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With the arrival of 2020, Minneapolis becomes the first major U.S. city to implement a ban on single-family zoning in every neighborhood. For decades, single-family zoning had locked up nearly three-quarters of the city’s urban land in low-density housing and had contributed directly to lasting racial inequities. The historic and controversial policy shift—which comes with the formal adoption of the Minneapolis 2040 comprehensive plan and follows years of research, planning, and political maneuvering—will allow duplexes and triplexes citywide. It has been hailed as a significant and replicable step toward more effective and equitable use of urban land, and has inspired or helped inform similar shifts across the country.
From an economic and planning perspective, undoing single-family zoning is “a momentous idea,” says William Fischel, emeritus economics professor at Dartmouth College, a zoning board member in Hanover, New Hampshire, and author of the Lincoln Institute of Land Policy book Zoning Rules! The Economics of Land Use Regulation (Fischel 2015). “I heartily approve of what Minneapolis is doing.”
The movement toward exclusively single-family neighborhoods in the United States began in the 1910s and 1920s, says Fischel. “Advocates of zoning were unabashedly in favor of the single-family house” for many reasons, including public health; such structures were seen as improvements to crowded and unsanitary urban neighborhoods. The turning point that made single-family zoning so desirable across the nation came in the 1970s, when inflation made housing a very attractive equation for building personal wealth, he says. Beginning in the 1980s and 1990s, with the rising value of homes, people found that they could stop development in their single-family neighborhoods through zoning. “That’s been a clear goal all over the country, to protect single-family-zoned housing,” mostly from incursions of industry or denser and more affordable housing, says Fischel.
Single-family zoning is a barrier to home ownership for those who can’t afford to purchase a home, effectively locking up certain neighborhoods. During the Minneapolis 2040 process, its champions—including a progressive mayor and city council, along with the city’s Community Planning and Economic Development (CPED) department—presented the comprehensive plan as part of the solution to addressing the enduring effects of policies that intentionally and systematically discriminated against communities of color. The resulting disparities, the plan says, were “rooted in overt and institutionalized racism that has shaped the opportunities available to multiple generations of Minneapolis residents.” As the plan notes, Minneapolis has both the nation’s lowest home ownership rate among black households and the widest unemployment gap between black and white residents.
“Equity drove this in a big way,” says Caren Dewar, executive director of the Minneapolis-based Urban Land Institute (ULI) Minnesota, whose members include large multifamily and affordable housing developers, urban planners, architects, and others. “It was a bold move, and it was hard. City council members ran on a very progressive platform, supported by a group of savvy and engaged advocates who supported overcoming racist history and providing more housing.”
As Minneapolis begins its history-making policy implementation, other cities and states have begun to implement shifts that encourage density, equity, and affordability, from allowing accessory dwelling units (ADUs) in parts of Washington, DC, to passing statewide legislation in Oregon that legalizes certain types of multifamily properties in cities of 10,000 or more. Others are watching to determine how dismantling single-family zoning will not only provide more places to live, but also change the physical, economic, and social landscape of cities.
Housing Woes in a Growing City
Between 2010 and 2016, Minneapolis added more than 37,000 residents and 12,000 homes, increasing its population 11 percent to 425,000, according to estimates from the Metropolitan Council (Met Council), the policy and planning agency for the Twin Cities metropolitan region. This growth is part of a rebound from the decades of decline that had occurred since the city’s population peaked at nearly 522,000 in 1950—changes related to the loss of industry, “white flight,” and the construction of new suburbs. The Minneapolis metro region’s population is expected to grow as much as 10 percent per decade, to 3.7 million by 2040, according to the Met Council. To meet existing and future housing demand, the region needs to add more than 14,000 homes each year for the next two decades.
Now boasting one of the lowest vacancy rates in the U.S., 19 Fortune 500 companies, and steady economic and population growth, the Minneapolis-St. Paul area is ranked first in the Midwest for real estate investments, especially in rental properties (PwC 2019). But it also ranks first in a more dubious arena: Minneapolis has the nation’s lowest black home ownership rate, according to a 2018 analysis of 128 U.S. cities conducted by the APM Research Lab, a sister company of Minnesota Public Radio News. The study showed more than 70 percent of white households in these cities, but only 40 percent of black households, owned their home. In Minneapolis, the gap was more pronounced: 78 percent of white households, and only 19.8 percent of black households, were homeowners (APM 2019).
Minneapolis is also grappling with an affordable housing crisis amplified by a lack of housing options, particularly smaller residences suitable for first-time buyers and those looking to downsize. These “missing middle” properties include duplexes, triplexes, cottage courts, and small apartment buildings. Such multifamily buildings were a valued part of the city’s urban fabric until the 1940s, when single-family zoning began to take hold. Many were grandfathered into the single-family zones, which now encompass 70 percent of the city’s 54 square miles.
In the past decade, rising home prices and the lack of housing types have boosted the percentage of renters from 49 percent to a 52 percent majority. The cost of single-family homes has been rising steadily in recent years, and the median home price hit $290,000 in June 2019, a 7.2 percent increase over June 2018, according to the Minneapolis Area Realtors, while homes in the wealthier single-family neighborhoods can sell for several million dollars. Median rent was $1,695 in the first quarter of 2019, up 3.6 percent over the previous year, compared to the U.S. median monthly rent of $1,530 (Clark 2019). Financial pressure on renters has been compounded by decreasing wages: since 2000, the median income of Minneapolis renters has declined 14 percent as median rent increased 11 percent. The plan notes that the city’s economic gaps by race are significant: black households earn a median income of $20,871, less than a third of the $65,000 earned by white households, and 45 percent live below the poverty line. These disparities are at least in part the outcome of exclusionary zoning, research suggests.
Mapping Prejudice
In 2016, an interdisciplinary team of community activists, students, and scholars from the University of Minnesota began a project called Mapping Prejudice. The goal of the project was to make structural racism visible by identifying and mapping the property contracts that made many neighborhoods racially exclusive during the 20th century. Although this practice was not limited to Minneapolis (see sidebar), their effort was the first comprehensive visualization of racial covenants for an American city.
The team’s intent was to work with residents, activists, and policy makers to understand how contemporary inequities were rooted in historic injustices. Using GIS and with help from volunteers, the team has been reviewing more than 1.4 million digital scans of warranty deeds in Hennepin County from 1900 through 1960, and has uncovered more than 20,000 covenants for private homes that specifically excluded people on the basis of race or ethnicity. These findings demonstrate that structural barriers stopped many people of color from buying property and building wealth for most of the last century.
When the city’s first racially restrictive deed was written in 1910, Minneapolis was not particularly segregated, but covenants “changed the landscape of the city,” notes the Mapping Prejudice website. For example, a 1919 advertisement in the Minneapolis Tribune offered “restricted” housing sites overlooking one of the city’s lakes that could not be sold, mortgaged, or leased to anyone of African, Asian, or Jewish descent. The Mapping Prejudice research revealed that most deeds were crafted mainly to exclude blacks, who were pushed into small areas of North Minneapolis as racially restrictive deeds increased—even as the number of black households also grew.
In the 1930s, federal housing administrators endorsed these documents, requiring them for projects that used federally backed financing. Lenders followed suit, accepting the rationale that covenants provided the essential insurance of stable investments in residential property. Banks routinely “redlined” or denied loans for properties in racially mixed neighborhoods, and increasing sections of the city became entirely white, laying the groundwork for patterns of residential segregation that still exist today. Though the laws would change—the U.S. Supreme Court made covenants unenforceable in 1948, the Minnesota Legislature prohibited their use in 1953, and the U.S. Congress banned racial restrictions as part of the Fair Housing Act of 1968—the effects of covenants and predatory lending practices would endure in Minneapolis and elsewhere.
Partnering with the Mapping Prejudice team, city planners compared zoning maps and demographic data with redlined areas and found they had nearly identical boundaries. They documented that even after redlining was abolished, people of color had been excluded from most of the single-family neighborhoods in the city, and thus had been prevented from owning homes, accumulating wealth, and having access to the better jobs, transit, educational opportunities, parks and open space, and other benefits available to residents of more affluent white neighborhoods.
The areas that were covenanted are largely white and among the wealthier parts of the city today, while the areas engineered to be largely black remain that way and are among the city’s poorest neighborhoods. Where shifts are occurring—in some areas of North Minneapolis, for example—they follow patterns of gentrification, as white residents priced out of other areas “discover” mostly black neighborhoods with lower-priced housing.
The Mapping Prejudice project proved that “Minneapolis had a direct link from racially biased zoning to single-family zoning,” says Heather Worthington, CPED’s long-range planning director. When it came time to design the comprehensive plan, “the linkage between the racially biased housing and lending practices and covenants was really the important policy underlayment, as these informed the development of single-family zoning,” Worthington says. “That was the first reason we had to address the city’s single-family zones.” The second: “We heard from Minneapolis residents that, as they aged, they couldn’t access other types of housing, as so much of it was single-family, one-size-fits-all kind of housing. They wanted more choice, and places to downsize. We had a huge racial disparity and [we also had] a large segment of the population that said, ‘We want more options.’”
Residential Segregation and Exclusionary Zoning
Minneapolis was the first large city in the country to enact a fair housing ordinance, and Minnesota was one of the first states to pass a civil rights law outlawing housing discrimination, says Myron Orfield, a professor at the University of Minnesota Law School and director of the Institute on Metropolitan Opportunity (Orfield 2017). But residential segregation endures in this city and in communities across the country—the result of “a century of social engineering on the part of federal, state, and local governments that enacted policies to keep African Americans separate and subordinate,” notes Richard Rothstein in The Color of Law (Rothstein 2017).
While the federal Fair Housing Act prohibits housing discrimination based on race, color, national origin, religion, sex, ability, and familial status, it does not prohibit class-based, or economic, discrimination—a legal loophole that permits continued discrimination against communities of color, which tend to be lower-income due to historical barring from home ownership and educational opportunities (DeNinno 2019). Housing segregated by income level is increasing due to exclusionary zoning policies that municipalities or individual neighborhoods use to reduce affordable housing options through restrictions against apartments, townhomes, and other forms of multifamily housing, and such policies are still legal under current federal law, writes Richard Kahlenberg, senior fellow at the Century Foundation, in The New York Times: “Rising class segregation by residence is partly related to rising income inequality, but it is also the result of an expansion of exclusionary zoning.” In extremely wealthy neighborhoods with very large lot requirements, he notes, “policies can effectively exclude virtually all families not in the top one percent by income and wealth” (Kahlenberg 2017).
Kahlenberg argues for a new economic fair housing act to curtail government zoning policies that discriminate based on economic status. Such a law could ban exclusionary zoning at the local level or impose a penalty on municipalities that maintain discriminatory zoning, either by withholding infrastructure funds or by limiting the tax deduction homeowners can take for mortgage interest.
Laying the Groundwork for Change
In April 2017, a previous city council unanimously adopted 2040 comprehensive plan goals that addressed key areas including racial disparities, housing and transit, and climate resilience. Later that year, the election of an especially progressive city council slate brought new mandates to Minneapolis. Elected to a second term and as president of the council was Lisa Bender, a cycling advocate and urban planner with a master’s degree in city and regional planning from the University of California, Berkeley, who had introduced a successful ADU ordinance in 2014. Andrea Jenkins, the first black, transgender woman to hold public office in the country, won a seat on the council after campaigning on a platform that included raising the minimum wage and increasing affordable housing supplies. She is now vice president of the council. Jacob Frey, a civil rights attorney and community activist, was elected mayor, and also ran on a platform of expanding housing.
The zoning changes Bender, Jenkins, Frey, and others promoted through Minneapolis 2040 faced fierce opposition; “Don’t Bulldoze Our Neighborhoods” lawn signs appeared around town, mostly in whiter, wealthier neighborhoods. Many in Minneapolis say the eventual success of the plan was attributed to a concerted effort to engage in community outreach by city officials and various local Yes in My Backyard (YIMBY) activist groups.
The community engagement process underpinning Minneapolis 2040 spanned more than two years and 200 meetings, garnering over 18,000 public comments. The breadth and depth of the community outreach was unprecedented for the city, says Worthington, including community workshops and dialogues, artist-supported events, and online engagement. Planners were very intentional in seeking out communities that were typically underrepresented in planning efforts, such as renters, people of color, the disability community, and seniors, she says. “We tried to meet people where they were, have more visual presentations, and use innovative tactics. We went to many festivals and programs and jumped on buses and light rail to talk to people.” They also worked to achieve a much greater level of transparency than previous planning efforts.
Part of the process was educating residents by partnering with the Mapping Prejudice team, who presented findings and participated in discussions. “Minneapolis has a lot of what I call ‘progressive dissonance’—people who describe themselves as liberal and progressive but don’t understand the bias going back 100 years,” Worthington says.
For the first few months of the planning process, planners were often booed at meetings and received abusive emails. By the final months, she says, people wanted to learn more. It became “we’re all in this together and need to work together” to solve housing and equity issues, she says, rather than a Not in My Backyard (NIMBY) concern about preserving neighborhood character.
Duplexes and Triplexes
To be clear, the new zoning in Minneapolis does not prohibit construction of single-family homes. It simply says that no neighborhoods in the city can have only single-family homes. New duplexes and triplexes must be built within the existing building envelope, and up to two units can be added within that footprint to owner-occupied homes. Indeed, one doesn’t have to look far to find examples of how duplexes and triplexes could work in single-family neighborhoods.
“Our city originally developed along streetcar lines, so we have many neighborhoods that have a rich diversity of housing types and land uses, including duplexes, triplexes, and smaller multifamily buildings,” Bender has said (Grabar 2018). “So we were able to keep pointing back at those neighborhoods and say, ‘This is a pretty incremental change.’”
By inserting ADUs, duplexes and triplexes, and other housing types, “we’re undoing things that have been done for a long time,” said Bender in an interview for Land Matters, the Lincoln Institute podcast (Flint 2019). The comprehensive plan process raised questions such as, how do we redefine what is the status quo, what isn’t working for people today, who gets to live here, and what are people’s aspirations for this city, she says. “We’re at a crossroads in terms of people being able to live in our city and in terms of climate change, and we have to make some good moves” and meaningful investments.
Addressing concerns that more duplexes and triplexes will change neighborhood character and overtax the city’s infrastructure, supporters of the plan point to the fact that the city had an additional 100,000 residents decades ago—mostly more people in each home—and has plenty of street, transit, and other infrastructure capacity, says CPED Director David Frank.
An early draft of the comprehensive plan allowed for fourplexes on single-family lots. But organized opposition and a staff analysis, including architect-designed models, convinced planners to limit the density. To provide perspective, Worthington notes, a typical city lot is 40 feet wide by 120 feet deep, and the maximum home size is 3,000 square feet. “Three units gets us more density on the lot but is a lot more livable” than trying to fit four in the same footprint. Three-unit developments can also use residential financing, whereas a four-unit configuration triggers commercial financing and building regulations. A triplex also doesn’t require ADA accommodations and is easier to lay out, she adds. Duplexes and triplexes “will be a relatively small change in terms of impact on neighborhoods, but can be a big opportunity for people who historically have had limited access to neighborhoods that have the best transit, grocery stores, parks, and other amenities.”
Will the new zoning cause developers to demolish single-family homes en masse and redevelop adjacent lots into multifamily buildings, as opponents have warned? Worthington responds that the economics of tearing down an existing home and building a duplex or triplex are unlikely to pencil out for larger-scale developers; a homeowner with equity who can afford to build an ADU or convert part of the home to make a duplex, she says, “is probably a better prospect.”
Worthington also points to other potential players, including two land trusts in the area that buy property and help fund affordable housing development. Eddie Landenberger, vice president and senior project manager for the Twin Cities Land Bank—a local nonprofit organization that in the past decade has helped leverage land purchases for over 1,500 single-family and multifamily homes, including many that have been rehabbed in North Minneapolis—says interest in taking advantage of the new zoning regulations is on the rise.
“We don’t have clarity yet on how many duplexes and triplexes could be built in the next year or 10 years, but we do have more single-family and smaller developers now seeing duplex and triplex as an incremental step into building multifamily buildings,” says Landenberger. The land bank has been doing deals through the city’s Missing Middle program, which provides gap financing and grants as part of the city’s multipronged approach to developing more affordable housing (see sidebar).
“The zoning change provides more opportunities for a landlord to have a couple units, and we’re starting to see smaller developers jumping into these projects,” says Landenberger. “The new zoning is already helping us with our work, as we’re now seeing entitlement processes referring to these future zoning changes.”
Minneapolis Affordable Housing Efforts
In the city of Minneapolis, 50 percent of renters and 74 percent of low-income renters are cost-burdened, according to Minneapolis 2040. Since 2000, the city has produced or preserved 8,900 housing units considered affordable for residents earning 50 percent of the area median income (AMI), which is $100,000 for a family of four in 2019. But the city also lost approximately 15,000 homes that were affordable to households at this economic level; the homes generally still exist, but they are cost-prohibitive to own or rent.
The city’s 2019 budget addressed the four pillars of Minneapolis’ affordable housing agenda— production of new affordable housing, preservation of existing affordable housing, protection of renter rights, and increases in affordable home ownership opportunities—with an historic $40 million, more than three times the city’s previous record. State and federal funds bring that total to $50 million. This investment includes the Affordable Housing Trust Fund, which was increased by $14 million in 2019 to $21.6 million. The fund provides gap financing to preserve and produce affordable rental housing for households earning less than 50 percent of AMI, with a priority for units affordable to households earning less than 30 percent of AMI.
The city also allocated $500,000 for the new Missing Middle Housing Pilot Program, which aims to develop affordable residential housing projects with between three and 20 rental or ownership units on vacant land along transit corridors. Minimum criteria for rental projects include 20 percent affordable units for households at or below 50 percent of AMI, maintained for a minimum of 30 years. Program financing for ownership projects requires at least 10 percent of units to be affordable to households at or below 80 percent of AMI. The city will finance up to $95,000 for each eligible affordable unit.
In addition to the Missing Middle pilot program, multiple interrelated efforts are underway to add more diverse and affordable housing options and a more equitable distribution of housing.
Measuring Progress
According to fair housing laws, the city can’t restrict home sales to any particular groups or individuals, but the city is searching for the regulatory lever it can use to help people move into formerly single-family neighborhoods, says Worthington. “You can do things as a private citizen, like build an ADU and rent it to a person eligible for subsidized housing,” she says. “There’s a strong thread of that kind of community activism that runs through the city.”
The comprehensive plan is “part of an ecosystem of changes in policy at the city level on regulating land use, how we incentivize housing, how we invest in areas of the city that have been disinvested in over time.” She says Minneapolis is not pinning hopes just on duplexes and triplexes, which are likely to be built gradually over time and won’t provide the volume of housing needed. Upzoning along transit corridors with newly allowed four- to 10-story mixed-use buildings, another key component of the plan, is likely to spur more homes. She says the city is working with partners to identify a set of metrics to measure progress toward affordable housing, land use, and equity goals.
Still, uncertainty lingers, among opponents of the plan and supporters alike. One lakeside single-family neighborhood near a future light-rail station is applying for a never-used local conservation district designation in an effort to forestall development there. And advocates including City Council Vice President Jenkins say effective implementation will be key.
“I have some concerns around who will be able to take advantage of these opportunities,” says Jenkins, who is participating in a 10-city Policy Link initiative to develop strategies related to displacement. She says Minneapolis has helped low-income residents buy single-family homes and has built large affordable housing complexes, but she’d like to see the city expand the homeownership program and technical assistance program “to build a pipeline for home ownership, to allow black residents to become small developers, live in owner-occupied duplexes and triplexes, stabilize their communities, and build wealth for their families.
“The new Missing Middle pilot program has a lot of potential,” says Jenkins. “That missing middle is where we can have the most success for low-income communities of color, particularly for black people.” She says the city owns hundreds of vacant lots, and “we have to be smart, creative, and intentional about these opportunities. The majority who have benefitted so far have not been people of color.” She says the city needs to “lean into” more targeted outreach and support for community development groups and mortgage education and training, and ensure that the ongoing discussion around these issues includes all communities.
Testing Incremental Change
As eliminating single-family zoning becomes more common, or at least more commonly considered, are we witnessing the end of an era? Only time will tell, says zoning expert Fischel. “Minneapolis is a very progressive city,” he says, and its zoning changes could be a special case that might not see widespread adoption across the nation. A city with a majority of renter households might have an easier time building public support for eliminating single-family zoning than a majority homeowner city. Introducing Minneapolis-inspired policy changes to cities where homeowners are a distinct majority could be one test of wider applicability. Another test could be whether such a change would be overturned by a less-progressive city council in the future.
Fischel’s recommendations for urban planners and public officials in other cities parallel what Minneapolis has just done: educate the public about exclusionary zoning and emphasize the benefits of compact urban development and density. Avoid the “NIMBYs are evil and YIMBYs are good” argument, he suggests, and explain that higher density is good for social and economic diversity and for climate resilience. “Invert the ‘make no little plans’ concept to ‘make lots of little plans,’” says Fischel. “Undo single-family zoning in one city or one neighborhood at a time and see if it works. Try incrementalism.”
References
APM (APM Research Lab). 2019. “Divided Decade: How the Housing Market Has Changed Over the Past Decade.” Data visualization. February 12. https://www.apmresearchlab.org/housingcost.
Clark, Joshua. 2019. “HotPads Q1 2019 Rent Report: Rents Are on the Rise to Start 2019.” HotPads (blog). March 29. https://hotpads.com/blog/q1-2019-rent-report/.
CPED (City of Minneapolis Department of Community Planning and Economic Development). 2019. Minneapolis 2040. Minneapolis, MN: CPED. https://minneapolis2040.com/media/1488/pdf_minneapolis2040.pdf.
DeNinno, Amy. 2019. “The Role of Zoning Regulations in the Perpetuation of Racial Inequality and Poverty: A Case Study of Oakland, California.” ArcGIS StoryMap. https://www.arcgis.com/apps/MapJournal/index.html?appid=e3f7c6fd337046ff978221e5dd370e20.
Fischel, William A. 2015. Zoning Rules! The Economics of Land Use Regulation. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/books/zoning-rules.
Flint, Anthony. 2019. “Episode 5: How One Midwestern City Is Trying to Stay Affordable.” Interview with Lisa Bender. Land Matters. Podcast audio. September 30. https://www.lincolninst.edu/publications/articles/land-matters-podcast-2.
Grabar, Henry. 2018. “Minneapolis Confronts Its History of Housing Segregation.” Slate, December 7. https://slate.com/ business/2018/12/minneapolis-single-family-zoning-housing-racism.html.
Kahlenberg, Richard. 2017. “The Walls We Won’t Tear Down.” The New York Times, August 6. https://www.nytimes.com/2017/08/03/opinion/sunday/zoning-laws-segregation-income.html.
Orfield, Myron, and Will Stancil. 2017. “Why Are the Twin Cities So Segregated?” Mitchell Hamline Law Review 43 (1). https://open.mitchellhamline.edu/mhlr/vol43/iss1/1/.
PwC. 2019. “Emerging Trends in Real Estate: The Global Outlook for 2019.” https://www.pwc.com/gx/en/industries/financial-services/asset-management/emerging-trends-real-estate/global-outlook-2019.html.
Rothstein, Richard. 2017. The Color of Law: A Forgotten History of How Our Government Segregated America. New York, NY: Liveright Publishing Corp/W. W. Norton.
University of Minnesota Libraries. “Mapping Prejudice.” https://www.mappingprejudice.org/.
Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.
Photographs (in order of appearance):
In conjunction with the comprehensive planning process that resulted in a citywide ban on single-family zoning in Minneapolis, architecture students at the local Dunwoody College of Technology collaborated with city officials to study historical housing patterns and future needs. They also designed concepts for multifamily structures that could blend in with current neighborhoods, including “Cyclist-Centered Triplex” by Laura Stene. Credit: Designing for Minneapolis 2040, courtesy of Dunwoody College of Technology.
An interdisciplinary team based at the University of Minnesota is studying the connections between contemporary inequities and historic injustices. The researchers have found archival materials including this 1919 advertisement from the Minneapolis Tribune, which restricts real estate purchases based on ethnicity. Credit: Mapping Prejudice.
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When Washington, DC, officials unveiled a major report on housing equity last fall, they did so at an unassuming, one-story bike shop located in the city’s posh Tenleytown neighborhood. This quiet district of single-family homes lies seven miles northwest of the Capitol, and the location was meant to send a message: the shop was all that was left of a plan proposed several years ago that would have added much-needed housing to the neighborhood. After fierce opposition from nearby residents, the developer scratched the mixed-use development.
Tenleytown and the other wealthy neighborhoods that make up Rock Creek West are home to the fewest affordable homes and apartments in the city—by far. Of the nearly 52,000 affordable housing units citywide, just 470 are in Rock Creek West, the city’s report found. Conversely, roughly half of the affordable housing stock (more than 25,000 units) is located in the city’s poorest neighborhoods, across the Anacostia River.
The point of the report, says Office of Planning Director Andrew Trueblood, is to lay out the current landscape for housing so that future construction doesn’t simply continue to concentrate affordable housing in lower-income neighborhoods.
“There is a reason we are where we are” when it comes to the location of affordable housing, he says. “Some of that has been through reactions to opposition, some of it has been through policy. The reasons why we’re here today haven’t gone away. But what we’re trying to do is change the discussion.”
The report sets a goal of adding 12,000 affordable homes and apartments citywide by 2025, with the largest share—nearly 2,000 units—going in Rock Creek West. Capitol Hill, another high-cost neighborhood, is targeted for 1,400 affordable units. The city plans to meet its goal by enabling new construction, preserving affordable housing set to soon expire, and converting market-rate homes and apartments into permanently affordable housing.
Mayor Muriel Bowser has set an overall housing goal of 36,000 new units within the city by 2025. Those numbers are based on an analysis by the Metropolitan Washington Council of Governments, which found the metro area (which includes suburban areas of Maryland and Virginia) needs 320,000 housing units by 2030 to keep up with population demands. As if that weren’t ambitious enough, the council called for 75 percent of the units to be affordable to middle- and low-income families.
Like many hot-market cities, Washington is struggling with a housing affordability crisis. The region is expected to gain about 413,000 new jobs between 2020 and 2030—but only 245,000 new housing units over the same period. A recent study found that 220,000 families across the region could be forced to leave their homes in the coming years as housing costs rise. At play are zoning density restrictions, gentrification, and transit connectivity needs that combine to either concentrate poverty in smaller areas or simply price low- and middle-income families out altogether.
As cities like Washington, DC, seek to create affordable housing, they are increasingly mindful that where they build matters as much as the number of new homes. For decades, government affordable housing programs focused on creating as many affordable homes as possible. That often meant selecting lower-income neighborhoods, which tended to have fewer regulatory barriers to development and less organized opposition from residents.
“One of the biggest mistakes the field made was when they went to build affordable housing, they did it in cheap areas,” says Lincoln Institute of Land Policy Senior Policy Analyst Jessie Grogan. “It ended up further concentrating poverty.”
In an effort to reverse that process, the Obama administration created a new rule in 2015 requiring cities that receive federal housing funds to take active steps to reverse longstanding patterns of segregation. The rule, called Affirmatively Furthering Fair Housing (AFFH), built on 1960s civil rights legislation that bars overt discrimination in the housing industry (which is still a problem today). The new rule is now in limbo, and a dozen states and cities—including Washington, DC—are fighting to reinstate it. But DC’s plan to combat segregation shows that governments can still embrace the rule’s principles even in the absence of federal backing.
The District’s method of setting specific housing goals by neighborhood is one such approach. Philadelphia is studying an eviction crisis that has plagued lower-income neighborhoods; during 2017, one in 14 renters faced eviction. Kansas City wants to distribute Section 8 vouchers more evenly, with the goal of breaking up concentrations of poverty in the region.
But studies and reports are ultimately the first step in what will be a difficult process. It’s one thing to say that housing in a city is unfair, as 60 percent of residents in Washington, DC’s most affluent ward did in a citywide survey last year. But it’s another thing to support a project in the neighborhood. In 2016, for example, Los Angeles voters overwhelmingly approved a tax increase to provide $1.2 billion for 10,000 units of new housing for the homeless. But development stalled for years because of a requirement that developers receive a letter of support from the local city council member. Now the project is running behind and is more expensive than expected.
DC’s goals are soft targets. Trueblood says they are designed to get the city on a “trajectory” of more equitable affordable housing distribution by 2050, as outlined in the Council of Governments report.
“It’s a lot to overcome, but the city seems to have come to a point of ‘enough is enough,’” says Alex Baca, housing program organizer for the economic development nonprofit Greater Greater Washington. But adding affordability to a part of the city where home prices regularly top $1 million is an expensive proposition. It all comes down to whether the administration is able to find political backing for the cost.
“I’m heartened to see the Bowser administration taking this seriously,” Baca adds. “But actually doing it is going to mean reducing funding for other things, and that’s where the mayor is going to have to use her power.”
Looking ahead, Trueblood says the funding and cost estimates for the program are still being worked out, but the city expects to include it in next year’s budget. The administration also plans to use planning and zoning incentives to encourage the development of affordably priced units in the city’s most expensive neighborhoods. One of those tools, an expansion of the city’s inclusionary zoning policy, will increase the density allowed in a development if the developer builds more affordable units.
Currently, the district requires 8 to 10 percent of the residential floor area be set aside for affordable rental or for-sale units, but the new policy is expected to include additional incentives for developers willing to go up to 20 percent, says Trueblood.
To him, the case for housing equity can be summed up in one stark statistic via the city’s most recent health equity report: the difference in life expectancy between the city’s richest and poorest residents is 15 years.
“It might mean hard conversations with residents who want their neighborhoods protected,” he says. “But we’ve seen how our housing policy and resident outcomes have worked so far—and we need to think in a structurally different way.”
Liz Farmer is a fiscal policy expert and journalist whose areas of expertise include budgets, fiscal distress, and tax policy. She is currently a research fellow at the Rockefeller Institute’s Future of Labor Research Center.
Photograph: Rendering of a proposed mixed-use development in Rock Creek West, a wealthy area of Washington, DC. Credit: Valor Development.
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Según Bloomberg, la mediana de alquileres en Brooklyn aumentó entre un dos y un seis por ciento al mes en la primera mitad de 2019, y llegó a US$ 2.914 en julio (Price 2019). Según se indica en el mapa, los créditos fiscales estatales (LIHTC, por su sigla en inglés) tienden a concentrarse en la sección noreste del distrito. Las viviendas asequibles escasean en los vecindarios más occidentales, cuyos proyectos de uso mixto con biblioteca y viviendas se describen en este número: Brooklyn Heights, donde el alquiler promedio aumentó un 53 por ciento entre 1990 y 2010 a 2014, y Sunset Park, donde el alquiler promedio aumentó un 24 por ciento durante el mismo período (NYU 2016).
Ver la versión PDF de este mapa para obtener más detalles y una clave.
Referencias:
Centro Furman de la NYU. 2016. “State of New York City’s Housing and Neighborhoods in 2015.” Nueva York: Universidad de Nueva York. https://furmancenter.org/files/sotc/NYUFurmanCenter_SOCin2015_9JUNE2016.pdf.
Price, Sydney. 2019. “Brooklyn Beats Manhattan for NYC Apartment Rent Increases.” Bloomberg. 11 de julio. https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-07-11/brooklyn-beats-manhattan-for-new-york-apartment-rent-increases.
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Marvin Rees nació en Bristol, Reino Unido, y creció en las viviendas públicas de la ciudad. De allí fue a estudiar políticas e historia económicas en la Universidad Swansea; luego, desarrollo global en Eastern University, Pensilvania, y el programa de liderazgo mundial en Yale World Fellows. Trabajó en el área de salud pública, donde promovió la igualdad racial en la atención de la salud mental, y como periodista de radiodifusión para la BBC, antes de buscar un puesto político en su ciudad natal. Cuando fue electo, en mayo de 2016, se convirtió en el primer alcalde de ascendencia negra afro-caribeña en una ciudad europea. Se comprometió con convertir a Bristol (un ex centro fabril a unos 160 kilómetros al oeste de Londres con más de 450.000 habitantes) en “una ciudad más justa para todos”, centrada en viviendas asequibles, una mejor estructura de tránsito, atención médica y movilidad social mediante el acceso a la educación. Rees, de 47 años, también trabajó para mejorar las comunicaciones y la colaboración con los votantes y los grupos cívicos. Vive en East Bristol con su esposa y sus tres hijos. En su entrevista con Anthony Flint, miembro sénior, Rees reflexiona acerca de la igualdad, el crecimiento y la inmigración, en medio de un clima político tumultuado en el Reino Unido.
Anthony Flint: Uno de los afiches de su campaña indicaba que cuando fuera electo construiría 2.000 viviendas al año. ¿Qué había detrás de esa promesa? ¿Y cómo evolucionó?
Marvin Rees: El motivo por el cual las viviendas asequibles se hicieron prioritarias es que son una de las herramientas de políticas más importantes que tenemos para ofrecerle a la población salud, una economía sólida, una sociedad estable y buenos resultados educativos. Al igual que muchas ciudades de los Estados Unidos, nos encontramos en una crisis de vivienda. No hemos construido lo suficiente, y el mercado privado por su cuenta no ha dado la oportunidad de poseer un hogar estable. Ha sido difícil, en parte porque no teníamos armada la maquinaria organizativa para priorizar el territorio y desarrollarlo. Pero parece que estamos encaminados para alcanzar la meta: 2.000 viviendas al año para 2020, 800 [de ellas] asequibles. Hay toda una mezcla: viviendas obreras donde poseemos el suelo; una asociación de viviendas sociales con alquileres inferiores a los precios de mercado; constructores en volumen que, dentro de sus esquemas, también deben ofrecer viviendas asequibles; y estamos apoyando esquemas de autoconstrucción, mediante los que las comunidades se unen [para construir viviendas compartidas en suelo infrautilizado]. Tuvimos la exhibición Bristol Housing Festival, que presentó métodos modernos de construcción, como fabricación fuera del sitio. Hacemos hincapié en la calidad y la comunidad. Lo que no queremos es simplemente armar cajas y llenarlas de gente.
AF: Al pensar en crecimiento sostenible y viviendas asequibles, según su opinión, ¿cuál es la función de las políticas de suelo, entre ellas la tributación territorial? ¿Cuál es su postura respecto de la captura de valor territorial y la tributación del valor del suelo?
MR: Vengo de un entorno de salud pública y periodismo, entonces tuve que hacer un curso acelerado sobre cómo funcionan varias partes de una ciudad. El valor territorial es un desafío masivo porque el suelo se convirtió en un producto básico, que pasa por las manos de varios propietarios cuyo objetivo no es construirle cosas encima, sino simplemente ganar dinero. Necesitamos poderes a nivel del gobierno local, y el gobierno nacional debe tomar medidas para modificar la manera en que se utiliza el suelo. Personalmente, creo nos debemos una conversación inmensa. En el Reino Unido, creemos que la educación es un bien común. Pensamos lo mismo sobre la salud, y por lo tanto tenemos un Servicio Nacional de Salud. Y creo que, por la justicia social y la fortaleza de nuestra economía, necesitamos volver a enmarcar nuestro modo de pensar en el suelo y las viviendas. Si fallamos en esto, terminaremos con lo que vimos en todo el mundo: la clase media desaparece, y el resultado es una población bifurcada y un estado frágil. Esto es una crisis.
AF: Ha aceptado el concepto de reinvención para las ciudades postindustriales, que es un tema grande para U.K. 2070 Commission, una iniciativa de investigación asociada con el Instituto Lincoln. ¿Pero cómo alienta al crecimiento en su ciudad y en otras parecidas en el contexto de Brexit?
MR: Brexit es la respuesta incorrecta al problema correcto. La gente quedó olvidada; perdió la esperanza. [La gente siente que] la política está cada vez más lejos de ella. El otro problema que identificó Brexit es que la gente perdió el contacto con su historia y relato nacionales, y con quiénes son. Al igual que en los Estados Unidos, quieren volver a los 50. Estos son reclamos legítimos, pero Brexit no va a resolver el problema. La globalización ha integrado nuestras comunidades para que usemos los mismos productos: Pizza Hut no tiene nada de inglés, ¿o sí? De muchas formas, estamos en un mundo posnacional y no podemos depositar nuestro futuro en las manos de un gobierno nacional. El gobierno a nivel de la ciudad es el mejor lugar para actuar: las ciudades están formando redes internacionales para trabajar en conjunto en temas compartidos, como cambio climático, inmigración e igualdad.
AF: Tómese un momento para explicar el One City Plan de Bristol, que expone una visión de dónde estará la ciudad en 2050, y está nominado para el premio a la Capital de la Innovación de la UE. ¿Cómo equilibra las innumerables ideas de los votantes con la implementación del plan que determinó que es necesario?
MR: El One City Plan surge de comprender que lo que la gente recibe no proviene únicamente del gobierno; la gente debe sentirse en la intersección de [decisiones tomadas por] la ciudad, universidades, el sector privado . . . Y si queremos dar forma al futuro, debemos aferrarnos a ese impacto colectivo y alinearnos un poco. También se basa en el sentido de que no podemos esperar a ver qué viene por las vías del tren. Debemos ver dónde debemos estar en 2050, y si queremos estar ahí para 2050, qué debemos entregar en 2048 o en 2025, y trabajar hacia atrás. Es un documento vivo con prioridades compartidas y un acuerdo real. Cualquier persona de Bristol puede tomar una copia del plan y decir: “Comprendo, harán X para 2050, pero creo que debería hacerse para 2025”. Por ejemplo, la neutralidad de carbono. El One City Plan nos da la materia prima y nos muestra cómo podemos llegar a los puntos en común.
El plan está basado en seis pisos [Salud y Bienestar; Economía; Viviendas y Comunidades; Medio Ambiente; Aprendizaje y Habilidades; Conectividad]. Cada uno de esos pisos tiene una junta [conformada por miembros de la comunidad], y ellos son responsables de hacer actualizaciones todos los años. También tenemos algo llamado City Gathering (Reunión de la Ciudad) cada seis meses. En la primera se reunieron unas 70 personas . . . y yo les dije: entre nosotros, gastamos £ 6.000 millones [US$ 7.400 millones] y empleamos a 70.000 personas en la economía. Si nos alineamos en una pequeña cantidad de prioridades compartidas, ¿qué no podríamos lograr? Tenemos un poder increíble. Estamos intentando crear un espacio para que la gente pueda [conectarse y] encontrar respuestas.
AF: Al desempeñarse en su empleo, fue víctima de comentarios extremistas y antiinmigratorios. ¿Cómo hace para ocupar un alto cargo ejecutivo con un plan progresista en ese tipo de entorno?
MR: Lo logro porque creo que todo el argumento sobre la inmigración es, para ser benevolente, un error, y si soy menos benevolente, una gran mentira. La inmigración no es la causa de los problemas de la gente. Yo crecí siendo pobre entre esas personas a las que se acusa. Que haya miembros de la élite inglesa que van por ahí, y se ve algo similar en los Estados Unidos, culpando a los inmigrantes por la situación del país sobre el cual han tenido un poder absoluto durante siglos . . . es un poco fuerte. Han creado una situación en la cual la gente relativamente pobre y desprovista de poder está culpando a otra gente pobre y sin poder por la situación en la que nos encontramos. No me cuesta, también, porque quiero estar en un lugar donde pueda decir lo que pienso de verdad. Yo soy un hombre mestizo. Mi papá vino de Jamaica; la herencia inglesa de mi mamá se remonta a mucho tiempo atrás en Bristol. Mi abuelo era de Gales del Sur y, antes, de Irlanda. Soy la encarnación física de la migración, entonces pienso que es hipócrita decir que la migración es la causa de los males del mundo.
Otro problema es que los gobiernos nacionales dan forma al debate por la migración. Y debería ser al revés. Lo que necesitamos es que los gobiernos nacionales empiecen a hablar con las ciudades y preguntarles qué necesitan. [Las ciudades] tienden a ver la migración como un activo, en términos de la conectividad con los mercados mundiales. Si seguimos las poblaciones asiáticas, africanas, de Europa Oriental, nos conectan con oportunidades internacionales. Los gobiernos nacionales están usando números abstractos y hablan de cuántas personas más dejan entrar. Y eso es totalmente diferente a lo que debemos conversar.
AF: Por último, aunque por cierto no es lo menos importante: ¿cuál es su visión sobre cómo pueden aportar las ciudades como Bristol para combatir el cambio climático y a la vez prepararse para los impactos inevitables?
MR: Reconocemos absolutamente que se trata de una crisis con consecuencias muy reales. Mayor riesgo de inundaciones, temperaturas más extremas, desertificación: acabaremos con un incremento de la migración de áreas rurales a urbanas, y una fuente de conflicto que llevará a más crisis. Para las ciudades, la emergencia climática será inseparable de la emergencia migratoria global. Las ciudades deben tener el mando, por varios motivos. Uno tiene que ver con la voluntad política. Esto es indudable en los Estados Unidos: el gobierno federal parece no tener voluntad política, pero hemos visto que algunos alcaldes del país dieron un paso al frente para tomar las riendas cuando el gobierno federal se retira. Las ciudades son más propensas a observar en términos de interdependencias, mientras que el gobierno nacional está más ocupado con las fronteras. Las ciudades están equipadas con la maquinaria política para marcar el camino.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Fotografía: Marvin Rees. Crédito: Oficina del alcalde de Bristol.
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A principios de 2019, la ciudad de Cornelius, Oregón, celebró la inauguración de un nuevo desarrollo de uso mixto llamado Cornelius Place. El edificio, ubicado en la calle principal de la ciudad, alberga una biblioteca pública de 1.260 metros cuadrados, en reemplazo de una que había en el Ayuntamiento y era cuatro veces más pequeña. También incluye un café, un patio en el que se desarrollarán conciertos y un mercado de productores rurales, y un gimnasio y centro de recreación de YMCA de 270 metros cuadrados. “Nuestra ciudad no tenía un centro comunitario, ni para personas mayores o jóvenes. Así, la biblioteca es mucho más que un repositorio de libros: también es un espacio comunitario de usos múltiples”, dijo Karen Hill, directora de la biblioteca, quien guió el proyecto.
Cornelius Place ofrece algo más a la comunidad: arriba de la biblioteca hay 45 departamentos, planificados como viviendas asequibles para personas mayores con ingresos de hasta el 60 por ciento de la mediana de la zona (AMI, por sus siglas en inglés). Once departamentos forman parte del programa Section 8, por lo que son aun más asequibles: los habitantes no deben destinar más del 30 por ciento de sus ingresos al alquiler.
Cornelius es una ciudad metropolitana de Portland con 12.400 habitantes, y espera crecer más de un tercio en los próximos cinco años. Según indicó Ryan Wells, director de desarrollo comunitario, Cornelius Place es el primer edificio de tres pisos y de uso mixto, y el primer edificio referente de un plan de ordenamiento territorial para construir un centro de la ciudad en el que se pueda caminar. Al combinar una nueva biblioteca pública con viviendas asequibles para mayores, ambos proyectos se pudieron concretar. “Cuando se mezclan esos usos, se comparten los costos de construcción”, dice Wells. “No podríamos haber construido la biblioteca por sí sola”.
A pesar de las predicciones de que morirían en la era digital, las bibliotecas públicas de muchas comunidades de los Estados Unidos en realidad están más ocupadas y son más valoradas que nunca. Se consideran cada vez más como centros comunitarios: en las 16.568 bibliotecas públicas del país, los visitantes pueden pasear entre los pasillos, concentrarse en portátiles, mejorar sus aptitudes laborales, estudiar inglés, probar equipos “de elaboración”, comunicarse con trabajadores sociales que trabajan allí y más. Pero muchas bibliotecas luchan por suplir esta demanda en instalaciones pequeñas, desactualizadas y que necesitan reparaciones, o que incluso necesitan reformas importantes para ofrecer las áreas colaborativas, los espacios de trabajo flexibles y la tecnología de punta que los visitantes esperan cada vez más.
Sin embargo, cuando se intenta reconstruir las bibliotecas públicas, suelen aparecer problemas financieros. En muchas ciudades, el valor del suelo y los costos de construcción están aumentando, y dichos proyectos son cada vez más caros y con frecuencia necesitan gravámenes especiales o campañas de captación de fondos. Por su parte, las ciudades que buscan soluciones nuevas para la crisis de viviendas asequibles se están fijando en algunos bienes inmuebles deseables: el espacio aéreo sobre esas bibliotecas públicas, que suelen estar en edificios bajos. Al unir fuerzas, resulta posible invertir dólares públicos en proyectos que atienden a la comunidad de varias maneras, y también aprovechar fondos adicionales para ellos.
“En general, la evolución de las bibliotecas públicas en las ciudades de los Estados Unidos siguió la evolución de las necesidades de la comunidad, y en cada vez más ciudades, hoy eso significa combinar bibliotecas nuevas con viviendas asequibles”, dice Loida Garcia-Febo, consultora de bibliotecas y presidenta de la Asociación de Bibliotecas de los Estados Unidos entre 2018 y 2019. “Casi todas las bibliotecas hallan su valor en cómo integran y responden a la comunidad, y es evidente que, en mercados inmobiliarios estrechos, las bibliotecas pueden aprovechar sus activos físicos para aumentar el valor que ofrecen a la comunidad”.
Vivir en la biblioteca
Combinar bibliotecas con departamentos es “parte de una tendencia que se aleja de la zonificación con un solo uso y vuelve a los usos mixtos”, dice Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro de Inversión Comunitaria del Instituto Lincoln, que ayuda a comunidades en desventaja a utilizar inversiones para cubrir las prioridades económicas, sociales y ambientales. Hacke agregó que la tendencia también refleja que se reconoce la importancia de las bibliotecas como “tercer lugar de compromiso cívico y cohesión social”.
Uno de los primeros ejemplos del país de un espacio compartido entre biblioteca y viviendas asequibles tuvo lugar en San Francisco en el año 2006. Como parte del redesarrollo de Mission Bay, de 20 hectáreas, la ciudad se asoció con Catellus Development Corporation y Mercy Housing, una organización sin fines de lucro que desarrolla viviendas asequibles, para agregar una biblioteca filial de 700 metros cuadrados como referente cívico. El edificio que alberga la biblioteca incluye un salón de reuniones comunitarias, un centro de salud de día para adultos, una cafetería y Mission Creek Senior Housing, con 140 departamentos para personas mayores de bajos ingresos.
A pesar de presentar buenos resultados, por ahora el proyecto es único en la ciudad. Al menos un funcionario público pidió al bibliotecario interino de la ciudad que explore si se podrían combinar futuras renovaciones a bibliotecas con viviendas asequibles. “Estamos en una crisis de asequibilidad y necesitamos maximizar los terrenos públicos existentes para viviendas 100 por ciento asequibles”, escribió Sandra Lee Fewer, miembro de la Junta de Supervisores de la ciudad, en una respuesta por correo electrónico a Next City (Brey 2018). “Si no intentamos agregar viviendas asequibles sobre recursos públicos recién renovados, como las bibliotecas, estaríamos dejando pasar una oportunidad”.
Si bien San Francisco demoró en replicar el modelo de Mission Bay, otras ciudades adoptaron la idea; entre ellas, Chicago. Bajo la gestión del alcalde Rahm Emanuel, entre 2011 y 2019, la ciudad invirtió más de US$ 300 millones para renovar o construir 30 bibliotecas públicas en la red de 80 bibliotecas de la ciudad, que atiende a 10 millones de visitantes al año. La iniciativa “Branching Out: Building Libraries, Building Communities” (“Crear filiales: construir bibliotecas, construir comunidades”) se centró en invertir en bibliotecas como referentes comunitarios con arquitectura cívica y programación de alta calidad. Desde 2011, se construyeron seis bibliotecas nuevas, y se realizaron reformas importantes en 14 filiales. Para fines de 2019, se terminarán de construir cinco bibliotecas más y se renovarán cuatro existentes.
Tres de las nuevas comparten la ubicación con viviendas, en ejemplos de arquitectura moderna de talla mundial. En 2016, la ciudad anunció una asociación entre la Biblioteca Pública de Chicago (CPL, por su sigla en inglés) y la Autoridad de Viviendas de Chicago (CHA) que reduciría costos, aumentaría las visitas a las bibliotecas e invertiría en edificios atractivos y sustentables que ofrecerían los tipos de servicios que la ciudad necesita. Una competencia dirigida por la ciudad atrajo presentaciones de 32 firmas de arquitectura, y se seleccionaron tres firmas premiadas con sede en Chicago para diseñar los proyectos:
Además de los programas tradicionales de bibliotecas, como grupos de lectura para personas mayores, y programas educativos y culturales intergeneracionales, cada filial ofrece espacios de juego para aprendizaje temprano e instalaciones para que los adolescentes exploren el diseño digital, la música y la tecnología de grabación, con la ayuda de tutores experimentados. También ofrecen programas de alta tecnología, como impresión 3D, realidad virtual y robótica, además de apoyo especializado para desarrollar habilidades laborales y tutores tecnológicos.
En West Ridge e Irving Park, “estos proyectos permitieron a la CHA entregar nuevas unidades de viviendas y expandir las oportunidades de viviendas asequibles en dos comunidades donde la CHA antes no tenía mucha presencia”, dice Molly Sullivan, directora sénior de comunicaciones en la CHA. “Esto ayudó a suplir la demanda de viviendas asequibles para personas mayores en esas comunidades”. Sullivan dice que, además, el sistema de bibliotecas había estado buscando modos de acercar instalaciones modernas a esas comunidades, así que tenía sentido combinar las viviendas con las bibliotecas.
“La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles ofrece viviendas y centros de aprendizaje en los lugares donde se los necesita, y logra que las comunidades sean más resistentes y sostenibles”, dice Sullivan. “Sabemos que las viviendas son vitales para nuestros vecindarios, pero las comunidades sólidas y saludables también necesitan referentes que ofrezcan recursos para la educación permanente”.
Al hacer una crítica de los tres proyectos en The New York Times, el crítico de arquitectura Michael Kimmelman describió a las bibliotecas como “sencillamente, una buena planificación urbana”. Elogió a Emanuel por promover la idea de que “los edificios cívicos distinguidos en vecindarios desatendidos constituyeron su propia marca de equidad” (Kimmelman 2019).
En junio, Smart Growth America nombró a la biblioteca de Taylor Street el Proyecto del Año. “Cuando nos embarcamos en este proyecto y asociación únicos, sabíamos que estábamos construyendo más que un edificio nuevo”, dijo Eugene E. Jones, hijo, ex director ejecutivo de la Autoridad de Viviendas de Chicago, cuando se anunció el premio. “Estábamos creando un referente comunitario y un activo que tendrá un impacto duradero en los residentes y el vecindario” (CHA 2019).
Crece una filial en Brooklyn
Brooklyn también está aprovechando oportunidades para mejorar la infraestructura de bibliotecas con viviendas: usa filiales viejas como sedes de proyectos de redesarrollo que combinan bibliotecas nuevas con departamentos asequibles o, en un caso, una torre nueva con arquitectura elegante para condominios de lujo a precio de mercado.
La Biblioteca Pública de Brooklyn (BPL, por su sigla en inglés) es un sistema independiente de bibliotecas que atiende a los 2,5 millones de residentes del distrito. Es el quinto sistema de bibliotecas más grande de los Estados Unidos: 59 bibliotecas barriales y 7,9 millones de visitas al año. Puede parecer una capacidad inmensa, pero muchos de los edificios del sistema están atestados, deteriorados y no son aptos para usos modernos. En total, las bibliotecas de la Ciudad de Nueva York tienen necesidades de capital sin financiamiento por el valor de US$ 1.100 millones, de las cuales la mayoría son reparaciones; solo en Brooklyn se necesitan US$ 271 millones, según indica un informe de 2014 que llevó a cabo el Centro para un Futuro Urbano, una organización independiente sin fines de lucro dedicada a investigación y políticas (Giles 2014). El informe recomienda modos de reafirmar las bibliotecas como centros comunitarios, entre ellos incorporar viviendas asequibles.
“Vemos que las bibliotecas cumplen una función mucho más grande en Nueva York”, dice Eli Dvorkin, director editorial y de políticas del Centro. “Nunca hemos dependido de las bibliotecas como ahora”. Dice que las bibliotecas “son el único recurso al que acuden primero los inmigrantes, adolescentes y personas mayores. Son los centros comunitarios del s. XXI: construyen la infraestructura social de nuestras ciudades, pero no hemos invertido en su infraestructura”.
Eso está cambiando con proyectos como el redesarrollo de la Biblioteca Pública Sunset Park, de Brooklyn. La popular filial Sunset Park se construyó en la década del 70, pero era demasiado pequeña para suplir las necesidades de una comunidad cuya población creció en un 34 por ciento entre 1990 y 2014, el doble de la tasa de crecimiento de la ciudad. Los costos de vivienda también estaban aumentando: un informe estatal indicó que el aumento de la mediana de alquileres en la zona superó por mucho el aumento de la mediana de ingresos entre 2002 y 2014. En 2017, la ciudad emitió una solicitud de propuestas (RFP, por su sigla en inglés) y seleccionó a Fifth Avenue Committee (FAC), una organización sin fines de lucro con base en Brooklyn que se dedica a desarrollar viviendas asequibles y a la justicia social, como socio para reformar la biblioteca. FAC propuso una biblioteca de 2.000 metros cuadrados (el doble del tamaño original) con 49 unidades de viviendas permanentemente asequibles arriba.
La biblioteca, ubicada en las primeras dos plantas del edificio de ocho pisos, estará equipada con colecciones, tecnología y espacio flexible. Sobre ella, los departamentos se programaron para familias de ingresos bajos y medios, desde residentes sin ingresos que no tenían hogar, hasta quienes ganan entre el 30 y el 80 por ciento de la AMI. Los departamentos del edificio, cuya inauguración se espera para 2020, se alquilarán por mucho menos que los alquileres de mercado actuales en el vecindario.
“La Ciudad de Nueva York no está creando nuevos terrenos, pero la población crece, y los recursos exigen bibliotecas y también viviendas asequibles”, dice Michelle de la Uz, directora ejecutiva de FAC y comisionada de planificación en la Ciudad de Nueva York. Destacó que la ciudad posee una larga historia de combinar usos cívicos con otros desarrollos, pero esos proyectos no incluyeron viviendas 100 por ciento asequibles. “Queríamos crear el modelo para que se pudiera replicar y pudiéramos tener más de estas situaciones en las que todos ganan: las bibliotecas, las personas que necesitan viviendas asequibles y los contribuyentes”, y obtener el mayor beneficio posible de los terrenos públicos.
La filial Sunset Park es uno de varios híbridos entre biblioteca y viviendas en Nueva York. La Biblioteca Pública Inwood, de tres pisos y 2.400 metros cuadrados, ubicada en Upper Manhattan, que está en construcción, se encuentra debajo de un edificio de 14 pisos y uso mixto llamado Eliza, que posee 175 departamentos muy asequibles, salones de clase universales para pre jardín de infantes, un centro de atención de servicios sociales y comodidades, como un salón de juegos para niños, un gimnasio y un jardín en el techo.
De la Uz destaca que el sitio de Inwood fue rezonificado para admitir un aumento considerable en altura y densidad, mientras que “en Sunset Park, construimos de pleno derecho y no tuvimos que rezonificar: la altura estaba permitida”. Ella concuerda con una recomendación del Centro para un Futuro Urbano de que la rezonificación, si corresponde, puede permitir que muchos proyectos de este tipo sean posibles (ver nota de recuadro en página 33). “Hemos concretado muchos proyectos en asociación con el gobierno, y otorgar terrenos a tasas reducidas es la forma de lograr viviendas asequibles”, dice. “El proyecto debe tener cierta magnitud” para financiar el costo de la construcción, destaca, y rezonificar y reevaluar el suelo donde se encuentran las bibliotecas para admitir edificios más altos y mayor densidad “permitiría concretar muchas más unidades asequibles sobre bibliotecas, y mayores beneficios públicos”.
No siempre asequibles
No todos los proyectos de biblioteca y viviendas de la ciudad ofrecen viviendas asequibles, y algunos generaron controversias. La Biblioteca en 53rd Street, de 2.600 metros cuadrados, que se encuentra en Midtown Manhattan frente al Museo de Arte Moderno y abrió en 2016, es una base de tres plantas para el lujoso hotel y torre de departamentos Bacarat, de 50 pisos. Y con la reconstrucción de la filial Brooklyn Heights de la BPL, se demolió el edificio original de 1962 y se rediseñó el sitio como One Clinton, una torre de condominios de uso mixto y 38 pisos con una biblioteca nueva, un centro de enseñanza STEM y un espacio minorista en la planta baja. La torre, que se completará en 2020, posee 133 condominios a precio de mercado, cotizados en US$ 1 millón a US$ 6,4 millones.
La filial de Brooklyn Heights habría necesitado más de US$ 9 millones en renovaciones y actualizaciones. En cambio, Hudson Companies pagó US$ 52 millones por el sitio de la antigua filial. Ese dinero está financiando necesidades capitales de la BPL, como US$ 12 millones para equipar la nueva biblioteca One Clinton y US$ 10 millones para la filial Sunset Park.
Los críticos de One Clinton fueron sinceros sobre los riesgos de “privatizar” el suelo y la propiedad públicos, el plan de descartar la biblioteca, en vez de renovarla, y la ausencia de viviendas asequibles en el sitio del nuevo proyecto. Como parte del acuerdo, cerca de allí Hudson Companies está construyendo 114 unidades de departamentos permanentemente asequibles para obreros, sin costo para la ciudad. Dentro del programa de viviendas inclusivas obligatorias de la ciudad, está permitido desarrollar viviendas asequibles fuera del sitio, pero dentro del distrito comunitario. Los departamentos están destinados a familias que ganen entre el 60 y el 125 por ciento de la AMI, y la mitad está reservada para residentes locales.
Milwaukee también está combinando una mezcla de viviendas asequibles y a precio de mercado con bibliotecas. La Biblioteca Pública de Milwaukee (MPL) se asoció con desarrolladores para construir cuatro filiales nuevas de uso mixto que le costarán al sistema de bibliotecas US$ 18 millones en total. Esto incluye la Biblioteca Filial de Mitchell Street y Alexander Lofts, inaugurada en 2017 en el distrito comercial histórico de South Side. Mitchell Street posee 2.100 metros cuadrados en dos plantas, con un gran salón comunitario, un estudio de grabación, espacio de elaboración con cocina y un área de lectura con un hogar; hoy, es la biblioteca filial más grande de la ciudad. El proyecto, de US$ 21 millones (US$ 6 millones para la biblioteca y US$ 15 millones para las viviendas a precio de mercado) incluyó la restauración de un edificio histórico que solía albergar un gran almacén. El nuevo desarrollo posee 52 departamentos a precio de mercado y ocho casas adyacentes.
Las viviendas de estos tres proyectos varían entre asequibles y a precio de mercado. Según Sam McGovern-Rowen, gerente de proyecto de la MPL, esta decisión estuvo a cargo del desarrollador. “La junta de la biblioteca y la ciudad expresaron su preferencia por desarrollos de viviendas de uso mixto, pero no determinamos el aspecto de la asequibilidad”, indica. “Los desarrolladores proponen proyectos mediante nuestro proceso de RFP, y hemos seleccionado los que cubren todo el espectro de la asequibilidad”.
La coubicación de bibliotecas y, al menos, una vivienda a precio de mercado “significa que la biblioteca puede cumplir una función en el desarrollo económico de la comunidad”, destaca McGovern-Rowen. “Tomamos propiedades que estaban libres de impuestos y las colocamos en el registro de contribución; así, hasta ahora generamos cientos de miles de dólares de base impositiva”. Las bibliotecas también fueron “una inyección para los vecindarios y los distritos comerciales donde construimos los proyectos”, dice, ya que los miles de visitantes de las bibliotecas y los nuevos residentes se convierten en clientes de los comercios locales.
Destrabar el valor del suelo
La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles “parece encajar en una tendencia más amplia de destrabar el valor del suelo”, dice Rick Jacobus, director de Street Level Advisors, en Oakland, California, y autor del informe del Instituto Lincoln Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities (Viviendas inclusivas: crear y mantener comunidades equitativas, Jacobus 2015). “Las bibliotecas también combinan de forma obvia y sinérgica con las viviendas asequibles, que necesitan una activación en la planta baja que no sean viviendas”.
“Un desafío común en los edificios de uso mixto, en especial entre los desarrolladores de viviendas asequibles, es que les resulta difícil detectar la institución u organización correcta para asociarse y desarrollar la planta baja, y luego a los bancos les cuesta financiar los proyectos”, confirmó Hacke, del Centro de Inversión Comunitaria. Dice que, al incorporar una biblioteca, “se puede ayudar a la viabilidad económica de un edificio, pero también al bienestar de las personas que viven en él. Cuando se puede integrar eso al diseño del proyecto, se benefician las finanzas y los residentes”.
¿Las bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas son más difíciles de financiar que los proyectos separados? Sí y no. En general, la división de bibliotecas públicas de una ciudad paga por la biblioteca, y el desarrollador de las viviendas, ya sea la autoridad local de viviendas, una organización sin fines de lucro o un desarrollador privado con fines de lucro, trabaja por separado para asegurarse la financiación. Normalmente, el componente de viviendas asequibles, y a menudo la biblioteca, deben buscar varios socios para la financiación. Pero la coubicación puede brindar la estructura y el interior del edificio para la biblioteca, algunos espacios compartidos y un catalizador para financiaciones adicionales. “Los desarrollos de uso mixto y los costos compartidos hacen que sea asequible construir nuevas bibliotecas”, dice Garcia-Febo, de la ALA.
El proyecto Cornelius Place, de US$ 20 millones, en Oregón, desarrollado por la organización nacional sin fines de lucro BRIDGE Housing con el proveedor local de servicios Bienestar, planificó durante 12 años y necesitó más de una decena de socios financieros. Luego de que no se aprobara un gravamen para la biblioteca, esta concibió la inserción de viviendas para personas mayores como un paso para que se logre el proyecto. La biblioteca reunió su parte de costos de construcción por US$ 5,8 millones a partir de fuentes como empresas locales, individuos y fondos del condado, estatales y federales, y también mediante un subsidio por el valor de US$ 500.000 de la Dotación Nacional para las Humanidades. La ciudad posee el terreno, y el edificio es de BRIDGE Housing, y la biblioteca paga una tarifa nominal de alquiler por el espacio.
Los proyectos de uso mixto, en especial los que tienen un componente de viviendas asequibles, también pueden compensar los costos de construcción si aprovechan los créditos fiscales estatales o por viviendas de bajos ingresos. En 2009, el Sistema de Bibliotecas Públicas de Miami-Dade unió fuerzas con Homeless Trust y Carrfour Supportive Housing, del mismo condado, para construir la Biblioteca Filial Hispana y, sobre ella, los Departamentos Villa Aurora. El proyecto incluyó 76 unidades de viviendas permanentemente asequibles: 39 para familias que no tenían hogar y 37 para familias de bajos ingresos. La nueva biblioteca filial, de 1.100 metros cuadrados, pronto se convirtió en un destino comunitario. Carrfour, un proveedor de viviendas asequibles sin fines de lucro, construyó el complejo en el sitio de un antiguo refugio del Ejército de Salvación, y alquila el espacio de la planta baja al sistema de bibliotecas. Algunas de las fuentes de financiación del proyecto, que costó US$ 29 millones, fueron las acciones del crédito fiscal de Enterprise Social Investment Corporation, un préstamo incentivo de Florida Housing Finance Corporation, costos por desarrollo diferidos y fondos federales, de la ciudad y del condado. Para el sistema de bibliotecas, el costo fue de US$ 3 millones.
La ciudad de Chicago trabajó para convencer a los funcionarios federales de que las bibliotecas públicas podrían compartir la ubicación con viviendas públicas, sin arriesgar los subsidios federales de viviendas, comentó Kimmelman en The New York Times. Los tres proyectos de Chicago tuvieron paquetes de financiación diferentes. Por ejemplo, la financiación de la filial Little Italy incluyó fondos del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE.UU. (HUD), créditos fiscales federales, ganancias de financiamiento por incremento impositivo en dos distritos y otro fondo de viviendas. Al agregar el componente de viviendas a la biblioteca, el proyecto reunió los requisitos para recibir créditos fiscales federales y fondos del gobierno para viviendas, entre ellos del HUD, que brindaron casi la mitad de los fondos necesarios. Así, se aseguró gran parte de la construcción del edificio por coubicación.
En Brooklyn, FAC está aprovechando ocho fuentes para financiar los US$ 35,8 millones de la biblioteca Sunset Park, que se divide en US$ 7,8 millones para la estructura y el interior de la biblioteca, y US$ 28 millones para la parte residencial. Algunas fuentes de financiación son más de US$ 10 millones en créditos fiscales estatales y federales para viviendas asequibles, y US$ 8,75 millones del Departamento de Conservación de Vivienda y Desarrollo de la Ciudad de Nueva York. El desarrollador está construyendo el edificio sin costo para la BPL. Este equipará la nueva biblioteca por US$ 10 millones (la mitad del costo que implicaría demoler la biblioteca y construir una nueva) derivados de la venta de los derechos de aire del antiguo sitio de la biblioteca Brooklyn Heights. La ciudad entregó la propiedad a FAC durante el desarrollo, pero cuando se complete la construcción, será la dueña de la biblioteca por tiempo indefinido, y tanto su parte como las unidades de vivienda se tratarán como condominios. FAC tendrá la titularidad de los departamentos y los administrará.
Por el bien común
Las rezonificaciones ingeniosas permitirán que se renueven otras decenas de bibliotecas y se construyan más proyectos de bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas. El Centro para un Futuro Urbano trabajó con la firma de arquitectura Marble Fairbanks para identificar, al menos, 25 bibliotecas en la Ciudad de Nueva York con excedente de derechos de desarrollo que podrían aprovechar para viviendas asequibles u otros usos, según las necesidades de la comunidad.
“Las ciudades están intentando inclinarse más por la producción de viviendas asequibles, y aquí lo que es relevante es el suelo”, dice Jacobus. “Si se tiene un activo como el suelo urbano, lo mejor es usar todo su potencial. Esto podría ocurrir en muchas ciudades con bibliotecas de una o dos plantas ubicadas en lugares que podrían tener mayor densidad. Al construir un edificio con mayor densidad, pueden destrabar el valor del suelo para subsidiar viviendas asequibles, y ese valor adicional es un activo público”.
Según Jacobus, incluso los proyectos con viviendas a precio de mercado, en vez de asequibles, pueden ofrecen un valor público importante. El proyecto One Clinton de Brooklyn Heights, por ejemplo, ofrece la biblioteca, viviendas para aliviar un mercado estrecho y una cantidad considerable de capital para cubrir mejoras en otras bibliotecas nuevas, mientras que el desarrollador también entrega viviendas asequibles cercanas. “Pudieron usar el valor de un activo para aprovechar viviendas asequibles”, dice Jacobus. “Es una jugada ingeniosa, y ahí la tendencia que se observa parece alentadora”.
Destaca que la combinación de bibliotecas con viviendas asequibles ayuda a las ciudades a alcanzar otras metas, como administración financiera y desarrollo de los vecindarios. “El problema más grande es que se obtiene un beneficio público evidente con el proyecto, lo cual ayuda a la aceptación pública de las viviendas asequibles”, y estas suelen ser blanco de oposición en la comunidad. Si bien Jacobus no cree que los proyectos de uso mixto entre bibliotecas y viviendas asequibles sean una tendencia generalizada (en parte porque aún se necesitan fondos públicos adicionales para construir y operar las bibliotecas), sí le parece que las ciudades están siendo más emprendedoras y usan todos los recursos que pueden para crear viviendas más asequibles.
Garcia-Febo, de la ALA, es más optimista. Como uso ingenioso del terreno público que ofrece valor a la comunidad, la coubicación de las bibliotecas con viviendas “representa una oportunidad excelente e innovadora para distribuir servicios en los vecindarios, y creo que veremos muchas más de ellas”, dijo. “Es difícil equiparar el valor de las bibliotecas con el suelo o el espacio aéreo que ocupan, pero para muchos dirigentes de bibliotecas, esta es una oportunidad para reforzar su valor en el acceso, la educación, la enseñanza permanente y los derechos civiles”.
Consideraciones sobre la coubicación
Para que un proyecto de uso mixto de biblioteca y viviendas funcione, los planificadores deben tener en cuenta muchos factores, por ejemplo, los siguientes:
Zonificación. La zonificación debe admitir usos mixtos que combinen residencias con instituciones públicas (y tal vez otros usos), así como la altura y la densidad requeridas para construir una masa esencial de viviendas sobre el espacio de una biblioteca. En 2018, el Ayuntamiento de la Ciudad de Nueva York implementó una resolución de rezonificación de vecindarios que admitía usos mixtos y altura adicional de edificios para alcanzar ciertas metas, como desarrollar departamentos asequibles y alentar el desarrollo económico que beneficia a la comunidad local. La decisión abrió el camino para el edificio Eliza, de 14 pisos, que combina la nueva Biblioteca Inwood con 175 departamentos asequibles.
Derechos de aire. En general, los derechos de desarrollo refieren a la cantidad máxima de superficie cubierta que se admite en un terreno. Cuando la superficie cubierta real construida es inferior a la máxima permitida, la diferencia se llama “derechos de desarrollo no utilizados” o “derechos de aire”. El valor de los derechos de aire, que se puede vender a dueños de propiedades adyacentes u otros, puede variar según la ubicación y depender de distintos factores, como restricciones de la zona, altura y densidad de los edificios adyacentes, y cercanía a transporte y servicios públicos.
Financiación. En general, las bibliotecas se financian con un presupuesto de capital de la ciudad o con un gravamen fiscal especial. Las viviendas a precio de mercado, por su parte, se financian de forma privada o mediante bancos comerciales. Los desarrolladores privados de viviendas asequibles pueden aprovechar los créditos fiscales de las viviendas para personas de bajos ingresos. Las autoridades municipales de vivienda pueden acceder a fondos de fuentes locales, estatales y federales, y desarrollar viviendas públicas subsidiadas para familias de bajos ingresos. Según las necesidades de la comunidad y los planos de los desarrolladores, la coubicación puede incluir una mezcla de viviendas con subsidios públicos, asequibles y a precio de mercado; estas últimas pueden ayudar a cubrir el desarrollo de las unidades más asequibles.
Implicaciones impositivas. Las viviendas a precio de mercado que comparten el espacio con bibliotecas casi siempre son tributables; por lo tanto, estos proyectos pueden ayudar a expandir la base impositiva de una comunidad. En comparación, las viviendas asequibles suelen estar exentas, al menos cuando pertenecen a una autoridad de viviendas o a un fideicomiso territorial. La mejor opción de viviendas depende de las necesidades de la comunidad: las ciudades con dificultades fiscales podrían priorizar la base impositiva, mientras que las más buscadas en el mercado priorizan las viviendas asequibles. En general, reducir los costos para construir bibliotecas y viviendas públicas beneficiará a los contribuyentes.
Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications, en Boulder, Colorado, es editora colaboradora de Land Lines. Escribe con frecuencia sobre comunidades sostenibles, saludables y con capacidad de recuperación.
Fotografía: Cornelius Place, un desarrollo de uso mixto en Cornelius, Oregon, combina una biblioteca en la planta baja con viviendas asequibles para personas mayores cerca del centro de la ciudad. Crédito: Scott | Edwards Architecture, foto de Pete Eckert.
Referencias
Brey, Jared. 2018. “How Library Systems Can Help Address Affordable Housing Crises.” Next City. 18 de junio de 2018. https://nextcity.org/daily/entry/how-library-systems-can-help-address-affordable-housing-crises.
CHA (Autoridad de Viviendas de Chicago). 2019. “Taylor Street Apartments and Little Italy Branch Library Garner National Award.” Comunicado de prensa. 24 de junio. https://www.thecha.org/news-media/news/taylor-street-apartments-and-little-italy-branch-library-garner-national-award.
Giles, David, Jeanette Estima y Noelle Francois. 2014. Re-envisioning New York’s Branch Libraries. Nueva York, NY: Centro para un Futuro Urbano. Septiembre. https://nycfuture.org/pdf/Re-Envisioning-New-Yorks-Branch-Libraries.pdf.
Jacobus, Rick. 2015. Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities. Enfoque en Políticas de Suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/inclusionary-housing.
Kimmelman, Michael. 2019. “Chicago Finds a Way to Improve Public Housing: Libraries.” The New York Times. 15 de mayo. https://www.nytimes.com/2019/05/15/arts/design/chicago-public-housing.html.
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“Ojalá no supiera ahora lo que no sabía antes”.
Era un verso al pasar en la balada “Against the Wind” (“Contra el viento”) de Bob Seger de 1980, una reflexión sobre la inocencia y el remordimiento. Si bien le parecía que sonaba raro y no era gramaticalmente correcto, Seger lo conservó porque a sus allegados les gustaba. Desde entonces, el verso ha inspirado a otros artistas para hacer sus propias interpretaciones. A mí me inspira como invitación a aprender, ofrece un marco de reflexión acerca de las consecuencias impensadas y nos permite imaginar cómo podríamos haber actuado de otro modo. En particular, es relevante en el contexto de la crisis nacional actual de viviendas asequibles.
Desde la Gran Depresión, durante cuatro décadas, dirigí y estudié el uso de inversiones públicas, privadas y filantrópicas para producir viviendas asequibles y ofrecer un techo decente a familias de bajos ingresos. Se debatió una gran cantidad de ideas, y muchas se implementaron. La mayoría de las que se implementaron no dieron los resultados esperados, pero todas trajeron consecuencias impensadas. ¿Qué podemos aprender de estos tropiezos del s. XX? Y, más específicamente: ¿qué estamos dispuestos a aprender?
Hace más de ocho décadas, el gobierno federal lucha para cubrir los compromisos básicos contraídos en las Leyes de Vivienda de los EE.UU. de 1937 y 1949: “una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida para todos los estadounidenses”. Las leyes consignaban importantes subsidios para construir nuevas viviendas públicas y erradicar los asentamientos informales. Prometían nuevos empleos, ciudades modernizadas y mejores viviendas para quienes las necesitaran. Dado que las Leyes de Vivienda sugerían beneficios para todos los ciudadanos, se ganaron un amplio apoyo del público.
Cuando llegó la hora de implementar, casi todas las autoridades de vivienda pública apuntaron a ofrecer viviendas a quienes estaban en la mitad inferior de la distribución de ingresos: una decisión políticamente popular. Para mantener la disponibilidad de viviendas nuevas, se establecieron alquileres que cubrirían los costos operativos de los edificios. Pero los costos operativos aumentaban a medida que los edificios envejecían, y los alquileres crecían a la par. Hacia fines de los 60, los inquilinos de ingresos más bajos se vieron sobrepasados por los precios: pagaban más del 60 por ciento de su ingreso para seguir teniendo un techo.
El senador Edward Brooke (republicano, por Massachusetts) remedió la situación: en 1969 propuso una enmienda a las Leyes de Vivienda que limitaba los alquileres al 25 por ciento de los ingresos de los inquilinos. El gobierno federal cubría los déficits operativos con subsidios. Para obtener un alquiler reducido, los inquilinos debían declarar sus ingresos. Pronto se hizo evidente que las viviendas públicas no servían para las familias más pobres, quienes tenían las mayores necesidades de vivienda. En 1981, el Congreso actuó de nuevo: reservó las viviendas públicas para familias que ganaban la mitad de la mediana de ingresos y reservó el 40 por ciento de las unidades para familias que ganaban menos del 30 por ciento de la mediana.
El deterioro de los edificios se aceleraba. Esto se debió a que los subsidios operativos federales no cubrían gastos de capital, y los sistemas principales (calefacción, iluminación, ascensores) empezaron a fallar. La austeridad fiscal federal de los 80 agravó los problemas, porque redujo los subsidios operativos. Hacia fines de esa década, la única respuesta razonable a la crisis nacional de viviendas públicas fue la demolición generalizada.
Al mismo tiempo que disminuían los subsidios y dejaba de haber viviendas antiguas disponibles, surgió un contrarrelato, en el cual se culpaba a los propios residentes. La “cultura de la pobreza” y la “indefensión aprendida” se convirtieron en los memes dominantes. Se veía a la pobreza como una enfermedad contagiosa, más que como un síntoma. Los pobres se convirtieron en chivos expiatorios convenientes que cargaban con la responsabilidad de que se rompiera su propio techo, como si se esperara que los inquilinos, pobres o no, se responsabilizaran de mantener sus edificios. Al concentrar a los pobres en las viviendas públicas, reforzábamos los malos hábitos y transmitíamos valores que perpetuaban la pobreza a lo largo de las generaciones. Otro meme dominante de los 80 apoyó este movimiento: los peligros del gobierno grande. Este relato contaba (y cuenta) que el gobierno grande era torpe e ineficaz; el deterioro de las viviendas públicas era culpa del gobierno.
Con los programas “HOPE” que surgieron luego (Vivienda y Oportunidades para Personas en Cualquier Lugar), se reemplazaron muchos proyectos de vivienda pública por desarrollos bajos de ingresos mixtos, que en general sustituían tres unidades demolidas con una asequible. Para estimular la producción adicional de viviendas de alquiler, el gobierno federal creó el crédito fiscal para viviendas de bajos ingresos (LIHTC) en 1986. El programa ofrecía a los inversionistas privados créditos fiscales por una década a cambio de adelantos en inversiones en patrimonio (que suele ser el dinero más difícil de encontrar) para producir viviendas. Los estados controlaban cómo se asignaban los créditos, y las normativas exigían una asequibilidad a largo plazo para las viviendas.
Es importante mencionar que el programa LIHTC prometía superar las dos grandes fallas de las viviendas públicas. Al atraer inversiones privadas, las eficiencias del sector privado superarían la relación de dependencia con el ineficaz gobierno grande. Segundo, las decisiones de ubicación se delegarían a los gobiernos estatales y locales, que podrían asegurarse de que la producción de viviendas no concentraría la pobreza. Además, la competencia por los créditos fiscales reduciría el costo para los contribuyentes y, con el tiempo, el sector privado produciría viviendas asequibles sin necesitar subsidios.
Algunos expertos consideran que el programa LIHTC tuvo un éxito extraordinario. En el transcurso de tres décadas, se construyeron más de 2,5 millones de unidades de vivienda. Pero en ese período, perdimos más unidades asequibles del inventario nacional de las que se construyeron. Además, las rentabilidades prometidas del sector privado nunca se materializaron. Según el año y el mercado, el costo de producción estimado de unidades de LIHTC fue entre un 20 y un 50 por ciento superior que el de las unidades similares sin subsidios. Esto ni siquiera incluye los US$ 100 millones estimados por año para la administración del programa.
Los créditos fiscales para patrimonios de inversionistas privados llegaron a los contribuyentes en tasas de tarjeta de crédito. Y los costos aumentaron cuando el capital público estaba en el valor más barato. Durante la Gran Recesión, los créditos fiscales producían un promedio de ganancias después de impuestos del 12 al 14 por ciento para los inversionistas cuando la tasa de fondos federales era casi cero y la ganancia de Hacienda a 10 años era de cerca del 2 por ciento. El sector privado nunca dejó de depender de los subsidios. Hoy, prácticamente no hay producción de alquileres asequibles sin créditos fiscales. Por último, es decepcionante que se haya aceptado universalmente que la producción de viviendas con crédito fiscal exacerbó la concentración de la pobreza.
¿Cómo puede ser que el programa de producción de viviendas más grande de la historia de la nación, con amplio apoyo de ambos partidos, provoque tanta decepción? Hay muchas cosas de las que no sabía (y no sabíamos) antes, en 1999, en 1979 e incluso en 1949, que me gustaría no saber ahora.
Ojalá no supiera que, aunque seamos muy buenos para identificar grandes desafíos y anunciar respuestas ambiciosas, nuestro compromiso casi nunca sobrevive a los desafíos económicos. Ahora sabemos que solo construir viviendas asequibles no alcanza para ofrecer una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida. Se necesita un modelo sostenible que mantenga los edificios, conserve la asequibilidad en el tiempo y construya donde lo necesitamos: cerca de empleos y escuelas buenos.
Ojalá no supiera que el apoyo político es efímero, y que la memoria no perdura. Garantizar que el poco subsidio que hay llegue a quienes más lo necesitan es razonable, pero solo si el subsidio se protege. Los más necesitados son políticamente débiles y es poco probable que obtengan apoyo para defender sus derechos. Y cuando intentan hacerlo, es fácil convertirlos en el chivo expiatorio.
Ojalá no supiera que gastamos decenas de millones de dólares para evaluar programas de viviendas, pero no aprendimos mucho. Contamos unidades, hicimos de cuenta que la cantidad producida es la única medida importante de impacto. Hace veinte años, una de cada cuatro familias que reunían los requisitos para recibir ayuda para la vivienda la recibían. Hoy, es una de cada cinco familias. Aunque según la creencia general los costos de vivienda que superan el 30 por ciento del ingreso son insostenibles para las familias, alrededor de la mitad de los inquilinos pagan más del 30 por ciento de su ingreso antes de impuestos para alquilar, y el 20 por ciento entrega más de la mitad de su ingreso.
¿Cuándo haremos un análisis sincero de ocho décadas de labores para dar un techo a nuestra gente? Debido a la complejidad de los desafíos en cuanto a las viviendas, es imposible aprender algo de las evaluaciones de los programas. Para aprender, debemos revelar los resultados esperados y comprometernos con ellos, compartir la lógica que guía nuestras acciones y conciliar lo que logramos en realidad con nuestras intenciones. Este es un modelo de aprendizaje que adoptamos en el Instituto Lincoln, y espero que se pueda aplicar más ampliamente a análisis de políticas en los sectores de vivienda, desarrollo comunitario y filantropía.
Ofrecer viviendas asequibles para todos no es tarea fácil. Las dolorosas verdades de ocho décadas de trabajo se ofrecen no como una acusación, sino como una invitación para aprender, y pensar y actuar de otro modo. Debemos intentar cosas nuevas y aprender de ellas. Esa innovación puede ser construir departamentos sobre bibliotecas públicas, una tendencia que exploramos en este número. Puede significar forjar asociaciones inesperadas, como están haciendo los servicios públicos y los defensores de viviendas en Seattle. Puede significar rematar derechos de desarrollo o aprovechar el valor del suelo de otro modo.
Deberíamos aspirar a las mismas ambiciones de los confiados gestores de políticas de 1949, que se comprometieron para proveer “una vivienda decente y un ambiente adecuado de vida para todos los estadounidenses”. Pero tendremos que intentar muchas cosas nuevas y aprender de nuestros errores. Y, si nos comprometemos a “buscar un techo una y otra vez”, como canta Seger en la misma canción, podríamos lograrlo.
¿Tiene un ejemplo propio de “ojalá no supiera ahora lo que no sabía antes”? ¿Una política o programa del que podríamos o deberíamos haber aprendido? Queremos destacar algunos en uno de los próximos números. Envíenos el suyo a publications@lincolninst.edu.
