aclamados procesos de gestión participativa que han mejorado la calidad de vida de sus habitantes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). Cabe mencionar el alto alcance de los servicios de infraestructura, ejemplificado en el hecho de que el 84 por ciento de las viviendas de la ciudad están conectadas al sistema de alcantarillado; el 99,5 por ciento recibe suministro de agua tratada; el 98 por ciento recibe electricidad; y el 100 por ciento de los sectores goza de servicios de recolección selectiva de desechos (municipalidad de Porto Alegre, 2003).
A pesar de estas cifras impresionantes, el 25,5 por ciento de la población vive en los 727 asentamientos irregulares de la ciudad (Green, 2004) y el crecimiento anual estimado de la población de estas áreas marginales es del 4 por ciento, en comparación con sólo 1,35 por ciento para la ciudad en conjunto. Esta situación plantea la interrogante de cómo explicar el aumento paradójico de irregularidad ante la provisión generalizada de servicios básicos en un periodo de gestión participativa exitosa y popular.
A pesar de que el proceso decisorio de inversiones públicas en Porto Alegre ha mejorado desde 1989 (fecha de la introducción del sistema de presupuesto participativo descentralizado), también es cierto que el proceso sigue aquejado de fallas tales como ineficacia del sistema económico, técnicas poco apropiadas, caos medioambiental, injusticia fiscal (porque el dinero que debería beneficiar al público termina en los bolsillos de los parceladores) e insostenibilidad política. Muchas de las zonas están plagadas de problemas serios como calles deficientes sin drenaje ni pavimentación, inestabilidad geológica, susceptibilidad a inundaciones y falta de titulación legal, lo cual se traduce, por ejemplo, en la carencia de domicilio postal para poder recibir correspondencia. Así y todo, el caso de Porto Alegre es muy interesante porque constituye una vívida demostración de que el problema de confrontar la irregularidad no se refiere tanto a la provisión de servicios sino a cambiar el proceso de prestación de los mismos. Se trata de una cuestión de procedimientos, un cambio en las reglas del juego.
Un innovador instrumento de política urbana
El Urbanizador Social fue desarrollado en Porto Alegre como un instrumento, y más generalmente un programa, para superar el proceso insostenible de provisión de servicios urbanos pese a una larga historia de legislación reglamentaria (fig. 1). Promulgada en julio de 2003, poco después de la aprobación del innovador decreto brasileño Estatuto de la Ciudad, la Ley del Urbanizador Social fue el fruto de intenso diálogo entre sindicatos de la industria de la construcción, pequeños parceladores, cooperativas de vivienda, agentes financieros y la municipalidad.
Un “urbanizador social” es un promotor inmobiliario inscrito en el municipio, que tiene interés en construir viviendas de interés social en áreas identificadas por el gobierno y conviene en hacerlo bajo ciertos términos negociados tales como ofrecer parcelas urbanizadas a precios accesibles. Se trata de una asociación público-privada a través de la cual la municipalidad se compromete a aumentar la flexibilidad de ciertas normas y reglamentos urbanos, agilizar el proceso de obtención de licencias, reducir los requisitos jurídicos y reconocer la urbanización progresiva en etapas. También se prevé la transferencia de los derechos de urbanización como estímulo para los urbanizadores privados. Otros incentivos pueden presentarse en forma de acceso a líneas de crédito específicas o ciertas inversiones públicas directas en infraestructura urbana, de manera que los costos no terminen saliendo de los bolsillos del comprador final. Entre los posibles “urbanizadores sociales” figuran promotores inmobiliarios debidamente certificados, contratistas que ya están trabajando en el mercado informal, propietarios y cooperativas autogestionadas.
El programa Urbanizador Social de Porto Alegre incorpora lecciones aprendidas de problemas reales como también oportunidades de acción pública aún sin explotar, y se inspira en varias ideas específicas. Primero que todo, reconoce que los parceladores que suministran tierras urbanizadas al sector de bajos ingresos —si bien a través de actividades ilegales, irregulares, informales y clandestinas— poseen una experiencia y familiaridad con dicho sector que definitivamente no tienen las autoridades públicas. Por eso, en vez de condenar a estos agentes, posiblemente sea más beneficioso para el interés público darles incentivos apropiados (como también sanciones) para que puedan desempeñarse dentro del marco legal. Además, aunque es ampliamente sabido que los parceladores suelen ganar más dinero si se mantienen al margen de la ley (porque tienen menos costos generales, no pagan tarifas de permisos, etc.) menos conocido es el hecho de que, si se les diera la opción, muchos de ellos preferirían trabajar legalmente, incluso si ello redujera sus ganancias.
En segundo lugar, las plusvalías generadas por las transacciones del suelo podrían convertirse en una fuente de ingresos para el proyecto. En la práctica, este valor agregado debería ser distribuido directamente por el propietario —como una contribución de tierra que exceda lo exigido por la ley para los fraccionamientos de terrenos para el sector de bajos recursos—, e indirectamente por el parcelador en forma de menores precios del suelo para los compradores de bajos ingresos. En la mayoría de los casos de urbanización irregular, el público no percibe los beneficios de estos aumentos en el valor del suelo.
En tercer lugar, al dar transparencia a los términos de las negociaciones directas, y en consecuencia propiciar acuerdos que benefician a todas las partes interesadas (propietarios, promotores, autoridades públicas, compradores), el proceso del Urbanizador Social crea vías que facilitan el cumplimiento de las normas establecidas para el proyecto. Otro componente del proceso de negociación está relacionado con el programa de inversión acordado y su efecto en eliminar la especulación.
En cuarto lugar, para que este nuevo modo de urbanización pueda tener éxito, es necesario que pueda ofrecer un suministro adecuado de tierra urbanizada que satisfaga las necesidades sociales bajo condiciones de mercado competitivas (es decir, más costeables que las condiciones de los parceladores que normalmente serían informales). Un ingrediente básico del programa es que establece nuevas reglas para la urbanización social en general. Para los agentes privados debe estar muy claro que el proceso del Urbanizador Social es la única vía de participación del gobierno en el desarrollo de asentamientos costeables y aprobados.
El Urbanizador Social como un tercer camino
Desde el punto de vista del interés público, la meta principal de esta nueva estrategia es establecer, antes de la ocupación de los terrenos, la base o al menos un programa urbanizador que permita reducir o controlar los costos de la urbanización (fig. 2).
Por lo general, los gobiernos de las ciudades del tercer mundo responden a la incapacidad del sector pobre para tener acceso al mercado formal mediante dos modelos o paradigmas. Bajo el modelo del subsidio, el público interviene para facilitar tierra urbanizada bien sea directamente a través de asentamientos públicos desarrollados como respuesta a situaciones de emergencia, o indirectamente mediante préstamos a tasas inferiores del mercado para los promotores inmobiliarios que se desenvuelven en ese sector del mercado. En el otro extremo, el llamado “modelo de tolerancia del 100 por ciento” reconoce que el gobierno no tiene la capacidad de suministrar toda la tierra urbanizada requerida, y en consecuencia tolera arreglos irregulares e informales que pueden a la larga mejorarse mediante varias clases de programas de regularización.
Ninguna de estas dos maneras de enfrentar el problema afectan las condiciones del mercado y ambas contribuyen al círculo vicioso de la informalidad. En el primero de los casos, los subsidios se transforman en mayores precios del suelo, mientras que en el segundo caso los parceladores imponen una recargo basado en las expectativas de una regularización futura: mientras mayor es la expectativa, mayor es el recargo.
El Urbanizador Social representa una tercera vía que reconoce tanto el papel y la experiencia de los parceladores informales que trabajan en el segmento de bajos recursos, como la función indispensable de los agentes públicos, quienes prestan su apoyo a la población pobre para que participe en un mercado que, de otra manera, sería inaccesible. En otras palabras, este programa representa un esfuerzo para “formalizar lo informal” e “informalizar lo formal”, facilitando y proporcionando incentivos para que los promotores inmobiliarios puedan desenvolverse con más flexibilidad en ese sector poco rentable que es el mercado de bajos ingresos. Es un instrumento diseñado para estimular tanto a los empresarios que operan en el mercado inmobiliario clandestino como aquéllos que lo hacen en el segmento mercantil formal de mayores recursos, a fin de que urbanicen la tierra bajo las normas regulares existentes.
En el mundo entero se ha establecido una gran variedad de asociaciones público-privadas. Aunque es posible que el Urbanizador Social pueda ser visto como otro más de estos arreglos, consideramos importante establecerlo claramente y darle amplia difusión a fin de incrementar las posibilidades de este tipo de asociaciones.
La promulgación de la Ley del Urbanizador Social constituye un intento de cambiar la manera tradicional de responder a las necesidades de vivienda del sector de bajos recursos, porque da una señal clara a los agentes privados que gestionan en el mercado del suelo y protege al público de las acciones arbitrarias de los desarrollos privados. El Urbanizador Social ha demostrado ser una herramienta indispensable para la gestión pública. Sin embargo, dado que rompe con las prácticas de “siempre”, su puesta en práctica enfrenta todavía una multiplicidad de desafíos:
1. Desde un punto de vista institucional, debe superar el modelo tradicional de desarrollo urbano del municipio, que se ha limitado a los aspectos de regulación e inspección. Esta tradición puede interferir en las funciones de la autoridad pública como gerente, líder de los procesos de urbanización y regulador de relaciones que normalmente quedan a la merced de las reglas del mercado.
2. Desde el punto de vista de la administración municipal, la meta es coordinar sus muchas agencias, sucursales y entidades para estimular actividades que gocen de viabilidad económica y atractivo para los promotores inmobiliarios. El problema es que dicha meta pareciera estar reñida con los objetivos típicos del sector público.
3. Para poder atraer a grandes empresas inmobiliarias que forjen mejores asociaciones con las autoridades públicas, es fundamental que el instrumento ofrezca grandes atractivos dado que estas empresas ya tienen suficientes oportunidades lucrativas en el mercado de altos recursos.
4. Asimismo, el programa deberá poder aumentar la viabilidad de asociaciones con pequeñas empresas inmobiliarias, quienes por lo general carecen de la infraestructura interna y de los recursos financieros para poder desenvolverse en este tipo de mercado.
5. Finalmente, el Urbanizador Social debe procurar su estabilidad y función como elemento estructural de política urbana de acuerdo con el principio de acceso democrático a la tierra. Como nota interesante, tras 16 años con el mismo grupo político progresista en poder, Porto Alegre está actualmente pasando por una serie de cambios políticos acompañados de incertidumbre. A la larga, el Urbanizador Social no podrá crear resultados importantes si los gobiernos municipales no incorporan sus principios de manera estratégica a largo plazo.
Actualmente Porto Alegre tiene cinco proyectos pilotos de Urbanizador Social en diferentes etapas de desarrollo. Para que puedan funcionar como verdaderos experimentos, en ellos participan diferentes clases de promotores inmobiliarios tales como empresas urbanizadoras pequeñas, urbanizadoras ya establecidas en el mercado y cooperativas de viviendas. Una de estas áreas piloto ha demostrado la posibilidad de producir 125 m2 de tierras completamente urbanizadas a precios que van desde US$25 a US$28 por m2, en contraste con los precios del mercado formal, de US$42 a US$57 por m2 , por la misma cantidad de tierra. Los precios más bajos citados demuestran la buena disposición que tienen los promotores inmobiliarios a ceder en sus contratos con las autoridades municipales para ofrecer sus servicios dentro del marco del Urbanizador Social.
La municipalidad también intentó adquirir financiamiento para actividades de urbanización social a través de la entidad Caixa Econômica Federal (CEF), organización federal responsable por el financiamiento del desarrollo urbano y de la vivienda. La agencia está creando una nueva línea de financiamiento dentro de su programa de asociaciones, mediante el cual se otorga crédito a un comprador para la compra de una parcela. Hasta ahora, esta opción financiera había estado disponible únicamente para la adquisición de unidades habitacionales antes de su construcción. La idea de una línea de crédito para financiar el desarrollo de tierra urbanizada es una novedad. Otro aspecto digno de mencionarse son las intenciones de la administración municipal para anular los requisitos de análisis de riesgo para los promotores inmobiliarios; esto representa un ingrediente fundamental para abrir el campo a los pequeños promotores inmobiliarios.
Los elementos innovadores del instrumento del Urbanizador Social, en comparación con los métodos públicos tradicionales de enfrentar la irregularidad urbana, han captado la atención de muchas organizaciones y otras municipalidades. En el ámbito federal, el Urbanizador Social se considera totalmente integrado con los principios del Estatuto de la Ciudad, por lo que ha ganado el apoyo del Ministerio de las Ciudades de Brasil. Actualmente el Congreso nacional brasileño está debatiendo sobre otra ley federal que trata de la subdivisión de la tierra urbana, y el Urbanizador Social es parte de la discusión. Si se aprueba, esta legislación sobre subdivisiones será un paso importante para cambiar el deficiente proceso tradicional de suministro de acceso a la tierra para la población urbana pobre de otras ciudades brasileñas.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En las ciudades de América Latina, y especialmente en las más grandes, la ubicación de las viviendas es crítica para los grupos más vulnerables. En Buenos Aires, la población de las villas miseria en el área del centro se duplicó en el último período intercenso (1991-2001), si bien la población total declinó aproximadamente el 8 por ciento. En Rio de Janeiro, durante la misma década, los asentamientos informales de mayor crecimiento fueron los que se percibían como mejor ubicados, generalmente cerca de la costa en los barrios de clase media y alta, si bien éstos eran ya los barrios más hacinados y congestionados.
También se observa esta tendencia en Chile, no obstante el problema de los asentamientos informales es mucho menor que en el resto de América Latina. Sólo alrededor de 28.600 familias (el 1 por ciento de la población total de Chile) viven en 533 asentamientos precarios identificados (los cuales son denominados campamentos). Los catastros sucesivos demuestran que al mismo tiempo que los campamentos más antiguos se van reordenando, se continúan creando campamentos nuevos. Más de la mitad de los campamentos existentes fueron establecidos entre 1991 y 2007 (Fundación un Techo para Chile, 2007).
Hay varias explicaciones para esta persistencia de campamentos, aun en Chile, donde la política de vivienda se considera más desarrollada que en otros países, y donde ya queda poca tierra urbana disponible para ser invadida. Algunas familias que viven en campamentos pueden representar un grupo residual en transición entre su llegada a la ciudad y su reubicación en viviendas de interés social u otro tipo de vivienda formal. Otros pueden tener preferencia por tener su propia casa en un campamento en vez de tener que compartir cuartos con otra familia o parientes en una vivienda más formal.
Vivir en un campamento también puede ser comparable a anotarse en una lista de espera para poder acceder a un programa de vivienda de interés social, ya que el programa del gobierno que se concentra en este tipo de familias (Chile Barrio) tiene por finalidad atender a sus necesidades y facilitar su acceso a la vivienda de interés social. Como algunas de las familias que viven en campamentos aún no cumplen con las condiciones necesarias para participar en el programa de viviendas de interés social, siguen allí hasta poder encontrar otras opciones.
Por otro lado, la continua existencia de campamentos no se puede atribuir a altos niveles de pobreza o a una política débil de regularización de asentamientos. Por el contrario, en los últimos 20 años la pobreza en Chile se redujo a la mitad, y ahora se estima que alcanza al 13,7 por ciento de la población (CASEN, 2006). Al mismo tiempo, el gobierno implementó una política de vivienda que entrega bonos a las familias para comprar una casa. Este programa ha sido respaldado por sucesivas administraciones de gobierno y ha beneficiado hasta ahora a dos millones de familias, a un promedio de 100.000 familias por año, o casi el 3 por ciento de los 3,6 millones de hogares urbanos de Chile en 2002.
Independientemente de su éxito en términos de cobertura, los programas de vivienda han generado una concentración de viviendas de interés social en la periferia de Santiago y otras ciudades principales. Históricamente, los proyectos de viviendas de interés social han creado grandes zonas socialmente homogéneas que han producido la segregación de familias de bajos ingresos, con consecuencias negativas. Algunas de estas zonas ahora sufren de serios problemas sociales, como un alto nivel de desempleo y deserción escolar, como también sentimientos generalizados de falta de esperanza y inversión de los valores sociales entre sus residentes (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2004).
También hay mayor inestabilidad e inseguridad laboral en la economía chilena en la actualidad que en el pasado, y una transformación radical del sistema político ha desestabilizado las relaciones cotidianas entre las clases populares y los líderes de los partidos políticos. A medida que estas formas tradicionales de cohesión social se van debilitando, ciertos factores, como la ubicación de una casa en la ciudad, se hacen más relevantes, ya que una buena ubicación puede brindar acceso a una mejor “geografía de oportunidades”, o sea a lugares que se perciben como de mayor y mejor acceso a servicios públicos y privados, como escuelas, mercados, parques y redes de transporte, como también acceso a mejores trabajos y proximidad a redes sociales y familiares.
En este contexto, examinaremos algunos de los factores que influyen en el continuo desarrollo y persistencia de los campamentos, a pesar de la disponibilidad de programas gubernamentales masivos de vivienda, como también un sistema legal que protege los derechos de propiedad.
Una encuesta de preferencias de localización de vivienda
Usando datos de la Región Metropolitana de Santiago, diseñamos tres conjuntos de muestras con un total de 1.588 unidades familiares: familias que viven en campamentos (812); familias que viven en viviendas de interés social y que se mudaron de campamentos que fueron erradicados (510); y familias que viven en viviendas de interés social pero que no se mudaron de un campamento (266). Las tres muestras fueron tomadas, respectivamente, de un inventario de moradores de campamentos preparado en 2007; y el registro del programa Chile Barrio, que identifica a familias que vivían en campamentos y que adquirieron viviendas de interés social entre 1999 y 2005; y familias del mismo proyecto de viviendas de interés social que no provenían de un campamento. Las encuestas en los campamentos fueron efectuadas de puerta en puerta en agosto de 2008, y en los barrios de proyectos de vivienda de interés social en diciembre de 2008.
Los resultados de la encuesta muestran que al vivir en campamentos, las familias logran optimizar las preferencias de localización de su vivienda con una mayor probabilidad de éxito, entendiendo dichas preferencias fundamentalmente como la proximidad a una buena geografía de oportunidades. Casi el 70 por ciento de las familias que antes vivían en campamentos y ahora viven en viviendas de interés social se quedaron en el mismo distrito, comparado con el 51,7 por ciento de las familias que viven en viviendas de interés social y que no vinieron de campamentos (ver Cuadro 1). Por lo tanto, sin alterar radicalmente la ubicación de su vivienda, las familias que antes vivían en campamentos pudieron acceder a subsidios de vivienda que les permitieron mejorar su estándar de vida y obtener un título legal.
Ver Cuadro 1 en anexo: Origen de las muestras de hogares en la Región Metropolitana (RM) de Santiago (porcentajes)
Las familias que viven en campamentos también perciben que tienen mayor prioridad que otras familias similares para acceder a viviendas de interés social, y una mayor probabilidad de acceder a viviendas de interés social en su localización preferida. Alrededor del 63 por ciento de las familias que viven actualmente en campamentos reportaron tener ventaja en el acceso a viviendas de interés social en comparación con otras familias. Esta percepción coincide con la realidad, ya que entre 1996 y 2007 la cantidad de campamentos en Chile declinó de 972 (105.888 familias) a 533 (alrededor de 28.600 familias) y el déficit de viviendas asociado con campamentos se redujo en un 75 por ciento.
Para examinar el precio del suelo como factor en la selección de vivienda, utilizamos la tasación fiscal en zonas de características similares (ZCS) y, como referencia, el valor máximo obtenido por cada distrito. En este análisis, el 71,4 por ciento de las familias que se mudaron de un campamento a una vivienda de interés social se transfirieron a una localización mejor o equivalente (ver Cuadro 2).
Ver Cuadro 2 en anexo: Valor actual del suelo comparado con el valor en el distrito de origen
La encuesta también muestra que la mayoría de las familias de campamentos (60,6 por ciento) llegó entre 2000 y 2008, un período de gran expansión en la oferta de viviendas para familias de menores ingresos, indicando una preferencia por vivir en un campamento bien ubicado antes que en una vivienda de interés social en otro lado (ver Cuadro 3).
Ver Cuadro 3 en anexo: Año de llegada de la muestra de familias que viven en campamentos
Los resultados de la encuesta se deben interpretar teniendo en cuenta los siguientes factores contextuales.
Interacciones entre pobreza y los valores del suelo
La mitad de las familias que viven en campamentos (51 por ciento) no son pobres, de acuerdo a la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN). En nuestra muestra, la mayoría de las familias que vivían en campamentos tienen un mayor porcentaje de jefes de familia masculinos, menor tamaño familiar, y un ingreso per cápita casi el doble de la mayoría de las familias de bajos ingresos de la Región Metropolitana. Este resultado contradice la creencia convencional de que las familias más pobres viven en los campamentos. Lo que parece estar ocurriendo es la expresión de una estrategia por parte de familias de menores ingresos para superar su vulnerabilidad y aprovechar al máximo las oportunidades para mejorar su situación, usando para ello la ubicación de su vivienda como un recurso en el proceso de movilidad social.
La incidencia de pobreza en los campamentos varía en función del precio promedio del suelo en el distrito donde se encuentra el barrio. Menos de la mitad de las familias que viven en campamentos ubicados en distritos de valor bajo y alto del suelo son pobres, mientras que aquéllas que viven en distritos de valor medio del suelo tienen niveles de pobreza mucho mayores (ver Cuadro 4). Las familias que viven en distritos de valores bajos y altos del suelo también tienen una mayor proporción de trabajadores en los sectores de servicios privados y domésticos, y menos empleados por cuenta propia.
Ver Cuadro 4 en anexo: Pobreza y empleo en las familias que viven en campamentos, por valor del suelo en el distrito
Los residentes perciben que la localización objetiva de los campamentos es mejor que el de las viviendas de interés social, porque es más probable que los campamentos se encuentren en los distritos de mayor valor del suelo, en comparación con las viviendas de interés social: 27 por ciento, comparado con 7,9 por ciento (ver Cuadro 5). Al mismo tiempo, las familias que viven en campamentos tienen una percepción mucho mejor de su proximidad a los servicios y puestos de empleo, y encuentran que su distrito es socialmente más diverso que el de las familias que viven en viviendas de interés social (ver Cuadro 6).
Ver Cuadro 5 en anexo: Distribución de familias por valor del suelo en sus distritos respectivos (porcentajes)
Ver Cuadro 6 en anexo: Percepciones de localización de la vivienda
Si se usan los valores del suelo como indicador de acceso a servicios, queda claro cuán significativa es la localización para las familias. Los campamentos ubicados en distritos donde los valores del suelo son altos exhiben ventajas significativas sobre aquellos en distritos de precio del suelo bajo, sobre todo con respecto a la ubicación del trabajo del jefe de familia y su cónyuge (ver Cuadro 7).
Ver Cuadro 7 en anexo: Percepciones de localización por valor del suelo en el distrito entre las familias que viven en campamentos (porcentaje)
Preferencias declaradas de localización
Las familias que viven en campamentos valoran su localización. Al preguntar: “Si tuviera la oportunidad de mudarse a otra casa, ¿qué elegiría?”, el 28,8 por ciento declaró que preferiría quedarse en el mismo lugar y el 57,6 por ciento se mudaría a otra ubicación dentro del mismo distrito. La tercera opción, mudarse a otro distrito, fue seleccionada sólo por el 13,6 por ciento de las familias.
Con respecto a sus expectativas para el futuro, la mayoría de las familias que viven en campamentos declaran que esperan vivir en una vivienda de interés social dentro de cinco años. El sesenta y siete por ciento cree que vivirá en una vivienda de interés social dentro del mismo distrito y el 25 por ciento de ese grupo cree que vivirá en una vivienda de interés social construida en el mismo lugar donde se encuentra el campamento donde vive ahora.
El resultado más interesante es que el 51,8 por ciento de las familias que viven en campamentos dicen que prefieren quedarse en el barrio (bajo las mismas condiciones) que mudarse a una vivienda de interés social lejos de su distrito actual, Esta preferencia también es expresada por el 58.7 por ciento de las unidades familiares que declararon estar dispuestas a ahorrar más de los aproximadamente 400 dólares estadounidenses que el estado exige actualmente como pago para participar en el programa; un pago más alto aumentaría aún más la probabilidad de quedarse en la misma localización.
Conclusión
Este estudio ofrece una nueva perspectiva sobre los patrones y preferencias de localización de las familias que viven en asentamientos precarios. Subyacente en la decisión familiar de vivir en un campamento está el interés de aumentar la probabilidad de obtener una vivienda de interés social en un período más corto y en el distrito de su preferencia. No parece haber ningún conflicto entre obtener una mejor localización y obtener un subsidio residencial de una vivienda formal. Por el contrario, el vivir en un campamento constituye una estrategia racional para alcanzar ambos objetivos.
Las familias que han seguido esta estrategia tienen un perfil un tanto distinto a la típica familia pobre de Santiago. La mayoría tiene un jefe de familia masculino y un nivel de ingresos que, si bien es bajo, se encuentra significativamente por encima de la línea de pobreza tal como se define en Chile. La localización del campamento parece cumplir un rol importante en favorecer la proximidad al trabajo tanto para el jefe de familia como para su cónyuge.
Los programas de vivienda de interés social en Chile se han guiado fuertemente por la noción del déficit de viviendas, donde las familias pasan a ser un número de una lista para obtener un subsidio de manera independiente, sin considerar aspectos tales como el mantenimiento de las redes sociales o las preferencias de localización. Esta política, basada en subsidiar la demanda y dar por sentado el valor del suelo, llevó a una segregación a gran escala en la periferia, donde los precios del suelo tienden a ser menores.
Este estudio demuestra que las familias optarán por una mejor localización, frecuentemente en la ciudad central, aunque ello signifique vivir en un campamentos o un lote más pequeño, demostrando los límites de la vivienda de interés social basada en los precios más bajos del suelo en la periferia. El programa Chile Barrio, creado en 1996, ha reemplazado el énfasis en el déficit de viviendas por un enfoque territorial que hace del campamento la unidad de intervención, y este nuevo enfoque parece haber mejorado las opciones de vivienda. La lección de política pública aprendida para programas de vivienda futuros es la necesidad de concentrarse en la calidad de la localización y en la inclusión social.
Referencias
CASEN. 2006. Ministerio de Planificación. www.mideplan.cl
Fundación un Techo para Chile. 2007. Informe catastro de campamentos. www.untechoparachile.cl/cis
Instituto de la Vivienda (INVI). 2001. Diagnóstico de medición de satisfacción de beneficiarios de vivienda básica. Santiago: Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Sabatini, F., G. Cáceres, y J. Cerda. 2001. Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”. EURE 27 (82) Diciembre.
Sobre los autores
Isabel Brain es socióloga y coordinadora del Programa de Apoyo a las Políticas Urbanas y de Suelo (ProUrbana) de la Universidad Católica de Chile Sus investigaciones se concentran en el desarrollo urbano, viviendas económicas, segregación residencial, mercados de suelos y asentamientos informales.
Pablo Celhay es economista e investigador de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Recibió una maestría en políticas públicas de la Universidad de Chicago. En la actualidad está cursando la carrera de maestría en políticas públicas en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
José Joaquín Prieto es director del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Sus investigaciones se concentran en políticas sociales y metodología de las investigaciones aplicadas.
Francisco Sabatini es sociólogo y profesor de planeamiento urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica de Chile. Se especializa en segregación social, conflictos medioambientales y participación ciudadana.
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Today an estimated one million people are living in subterranean apartments in Beijing, where affordable housing near employment is scarce for the greater city’s 23 million inhabitants (Xing 2011). These units are often windowless subdivisions in basements and air raid shelters, and the median size is 9.75 square meters.
In August 2010, Beijing instituted a three-year plan to evacuate tenants from these underground dwellings. Evictions started taking place in 2011, particularly in the innermost urban districts with expensive land values, but demand remains high. In some areas of the city, particularly in the outer districts, conspicuous signs on the street advertise subterranean rentals, and the Internet lists thousands of units below street level as well.
This article draws on the author’s analysis of this phenomenon from 2012 to 2013, when online advertising for subterranean apartments was active and growing. These listings contain enough information on individual units—including location, price, size, amenities, and depth below ground—to assess the dynamics of this low-income rental housing submarket.
Shortage of Affordable Rental Housing
Like most Chinese cities, Beijing suffers an acute shortage of affordable rental housing, driven by the massive migration to urban centers (Liu et al. 2013; Xie and Zhou 2012). It also has a vast amount of subterranean space, resulting from a policy dating to 1950 that requires all new buildings to have common basements and air defense shelters. Construction codes specify building guidelines, including the provision of infrastructure such as electricity, water, and sewers. This supply of underground space has grown exponentially amid China’s extraordinary building boom in recent decades. Some complexes contain as many as 600 units below street level.
As a means of addressing the housing deficit, official policy for 24 years encouraged the “economic” utilization of this underground space during peacetime, and residential shelter was one of the sanctioned uses (BMBCAD 1986). But in 2010, Beijing stopped granting new use permits for underground apartments and instituted the aforementioned three-year plan to evacuate residents. Given the number of people involved and the lack of affordable housing alternatives, the process has posed challenges, including landlords who demand compensation for occupancy rights they had purchased when the units were legal.
State-Sponsored Housing
Since China transitioned to a private market from a centrally planned economy, wherein the state provided all housing, the real estate sector has grown explosively. Treated primarily as an investment vehicle, new private units are accessible only to those with enough savings to purchase a house with little financing.
Restrictions on land supply are another obstacle to the private provision of shelter. Because the state, which owns all land, is trying to protect fertile farmland, development is prohibited in rural areas on the urban periphery. Nevertheless, informal settlers have rapidly built out that landscape into housing projects. These “urban villages” provide private residences for 5 to 6 million low-income people who cannot afford to live closer to the city center, but the government has been trying to remove them by demolition.
The Chinese state provides four types of affordable housing projects, particularly for public employees with lower incomes (see table 1). The earliest types of assistance included the lian zu fang program, which provided rental housing to the poorest families, and jing ji shi yong fang, which provided subsidized homeownership opportunities.
The government launched a program in 2011 to construct more rental housing (gong zu fang) for recent college graduates and skilled workers in key sectors such as the high-tech industry. Given the relative newness of this program, though, the number of affordable rental units is still relatively small. Meanwhile, xian jia fang housing projects are targeted for the displaced. Despite the large number of units constructed for low-income residents over the years, demand far outstrips supply and wait lists are long.
The Hukou Barrier
Beijing hukou, or household registration permit, is a prerequisite for all four types of affordable housing. A holdover from central planning, hukou entitles households to public services in the place of residence assigned to them by the government, but restricts receipt of services in other locations. People born into hukou of large cities are eligible for better educational, health, and infrastructure services. Unless a state-sponsored employer requests a change of hukou for a worker, those without hukou in major cities still face a significant barrier to economic opportunity.
Figure 1 shows the current location of public housing programs for people with Beijing hukou. As in other places around the world, affordable housing projects are located in more remote parts of the city, as mentioned, where land is less costly but also less desirable. Also typical of affordable housing projects, subletting is reportedly widespread, with program recipients collecting rents for their publicly provided apartments.
Analyzing the Underground Market
Our study took advantage of the detailed listings for underground rentals available at Ganji.com, which were optimal for analysis because the site was well organized, with the greatest number of ads. Using the search term “地下室,” or “underground unit,” we captured the monthly rent, square meter area, specific location, amenities, and other descriptors of subterranean apartments, such as the depth below ground level. Of the 7,312 ads we collected from October 2012 through September 2013, we culled 3,677 unique listings with complete information. As figure 1 shows, these units are well distributed throughout the city, reflecting the requirement that all new buildings in Beijing include underground space.
It is important to mention that the ads represent what is likely the higher end of the underground housing market. Landlords who advertise online tend to be better educated, with more resources. The ads themselves usually feature photos, evincing the relatively high quality of the housing. Moreover, the landlords’ willingness to advertise suggests that they felt relatively secure about their tenure.
Table 2 provides descriptive statistics for the 3,677 subterranean housing units studied. The median size is 9.75 square meters, slightly smaller than Beijing’s 10-square-meter minimum and the overall average housing area per capita (28.8 square meters per person). Even so, the apartments are generally larger than the average worker dormitory housing, which is just 6.2 square meters (Xie and Zhou 2012).
The mean monthly rent of 436 RMB (US$70) confirms that the apartments are at the higher end of migrant housing. A 2012 government study found that about 48 percent of migrants in Beijing pay less than 300 RMB (US$48) per month, 27 percent pay 301 to 500 RMB (US$48–80), and 17 percent pay more than 1,000 RMB (US$160) (Xie and Zhou 2012). In other words, these underground rental units are generally a higher-valued type of shelter for migrants than the more common worker dormitories and urban village housing.
On average, subterranean units are less than 11 kilometers from the city center, with a standard deviation of 6.2 kilometers, placing them well within the 5th Ring Road. With these locational advantages, the apartments offer potentially lower commuting costs and better economic opportunities. Similarly, the average distance to the nearest subway station is a little over 1 kilometer, which is considered within walking distance.
Roughly 50 percent of the advertised units are one or two stories below street level. The other 50 percent are half underground, like so-called “garden apartments” in the United States, with a small window near the ceiling of the room. Our preliminary analysis found that whether a unit was one or two stories below ground did not make any statistical difference in price after holding for other variables. As for amenities, the ads for about one quarter of the units advertised the presence of heating, more than half mentioned Internet connectivity, about one quarter mentioned the presence of surveillance cameras, and less than one eighth mentioned the employment of security guards.
Analyzing Market Dynamics
Our study examined whether demand in this unusual subterranean housing submarket is similar to the conventional market above ground. In particular, the disadvantage of living below street level may be large, and this type of housing is generally so small that other standard variables in hedonic price models may be more pronounced or differ in some other way.
Our statistical analysis involved a step-wise progression of fitting test variables to a base model that includes the variables well established in the literature to be significant. It performed predictably with all the variables significant and in the expected direction. For example, rent increases around 3.3 percent for each square-meter increase in unit size, and 3.6 percent for every one-kilometer decrease in distance to the city center. Transportation access is also significant. Proximity to a subway station raises rent by 1.8 percent per kilometer; for each subway line station within an 800-meter radius of the unit, the rent increases by 2.8 percent.
Given that our hedonic price model performed like other models with the same major significant variables and in the same direction, the underground housing phenomenon is clearly a market. Its emergence suggests that there is strong demand for rental housing—especially among lower-income households—that neither the formal market nor public housing programs are satisfying. This is obvious, given that hukou policies do not allow migrants to apply for public housing programs and that even lower-income Beijingers with hukou have been known to live underground.
Our analysis suggests that the highest priority for the lower-income, often migrant population in Beijing is proximity to jobs and transportation. The central location of these units makes the trade-off of living underground worthwhile. Moreover, the comparison with public housing rents in table 1 indicates that while costs per square meter might be higher, the total rent for underground units is much lower (Hu and Hu 2012). The underground market is thus meeting the demand of people with incomes below the levels targeted by affordable housing programs.
Conclusions
Subterranean living is a sizable phenomenon in Beijing. Thousands of advertisements for underground apartments exist on the Internet, and that number was still growing in 2013 despite evictions. But the size of this submarket does not mean it should be incorporated into public policy.
There have been extraordinary accounts of people living on roofs and in sewer wells, trying to find a way to live in central Beijing. Reliance on underground housing is often just another desperate measure that the urban poor resort to in order to live and work in urban areas where they lack hukou and therefore cannot access services.
How much can a society minimize living space to make urban locations affordable? This question will become even more pressing as densities in Asian megacities exceed levels of acceptable human decency, forcing policymakers and designers to think more creatively about urban reforms. While underground units are in fact more spacious than dormitories for workers or students. China’s extraordinary economic development has raised its citizens’ aspirations and expectations for better housing conditions.
Given the fact that most of the renters are single or couples without children, and tenure is temporary, lasting no more than several years, housing policy should consider the need for lifecycle housing for people just starting out in this expensive city, or for those requiring temporary stays for health care, education, and other needs.
About the Author
Annette M. Kim, Ph.D., is associate professor at the Sol Price School of Public Policy at the University of Southern California. She is also the director of SLAB, the newly formed spatial analysis laboratory at Price that advances the visualization of the social sciences for public service through teaching, research, and public engagement.
References
BMBCAD (Beijing Municipal Bureau of Civil Air Defense). May 15, 1986. “关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的 通知》的实施细则” (Changes to the Implementation Rules on Constructing Air Defense Shelters by Combining with Civil Buildings).
Hu, Hai-feng and Ji-ya Hu. 2012. “Overall Evaluation and Future Development Planning of Beijing Affordable Housing System During the Eleventh Five-Year Plan.” Beijing Social Science 1: 7–14.
Liu, Xiang, Maojun Wang, Jiabin Cai, and Mengchen He. 2013. “An Analysis on the Spatial Structure of Non-Native Permanent Population of Beijing Metropolitan Area in 2000–2010.” Urban Development Studies 20(10): 86–93.
Xie, Xinmei and Le Zhou. 2012. “Study on Housing Demands of Migrant Workers in Key Industries in Beijing.” Paper read at China Urban Planning Annual Conference Proceedings, Beijing.
Xing, Fan. 2011. “北京清理地下空间提速 百万北漂可能无处寄居” (Beijing to Clean Up Underground Space Speed One Million North Drift May Have Nowhere to Sojourn). Beijing Times, January 14. http://news.qq.com/a/20110114/000529.htm
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Alrededor del mundo, las ciudades parecen expandirse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Cuando la población se duplica, el uso del suelo se triplica.
Cuando se habla del crecimiento de una ciudad en el discurso público, la conversación casi invariablemente se enfoca en la población. Hablamos de ciudades “en ascenso” que crecieron, por ejemplo, de 2 a 5 millones de habitantes en sólo un par de décadas, o ciudades en declinación que se están vaciando y perdiendo residentes a un ritmo rápido.
La unidad común de percepción y medición, en otras palabras, es casi siempre la cantidad de habitantes. Frecuentemente no aparece en la discusión ninguna medición del uso del suelo, a pesar de que las ciudades han crecido mucho más en el uso del suelo que en población entre 1990 y 2015, según los datos del Observatorio Urbano Global de ONU-Hábitat. En los países desarrollados, la población urbana creció un 12 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 80 por ciento. Y en los países en vías de desarrollo, la población urbana creció un 100 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 350 por ciento.
Los problemas del uso del suelo serán cada vez más críticos cuando la población supere los 9.000 millones de habitantes y 2.500 millones de personas migren a las ciudades para 2050, según las proyecciones de las Naciones Unidas. La configuración de las áreas urbanas y los recursos disponibles para recibir esta afluencia masiva serán críticos para sostener la vida humana en el planeta, dice George W. “Mac” McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln.
Es un área de profunda preocupación: ¿Cómo están cambiando exactamente los mapas globales estas poblaciones urbanas en crecimiento? Además, ¿podemos observar patrones regulares o incluso predecibles? Y estas tendencias, tal como se ven ahora, ¿se pueden sostener en el tiempo?
A la fecha, hay muy poco conocimiento científico sobre los patrones generales de evolución de los límites, sistemas y el uso del suelo urbano. Pero la nueva segunda edición revisada del Atlas de expansión urbana en línea, publicado por primera vez en 2012, intenta llenar esta brecha crucial de conocimiento. Producido por medio de una asociación entre ONU-Hábitat, el Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York y el Instituto Lincoln, el nuevo Atlas realiza un análisis muy preciso de imágenes de satélite, junto con cifras de población y otros datos, para estudiar la naturaleza cambiante de las ciudades observadas desde 1990 al presente. El informe y los datos completos se difundirán este octubre en la conferencia de ciudades globales del Hábitat III en Quito, Ecuador, como parte de la implementación de la Nueva agenda urbana de la ONU.
El nuevo Atlas analiza 200 ciudades (a diferencia de sólo 120 en la muestra de 2012), seleccionadas rigurosamente de entre las 4.231 ciudades del mundo con más de 100.000 habitantes (al 2010), que constituyen una muestra representativa de las grandes áreas urbanas. Las 200 ciudades en cuestión abarcan el 70 por ciento de la población urbana del mundo.
La división de estadísticas de las Naciones Unidas ha aceptado y adoptado ahora esta “Muestra de ciudades de la ONU” para realizar un análisis continuo de las tendencias de urbanización. “Las ciudades, cómo se forman, y los efectos de la urbanización sobre la calidad de la vida humana deben ser tratados ahora como una ciencia”, dice Joan Clos, Directora Ejecutiva de ONU-Hábitat, durante el lanzamiento en la sede de la ONU en Nueva York en junio de 2016: “La confluencia sin precedentes del cambio climático, el auge de la población y la prisa por vivir en las ciudades quiere decir que nuestro desarrollo humano crítico se producirá en las ciudades”.
Como los asentamientos no planificados redefinen con fluidez muchos límites urbanos, es crucial, dicen los expertos y planificadores, contar con un método sistemático para estudiar las ciudades como unidades espaciales contiguas, no sólo jurisdicciones administrativas. La muestra de ciudades de la ONU también permite pasar de una agenda urbana, con datos a nivel de país, a una agenda predicada en una recolección y el análisis de datos a nivel de ciudad.
El estudio de dicha muestra nos permite inferir ciertas reglas generalizadas sobre las grandes áreas urbanas, señala el coautor de Atlas Shlomo “Solly” Angel, profesor y académico de investigación sénior de la Universidad de Nueva York. “La muestra representa con exactitud ese universo”, dice de las ciudades con poblaciones de 100.000 habitantes o más, “para poder hacer estimaciones sobre dicho universo con información sobre la muestra. Esta es la contribución más científica de este Atlas”.
Consumo del suelo y “de-densificación”
¿Qué podemos decir entonces de las grandes ciudades del mundo, ahora que se han podido obtener y procesar estos datos representativos?
Un patrón evidente observado es que las ciudades alrededor del mundo parecen estirarse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Esta tendencia corrobora las conclusiones de la primera edición del Atlas, que pronostica una “densidad decreciente”. En el pasado, esto se denominó “crecimiento desordenado”, y algunos ahora lo llaman “de-densificación”. En cualquier caso, para un planeta cada vez más preocupado con la sostenibilidad, la eficiencia energética, el cambio climático y la escasez de recursos, esta no es una buena tendencia: Una mayor densidad en general crea patrones de vida más verdes y sostenibles.
Angel señala una regla estadística aproximada que emerge del trabajo del Atlas nuevo: a medida que la población se duplica, el uso del suelo se triplica. “Si bien queremos que la densidad aumente o por lo menos permanezca igual, esto no ocurre”, agrega.
Muchos gestores de política no se han dado cuenta, o no han querido darse cuenta, de esta realidad surgida en las décadas recientes. Don Chen, director de desarrollo equitativo de la Fundación Ford, dice que “existe una gran variación en el nivel de conciencia de los funcionarios de planificación sobre el tema de crecimiento sostenible”. En muchos países, agrega, “se observa una gran resistencia de las diversas ortodoxias”, y frecuentemente la predisposición a un cambio en las normas y actitudes oficiales no es favorable: “Por muchas, muchas décadas, y en algunos países por siglos, ha habido incentivos para construir en suelo virgen”.
Y aunque exista la voluntad política de cambiar, hay “mucha capacidad instalada para construir hacia afuera, como por ejemplo en infraestructura de suelo”, señala Chen. Para poder alcanzar una mayor densidad y conservación de suelo, hay que coordinar muchos sistemas complejos más amplios desde una perspectiva política.
De todas maneras, el análisis de datos efectuado en el Atlas –cuyo propósito es ayudar de raíz a definir una nueva “ciencia de las ciudades”– puede servir como una llamada de atención. Angel dice que el Atlas puede ser una “herramienta para convencer a los gestores de política que tienen que prepararse para una expansión considerablemente mayor de lo que sus propios cálculos indican, o de lo que los planificadores han incorporado en sus planes de ordenamiento territorial”.
Para aumentar la densidad habrá que sacrificarse mucho y modificar las normas existentes de vida en muchos lugares: hará falta que la gente viva en apartamentos y casas más pequeñas, en casas multifamiliares y en edificios más altos. También requerirá frecuentemente la remodelación de áreas de baja densidad en las ciudades.
McCarthy reconoce que los datos son “un poco aterradores”, ya que revelan un patrón generalizado de problemas en el futuro. “Este es un proceso que tendremos que parar, llámese ‘crecimiento desordenado’, ‘de-densificación’ o lo que sea”, dice. “No podemos seguir consumiendo todo nuestro mejor suelo con desarrollo urbano. Tenemos que alimentarnos. Tenemos que obtener agua”.
También nota los muchos intentos fallidos de construir grandes complejos de vivienda fuera de las áreas densas urbanas, dejando millones de unidades mayormente vacías alrededor del mundo. Esto ha ocurrido en muchos países, desde México y Brasil a Sudáfrica y China, “¿Por qué seguimos construyendo estos emprendimientos de viviendas en el medio de la nada y esperamos que la gente viva allí?”, dice McCarthy, señalando que es fundamental vincular los trabajos y la actividad industrial con la vivienda.
Claramente, hace falta una planificación más inteligente y proactiva para crecimiento alrededor del mundo, dicen los investigadores del proyecto. Esto quiere decir encontrar las maneras correctas de canalizar el crecimiento de la ciudad dentro del espacio geográfico, y crear la infraestructura (transporte, agua, alcantarillado y otras necesidades) para que los nuevos asentamientos y unidades de vivienda tengan servicios adecuados.
Más aún, también es necesario –según los investigadores del Atlas– que muchas de las grandes ciudades del mundo, desde Lagos, Nigeria hasta la Ciudad de México y Zhengzhou, China, adopten un pensamiento de próxima generación sobre las tan llamadas ciudades “policéntricas”. Eso requerirá superar el paradigma tradicional de ciudades monumentales y monocéntricas con un enorme centro urbano, y crear en vez centros interconectados policéntricos, donde un área metropolitana pueda tener muchos centros entrelazados.
Señales de asentamientos no planificados
Las imágenes de satélite analizadas en el Atlas también identifican otros patrones claves que impulsan y/o simbolizan la tendencia general a la de-densificación en todo el mundo.
Una marca muy granular es la falta de intersecciones de cuatro vías, una clara señal de que los caminos está construyéndose azarosamente, de manera no planificada. Este tipo de informalidad y desarrollo no planificado ha estado aumentando a lo largo del tiempo en todo el mundo. Este patrón, sin embargo, está fuertemente correlacionado con un menor PIB per cápita, y por lo tanto es más pronunciado en el mundo en vías de desarrollo y el Sur global. Asociado a este patrón observado hay un aumento en el tamaño de la manzana urbana, ya que los asentamientos precarios y no planificados de todo tipo crecen sin tener en cuenta las necesidades de transporte.
En efecto, el Atlas también sugiere una falta generalizada de conexiones ordenadas con las vías arteriales, que son clave para facilitar el transporte a los lugares de empleo y las redes económicas. Las áreas edificadas a distancia peatonal de vías arteriales anchas son menos frecuentes de lo que eran en la década de 1990, según los datos de dicha década. Más generalmente, simplemente no hay suficiente cantidad de suelo asignado para caminos.
Además, las áreas de baja densidad y las moradas pequeñas están consumiendo el espacio abierto urbano tan preciado: parques y espacios verdes que pueden hacer las áreas urbanas densas sean más llevaderas.
Angel dice que los planificadores tienen que anticiparse a la ola de migración urbana que se viene y reservar suelo para redes de transporte, viviendas sociales, caminos arteriales y espacios abiertos. Esto se tiene que hacer antes de que se produzcan los asentamientos, ya que cuando eso ocurra los precios del suelo subirán y la logística de desplazamiento de la población se hace más complicada. “Esto se puede hacer ahora a un costo relativamente bajo”, señala Angel. Sugiere que los planificadores comiencen a “hacer algunas preparaciones mínimas”.
Aun en países con un alto grado de planificación central, los datos del Atlas pueden ser útiles para resolver diversos desafíos de gestión del suelo.
“Comparadas con la mayoría de las ciudades del mundo en vías de desarrollo, las ciudades chinas están mejor manejadas”, dice Zhi Liu, director del Programa de China del Instituto Lincoln. “El Atlas sigue siendo útil para China, ya que proporciona datos visuales de expansión urbana y analíticos exactos a los planificadores, para poder comprender mejor la escala y los patrones de expansión urbana en sus ciudades”.
El desafío de los datos del Atlas
Detrás de las nuevas perspectivas analíticas producidas por el Atlas, una importante e intrigante historia de fondo sobre la recolección y el análisis de los datos identifica los desafíos futuros para la teoría urbana y la monitorización de ciudades globales, sobre todo en naciones en vías de desarrollo.
Alejandro “Alex” Blei, un académico de investigación en el programa de expansión urbana del Instituto Marron de Gestión Urbana de la Universidad de Nueva York, señaló que armar las 200 ciudades para la muestra representativa no fue una tarea fácil, ya que no hay una definición aceptada universalmente para un área metropolitana. Los investigadores tuvieron que tomar en cuenta ciertas variables, como su ubicación regional, tasa de crecimiento y tamaño de población, para poder asegurarse que la muestra fuera representativa, y tuvieron que crear una metodología cuidadosa y defendible.
El análisis espacial usó la base de datos del Landsat de NASA, un programa de imágenes satelitales que ha estado recolectando imágenes desde la década de 1970. Si bien este juego de datos científicos y metódicos es de excelente calidad, los datos de población subyacentes, que fueron fundamentales para establecer los patrones de migración y asentamiento, frecuentemente no tenían el mismo nivel de perfección.
“Algunos países cuentan con programas de datos bien establecidos”, dijo Blei. Pero en otros casos los datos tienen poca resolución y las grandes ciudades, particularmente en el mundo en vías de desarrollo, sólo tienen zonas de censo amplias. Por lo tanto es difícil a veces realizar análisis detallados sobre los cambios de población y su relación con el cambio en el uso del suelo, ya que los investigadores tuvieron que suponer que la densidad se mantiene sobre grandes sectores del área metropolitana en cuestión.
Al analizar las imágenes de NASA, los investigadores han tenido que estudiar pixel por pixel para diferenciar superficies impermeables del suelo puro. Para ello usaron programas informáticos poderosos en base a métodos bien establecidos, pero su correlación con los datos de población no fue siempre fácil. “Desafortunadamente, no hay mucho que se pueda hacer si los datos no son muy buenos, pero hicimos lo mejor que pudimos bajo las circunstancias”, dice Blei.
Los resultados indican que se necesita un proceso de recolección y síntesis de datos de población menos variable entre países para poder extraer conclusiones más accionables para los gestores de política en cada país individual. Además, hace falta un mayor consenso global sobre la definición de ciudades. La Oficina del Censo de los EE.UU. las define con mucha precisión como “áreas urbanizadas” o “áreas estadísticas metropolitanas”, pero frecuentemente las agencias de recolección de datos de otros países las definen de manera más dispersa. En Asia y África, donde se encuentran las ciudades de crecimiento más rápido, tanto en términos de población como de extensión geográfica, no hay datos de población metropolitana suficientemente granulares como para observar cambios a nivel de barrio.
Matices globales y futuros inciertos
La publicación del nuevo Atlas contribuirá, por supuesto, al largo debate producido en círculos políticos y académicos sobre cómo medir el crecimiento desordenado, tanto de alta como baja densidad, y los mejores modelos para abordar estos temas. El nuevo Atlas también contribuye a la amplia literatura de investigación sobre el consumo de recursos y la calidad de vida en contextos urbanos.
Enrique R. Silva, un asociado de investigación senior del Instituto Lincoln, que se ha especializado en temas de planificación y gobierno en América Latina, señala que la investigación del Atlas seguirá contribuyendo al proceso de planificación y regulación gubernamental, como también a los precios residenciales. El proyecto del Atlas 2016 incluye encuestas con varias partes interesadas en las ciudades, para proporcionar una idea más acabada de las políticas de planificación y los mercados, entre otros temas.
“Sin duda este es un esfuerzo necesario”, dice Silva. “Es un tipo de proyecto de avanzada. Su éxito se medirá viendo cómo otros investigadores, ya sea por medio de críticas o respaldo a la idea inicial, pueden mejorarlo y contribuir a nuestro entendimiento de cómo crecen o se contraen las ciudades”.
También proporciona una base de conocimientos para aquellos que estudian o generan políticas en ciudades específicas. Silva apunta a un lugar como Buenos Aires, que es un “caso clásico” donde la expansión de territorio ocurre a una tasa más rápida que el crecimiento de la población, y donde muchas personas se desplazan hacia la periferia, alejándose del centro denso de la ciudad. Silva dice que la investigación realizada por su colega del Instituto Lincoln Cynthia Goytia ha demostrado cómo las regulaciones poco estrictas del suelo afectan los patrones de asentamiento. De acuerdo a su investigación, los mercados de suelo y sus regulaciones afectan su capacidad de pago, y esto puede dar lugar a asentamientos no planificados.
Neema Kudva, profesora asociada de la Universidad Cornell y experta en patrones de crecimiento en India y Asia Meridional, también alaba el “trabajado muy cuidadoso” realizado por el equipo del Atlas. Pero sospecha que ciudades más pequeñas, de menos de 100.000 habitantes y por lo tanto excluidas del análisis, puedan tener una dinámica distinta, con patrones y experiencias más variables.
Al tratar de crear “una sola ciencia de las ciudades”, dice, quizás estemos obviando diferencias significativas entre áreas metropolitanas pequeñas y grandes, limitando nuestra capacidad para imaginar intervenciones creativas. “La diferencia entre una ciudad pequeña y otra grande puede estribar en la capacidad para influir en los procesos políticos, la capacidad para obtener fondos, organizar e intervenir”, dice Kudva. “Para una persona como yo, que está realmente interesada en espacios más pequeños, el Atlas proporciona sugerencias, puntos de referencia y contrapuntos importantes, pero éstos no son siempre útiles”.
Kudva también pondera si los cambios emergentes de gran escala relacionados con sistemas energéticos, el calentamiento global, el aumento en el nivel del mar y las convulsiones políticas pueden alterar los patrones globales del uso del suelo con respecto al pasado. El problema de la densidad descendente es potencialmente reversible, según ella. “Esa tendencia podría cambiar”, dice. “Tenemos que jugar un papel más intervencionista”.
De todas maneras, mejores datos e imágenes más detalladas de los patrones de asentamiento pueden ayudar sustancialmente a resolver los desafíos comunes de ciudades de muchos tamaños distintos. Chen, de la Fundación Ford, señala que es necesario realizar investigaciones como las del Atlas para combatir problemas como el acceso desigual a oportunidades. “Necesitamos datos de referencia, y tenemos que comprender la relación entre cómo usamos el suelo y otras cosas”.
El problema de la desigualdad global, que McCarthy llama el “desafío más inexpugnable” de las ciudades, se asoma en todos los datos. Más allá de los múltiples mapas globales del Atlas hay problemas y dilemas perdurables que los investigadores y gestores de políticas sólo están comenzando a comprender y abordar. “El mayor de ellos es la concentración absoluta de pobreza y el aislamiento geográfico de grandes segmentos de la población”, dice McCarthy, notando que a veces del 30 al 50 por ciento de los residentes de muchas ciudades grandes vive en “condiciones deplorables”.
La disponibilidad de viviendas sociales decentes integradas en forma significativa en la red económica y el flujo de las ciudades tiene que ser una prioridad. Pero muchos esfuerzos a nivel nacional han fracasado en este intento. “Este es lo más desconcertante”, dice McCarthy.
Cuando el nuevo Atlas se dé a conocer en la conferencia de ONU-Hábitat III de octubre en Quito, este problema, y muchos otros que afectan las ciudades de mayor crecimiento del mundo, serán analizados en forma más precisa y poderosa gracias a estos datos nuevos y abarcadores.
John Wihbey es profesor asistente de periodismo y nuevos medios de la Universidad Northeastern. Sus artículos e investigaciones se enfocan en temas de tecnología, cambio climático y sostenibilidad.
Crédito: Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York
