Planes integrales pueden inspirar a sus creadores a utilizar sus mayores y mejores destrezas profesionales, capacitación y visión, o hacerles cuestionar la profesión que eligieron. Frecuentemente se tarda un par de años en producirlos, luego de una gran cantidad de actividades de extensión comunitaria, a veces recibidas con gran animadversión, como cuando una comunidad tiene opiniones contradictorias sobre su visión de crecimiento y desarrollo futuro.

“Los planes integrales tienen la desafortunada reputación de ser documentos largos y engorrosos que hablan de la visión para el futuro, pero no sobre las situaciones cotidianas que afectan a la gente”, dice Peter Pollock, gerente de Programas para el Oeste del Instituto Lincoln.

Pero Pollock dice que los planes integrales de la actualidad “abordan una gama mucho más amplia de temas que se relacionan más de cerca con la vida de la gente”. Dice que los planes integrales se están usando para atacar problemas que van más allá del tema tradicional del uso del suelo, como “vehículos de sostenibilidad, resiliencia comunitaria y otros conceptos unificadores y virtuosos”.

En efecto, la sostenibilidad y la equidad son objetivos en los esfuerzos recientes de planificación integral realizados en Seattle, Boston y Denver, todas ellas ciudades con mercados inmobiliarios muy activos, un gran influjo de empleos para la economía del conocimiento y falta de vivienda económica. Estas ciudades, que son miembros del Instituto de Directores de Planificación de Grandes Ciudades, patrocinado por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, la Asociación Americana de Planificación, y la Escuela de Posgrado en Diseño de Harvard, tienen otros desafíos de largo plazo en común, como la necesidad de mejorar los sistemas de transporte multimodal y mayor resiliencia ante el cambio climático. Pero sus estrategias de planificación integral varían considerablemente: una ciudad actualiza sus políticas todos los años, otra las está actualizando después de medio siglo y la tercera descubrió que la integración de múltiples planes de ordenamiento detallados podía ser más útil que un plan integral para la planificación a largo plazo.

Los planes integrales han sido el eje de la planificación y regulación del uso del suelo a largo plazo desde el City Beautiful Movement (Movimiento para Embellecer las Ciudades) de comienzos del siglo pasado. Los gobiernos locales pueden adoptar los documentos oficiales del plan integral como una ordenanza para guiar sus decisiones sobre el desarrollo físico de las comunidades. Generalmente ofrecen una visión y objetivos para el crecimiento y el desarrollo futuro, y brindan un marco de referencia para decisiones estratégicas, desde la preservación de recursos naturales hasta dónde construir casas nuevas y ubicar empresas, mejorar las conexiones de transporte y hacer inversiones de capital, tales como servicios públicos, aceras y bibliotecas. Los planes integrales analizan la información demográfica e identifican desafíos y oportunidades comunitarias clave. Algunos se concentran exclusivamente en el uso y desarrollo del suelo, mientras que otros incluyen transporte, servicios públicos, el medio ambiente, vivienda, educación, parques y recreación, y otros aspectos de la vida, forma y desarrollo físico de la comunidad. Algunos planes enumeran políticas municipales por medio de una lista de objetivos y estrategias. Son “documentos en evolución constante”. Pero algunos se actualizan cada año y otros cada par de décadas. Idealmente, se coordinan con los esfuerzos de planificación regional y a nivel de condado. Frecuentemente concluyen con sugerencias de implementación para acciones futuras.

“Hay miles de planes de integración, con diversos grados de sofisticación”, dice David Rouse, director de investigación de la Asociación Americana de Planificación y coautor de Sustaining Places: Best Practices for Comprehensive Plans (Lugares sostenibles: Buenas prácticas para planes integrales) una publicación de la APA de 2015. La publicación proporciona un marco de referencia y estándares para crear comunidades vivibles y saludables en armonía con la naturaleza, economías resilientes, equidad social y fuertes lazos regionales. La APA también estableció un programa de reconocimiento de buenas prácticas en planes integrales (ver la pág. 31).

Buenas prácticas para planes integrales de la Asociación Americana de Planificación (APA)

En 2015, la APA publicó Sustaining Places: Best Practices for Comprehensive Plans (Lugares sostenibles: Buenas prácticas para planes integrales) (https://www.planning.org/publications/report/9026901) para definir el papel de los planes integrales en el desarrollo de comunidades sostenibles, y para demostrar cómo convertir principios en planes y medir sus resultados. APA estableció una serie de estándares y un programa de reconocimiento de buenas prácticas donde las comunidades elevan sus planes integrales completados y los examinadores de la APA los clasifican como bronce, plata u oro. Ahora, en el segundo año de este programa de reconocimiento, la APA anunciará su primer plan integral en alcanzar el estándar de oro en su conferencia anual a realizarse en la Ciudad de Nueva York en mayo de 2017. “Aun las ciudades que no tienen interés en recibir una calificación pueden usar este documento para evaluar sus propios planes integrales”, dice David Rouse, director de investigación de la APA.

¿Qué hay de nuevo y diferente en los planes integrales, y cómo se están usando? Land Lines pidió a planificadores de largo plazo de Seattle, Boston y Denver que compartieran sus experiencias.

Plan integral Seattle 2035

Seattle, una de las 10 ciudades que participaron del programa piloto de la APA de evaluación de buenas prácticas en planes integrales, tiene un “plan integral de sostenibilidad pionero”, dice Rouse.

Plan integral para Seattle 2035, adoptado en forma unánime por el Concejo Municipal de Seattle en octubre de 2016, es la tercera generación de planes integrales de la ciudad, todos ellos enfocados en sostenibilidad y proponiendo más crecimiento urbano en la ciudad para preservar bosques y tierras agrícolas fuera de sus límites. Desde que fue adoptado en 1994, el plan integral de Seattle ha guiado el crecimiento por periodos de veinte años, y el Concejo Municipal adopta resoluciones anualmente en forma de políticas para asegurar que el plan refleje las condiciones y valores actuales de la comunidad.

La Ley de Gestión de Crecimiento del Estado de Washington (GMA, por su sigla en inglés), promulgada en 1990, exige que los condados y ciudades más grandes generen planes integrales y que los actualicen cada ocho años. Los objetivos de la ley GMA incluyen reducir el crecimiento desordenado y orientar el crecimiento hacia áreas que ya tienen agua, alcantarillas, transporte y otros servicios urbanos. Cada condado tiene que definir un límite de crecimiento urbano, y no se permiten desarrollos de estilo urbano fuera de él. Los planes integrales tienen que demostrar que cada ciudad tiene la cantidad suficiente de suelo, con el código de zonificación adecuado, para absorber el crecimiento esperado en los próximos 20 años. Las ciudades también tienen que planificar vivienda, transporte, agua, alcantarillado y otra infraestructura necesaria, y crear planes cohesionados con otros planes de la región.

Para prepararse para el nuevo plan integral, la Oficina de Planificación y Desarrollo Comunitario de Seattle publicó en 2014 un análisis de capacidad titulado Seattle 2035: Actualización del plan integral de Seattle. Señaló que la población de Seattle había crecido un 20 por ciento desde 1994, con casi 100.000 residentes nuevos y mucha más diversidad racial y étnica. Las proyecciones actuales de crecimiento para la ciudad, que hoy tiene 652.000 habitantes, pronostican 70.000 hogares adicionales y 115.000 puestos de empleo más para 2035. El Departamento de Planificación también publicó un análisis de crecimiento y equidad para determinar el acceso a oportunidades y el riesgo de desplazamiento de residentes a lo largo de la ciudad. El informe identifica los lugares con los mayores riesgos de desplazamiento, como también áreas con el mayor acceso a educación, transporte público y empleo. Contiene un marco de desarrollo equitativo para el crecimiento, un índice de desplazamiento y un análisis de escenarios de crecimiento alternativo y su impacto sobre el desplazamiento.

El plan integral de Seattle de 2005 alentaba a la ciudad a crecer. El desafío en 2016 era distinto: ¿cómo podía la ciudad aprovechar su crecimiento para construir mejores barrios, crear puestos de empleo y oportunidades económicas para todos los residentes y mejorar la seguridad y vitalidad de la ciudad?

Mientras que cientos de residentes participaron en el proceso en 2005 en el proceso de actualización reciente de hace dos años, demorado debido a la recesión, los residentes participaron con más de 24.000 visitas a sitios web, 4.800 visitas de “puertas abiertas” en línea, 2.600 presencias en talleres y reuniones, 2.100 respuestas a encuestas en línea y miles de comentarios por Facebook y Twitter. El tema de más prioridad identificado por los residentes de Seattle fue la necesidad de contar con vivienda económica para hogares de ingresos medios y bajos. Seattle ha estado enfrentando la crisis de vivienda más grave de su historia, debida en parte a empresas de alta tecnología como Amazon y Microsoft, que han atraído a decenas de miles de residentes nuevos. El alcalde Ed Murray estableció una meta de construir y preservar 50.000 unidades de vivienda en 10 años, de las cuales 20.000 serán de alquiler e ingresos restringidos. Una de las políticas nuevas del plan integral es una enmienda para habilitar oportunidades alternativas para la construcción de vivienda social que no son comunes en Seattle en la actualidad, como fideicomisos de suelo comunitario, ayuda con el pago de anticipos, requisitos de vivienda de ingresos mixtos y cooperativas de vivienda de patrimonio limitado.

El nuevo plan retiene el concepto de que el crecimiento futuro se debería enfocar en las áreas más densas de la ciudad, los centros urbanos designados del Centro, First Hill/Capitol Hill, South Lake Union, Uptown, Distrito Universitario y Northgate. Para maximizar la inversión pública en infraestructura y servicios, el plan también continúa canalizando el crecimiento hacia 24 villas urbanas, o áreas de uso mixto con uso y densidad compacta del suelo, como por ejemplo con estaciones del tren ligero. Tanto los centros urbanos como las villas urbanas son lugares que ya cuentan con distritos comerciales activos, puestos de empleo, servicios y concentraciones de vivienda, y pueden absorber más aún, dice Tom Hauger, gerente de planificación integral y regional.

El plan integral previo de Seattle contenía planes barriales con visiones específicas de cómo y dónde debería producirse el desarrollo, y asumió un compromiso vinculante con esa visión. Para estar a la altura de modificaciones recientes en el código de zonificación de la ciudad, el nuevo plan eliminó el requisito de que los cambios de zonificación para permitir un uso más intensivo tengan que ser aprobados en el plan barrial correspondiente antes de adoptar el plan integral en su conjunto. Este cambio otorga un poco más de flexibilidad para agregar vivienda multifamiliar en barrios de casas unifamiliares, que ocupan aproximadamente la mitad de los 217 km² de la ciudad, dice Hauger. Este cambio permite la presencia de construcciones más densas incluso fuera de las villas urbanas, por ejemplo en un área que se encuentra a 10 minutos a pie de una estación del tren ligero o un servicio muy bueno de autobús. Pero Hauger dice que la ciudad quiere estudiar este tema en mayor profundidad y trabajar con el comité asesor del alcalde sobre Accesibilidad a la Vivienda y la Agenda de Habitabilidad (HALA, por su sigla en inglés) dentro de los límites barriales. Hauger dice que el debate sobre el permiso para aumentar la densidad de zonificación tiene “argumentos fuertes por ambos lados, si bien las villas urbanas tienen suficiente capacidad de crecimiento por 40 o 50 años más. Así que la necesidad de aumentar la densidad en barrios unifamiliares no existe hoy en día”.

Quizás el cambio más importante en el nuevo plan tiene que ver con la equidad. Los tres planes integrales de la ciudad han incorporado los valores básicos de administración medioambiental, comunidad, oportunidad económica y seguridad, y equidad, si bien estos valores básicos han sido reclasificados en cada iteración de acuerdo a los deseos de la comunidad. Una resolución de 2015 adoptada por el Concejo Municipal cambió “equidad social” por “equidad racial y social”, y este valor pasó al tope de la lista en el plan adoptado recientemente, para realzar la necesidad de resolver las disparidades experimentadas por la gente de color, dice Hauger.

“Hemos identificado maneras en que la ciudad, a través de crecimiento, podría ayudar a las comunidades necesitadas, y reducir el riesgo de desplazamiento para estas poblaciones”, dice Hauger. El nuevo plan integral contiene 120 políticas nuevas relacionadas con la equidad social y racial. Dispone la reducción del crecimiento en áreas de gran desplazamiento y lo dirige a áreas con más transporte público, educación y oportunidades de empleo. El plan también dispone el control del crecimiento en los lugares donde los hogares de bajos ingresos y personas de color corren el riesgo de desplazamiento. “El énfasis en la equidad, sobre todo con crecimiento rápido, es realmente el foco del plan”, dice, “pero eso también forma parte de la sostenibilidad”.

Imagine Boston 2030

Boston es un buen ejemplo de una ciudad donde el plan integral previo, aquí llamado plan general, era sobre el uso y el desarrollo del suelo. “Pero las cosas han cambiado en Boston”, dice Pollock, y el proceso del nuevo plan integral se ha dedicado “a la comunidad, la calidad de vida y las necesidades y valores de los residentes”.

En las dos generaciones que trascurrieron desde que Boston publicó su último plan municipal en 1965, la ciudad ha cambiado drásticamente. La pérdida de empleos industriales en la década de 1960, las tensiones raciales y otros factores causaron la pérdida de alrededor de un tercio de la población, que llegó a un mínimo de 563.000 residentes en 1980. Desde entonces, la ciudad ha resurgido, construyendo una nueva economía basada en el conocimiento, respaldada por un legado de hospitales y universidades de clase mundial.

En 2015, anticipando los cuatrocientos años de Boston en 2030, el alcalde Martin J. Walsh inició el proceso de escribir un nuevo plan integral (la ciudad no está obligada a crear un plan integral, y el Concejo Municipal no tiene que adoptar o aprobar un plan). El alcalde tenía dos objetivos principales para el plan, dice Sara Myerson, directora de planificación de la Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston (anteriormente llamada Autoridad de Revitalización de Boston). El primer objetivo era “ser un reflejo genuino de la visión del futuro que tenían los residentes de Boston, porque es importante conocer la opinión de los residentes sobre su prosperidad y sus valores compartidos a la hora de tomar decisiones difíciles, y ello cambiaría la forma en que gobernamos. El segundo objetivo era superar los silos y crear una manera distinta de coordinar la política de planificación”.

Imagine Boston 2030: Expanding Opportunity (Imaginar a Boston en 2030: Cómo expandir oportunidades) aborda el crecimiento, la oportunidad económica y la resiliencia “centrada en la equidad, con el objetivo de que Boston sea más innovadora y al mismo tiempo más inclusiva”, dice Myerson. Ya se ha elaborado un borrador del plan, el cual se encuentra bajo revisión, y el plan final se publicará este verano. Imagine Boston es el resultado de cuatro años de planificación y dos años de actividades de extensión comunitaria para crear un marco integral de políticas para la ciudad, dice Myerson.

Imagine Boston trata sobre una amplia gama de temas: vivienda, salud, educación, la economía, energía y el medio ambiente, espacios abiertos, transporte, tecnología, y arte y cultura. Los cambios que se produjeron recientemente dieron lugar a una nueva visión de largo plazo: entre 2010 y 2014, Boston creció un 6 por ciento, el doble del promedio nacional, agregando casi tantos residentes en cuatro años como en los 20 años anteriores. Se pronostica que la población de la ciudad, que ascendía a 667.000 en 2016, llegará a 724.000 en 2030, con un 15 por ciento de aumento en los puestos de empleo y la necesidad de 2 millones de m² adicionales de espacios para oficina, comercio minorista e industria. Boston también se ha hecho más diversa: más de un cuarto de los residentes de Boston nacieron fuera de los Estados Unidos. Hay una gran brecha riqueza entre los residentes blancos y los residentes de color, que ahora son la mayoría. Los barrios tienen disparidades de nivel educativo, propiedad de la vivienda, tiempo de viaje al trabajo, y acceso a comida saludable y atención de la salud, que se corresponden con los niveles de riqueza y pobreza. Una necesidad crítica es el acceso a vivienda económica, ya que el 46 por ciento de los hogares de Boston tienen un alto costo y gastan más de un tercio de sus ingresos en vivienda. Para acomodar el crecimiento proyectado, el alcalde Walsh propuso en 2014 la construcción de 53.000 casas nuevas para todos los niveles de ingreso para 2030 (ya se construyeron 10.000 y hay otras 7.000 bajo construcción).

Otro tema clave es la resiliencia: como una de las cuatro ciudades con mayor riesgo de inundación del país, Boston enfrenta un aumento de temperatura, tormentas costeras extremas y un aumento en el nivel del mar producido por el cambio climático, lo cual presenta riesgos significativos para los barrios altamente urbanizados y los centros de empleo costeros de Boston. El nivel del mar en Boston creció alrededor de 9 pulgadas en el siglo XX. Entre 2000 y 2030, se proyecta que crecerá a una tasa tres veces más alta. Se estima que US$55.000 millones de dólares en activos quedarían expuestos si se produjera una inundación comparable a la de los últimos 100 años. Los planificadores están coordinando el trabajo del plan integral con la Oficina de Resiliencia y Equidad Racial del Alcalde, con respaldo del programa 100 Ciudades Resilientes de la Fundación Rockefeller, para ayudar al plan de Boston a lidiar con desastres relacionados con el clima y otros desafíos. Boston está planificando sus adaptaciones climáticas con su sistema de Zonificación preparada para el clima, adaptaciones a nivel de edificios y planificación a escala de distrito.

Los planificadores de Imagine Boston iniciaron sus actividades de extensión comunitaria pidiendo a los bostonianos que identifiquen sus mayores prioridades y preocupaciones. Los residentes respondieron: vivienda económica, educación que expanda oportunidades y transporte confiable y eficiente. El proceso de extensión comunitaria indujo respuestas de 14.000 residentes, por medio de eventos de puertas abiertas tradicionales, discusiones en panel, juegos de construcción de visión, talleres comunitarios, mapas en línea y encuestas por mensaje de texto. Alrededor de 9.000 respuestas fueron recibidas por medio de encuestas administradas por equipos callejeros.

“Los equipos callejeros representaban la diversidad de Boston”, dice Rebekah Emanuel, directora ejecutiva de Imagine Boston. Algunos equipos interactuaron con los residentes en forma de juego, usando ejercicios de construcción de bloques en ferias agrícolas, parques y otros lugares de encuentro. Hablaron sobre los compromisos que se tenían que hacer y “cómo la gente creía que se debía guiar el crecimiento en sus barrios y otras áreas de desarrollo potencial”, agrega. Las actividades de extensión comunitaria ayudaron a identificar cinco objetivos para el plan: 1) alentar la accesibilidad, reducir el desplazamiento de residentes y mejorar la calidad de vida; 2) aumentar el acceso a oportunidades; 3) impulsar el crecimiento económico inclusivo; 4) promover un ambiente saludable y prepararse para el cambio climático; e 5) invertir en espacios abiertos, arte y cultura, transporte e infraestructura. El plan integral también dispuso cinco acciones principales: mejorar los barrios, ampliar los barrios, desarrollar centros de empleo de uso mixto, desarrollar una ciudad costera para generaciones futuras, y crear redes de oportunidad.

La ciudad, con una superficie de 127 km², está tratando de respaldar la visión de sus residentes de una comunidad de uso mixto e ingresos mixtos más conectada que concentre más gente y puestos de empleo en los barrios. El plan integral ubica “áreas de acción” con capacidad para acomodar el crecimiento proyectado de Boston en los barrios existentes y centros comerciales, y reducir la presión de precios sobre la vivienda, mejorar el acceso a oportunidades y empalmar el entramado físico de la ciudad. Los barrios “expandidos” variarán por tamaño y escala, desde el desarrollo de “bordes barriales”, como sitios en la costa, en los límites de barrios estables, o cerca de líneas ferroviarias, a áreas de mayor escala y uso industrial todavía vibrantes que tendrán una cantidad significativa de vivienda nueva de uso mixto, lugares de empleo y servicios. Estas áreas más grandes y transformadoras crearán programas piloto de centros de innovación y planificación, e inversiones en infraestructura para respaldar nuevos espacios industriales, de oficina y para laboratorios. También se beneficiarán de una zonificación de resiliencia al cambio climático, normas de edificación sustentable y protecciones contra inundación, como también de espacios abiertos y lugares para arte y cultura.

Los planificadores analizaron los planes integrales de otras ciudades y descubrieron que los elementos de equidad y desplazamiento de Seattle se adaptaban particularmente bien a Boston, que está desarrollando un juego de herramientas de desplazamiento. “Los alcaldes de Boston y Seattle han tenido numerosas conversaciones sobre crecimiento y desplazamiento de residentes”, dice Myerson. “Hay una resonancia real entre ellos”.

En el nuevo plan integral de Boston, “hay un deseo real de resolver desafíos urbanos complejos con soluciones políticas que atraviesen los silos”, dice Myerson. “Estamos creando en realidad un híbrido de planificación y otras disciplinas, como reacción frente a los desafíos complejos que enfrentan las ciudades. Muchas ciudades están prosperando ahora, así que no se trata de atraer inversiones sino de encontrar soluciones a los desafíos del crecimiento al mismo tiempo que continuamos invirtiendo en una economía innovadora”.

Denveright/Blueprint Denver

Denver también está adoptando una estrategia distinta que la planificación integral tradicional con un nuevo proceso de planificación integrada, llamada Denveright, que consiste en actualizar cuatro áreas clave que guiarán la planificación local en los próximos 20 años. La ciudad se encuentra en el punto medio del proceso Denveright de 18 meses de duración, donde se actualizan en forma colaborativa cuatro planes de ordenamiento —el plan integrado del uso del suelo y transporte (llamado Blueprint Denver), el plan de parques y recreación, el plan peatonal y de sendas, y el plan de transporte público. Denveright es un proyecto que abarca todos los planes, combinando los procesos para maximizar los recursos, hacer que el proceso de planificación sea más eficiente y asegurar que los planes funcionen juntos en forma holística para acomodar el crecimiento futuro. Blueprint Denver y el plan de parques y recreación será adoptado por el Concejo Municipal de Denver, pero el plan peatonal y de sendas, y el plan de transporte público, ambos supervisados por el Departamento de Obras Públicas, no lo serán.

“El beneficio de elaborar todos estos planes al mismo tiempo es un método interdisciplinario y de colaboración entre las partes”, dice Kimball Crangle, codirector del Comité de Trabajo de Blueprint Denver. El personal municipal y los codirectores del Comité de Trabajo de cada plan trabajan juntos para elaborar un conjunto de políticas que brinden una visión cohesiva de dónde y cómo ocurre el crecimiento. “Creemos que el hecho de que todos los planes hablen el mismo lenguaje es una oportunidad invalorable”, dice Crangle. “Tendrán una fecha distinta de emisión al firmarlos, pero por lo menos coincidiremos en la manera de implementar nuestros objetivos a lo largo y ancho de la ciudad”.

“El proceso de Denveright es una mejora sustancial con respecto al método anterior, donde cada plan se actualizaba secuencialmente y por separado”, dice Brad Buchanan, director ejecutivo de Planificación y Desarrollo Comunitario de Denver. Las discusiones de Denveright “ocurren en tiempo real”, dice. “Cada semana, los equipos discuten las mismas preguntas y comparten las prioridades de todos sus planes. Es un proceso más robusto que nunca, con una gran cantidad de investigaciones profundas y enriquecedoras en cada área”.

Como en Seattle y Boston, la planificación integral de Denver fue guiada por una visión de sostenibilidad, y está evolucionando por medio de esfuerzos de extensión comunitaria para incluir un nuevo enfoque en equidad social y resiliencia. En 2016, como parte del proceso Denveright, el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, por medio de su iniciativa conjunta llamada Western Lands and Communities, organizaron talleres de planificación de escenarios exploratorios sobre el crecimiento y desarrollo futuro para la actualización de Blueprint Denver. El proyecto Denveright sigue explorando la planificación de escenarios con Calthorpe Associates y ha creado un juego de tablero que los residentes pueden usar en reuniones públicas o en línea para indicar su preferencia de distribución de densidad, transporte público y otros elementos en esta ciudad de 400 km². Denver ha crecido de 468.000 residentes en 1990 a 683.000 en 2015, y se pronostican otros 200.000 residentes en 20 años más. El alcalde Michael Hancock, citando la crisis de vivienda como la prioridad más alta de la ciudad, ha propuesto invertir US$150 millones de dólares en los próximos 10 años para construir más vivienda económica.

Cuando el Concejo Municipal de Denver adoptó el plan integral en 2000, la ciudad era un lugar muy distinto que ahora. Las vías del patio de maniobras ferroviario de Central Platte Valley habían sido levantadas, pero todavía no había comenzado el proceso de revitalización del barrio Denver Union Station, que atrajo una inversión de US$2.000 millones en infraestructura y desarrollo de uso mixto, donde la estación histórica de tren fue restaurada como nudo de tránsito multimodal para la región metropolitana. Muchas de las líneas y estaciones de transporte público de la ciudad que se construirían como parte de la red de tren ligero y autobuses regionales FasTracks en 2006 no existían. Las grandes comunidades que surgieron como producto de planes de ordenamiento de la ciudad, como Stapleton y Lowry, recién se estaban empezando a construir o se encontraban en etapa de planificación.

El plan Blueprint Denver fue adoptado en 2002 para ayudar a implementar el plan integral de 2000 y garantizar que el crecimiento y desarrollo sostenido se ubicara en los lugares más sostenibles. Los objetivos de Denver Blueprint fueron: orientar el desarrollo directo de “áreas de cambio”, limitar los cambios en las “áreas de estabilidad”, desarrollar calles multimodales y promover el desarrollo de uso mixto y los centros urbanos. Un enfoque importante del plan fue la preservación de los barrios residenciales en momentos en que se estaba produciendo un proceso significativo de demolición y expansión de las casas existentes para construir residencias más grandes y lujosas.

Las áreas de estabilidad, que comprendían el 82 por ciento de la ciudad, incluyeron los barrios residenciales, y fueron designadas como zonas de preservación o nuevas inversiones. El crecimiento fue canalizado a áreas de cambio mucho más densas, como el centro, los corredores comerciales y áreas cerca de las estaciones de transporte público, como también las grandes áreas de revitalización de la ciudad.

El papel de Blueprint Denver en decidir dónde se producirá el crecimiento, junto con un rediseño del código de zonificación para toda la ciudad en 2010 que introdujo el concepto de zonificación de forma y contexto, y permitió la rezonificación de más de 2.500 hectáreas de distritos de uso único a uso mixto, muchos de ellos cerca de estaciones existentes o planificadas de transporte público, han ayudado a lograr una forma urbana más sostenible. Desde 2002, dos tercios de las casas nuevas (67 por ciento) y los puestos de empleo (64 por ciento) se han producido en áreas de cambio, de acuerdo a Blueprint Diagnostics, un informe analítico publicado en 2016 para la actualización de Blueprint Denver.

Blueprint Denver ahora está evolucionando, con un enfoque mayor en temas de equidad y resiliencia en el sentido más amplio, dice Crangle. Su Comité de Trabajo está considerando cómo la ciudad podría brindar más beneficios, como vivienda económica estable, parques, sendas, conexiones de transporte público, servicios convenientes y otra infraestructura y amenidades saludables, a barrios de menores ingresos que se están revitalizando y bajo presión de desplazamiento. “En Denver tenemos la oportunidad de diseminar la equidad: social, económica, de salud y bienestar general. ¿Qué tipos de beneficios reciben [estos barrios], y cómo aseguramos que las personas y las empresas que han estado allí por décadas se puedan quedar?”

“Estamos intentando ser audaces y generar un documento amplio para guiar el uso del suelo que permita el cambio y la evolución”, dice Crangle. “Veinte años es mucho tiempo, un par de ciclos de negocios, y este documento no puede ser prescriptivo. Nuestro trabajo es ofrecer una plataforma flexible para que el uso del suelo vaya evolucionando a medida que la ciudad cambie”.

El plan integral en sí no se está actualizando, y no se sabe si lo haremos, dice Buchanan. “Nuestro plan integral es de muy alto nivel, más bien una expresión de deseos”. Blueprint Denver y otros planes específicos son los principales documentos de política para el proceso de toma de decisiones, dice. “Cuando adoptamos nuestro plan integral en 2000, estos otros planes no existían, y desde entonces han emergido otros planes más detallados que dependen menos del plan integral”. Buchanan dice que no se ha tomado ninguna decisión todavía, pero uno se está haciendo la pregunta: “¿Denveright se convertirá en el referente de esta familia de documentos de planificación a partir de ahora, y reemplazará simplemente el plan integral?”

Valor agregado para las comunidades

En última instancia, ¿cuál es el valor de un plan integral? “La fortaleza de los planificadores es que sabemos un poco sobre muchas cosas, y que podemos ser muy buenos integradores y concentrar los distintos elementos en juego de una ciudad”, dice Pollock. “Esto no se puede hacer con reglamentos sobre la altura de los edificios, sino reuniendo a la gente para lograr objetivos”.

Si bien el proceso comunitario parece diseñado para alcanzar un acuerdo general, los planes integrales no están diseñados para “alcanzar un consenso”, dice. “Es un enorme desafío: ¿cómo se está usando el plan integral para hacer participar a la comunidad, y cómo se puede lidiar con la realidad de distintos objetivos y visiones?” El documento será adoptado por los representantes de la comunidad, dice, y si bien no todos pueden votar, el plan integral idealmente valora los objetivos, esperanzas y sueños de toda la comunidad, y brinda una guía para alcanzarlos.

“Para los que prefieren declarar sus aspiraciones, el plan integral es una manera de reunir elementos generales pero también incorporar una visión para la comunidad”, dice Pollock.

Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications de Boulder, Colorado, escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.

Fotografía: plainurban/Flickr

Desde 2015, los representantes de varias entidades públicas, fundaciones y organizaciones sin fines de lucro del área de la Bahía de San Francisco, Los Ángeles y Denver han estado participando en forma conjunta en talleres de “absorción de capital” para forjar soluciones para la escasez de vivienda social en sus regiones por medio de estrategias para atraer suelo, capital y otros recursos. Representan a organizaciones no sólo de vivienda sino también de transporte público, planificación y desarrollo económico, partes interesadas que frecuentemente no se unen para resolver problemas, si bien trabajan en temas con muchos puntos en común y en geografías idénticas. 

En una de estas reuniones, en enero de 2016, Abigail Thorne-Lyman, gerente del programa de desarrollo orientado al transporte público (TOD, por su sigla en inglés) de Bay Area Rapid Transit (BART) —un sistema de transporte público que presta servicio anualmente a más de 125 millones de pasajeros a lo largo de la región— se dio cuenta de que su agencia podría hacer una contribución sin precedentes para resolver la crisis local de vivienda, que es una de las más grandes del país. Más de 250.000 hogares de muy bajos ingresos de la región carecen de acceso a vivienda a su alcance. La mediana del valor de una vivienda en San Francisco es de US$1.147.300, en comparación con US$197.500 en todo el país; la mediana de un alquiler mensual es de US$4.350, más de tres veces la mediana de alquiler nacional de US$1.500. Casi la mitad de los inquilinos locales gastan más del 30 por ciento de sus ingresos en alquiler.

Cada equipo regional de 6 integrantes que participó en este taller había confeccionado una hoja de cálculo con todos los proyectos de desarrollo pendientes que contemplaban unidades de vivienda social. “Cuando analizamos nuestra lista, nos dimos cuenta de que la restricción principal que impedía la construcción de vivienda no era el capital”, explica Thorne-Lyman. “Lo que necesitábamos —el eslabón perdido, digamos— era el suelo”. 

“En el área de la Bahía, los emprendedores no compran el suelo hasta que estén seguros de conseguir la financiación necesaria para su proyecto, lo cual dificulta la competencia en un mercado inmobiliario recalentado”, dice Thorne-Lyman. Pero BART ya poseía 120 hectáreas en la región. 

Esa noche, Thorne-Lyman comenzó a imaginar la posibilidad de que BART pusiera a disposición su suelo para todos los emprendimientos que incluyeran vivienda social. Al hacer los cálculos, “Me di cuenta de que podíamos producir alrededor de 30.000 unidades usando nuestro suelo”, explica, de las cuales 10.000 podían ser vivienda social, una cantidad significativa, dado que el emprendimiento típico de vivienda social en el área de la Bahía produce entre 50 y 200 unidades. “Y si somos los primeros en hacer este ofrecimiento, quizás otras agencias de transporte público en otros condados nos acompañaran”, ya que BART sólo abarca cuatro de los nueve condados en el área de la Bahía. Esto podría aportar una solución considerable. “Las 30.000 unidades se podrían convertir en 60.000 unidades, todas ellas en suelo público”, dice Thorne-Lyman. 

Thorne-Lyman y el resto del equipo de absorción de capital entregaron su análisis a la gerente general de BART, Grace Crunican. Tanto Crunican como la Junta Directiva de BART decidieron aumentar el compromiso de la agencia con el desarrollo de vivienda social y vivienda a precios de mercado en suelo de BART. Después pidieron a Thorne-Lyman y su equipo que generaran modelos que superaran los cálculos que habían imaginado en privado. 

“La conversación con Grace fue como una catapulta”, dice Thorne-Lyman. “Tuvimos estas ideas y las desarrollamos. Después la Junta Directiva nos pidió que imagináramos una visión aún más ambiciosa para nuestro suelo. A través de nuestro trabajo con el equipo de absorción de capital, teníamos todos estos socios interesados —como activistas de vivienda social, instituciones financieras de desarrollo comunitario y fundaciones— que apoyaron la idea y la difundieron al público”. 

Los nuevos objetivos de desarrollo para el programa TOD de BART, adoptados en diciembre de 2016, establecen una meta de 20.000 unidades de vivienda nuevas y 400.000 m2 de superficie edificada para oficinas en suelo de BART para el año 2040. Por lo menos el 35 por ciento de estas unidades, o sea 7.000, se destinarán a hogares de bajos y muy bajos ingresos. Hasta ahora, BART ha producido 760 unidades de vivienda social en su suelo, así que queda mucho trabajo por realizar. De todas maneras, Thorne-Lyman se ha entusiasmado con este desafío. “California tiene una crisis de vivienda social, y podemos decir que BART contribuirá a la solución”, explica. “Tenemos el suelo. Y estamos dispuestos a aportarlo”. 

“Alguien tiene que pensar en grande sobre cómo abordar esta crisis. Y nosotros estamos ofreciendo algo grande”, dice.

El Marco de Absorción de Capital

Los talleres de absorción de capital a los que asistió Thorne-Lyman son parte de un programa diseñado para ayudar a las ciudades a atraer y distribuir inversiones comunitarias y aprovechar otros recursos críticos para alcanzar sus metas, como suelo y conocimiento técnico. Las inversiones comunitarias se definen como “inversiones que tienen por objeto brindar beneficios sociales y medioambientales en comunidades necesitadas, como préstamos, bonos, créditos tributarios y vehículos de inversión estructurada”. 

La arquitecta principal del programa, Robin Hacke, dice: “Es una manera de dirigir los recursos a lugares donde no irían naturalmente, de contrarrestar las fallas del sistema financiero para producir la cantidad suficiente de vivienda social, y reducir las disparidades de salud o minimizar el impacto del cambio climático en lugares vulnerables, entre otros factores ligados al uso del suelo”. 

Hacke, directora del nuevo Centro de Inversiones Comunitarias en el Instituto Lincoln, está haciendo un ensayo piloto de una nueva estrategia de “cambio de sistemas” que diseñó en colaboración con sus colegas David Wood de la Iniciativa para Inversiones Responsables de la Universidad de Harvard, Katie Grace Deane y Marian Urquilla. El modelo, denominado Marco de Absorción de Capital, se basa en la idea de que los mercados de capital tradicionales frecuentemente no resuelven las necesidades de las comunidades de bajos ingresos, por lo cual hace falta una metodología sistemática para reparar esta carencia y obtener resultados significativos a escala (a diferencia de proyectos individuales que son difíciles de implementar y que, aun cuando sean exitosos, no tienen un impacto significativo sobre el problema). Al “reunir en la misma mesa” a diversas partes interesadas que pocas veces se unen para resolver este tipo de problemas a pesar de tener intereses alineados, el modelo también aumenta la cantidad de activos y de poder, ayudando a identificar nuevas herramientas y estrategias efectivas para abordar las necesidades insatisfechas de la comunidad.

Los sistemas cambian

Para poder superar los efectos de la discriminación y la falla en los mecanismos del mercado para proporcionar bienes, servicios y oportunidades adecuadas a comunidades necesitadas, tenemos que asegurar que fluya capital hacia esos lugares. Para que los residentes puedan progresar hay que encontrar maneras de financiar vivienda social y desarrollar entornos saludables con acceso a comida fresca y lugares seguros para caminar, andar en bicicleta y jugar, y proporcionar acceso a una educación y puestos de trabajo de calidad. No basta simplemente con invertir en un solo proyecto y esperar que los lugares se transformen. El Centro de Inversión Comunitaria se compromete a robustecer los sistemas que impulsan a una comunidad a planificar su futuro, creando una plataforma y red de relaciones que unan instituciones con individuos con la capacidad de concretar la visión de la comunidad; desarrollando y ejecutando proyectos de inversión que implementen dicha visión; y adoptando las políticas y prácticas que aceleran cómo estos proyectos se llevan a cabo.

—Robin Hacke

Este marco es una respuesta a los problemas que enfrentaron Hacke y Urquilla mientras trabajaban en la Iniciativa de integración, un programa de US$80 millones de dólares iniciado en 2010 para mejorar las vidas de residentes de bajos ingresos en cinco ciudades piloto: Baltimore, Cleveland, Detroit, Minneapolis/St. Paul y Newark. La idea, administrada por el programa Living Cities (Ciudades Vivientes), era alinear los intereses de una serie de participantes y capitales de inversión en barrios que tradicionalmente no tienen acceso a fondos de financiamiento.

“La Iniciativa de integración demostró que las ciudades participantes carecían no sólo de capital sino también de la capacidad para absorber y utilizar los fondos asignados por medio del programa”, dice Hacke.

“La distribución espacial desigual de personas de bajos ingresos en los Estados Unidos es producto de muchas décadas de políticas públicas que básicamente privaron de capital a las comunidades, ya sea por trabas burocráticas de los bancos o trabas burocráticas impuestas o toleradas por la Administración Federal de la Vivienda”, dice George McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, quien participó de la Iniciativa de integración durante su trabajo en la Fundación Ford.

“Como las comunidades carecían de capital, pensamos que la mejor manera de ayudarlas a recuperarse es darles dinero. Pero en realidad durante todos esos años no sólo le quitamos el capital sino también la capacidad para ayudarse a sí mismos. Muchas personas del movimiento de desarrollo comunitario creen que, si sólo encontramos una manera de aportar más capital a esos lugares, el problema se va a resolver. Pero una de las lecciones que aprendimos es que, aunque les demos dinero, no necesariamente tendrán una forma de usarlo. Puede sonar como que estoy culpando a la víctima, pero no es así. En realidad, se trata de comprender que cuando uno priva de recursos críticos a un lugar por un tiempo prolongado y después se los da, la comunidad puede no estar preparada para usarlos. Es como la gente. Si uno le niega comida a alguien por demasiado tiempo y después se la ofrece, quizás no pueda comerla”.

Cómo alinear los recursos necesarios

“Para utilizar el capital con éxito, los lugares tienen que identificar las fuentes de capital y también los proyectos que lo pueden utilizar. Los proponentes de inversiones con impacto se han concentrado en organizar la oferta de capital; nuestro enfoque es en la demanda de inversión”, dice Hacke. “Por ejemplo, en Detroit, Baltimore y Cleveland, no estaban considerando principalmente proyectos de vivienda. Querían acelerar todo tipo de emprendimientos, como proyectos comerciales y de uso mixto. Pero para negociar convenientemente los proyectos y las condiciones adecuadas para que estos tuvieran la capacidad necesaria hubo que aportar mucho más que simplemente el capital de inversión. El trabajo tomó más tiempo que lo esperado y requirió mucha más coordinación de recursos de lo que pensábamos”, agregó.

“A pesar de la grandes necesidades de estas comunidades, las partes interesadas tienen que superar obstáculos mayores para completar sus proyectos”, dice Hacke. “Si la gente cree que la probabilidad de concretar un proyecto no es alta, se da por vencida. Así que organizamos las partes interesadas para resolver los problemas más urgentes, y alineamos los recursos que puedan aumentar la probabilidad y confianza de concretar estos proyectos críticos”.

La falta de confianza se debe a la fría realidad de que los proyectos de desarrollo comunitario en general son difíciles de concretar (figura 1). Hacke ataca esta realidad de frente pidiendo a los participantes que identifiquen lo que ella llama “proyectos de impacto comunitario ejemplares. Los proyectos que la gente identifica como representativos son complejos, prolongados y políticamente trabados, ya que tienen que equilibrar los intereses de muchas partes interesadas y combinar las múltiples fuentes de capital con diversas restricciones y requisitos. Los participantes evocan el lenguaje de misiones heroicas para describir estos proyectos”.

La identificación y el análisis de estos “proyectos ejemplares” son útiles por partida doble. Primero, realzan la naturaleza compleja y enrevesada de muchos proyectos de inversión comunitaria, resaltando la necesidad de una estrategia más eficiente y expansible. En segundo lugar, y más importante aún, el análisis de proyectos ejemplares puede ayudar a las partes interesadas a determinar los recursos y restricciones potenciales del sistema de desarrollo comunitario en general, incluyendo el nivel de participación de las diversas partes, la disponibilidad de una serie de destrezas y recursos, y las oportunidades de colaboración.

Tres componentes de un sistema de inversión comunitaria efectivo

Una vez que las partes interesadas de una región hayan usado el marco de proyectos ejemplares para analizar cómo está funcionando actualmente el sistema de inversión comunitaria, el próximo paso es identificar maneras de mejorar el funcionamiento del sistema para que pueda proporcionar impacto a gran escala. De acuerdo al marco, un sistema efectivo requiere tres elementos, que son el foco del trabajo de Hacke con las comunidades.

Identificar prioridades compartidas

Primero, las partes interesadas tienen que articular un juego bien definido de prioridades ampliamente aceptadas a través de la comunidad. La vivienda social no es siempre el ancla para establecer estas prioridades, pero en los ensayos pilotos organizados por Hacke han sido el punto de partida más fácil, parcialmente porque este aspecto cuenta con fuentes de financiamiento confiables y eficaces, como el crédito tributario para vivienda de bajo ingreso, y una red sólida de organizaciones experimentadas.

“Nos esforzamos mucho por reunir y fortalecer relaciones a lo largo de diversos sectores, para poder operar con un juego de prioridades compartidas”, dice Thomas Yee, encargado de iniciativas de LA THRIVES, una organización sin fines de lucro que se propone avanzar el tema de equidad por medio de crecimiento inteligente, y que participa en el ensayo piloto del Marco de Absorción de Capital.

“Van a existir desacuerdos entre los activistas políticamente progresivos, los funcionarios electos y los emprendedores privados, así que es necesario colaborar mucho, generar confianza y encontrar puntos en común. Pero esa es la manera de organizar metodologías a nivel de sistemas. Permite reducir el trabajo a unos pocos principios que entusiasman a la gente y la mantiene enfocada en el sistema, en vez de su barrio o proyecto en particular”.

Una de las prioridades compartidas que surge del trabajo en Los Ángeles es la importancia de asegurar que LA Metro, la agencia pública responsable por el servicio ferroviario y de autobús en el condado de Los Ángeles, preste un servicio efectivo a los residentes de bajos ingresos, que son los usuarios de base de los servicios de la agencia.

Antes de participar en los talleres, LA Metro sabía que sus usuarios de base eran residentes de bajos ingresos. Un estudio de investigación comisionado por la agencia antes de incorporarse al equipo de Los Ángeles describió cómo podían ayudar a esos usuarios a vivir cerca de las líneas de transporte público. LA Metro estaba generando metas agresivas de construcción de vivienda en suelo de su propiedad cuando se unió a la colaboración con LA THRIVES.

“Se produjo una confluencia que obligó a LA Metro a pensar cómo estaba administrando sus operaciones, qué iba a pasar si esos usuarios de base vivían cada vez más lejos de los sistemas de transporte público existentes”, explica Yee.

Según Yee, LA Metro estaba interesada en encontrar maneras adicionales de contrarrestar el desplazamiento de sus usuarios, y su colaboración con LA THRIVE fue “realmente el riego que necesitaba para hacer crecer esas semillas”.

La idea de que los usuarios de bajos ingresos iban a ser desplazados a mayor distancia también causó preocupación en otros miembros del equipo piloto de Los Ángeles. Los planificadores de transporte público criticaron el costo e ineficiencia de ampliar el servicio a zonas más alejadas, mientras que los conservacionistas se preocupaban por su impacto sobre el medio ambiente. Los activistas comunitarios estaban preocupados por el aislamiento económico y social, y las organizaciones de vivienda temían por la falta de vivienda social en los anillos periféricos de la ciudad. La resolución correcta de este problema presentaría una oportunidad para abordar en forma simultánea estas preocupaciones aparentemente no relacionadas entre sí, convirtiéndose en una prioridad compartida en la colaboración. Gracias a ello, LA Metro adoptó un nuevo término para pensar sobre el transporte público en el contexto del desplazamiento de sus usuarios: el Marco de Comunidades Orientadas al Transporte Público.

Pero LA Metro quería hacer más aún. A diferencia de BART, la agencia no contaba con mucho suelo adicional para albergar las miles de unidades de vivienda social necesarias. En su lugar, LA Metro, en sociedad con otros miembros del equipo, creó un fondo de préstamo para respaldar el desarrollo de vivienda social y retener unidades existentes no restringidas de alquiler bajo cerca de las líneas de transporte público de la agencia. Lo importante es que estas unidades no tienen que estar en suelo propiedad de la agencia, sino sólo lo suficientemente cerca como para brindar fácil acceso al sistema de transporte público.

“Estamos tan entusiasmados de que LA Metro esté dispuesta a realizar inversiones fuera de sus propiedades”, dice Yee. “El desarrollo de vivienda social en suelo de la agencia es importante, sin duda un paso enorme por sí mismo. Pero ir más allá del suelo de su propiedad es una gran innovación y demuestra un compromiso para limitar el desplazamiento de los usuarios de base”.

Establecer una lista de proyectos a ejecutar

Una vez que las partes interesadas hayan identificado una serie de prioridades estratégicas, pueden concentrarse en establecer una lista de proyectos a ejecutar, el segundo paso de la implementación del marco. Las partes interesadas comienzan examinando los proyectos en marcha y analizando si responden a las prioridades fijadas y si puede haber brechas.

La práctica de examinar la lista de proyectos también permite identificar los recursos necesarios para concretarlos con éxito.

Para el equipo de Denver, el análisis de la lista de proyectos municipales le permitió reconocer que el equipo se tenía que concentrar más en atraer capital privado acorde con la misión, dice Dace West, uno de los líderes del programa piloto de Denver y en ese momento director ejecutivo de Mile High Connects, una organización sin fines de lucro cuya misión es asegurar que el sistema de transporte regional de la zona metropolitana de Denver promueva comunidades que ofrezcan a todos los residentes la oportunidad de tener una alta calidad de vida.

“Se produjo este momento crucial como comunidad cuando nos dimos cuenta de que la manera en que realizábamos nuestras actividades de desarrollo comunitario estaba gobernada en realidad por fuentes de financiamiento específicas y restrictivas, propias de sistemas más maduros, como los créditos tributarios, que han llegado a su límite, o, en otros casos, fuentes de capital que no son muy predecibles”, dice West, refiriéndose a las conclusiones del análisis de la lista de proyectos.

“Nos dimos cuenta de que frecuentemente nos quedamos cortos en los emprendimientos que abordamos debido a que no podemos obtener y utilizar el capital de manera sistemática. Así que, de aquí en más, estamos muy enfocados en cómo aprovechar el capital de impacto del sector privado en el sistema, utilizando las fuentes de capital tradicionales de nuevas maneras y esforzándonos por incorporar una cantidad significativa de capital que está buscando lugares donde invertir”, dice West.

“Gracias a un trabajo profundo e intencional, hemos descubierto que el término ‘impacto’ tiene distintos significados para los inversores de impacto. Cuando algunos de ellos dicen que quieren generar un impacto, lo que realmente quieren es poder otear el futuro y ver buenas ganancias; eso les basta, porque lo que quieren en última instancia es liquidez y una buena tasa de retorno. Nosotros pensamos: ‘Es bueno saberlo, porque hemos estado perdiendo el tiempo en estas otras cosas que a nadie le importa’. Ahora nos podemos enfocar en cuestiones tales como: ¿cuál es la tasa de retorno buscada? y ¿cuáles son los lugares correctos para utilizar este tipo de capital en vez de otros tipos? Y ese fue un descubrimiento esencial, el reconocimiento de que los emprendimientos inmobiliarios, que habíamos considerado una inversión más tradicional, pueden ser en verdad una inversión de impacto comunitario, que crea conexiones nuevas e interesantes”.

Una de esas conexiones es con la agencia de financiamiento de vivienda de Denver. 

“A medida que fuimos pensando en maneras de aprovechar este nuevo capital, hemos descubierto que tenemos una agencia de financiamiento de vivienda muy inusual. Es muy creativa y flexible y ya está administrando una enorme cantidad de fondos estructurados separados que tienen alguna forma de propósito comunitario”, dice West. “Estamos trabajando para construir una plataforma que usa la agencia como base para atraer capital que puede destinarse a canales específicos pero que también se puede usar para rellenar esas brechas e implementar proyectos impulsados por la comunidad y sus necesidades. La agencia de financiamiento de la vivienda no está respondiendo meramente a las fuentes de financiamiento existentes; está actuando como un intermediario amplio para trabajar con otras agencias del sistema”.

Crear un entorno habilitante

Después de crear una lista de proyectos a ejecutar, el próximo paso natural es la última pieza del marco: fortalecer el “entorno habilitante”. Esto se define como “las condiciones latentes que conforman las operaciones del sistema”, como “la presencia o ausencia de destrezas y capacidades necesarias, las realidades políticas, las relaciones formales e informales entre los actores clave, y las normas y comportamientos culturales que se manifiestan en forma distinta dependiendo del lugar”.

En los talleres de absorción de capital, se les pide a los participantes que analicen cuáles áreas del entorno funcionan bien y cuáles no, y cuáles políticas y prácticas afectan en forma directa sus prioridades estratégicas. Al hacerlo, pueden comprender mejor las oportunidades y limitaciones inherentes en el sistema actual.

Para Thorne-Lyman y el resto del equipo de San Francisco, el análisis del entorno habilitante —o sea qué recursos están o no disponibles y funcionan bien o no en el ecosistema de vivienda social— reveló inmediatamente el problema de la escasez de suelo.

Centro de Inversión Comunitaria

Thorne-Lyman no es la única persona entusiasmada por el trabajo generado por el Marco de Absorción de Capital. McCarthy también se muestra optimista.

“El suelo es uno de los recursos más valiosos y escasos de una comunidad”, dice. “Las políticas de suelo pueden jugar un papel central en atraer o generar la inversión necesaria para hacer uso de lotes vacantes y desperdiciados por mercados de suelo disfuncionales, o para abordar el impacto desigual de la polución y el cambio climático sobre familias pobres y necesitadas”.

Por esa razón, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha lanzado recientemente el Centro de Inversión Comunitaria con el respaldo de la Fundación Kresge y otras fundaciones nacionales importantes. El Centro es una iniciativa de investigación, construcción de capacidad y desarrollo de liderazgo para ayudar a que las comunidades movilicen el capital y aprovechen el suelo y otros activos para implementar sus prioridades económicas, sociales y medioambientales. Hacke dirigirá el nuevo centro y lo usará como plataforma para desarrollar el modelo de absorción de capital.

“Hemos visto una y otra vez que el suelo es realmente una parte importante de la solución, ya sea que se trate de la salud de la gente, o infraestructura verde y la salud de los ecosistemas naturales. Ser parte del Instituto Lincoln, que tiene un conocimiento tan amplio en el uso de suelo para generar y recuperar plusvalías, es una gran ventaja para nosotros”, dice Hacke.

En Lincoln, Hacke espera ampliar su trabajo con programas pilotos en comunidades adicionales. Aquellos que integran su cohorte actual alientan a estas ciudades a aprovechar esta oportunidad. “Cuando comenzamos a trabajar hace dos años, esto parecía un ejercicio académico abstracto repleto de ‘tareas para el hogar’. Pero persistimos con su metodología y hemos podido encontrar mucho valor en el marco”, dice Christopher Goett, un alto administrador de programa en California Community Foundation y uno de los que respaldan el programa piloto de Los Ángeles. “Robin, Katie, David y Marian han construido un espacio seguro para poder realizar trabajos difíciles, y han creado un sistema de apoyo que se ha ido fortaleciendo con el tiempo. En retrospectiva, estas actividades han constituido momentos críticos para nuestra evolución y crecimiento”.

“El trabajo de desarrollo comunitario y económico se aborda frecuentemente por medio de programas aislados, pero esa no es la manera en que funciona el mundo”, dice Goett. “El angelino promedio se despierta y usa el transporte público para ir a trabajar o llevar a sus hijos a la escuela. Los sistemas de vivienda, empleo y educación interactúan entre sí, y esta es la manera en que está diseñado el marco del Centro”.

“Para alguien que administra una cartera de crecimiento inteligente aquí en California Community Foundation, el marco es cada vez más útil; el crecimiento inteligente es, por naturaleza, integrado. Tenemos que pensar sobre la salud pública al mismo tiempo que pensamos sobre infraestructura y vivienda, y con este marco podemos promover el desarrollo orientado al transporte público y aun así ver el ángulo de la prevención de desplazamiento y la vivienda”.

Loren Berlin es una escritora y consultora de comunicaciones independiente del área metropolitana de Chicago. 

Fotografía: Sharon Hahn Darlin

Referencias

Bay Area Council Economic Institute. 2016. “Solving the Housing Affordability Crisis: How Policies Change the Number of San Francisco Households Burdened by Housing Costs.” (Octubre). www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf

Hacke, Robin, David Wood y Marian Urquilla. 2015. “Community Investment: Focusing on the System.” Documento de trabajo. Troy, MI: Kresge Foundation. 

Truong, K. 2016. “Here Are 11 Solutions to the Bay Area Housing Crisis.” San Francisco Business Times. Octubre 11.

Zillow.com. “San Francisco Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/san-francisco-ca/home-values/

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Comprehensive plans can inspire their creators to tap their highest and best professional skills, training, and vision—or cause them to question their choice of profession. They often take a couple years to produce and can require extensive community outreach, sometimes with rancorous results—if, for example, the community has strong opposing opinions about a vision for future growth and development.

“Comp plans have the unfortunate reputation of being long, cumbersome documents that talk about vision and not the day-to-day situations that affect people,” says Peter Pollock, manager of Western Programs for the Lincoln Institute.

But Pollock says today’s comp plans are “addressing a much broader range of topics that relate more to people’s lives.” He says comp plans are being used to discuss issues beyond the traditional land use topics, as “vehicles for sustainability, community resilience, and other unifying concepts that have virtue.”

Indeed, sustainability and equity are objectives in recent comprehensive planning efforts in Seattle, Boston, and Denver—all hot-market cities dealing with an influx of knowledge-economy jobs and a dearth of affordable housing. These cities, members of the Big City Planning Directors Institute, sponsored by the Lincoln Institute of Land Policy, the American Planning Association, and the Harvard Graduate School of Design, have other long-range challenges in common, including the need for better multimodal transportation systems and stepped-up climate-change resilience. But their approaches to comprehensive planning vary widely, with one city updating policies every year, another updating after a half-century, and a third finding that integrating multiple detailed master plans may be more helpful than a comprehensive plan for long-range planning.

“Comp plans,” as they’re known in the vernacular, have been the linchpin of long-range land use planning and regulation since the City Beautiful Movement early in the last century. Local governments may adopt official comprehensive plan documents by ordinance to serve as policy guides for decisions about physical development in communities. They generally offer a vision and goals for future growth and development, and provide a framework for big-picture decisions, from preservation of natural resources to where to build new homes and locate jobs, improve transportation connections, and make capital investments such as utilities, sidewalks, and libraries. Comp plans analyze demographic information and discuss key community challenges and opportunities. Some focus exclusively on land use and development, while others include transportation, utilities, the environment, housing, education, parks and recreation, and other aspects of the life, form, and physical development of the community. Some plans enumerate city policies with lists of objectives and strategies. As “living documents,” some are updated every year; others every couple decades. Ideally, they’re coordinated with county and regional planning efforts. They often end with implementation ideas for future action.

“There are thousands of comp plans out there, with varying degrees of sophistication,” says David Rouse, research director for the American Planning Association and coauthor of APA’s 2015 Sustaining Places: Best Practices for Comprehensive Plans. The publication provides a framework and standards for creating livable, healthy communities in harmony with nature, with resilient economies, social equity, and strong regional ties. APA also established a recognition program for best practices in comp plans (see p. 27).

So what is new and different about comprehensive plans, and how are they being used? Land Lines asked long-range planners for Seattle, Boston, and Denver to share their experiences.

Seattle 2035 Comprehensive Plan

Seattle, one of 10 cities that took part in an APA pilot program to develop best practices for comp plans, has a “landmark sustainability comp plan,” says Rouse.

Adopted unanimously by the Seattle city council in October 2016, the Seattle 2035 Comprehensive Plan is the city’s third generation of comp plans, all focused on sustainability and all directing more urban growth into the city to preserve forests and farmlands beyond. Since it was first adopted in 1994, Seattle’s comp plan has guided growth over 20-year periods, with the city council annually adopting resolutions as policies to make sure the plan reflects current community conditions and values.

The Washington State Growth Management Act (GMA), passed in 1990, requires counties and larger cities to create comp plans, and to update them every eight years. The GMA’s goals include reducing sprawl and directing growth to areas that already have water, sewer, transportation, and other urban services. Each county must draw an urban-growth boundary beyond which urban-style development is not allowed. Comp plans must show that each city has enough land with the right zoning to absorb growth that is expected to occur over the next 20 years. Cities must also plan for housing, transportation, water, sewer, and other facilities that will be needed, and create plans that are consistent with other plans in the region.

To prepare for the new comp plan, the Seattle Office of Planning and Community Development issued a capacity analysis in 2014 entitled Seattle 2035: Updating Seattle’s Comprehensive Plan. It noted that Seattle’s population since 1994 had increased 20 percent, with nearly 100,000 new residents and much greater racial and ethnic diversity. Current growth projections for the city of 652,000 indicate 70,000 additional households and 115,000 additional jobs by 2035. The planning department also issued the Growth and Equity analysis to determine access to opportunity and risk of displacement throughout the city. The report indicates locations with the highest risks of displacement, as well as areas with the greatest access to education, transit, and employment. It features an equitable development framework for growth, a displacement index, and an analysis of alternative growth scenarios and their impacts on displacement.

Seattle’s 2005 comp plan called for the city to embrace growth. The 2016 challenge was different: how could the city leverage growth to build better neighborhoods, create jobs and economic opportunity for all residents, and improve the safety and vitality of the city?

While hundreds of residents participated in the 2005 process, the recent two-year update process, delayed a couple years because of the recession, involved residents in more than 24,000 website visits, 4,800 online open house visits, 2,600 appearances at workshops and meetings, 2,100 online survey responses, and thousands of facebook and Twitter comments. Topping the list of key issues Seattleites expressed was the need for housing that is affordable for middle and lower-income households. Seattle has been facing its worst housing crisis ever, due in part to tech-oriented businesses such as Amazon and Microsoft, which have introduced new residents in the tens of thousands. Mayor Ed Murray has set a goal of building or preserving 50,000 homes in 10 years, with 20,000 of them rent- and income-restricted. Among the new comp plan policies is an amendment allowing for alternative affordable home ownership opportunities that aren’t common in Seattle now, such as community land trusts, down payment assistance, mixed-income housing requirements, and limited-equity housing co-ops.

The new plan retains the concept that anticipated growth should be focused in the city’s densest areas—the designated urban centers of Downtown, First Hill/Capitol Hill, South Lake Union, Uptown, University District, and Northgate. To maximize public investment in infrastructure and services, the plan also continues to channel growth to 24 urban villages, or mixed-use areas with compact land use and density, such as light-rail station areas. Both urban centers and urban villages are places that already have active business districts, jobs, services, and concentrations of housing, and can accept more, says Tom Hauger, manager of comprehensive and regional planing.

Seattle’s previous comprehensive plan included neighborhood plans with specific visions of how and where development should occur, and made a binding commitment to those visions. To match more recent language in the city’s zoning code, the new plan removed a requirement that upzones—or changes in zoning to allow for more intensive use—must be approved in neighborhood plans before the whole comp plan is adopted. This change allows “a little more wiggle room” to add some multifamily housing to single-family neighborhoods, which comprise about half the city’s 84 square miles, says Hauger. This change now allows for upzoning to occur, even outside the urban villages—if, for example, an area is within the 10-minute “walk shed” of a light-rail station or very good bus service. But Hauger says the city wants to study the issue at greater length and work with the Mayor’s Housing Affordability and Livability Agenda (HALA) advisory committee on neighborhood boundaries. Hauger says the upzoning debate features “strong arguments on both sides, though the urban villages have enough capacity for 40 to 50 years of growth. So the need to upzone single-family neighborhoods is not necessary today.”

Perhaps the biggest change in the new plan relates to equity. All three of the city’s comprehensive plans have expressed the core values of environmental stewardship, community, economic opportunity and security, and equity—though these core values have been reordered with each iteration as community values dictated. A 2015 resolution adopted by city council changed “social equity” to “race and social equity,” and this value rose to the top of the list in the recently adopted plan, to emphasize the need to address disparities experienced by people of color, says Hauger.

“We’ve identified ways in which the city, through growth, could help communities that have been underserved in the past, and could reduce the risk of displacement for those populations,” says Hauger. The new comp plan includes over 120 new policies that relate to social and racial equity. It specifies growth will be reduced in high displacement areas and directed to areas with more transit, education, and employment opportunities. The plan also calls for monitoring growth in locations where low-income households and people of color are at risk of displacement. “The shift to equity, especially with rapid growth, is really the focus of the plan,” he says, “but that’s also a part of sustainability.”

Imagine Boston 2030

Boston is a good example of a city where the previous comp plan—called a general plan here—was about land use and development. “But it’s a new day in Boston,” says Pollock, and the new comp plan process has been “about the community, quality of life, and checking on residents’ needs and values.”

In the two generations since Boston issued its last citywide plan in 1965, the city has changed dramatically. The loss of industrial jobs in the 1960s, racial tensions, and other factors led to the loss of about one-third of Boston’s population, which hit a low point in 1980 with 563,000 residents. Since then, the city has rebounded by building a new knowledge-based economy, supported by a legacy of world-class hospitals and universities.

In 2015, anticipating Boston’s 400th birthday in 2030, Mayor Martin J. Walsh launched a new comprehensive plan process (the city is not required to create a comp plan, and city council does not have to adopt or approve a plan). The mayor had two major goals for the plan, says Sara Myerson, director of planning for the Boston Planning and Development Agency (formerly the Boston Redevelopment Authority). The first goal was, she says, “to be a true reflection of Bostonians’ view of the city in the future, because knowing residents’ views about prosperity and shared values would be important when making difficult decisions, and would change the way we govern. The second goal was to move across silos and create a different way to coordinate planning policy.”

Imagine Boston 2030: Expanding Opportunity addresses growth, economic opportunity, and resilience—“with equity at the heart of the plan, and a focus on making Boston more innovative while making the city more inclusive,” says Myerson. A draft of the plan is under review, and a final plan is due out this summer. Imagine Boston is the result of four years of planning and two years of community outreach to create a comprehensive policy framework for the city, says Myerson.

Imagine Boston is addressing a broad range of issues—housing, health, education, the economy, energy and the environment, open space, transportation, technology, and arts and culture. Recent changes have prompted the new long-term vision: between 2010 and 2014, Boston grew 6 percent, twice the national rate, adding almost as many residents in four years as in the previous 20. The city’s 2016 population of 667,000 is projected to reach 724,000 by 2030, with 15 percent more jobs and a need for 20 million additional square feet of new office, retail, and industrial work spaces. Boston has also become more diverse, with more than a quarter of all Bostonians born outside of the United States. A wide wealth gap exists between white residents and residents of color, who are now in the majority. Neighborhoods have disparities in educational attainment, home ownership, commute times, and access to healthy food and health care that correspond with levels of wealth and poverty. Housing affordability is a critical need, as 46 percent of Boston households are cost-burdened, spending over a third of their income on housing. To accommodate projected growth, Mayor Walsh in 2014 called for 53,000 new homes across income levels by 2030 (10,000 have been built and another 7,000 are under construction).

Another key issue is resilience: as one of the nation’s top four cities at greatest risk of flooding, Boston faces increasing temperatures, extreme coastal storms, and climate-change-related sea level rise, which pose significant risks for Boston’s highly urbanized neighborhoods and coastal job centers. Boston’s sea level rose about 9 inches during the 20th century. Between 2000 and 2030, it’s projected to rise at a rate almost three times greater. An estimated $55 billion in assets are exposed to a 100-year flood event. Planners are coordinating the comp plan work with  the Mayor’s Office of Resilience and Racial Equity, supported by the Rockefeller Foundation’s 100 Resilient Cities program, to help Boston plan for and deal with climate-related disasters and other challenges. Boston is planning for climate adaptations with its Climate Ready Zoning, building level adaptations, and district-scale planning.

Imagine Boston planners began extensive community outreach by asking Bostonians to identify their biggest priorities and concerns. Residents responded: housing that is affordable, education that expands opportunity, and reliable and efficient transportation. The community outreach process has yielded responses from 14,000 residents, through traditional open houses, panel discussions, visioning kits, community workshops, online maps, and text-messaging surveys. Some 9,000 responses came from surveys administered by street teams.

“The street teams represented the diversity of Boston,” says Rebekah Emanuel, executive director of Imagine Boston, with some teams engaging residents more playfully, using building-block exercises at farmers markets, parks, and other gathering places. They discussed trade-offs and “how people thought growth should be guided in their neighborhoods” and other potential development areas, she adds. Community outreach helped identify five goals for the plan: 1) encourage affordability, reduce displacement, and improve quality of life; 2) increase access to opportunity; 3) drive inclusive economic growth; 4) promote a healthy environment and prepare for climate change; and 5) invest in open space, arts and culture, transportation, and infrastructure. The comp plan also directed five main actions: enhance neighborhoods, expand neighborhoods, develop mixed-use job centers, develop a waterfront city for future generations, and create networks of opportunity.

The city of 49 square miles of land is looking to support residents’ vision of a more connected mixed-use and mixed-income community by fitting more people and jobs into neighborhoods. The comp plan locates “action areas” with capacity to accommodate Boston’s projected growth in existing neighborhoods and commercial cores, and to reduce housing-price pressure, improve access to opportunity, and stitch together the physical fabric of the city. “Expanded” neighborhoods will vary in size and scale, from development of “neighborhood edges”—or sites on the waterfront, on fringes of stable neighborhoods, or near rail lines—to larger-scale areas with still-vibrant industrial uses that will see significant new mixed-use housing, job sites, and services. These larger, more transformative areas will pilot innovation centers and planning and infrastructure investments to support new office, lab, and industrial spaces. They also will benefit from zoning for climate-change resilience, sustainable building standards, and flood protections, as well as open spaces and places for arts and culture.

Planners reviewed comp plans from a number of other cities, and they found Seattle’s equity and displacement elements particularly applicable to Boston, which is developing a displacement tool kit. “The mayors of Boston and Seattle have had many conversations about growth and displacement,” says Myerson. “That really resonates with us.”

In Boston’s new comp plan, “there’s a real desire to tackle complex urban challenges with policy solutions that cut across silos,” says Myerson. “We’re really creating a hybrid of planning and other disciplines, as a reaction to the complex challenges cities are facing. Many cities are thriving right now, so it’s not about attracting investments, but figuring out solutions to challenges of growth while continuing to build on investments in an innovative economy.”

Denveright/Blueprint Denver

Denver is also taking a different approach to traditional comprehensive planning with a new integrated planning process, called Denveright, involving updates in four key areas that will guide local planning for the next 20 years. The city is now halfway through the 18-month Denveright process, in which four master plans—the Blueprint Denver integrated land use and transportation plan, the parks and recreation plan, the pedestrians and trails plan, and the transit plan—are being updated collaboratively. Denveright is an umbrella project for all the plans, bringing the processes together to maximize resources, make the planning process more efficient, and ensure the plans work together holistically to accommodate future growth. Blueprint Denver and the parks and recreation plan will be adopted by the Denver city council, but the pedestrians and trails and the transit plans, both overseen by public works, will not.

“The benefit of doing all these plans at once is cross-collaboration and an interdisciplinary approach,” says Kimball Crangle, cochair of the Blueprint Denver Task Force. City staff and the cochairs for each plan’s task force are working together to produce a body of policies that will provide a cohesive vision for where and how growth happens. “We see tremendous opportunity in having the plans speaking in the same language,” says Crangle. “They will be dated when we sign them, but at least we’ll be on the same page in terms of how we implement goals across our city.”

“The Denveright process is a significant improvement over the previous approach, doing separate plan updates sequentially,” says Brad Buchanan, executive director of Denver Community Planning and Development. The Denveright discussions “happen in real time,” he says. “The same questions come up week by week with the forces, and they make sure the priorities of all their plans are shared. It’s a more robust process than we’ve ever done before, with a stockpile of deep and rich research in each area.”

As in Seattle and Boston, a vision of sustainability has guided Denver’s comprehensive planning, and it’s evolving through community outreach efforts to include new focuses on social equity and resilience. In 2016, as part of the Denveright process, the Lincoln Institute and the Sonoran Institute, in a Western Lands and Communities joint venture, led exploratory scenario planning workshops on future growth and development for the Blueprint Denver update. The Denveright project is continuing to explore scenario planning with Calthorpe Associates and has created a board game that residents can play at public meetings or online, to weigh in on their choices for where density, transit, and other elements should go in the 155-square-mile city. Denver grew from 468,000 residents in 1990 to 683,000 in 2015, and it’s projected to add another 200,000 residents within 20 years. Citing a housing crisis as the city’s top priority, Mayor Michael Hancock has proposed spending $150 million over the next 10 years to build more affordable housing.

When Denver city council adopted the 2000 comp plan, the city was a very different place than it is today. The Central Platte Valley’s former rail yard had been cleared of its tracks, but redevelopment had not begun on the Denver Union Station neighborhood, which has attracted $2 billion in infrastructure and mixed-use development, with the historic train station restored as a multimodal transit hub for the metro region. Many of the city’s transit lines and station areas that would be built as part of the 2006 FasTracks regional light-rail and bus network did not exist. Large master-planned communities within the city, including Stapleton and Lowry, were in the early construction or planning stages.

The Blueprint Denver plan was adopted in 2002 to help implement the 2000 comp plan and to ensure that continuing growth and development would be located in the most sustainable places. Blueprint Denver’s goals were to direct development to “areas of change,” to limit change in “areas of stability,” develop multimodal streets, and promote mixed-use development and urban centers. Preserving residential neighborhoods was a big focus of the plan at a time of significant “scrape-offs” and “pop-tops” of existing homes.

Areas of stability, encompassing 82 percent of the city, included residential neighborhoods and were marked for character preservation or new investments. Growth was channeled to much denser areas of change, including downtown, commercial corridors, and areas around transit stations, as well as the city’s large redevelopment sites.

Blueprint Denver’s role in locating growth, along with a citywide zoning code overhaul in 2010 that introduced form-based and context zoning and allowed over 6,100 acres to be rezoned from single-use to mixed-use zone districts, many of them near existing or planned transit stations, have helped achieve a more sustainable urban form. Since 2002, two-thirds of new housing (67 percent) and jobs (64 percent) occurred in areas of change, according to Blueprint Diagnostics, a 2016 analysis report prepared for the Blueprint Denver update.

Blueprint Denver is now evolving with more focus on equity issues and resilience in the broadest sense, says Crangle. She says the task force is considering how the city could provide benefits, such as stable affordable housing, parks, trails, transit connections, convenient services, and other healthy infrastructure and amenities, to lower-income neighborhoods undergoing redevelopment and displacement pressures. “In Denver, we have opportunity to spread equity—social, financial, health, general wellbeing. What kinds of benefits do [these neighborhoods] get, and how do we ensure that the people and businesses that have been there for decades can stay?”

American Planning Association (APA) Best Practices for Comprehensive Plans

In 2015, APA published Sustaining Places: Best Practices for Comprehensive Plans (https://www.planning.org/publications/report/9026901/) to define the role of comprehensive plans in developing sustainable communities, and to demonstrate how to turn principles into plans and score the results. APA established a set of standards and a recognition program for best practices in which communities submit their completed comp plans, and APA reviewers score them bronze, silver, or gold. Now in the second year of the recognition program, APA will announce its first gold standard comp plan at its annual conference in New York in May 2017. “Even if cities don’t want to be scored, they can use this document to assess their own comp plans,” says David Rouse, APA research director.

“We’re attempting to be bold and allow a broad-based land-use guiding document that allows for change and evolution,” says Crangle. “Twenty years is a long time, a couple of business cycles, and this document can’t be prescriptive. Our job is to provide the foundation for land use to evolve as the city changes and to allow flexibility.”

The comp plan itself is not being updated, and it’s not clear whether it will be, says Buchanan. “Our comp plan is very high-altitude and more aspirational.” Blueprint Denver and other specific plans are the primary policy documents for the decision-making process, he says. “When our comp plan was adopted in 2000, these other plans didn’t exist, and since these other finer-grained plans have emerged, there is less reliance on it.” Buchanan says no decision has been made yet, but the question has been asked: “does Denveright become the keeper of this family of plan documents going forward, and does it replace the comp plan?”

Value-add for Communities

What is the value of a comp plan in the end? “Planners’ strength is that we know a little about a lot, and we can be great integrators and bring together different elements at play in a city,” says Pollock. “You don’t do that by regulations about heights of buildings, but by bringing people together to achieve goals.”

Although the community process may appear to seek general agreement, comp plans aren’t designed to “reach consensus,” he says. “It’s a huge challenge: how are you using the comp plan to engage the community, and how do you deal with the reality of different goals and visions?” The document will be adopted by the community’s representatives, he says, and while everyone does not get a vote, the comp plan ideally values the whole community’s goals, hopes, and dreams and provides guidance on how to achieve them.

“Those of us who are more aspirational see the comp plan as a way to bring in broad elements but also to incorporate a vision for community,” Pollock says.

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Photograph: plainurban/Flickr

Since 2015, representatives from various public agencies, foundations, and nonprofit groups in the San Francisco Bay Area, Los Angeles, and Denver have been jointly participating in “capital absorption” workshops, to forge solutions to local affordable housing shortages through strategies that attract land, capital, and other resources. They represent not just housing, but transit, planning, and economic development organizations—stakeholders that often don’t join forces to solve problems, even though they work on overlapping issues in identical geographies.

At one of these meetings in January 2016, Abigail Thorne-Lyman, program manager for transit-oriented development (TOD) at Bay Area Rapid Transit (BART)—a public transportation system that annually shuttles more than 125 million passengers across the region—realized her agency might be able to make a game-changing contribution to solving the local housing crisis, which is among the nation’s largest. More than 250,000 of the region’s very low-income households lack access to affordable housing. The median home value is San Francisco is $1,147,300, compared to $197,500 nationally; the median monthly rent is a whopping $4,350, more than three times the national median rent of $1,500. Nearly half of local renters spend more than 30 percent of income on rent.

Each six-member team of participants from each region had drafted a spreadsheet of all pending development projects that included affordable housing units. “Staring at our list, we realized that capital wasn’t the primary constraint to building more housing,” explains Thorne-Lyman. “What we needed—the missing piece, so to speak—was land.”

In the Bay Area, developers don’t buy land until they are confident they can assemble the necessary financing for their project, making it difficult to compete in a hot real estate market, Thorne-Lyman says. But BART already owned 300 acres across the region.

That evening, Thorne-Lyman started imagining scenarios in which BART made all its land available for developments that included affordable housing. She ran the numbers. “I saw that we could produce maybe 30,000 units if we put our land in play,” she explains, and 10,000 could be affordable—which is significant, given that the typical affordable housing development in the Bay Area produces 50 to 200 units. “And if we put ourselves out there first, maybe other transit agencies in other counties would come along,” as BART serves only four of the Bay Area’s nine counties. Together they could make a bigger dent. “The 30,000 units could turn into 60,000 units, all on public land,” says Thorne-Lyman.

Thorne-Lyman and the rest of the capital absorption team delivered the analysis to BART’s general manager, Grace Crunican. Both Crunican and the BART board of directors decided to increase the agency’s commitment to both market-rate and affordable housing on BART land. Then they asked Thorne-Lyman and the team to model scenarios above and beyond any they had privately imagined.

“That conversation with Grace was like a slingshot,” says Thorne-Lyman. “We had these ideas and played them out. Then the board asked for an even more ambitious vision for our land. Through our work with the capital absorption team, we had all these willing partners—including the affordable housing advocates, community development financial institutions, and foundations—who backed up the idea and pushed it out to the public.”

BART’s new TOD development targets, adopted in December 2016, call for production of 20,000 new housing units and 4.5 million square feet of office space on BART land by 2040. At least 35 percent of these units—7,000, to be exact—will be affordable to low- and very low-income households. So far, BART has produced 760 affordable units on its land, meaning the agency has some work to do. Nonetheless, Thorne-Lyman is encouraged by the challenge. “California has this affordable housing crisis, and we can say that BART will be part of the solution,” she explains. “We have land. And we are willing to offer it up.” “Someone has to be thinking big about how to address this crisis. We are putting forward something big,” she says.

The Capital Absorption Framework

The capital absorption workshops that Thorne-Lyman attended are part of a program designed to help cities attract and deploy community investment and to leverage other critical resources, such as land and expertise, to achieve their goals. Community investment is defined as “investments intended to achieve social and environmental benefits in underserved communities—such as loans, bonds, tax-credit equity, and structured investment vehicles.”

The program’s chief architect, Robin Hacke, says, “It’s a way to make resources go to places where they’re not going by themselves, to address the failures of mainstream finance to produce enough affordable housing, reduce health disparities, or minimize the impact of climate change on vulnerable places, among other factors tied to land use.”

Hacke, who is the director of the new Center for Community Investment at the Lincoln Institute, is piloting a new “systems change” strategy that she designed in collaboration with colleagues David Wood of Harvard University’s Initiative for Responsible Investment, Katie Grace Deane, and Marian Urquilla. Called the Capital Absorption Framework, the model is predicated on this idea that mainstream capital markets frequently fail to address the needs of low-income communities, requiring a systemic approach to repair this breakdown and achieve meaningful outcomes at scale (opposed to one-off projects that are difficult to accomplish and, even when successful, fail to move the needle in a significant way). By “bringing to the table” stakeholders who rarely join forces to solve problems despite having aligned interests, the model also augments available assets and power, helping to identify effective new tools and strategies to address unmet community needs.

Systems Change

In order to overcome the effects of discrimination and the market’s failure to deliver adequate goods, services, and opportunities to disadvantaged communities, we need to ensure that capital can flow to those places. Ensuring that residents can thrive means finding ways to finance affordable housing; developing healthy environments with access to fresh food and safe places to walk, bike, and play; and providing access to quality education and jobs. It is not enough simply to invest in a single project and expect places to be transformed. The Center for Community Investment is committed to strengthening the systems that engage a community in planning for its future, creating a platform and network of relationships that unite the institutions and individuals with the capacity to advance the community’s vision; developing and executing investment transactions that implement that vision; and shaping the policies and practices that accelerate how transactions proceed.

—Robin Hacke

The framework is a response to challenges Hacke and Urquilla faced while working on The Integration Initiative, an $80 million program begun in 2010 to improve the lives of low-income residents in five pilot cities—Baltimore, Cleveland, Detroit, Minneapolis/St. Paul, and Newark. Administered by Living Cities, the idea was to align interests across a range of players and invest capital in neighborhoods that traditionally can’t access funds.

The Integration Initiative demonstrated that participating cities not only lacked capital; they lacked the capacity to absorb and deploy the funds allotted to them through the program, says Hacke.

“Spatially inequitable distribution of low-income people across the United States is an outgrowth of decades of public policy that basically starved communities of capital, whether through redlining by banks or redlining aided and abetted by the Federal Housing Administration,” says George McCarthy, president and chief executive of the Lincoln Institute of Land Policy, who was involved in The Integration Initiative during his tenure at the Ford Foundation.

“Because we starved communities of capital, we think the way to help them recover is just to provide them with money. But that misses the point that over the years we didn’t just strip out the capital but also the capacity of those places to help themselves. Many people in the community development movement believe that if we just find a way to get more capital to places, then good things are going to happen. But one of the hard lessons we have learned is that, even if you can get the money to those communities, they don’t necessarily have a way to use it. It may sound like I’m blaming the victim, but that’s not it. Rather, it’s understanding that when you deny a place critical resources for long enough and then suddenly provide it, the community may not be ready to deploy it. It’s like people. If you starve someone for too long and then provide food, that person may not be able to eat it.”

Managing the Pipeline

“To deploy capital successfully, places need to identify sources of capital as well as projects that can use it. Proponents of impact investment have focused on organizing capital supplydemand for investment,” Hacke says. “For example, in Detroit, Baltimore, and Cleveland, they were not primarily looking at housing. They wanted to accelerate all kinds of development, including commercial and mixed-use developments. Getting the right set of deals and the right conditions to supply capacity to those deals required much more than just investment capital. The work both took longer than we expected and required much more upfront arrangement of the plumbing than we had anticipated,” she adds.

“Despite the great need in disadvantaged communities, stakeholders have to overcome major obstacles to complete projects,” says Hacke. “If people don’t believe that the deals have a decent-sized chance, they give up on them. So we organize stakeholders around what is most urgent at that time and organize the resources that way as well to increase the probability and the confidence that the critical deals will get done.”

The lack of confidence stems from the cold truth that community development projects are usually difficult to realize (figure 1). Hacke confronts that fact head-on by asking participants to identify what she calls “exemplary community impact deals. The ones that stick out in people’s minds as representative of the field tend to be complex, time-consuming, and politically fraught, balancing the interests of many stakeholders and blending many different sources of capital with varied constraints and requirements. Practitioners evoke the language of heroic quests to describe these deals.”

Identifying and examining “exemplary deals” is helpful in two ways. First, it highlights the complex and convoluted nature of many community investment projects, clarifying the need for a more efficient, scalable strategy. More importantly, analyzing exemplary deals can help stakeholders determine the potential resources and constraints of the larger community development system, including the engagement level of various players, the availability of an array of skills and resources, and opportunities for collaboration.

3 Components of an Effective Community Investment System

Once stakeholders in a region have used the exemplary deals framework to examine how the community investment system is currently operating, the next step is to identify ways to improve the functioning of that system so that it can deliver impact at greater scale.  As organized by the framework, an effective system requires three things, which are the focus of Hacke’s work with communities.

Identify Shared Priorities

First, stakeholders must articulate a well-defined set of priorities that are widely embraced across the community. Affordable housing is not always the anchor for establishing these priorities, but it has proven the easiest starting point in Hacke’s pilots—in part because the field has reliable, effective funding sources, such as the Low-Income Housing Tax Credit, and a robust network of experienced organizations.

“We work really hard to convene and build cross-sector relationships so that we can operate from a set of shared priorities,” says Thomas Yee, the Initiatives Officer at LA THRIVES, a nonprofit that works to advance the equity agenda around smart growth and participates in the Capital Absorption Framework pilot.

“There’s going to be disagreement among really progressive advocates, elected officials, and private developers, so it takes a lot of working together, building trust, and finding common ground. But that’s the way to organize system-level approaches. It allows you to boil down the work to a few principles that excite people and keep them focused on the system instead of their particular neighborhood or project.”

One of the shared priorities to emerge out of the Los Angeles work is the importance of ensuring that LA Metro, the public agency responsible for bus and rail services in Los Angeles County, effectively serves low-income residents, who are the agency’s core riders.

Prior to joining the workshops, LA Metro knew its core riders were low-income. Based on the findings of a research study the agency had commissioned prior to joining the Los Angeles team, the agency also understood how it could assist those riders to live near transit lines. It was developing aggressive housing targets on agency-owned land when it joined the LA THRIVES collaborative.

“The sea change was coming together to get LA Metro to think about what that means for how the agency runs its business—about the bottom-line question of what happens if those core riders are living farther and farther away from existing transit systems,” explains Yee.

According to Yee, LA Metro was interested in additional ways to counter displacement, and joining the collaborative was “really the water needed to grow those seeds.”

The idea that low-income riders would be pushed farther afield disturbed the other members of the pilot’s Los Angeles team. The transportation planners balked at the cost and inefficiencies of expanding service to outlying areas, while the conservationists worried about the environmental impact. The community advocates were concerned about economic and social isolation, and the housing folk feared there was a lack of affordable housing in the outer ring areas. Resolving this issue correctly would present an opportunity to simultaneously address these seemingly unrelated concerns, and so it became a shared priority among the collaborative. In response, LA Metro adopted a new term for thinking about transit in the context of displacement: the Transit-Oriented Communities frame.

But LA Metro wanted to do more. It was clear that, unlike BART, the agency did not have much additional land that could allow for thousands of new affordable housing units. Instead, LA Metro, in partnership with other members of the team, created a loan fund to support the development of affordable housing and retention of existing low-rent, nonrestricted units near the agency’s transit lines. Critically, the units do not have to be on agency-owned land, but they must be close enough to provide easy access to the transit.

“We are so excited that LA Metro is willing to make investments off their property,” says Yee. “Making it easier to develop affordable housing on agency-owned land is one thing—and obviously a huge step in and of itself. But for them to go beyond agency-owned land is a big innovation and demonstrates a commitment to limiting the displacement of core riders.” 

Establish a Pipeline of Deals

Once stakeholders identify a set of strategic priorities, they can then focus on establishing a pipeline of deals—the second step in implementing the framework. Stakeholders begin by examining deals in progress, analyzing whether they support the priorities and where there may be gaps.

The practice of examining the deal pipeline also helps to highlight the resources that are necessary for success.

For the Denver team, analyzing the city’s pipeline resulted in the recognition that the team needed to focus more on attracting mission-driven private capital, says Dace West, a leader of the Denver pilot and, at the time, executive director of Mile High Connects, a nonprofit with a mission to ensure that the Metro Denver regional transit system fosters communities that offer all residents the opportunity for a high quality of life.

“We had this powerful moment as a community when we realized that the way we are doing community development work is really driven by specific, restrictive funding sources that are more mature systems—like tax credits, which are oversubscribed—or, in other cases, sources of capital that are not very predictable,” says West, referring to the takeaways from the pipeline analysis.

“We realized that we are so often falling short in the developments we are working on because of an inability to be very systematic about the way we draw down and deploy capital. So, going forward, we are very focused now on how we leverage private-sector impact investment capital into the system, looking at traditional capital sources in new ways and at what we need to do to unlock significant capital seekng a place to land,” West says.

“We have discovered, from deep and intentional work, that impact means really different things to impact investors. When some say they want impact, what they are really saying is that they want to be able to squint and see something good; that is good enough for them, because what they really want is liquidity and rates of return. We think, ‘That’s good to know, because we have been wasting our time on these things that aren’t real issues.’ Now we can focus on questions such as: what is that target rate of return, and where are the right places to leverage that capital versus other kinds of capital? And that’s been a real ‘aha’ moment—this recognition that real estate, which is something we had been thinking of as a more traditional investment, can be an actual community impact investment, which creates new and interesting connections.”

One of those connections is to Denver’s housing finance agency.

“As we have been thinking about ways this new capital could land, we have discovered that we have a very unusual housing finance agency. It is very creative and flexible and is already managing a huge number of siloed, structured funds that have a community purpose in some way,” says West. “We are working to build out a platform that uses the agency as a base to draw in capital that can go to specific sleeves but can also flow across those gaps and allow us to pursue projects driven by the community and its needs. The housing finance agency is not responding merely to existing funding sources any longer; it’s acting as a broad-based intermediary that can work across and among agencies in the system.”

Create an Enabling Environment

After building out a pipeline of deals, it’s a natural next step to the final piece of the framework—strengthening the “enabling environment.” This is defined as “the latent conditions that shape the system’s operations,” including but not limited to “the presence or absence of needed skills and capacities, political realities, formal and informal relationships among key actors, and the cultural norms and behaviors that manifest differently in different places.”

In the capital absorption workshops, participants are asked to figure out which areas of the environment are or are not working well, and which policies and practices directly affect their strategic priorities. In doing so, they can better grasp the opportunities and limitations inherent in the current system.

For Thorne-Lyman and the rest of the San Francisco team, it was analysis of the enabling environment—of what resources are and are not available and functioning well in the ecosystem of affordable housing—that immediately revealed that shortage of land.

Center for Community Investment

Thorne-Lyman is not the only one excited by the work that has come out of the Capital Absorption Framework. McCarthy is also encouraged.

“Land is one of a community’s most valuable and scarce resources,” he says. “Land policies can play a central role in attracting or generating the investment needed to tackle vacancies and blight produced by dysfunctional land markets or to address the disparate impact of pollution and climate change on poor and disadvantaged families.”

For that reason, the Lincoln Institute of Land Policy has recently launched the Center for Community Investment with support from The Kresge Foundation and other major national foundations. The Center is a leadership development, research, and capacity-building initiative to help communities mobilize capital and leverage land and other assets to achieve their economic, social, and environmental priorities.Hacke will direct the new center and use it as a platform to advance the capital absorption model.

“We have seen over and over again that land really is an important part of the solution, whether we are talking about the health of people or green infrastructure and the health of natural ecosystems. Being at the Lincoln Institute, which has such tremendous expertise in the use of land to generate and capture value, is a real boon for us,” says Hacke.

At Lincoln, Hacke hopes to expand her work by piloting it in additional communities. Participants in her current cohort encourage those cities to seize on the opportunity. “When we started this work two years ago, it felt like an abstract academic exercise replete with homework assignments. But we hung in there with their approach and have seen such value in the framework,” says Christopher Goett, a senior program officer at the California Community Foundation, one of the supporters of the Los Angeles pilot. “Robin, Katie, David, and Marian pulled together a safe space that allowed us to tackle difficult work and created a support system that strengthened over time. In hindsight, these activities have been critical moments for us in our evolution and growth.”

“Community and economic development work is often addressed through programs in their own respective silos, but that’s not how the world operates,” Goett says. “Average Angelenos wake up and use transit to get to work or drop off their children at school. Systems such as housing, employment, and education all interact, and that’s how the Center’s frame is laid out.” 

“For someone who manages a smart growth portfolio here at the California Community Foundation, the framework continues to become increasingly useful; smart growth is, by its nature, integrated. We have to think about public health at the same time we think about infrastructure and housing, and with this frame we can walk through the transit-oriented development door and still see the anti-displacement and housing angles.”

Loren Berlin is a writer and independent communications consultant in Chicago.

Photograph: Sharon Hahn Darlin

References

Bay Area Council Economic Institute. 2016. “Solving the Housing Affordability Crisis: How Policies Change the Number of San Francisco Households Burdened by Housing Costs.” (October). http://www.bayareaeconomy.org/files/pdf/BACEI_Housing_10_2016.pdf

Hacke, Robin, David Wood, and Marian Urquilla. 2015. “Community Investment: Focusing on the System.” Working paper. Troy, MI: Kresge Foundation. 

Truong, K. 2016, October 11. “Here Are 11 Solutions to the Bay Area Housing Crisis.” San Francisco Business Times. October 11.

Zillow.com. “San Francisco Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/san-francisco-ca/home-values/

Zillow.com. “United States Home Prices and Values.” https://www.zillow.com/home-values/

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