Over the past several years, the Lincoln Institute has sponsored executive courses for state planning directors in the Northeast and in the West. In October 2002, more than 25 planning officials from 14 western states met in Portland, Oregon, to compare their experiences, learn from each other’s successes and failures, and receive briefings, lectures and case presentations. A featured panel discussion during that course addressed “The Role of Water in Managing Growth.” This article provides a brief review of alternative policy options to link land use and water supply, and offers some suggestions for further research, education and policy development.

During the summer of 2002, many Colorado communities imposed watering restrictions as historic drought gripped the state. Along Colorado’s Front Range, from Fort Collins to Colorado Springs, officials are now contemplating the possibility of adopting a coordinated program to help homeowners understand when they can, and cannot, water (Smith 2002). At the same time, Governor Bill Owens and other state officials hope to work with the Bush administration to harvest more trees in Colorado’s high-country in hopes of increasing water supply (Stein 2002). The basic idea behind this proposal, based on decades of study of state forests in Colorado, is that by removing around 40 percent of all trees in an area, the runoff from spring snowmelt can be increased significantly (Denver Post 2003). Such a proposal could change the face of Colorado for decades to come.

The situation in Colorado is symptomatic of urban areas throughout the Rocky Mountain West, one of the fastest growing regions in the country, and one of the driest. Finding sufficient water to meet the demands of burgeoning urban areas while also providing water for agricultural, commercial, recreational and environmental uses is one of the region’s most challenging land use issues.

But water is not a problem only in the West. Communities from Florida to Massachusetts experienced some form of water rationing during the summer drought in 2002 (Snyder 2002). Frederick, Maryland, for example, has experienced a water supply crisis due to rapid growth and bad planning. After imposing a ban on new development, city officials approved an ordinance in September 2002 that will limit developers’ access to water once Frederick moves beyond the immediate crisis and lifts the moratorium on construction. As further evidence of the growing need to link growth and land use with water supply, the Environmental Law Institute, the American Planning Association and other organizations cosponsored a conference in February 2003 titled Wet Growth: Should Water Law Control Land Use? It was cosponsored by and held at the Center for Land Resources at Chapman University School of Law in Orange, California.

Policy Options

Water and land are inseparable, yet the need to link growth with water supply in the process of making land use decisions appears to be a relatively recent phenomenon. A preliminary review suggests four prominent policy options to achieve this linkage.

Water Markets

In their 2001 report, Water and Growth in Colorado, researchers at the University of Colorado’s Natural Resources Law Center write, “. . . managing growth through water policy . . . is probably not an option worth considering.” Their conclusion is based, at least in part, on two observations: abundant water supplies in the city of Pueblo have not spurred growth there, and a lack of water has not restricted development in the nation’s fastest-growing region, Douglas County. The authors explain that a more compelling set of issues revolve around the impact of land use and growth on water resources. The increasing demand for municipal water use tends to deplete stream-flows and thereby degrade fisheries, recreational opportunities and other environmental values; increase water pollution; foster inter-state disputes; and increase the price of water. While these impacts are undeniable and create their own set of problems, they distract us from the question of whether, and to what degree, water supply can or should direct growth.

In the West, water is considered a private property right (Getches 1984). It can be separated from the land and may be bought and sold in the free market like any other commodity. In Colorado and other western states, it is common to hear people say, “water flows uphill toward money.” This means that water is reallocated to where it is most highly valued (or to those who can pay the most), as illustrated by the trans-boundary system that diverts water from the western slope of Colorado across the Continental Divide to the metropolitan areas along the eastern slope. Under this legal and institutional system, it is quite common to transfer water rights from agriculture, which accounts for about 75 percent of water use in the West, to ever-expanding urban areas.

Water markets thus facilitate growth by acquiring the water necessary for land use and urban development (Anderson and Leal 2001). But what if a community or region is interested in managing growth to sustain some open space, wildlife corridors, and sufficient water flows for fish, recreational and other environmental values? How can water availability, or more accurately the lack of water, direct growth and land use into more desirable areas, thereby reducing conflicts with other community goals?

Public Trust Doctrine

One way is to establish priorities for water use through the political process. Article II, Section 1, of Hawaii’s constitution states, “All public natural resources are held in trust by the State for the benefit of the people.” Article II, Section 7, says, “The State has an obligation to protect, control, and regulate the use of Hawaii’s water resources for the benefit of its people.” Section 7 goes on to say that the state’s water resources agency shall “establish criteria for water use priorities while assuring appurtenant rights and existing correlative and riparian uses …” Interpreting these constitutional provisions, the Hawaii State Water Code clarifies that the state has both the authority and duty to preserve the rights of present and future generations in the waters of the state, and the state has a duty to take the public trust into account in the planning and allocation of water resources.

Hawaii’s public trust doctrine is not uncommon; most western states have similar language in their constitutions (Sax 1993). Hawaii appears to be unique, however, in the degree to which it allocates water on the basis of the public trust doctrine. The state’s water code declares that water should not only be allocated to domestic, agricultural, commercial and industrial uses, but also to protect traditional and customary Hawaiian rights, maintain ecological balance and scenic beauty, provide for fish and wildlife, and offer opportunities for public recreation. To achieve these purposes, the Commission on Water Resource Management is responsible for developing a water plan that allocates water on the basis of “reasonable beneficial use,” and for regulating water development and use (Derrickson et al. 2002).

In 1997, the Commission issued water use permits for agricultural and other out-of-stream uses on the Waiahole Ditch water system. The decision was appealed to the Hawaii Supreme Court, which overturned the Commission decision and ruled that the public trust doctrine and the state’s water code provide that, at least in this case, in-stream public uses of water receive special consideration over off-stream private uses. This and similar applications of the public trust doctrine suggest that it is possible for appropriate jurisdictions to establish priorities for water use, and then to allow the market to reallocate water rights from one use to another consistent with the priorities established by law and the political process (Sax 1993).

“Prove-it” Policies

Rather than rely on water markets, a public trust doctrine, or some combination of the two, several jurisdictions around the country have crafted policies that specifically require a link between water availability and development. According to the ordinance adopted in Frederick, Maryland, city officials will review every proposed development and decide whether the city can provide the necessary water. Under the ordinance, 45 percent of surplus water will be allocated for new residential developments, 30 percent for commercial and industrial projects, and 25 percent for other uses, including government buildings and hospitals.

Other states have adopted similar policies that require developers to prove that they have adequate water supplies prior to approving development proposals. According to Charles Unseld, the director of Colorado’s Office of Smart Growth, several communities along Colorado’s Front Range are imposing such restrictions, at least on an ad hoc basis. In October 2001, California Governor Gray Davis signed Senate Bill 221, which requires developers of proposals for subdivisions of 500 units or more to prove they have water rights before they can receive final approval. While this requirement can be avoided by building smaller developments, it nevertheless represents an incremental step in directing growth according to the availability of water.

Perhaps the most sweeping policy framework linking water supply to growth is Arizona’s Groundwater Management Act. Groundwater sources supply roughly one-half of the total annual demand for water in Arizona (Jacobs and Holway, undated). Like most western states, agriculture accounts for about 70 percent of water use in Arizona, although this percent is slowly decreasing as municipal demand increases and the agricultural economy declines. In response to a growing concern over groundwater mining (that is, pumping and using groundwater at a rate faster than it can naturally replenish itself), the legislature passed the Groundwater Management Act (GMA) in 1980, and it was signed by then-Governor Bruce Babbitt.

The GMA created four “active management areas” (AMAs) around the state’s most populous areas: Phoenix, Pinal, Prescott and Tucson; a fifth AMA was created in Santa Cruz in 1993. The primary intent of the GMA is to sustain a long-term balance between the amount of groundwater withdrawn in each management area and the amount of natural and artificial recharge. This is accomplished through a combination of mandatory water conservation requirements and incentives to augment existing supplies. To help achieve the goal of “safe yield,” the GMA prevents new subdivisions from being approved in AMAs unless developers can prove that renewable water supplies are available for 100 years.

During a recent review of the GMA by a Governor’s Commission, water managers in Arizona concluded that the “assured water supply” program is responsible for much of the substantial progress that has been made in fast-growing municipalities to move away from groundwater overdraft toward renewable water supplies, including water from the Colorado River and reuse of effluent.

Another potential policy mechanism to link growth and land use to water supply is the use of urban growth boundaries (UGBs). The statutes that authorize UGBs in Oregon do not currently single out water availability as a variable for determining where the boundary should be located. However, Ethan Seltzer, director of the Institute of Portland Metropolitan Studies at Portland State University, has commented that it is not inconceivable to create a UGB within which developers would be required to prove that water is available for proposed growth.

Water and Land Management Strategies

In addition to asserting policies that explicitly link the availability of water supply to proposed development, there are other ways to meet the demand for more water to support development. Using existing water supplies more efficiently through conservation, xeriscaping and other water-saving measures can free up some water. Drought planning, water harvesting and the use of on-site gray-water systems can also help manage supply to meet demand. Groundwater development and the conjunctive use of surface water and groundwater may be appropriate for some communities. Small-scale and off-stream water storage, while potentially expensive and environmentally controversial, also could help some communities satisfy their thirst for growth.

Another option, mentioned earlier, is to increase water supply through timber harvesting and vegetation management. While some people debate the technical merits of this option, nearly everyone must question its political feasibility. During the past decade, conservation and environmental groups have consistently challenged timber harvesting practices on federal lands throughout the West, often tying-up much needed salvage logging and restoration projects for years in the courts.

The Search for a Land and Water Ethic

A recent issue of National Geographic reports, “Among the environmental specters confronting humanity in the 21st century—global warming, the destruction of rain forests, over-fishing of the oceans—a shortage of fresh water is at the top of the list …” (Montaigne 2002). In the face of what the World Bank refers to as the “grim arithmetic of water,” the author concludes that people around the world seem to emphasize two common approaches to this problem: efficient use of available water supplies, and a belief in using local solutions and free market incentives to emphasize conservation.

The relationship among water, growth and land use is a global problem that will be resolved most effectively at the local and regional level. While this article has reviewed several policy options, it is clear that there is much to be learned from other countries. More research, documentation and analysis of the effectiveness of alternative policies and practices are surely needed if the National Geographic story is correct: that limited water supplies are or will be the number-one environmental issue facing communities.

As we search for effective ways to integrate water, growth and land use, it is instructive to keep in mind the “land ethic” articulated by conservationist Aldo Leopold (1949, 224-225): “A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability, and beauty of the biotic community. It is wrong when it tends otherwise.” The land ethic, according to Leopold, is based on the premise that the individual is a member of a community of interdependent parts. It provides moral direction on relationships between individuals and society and between humans and the biotic community, which includes soil, plants and animals, or collectively, land and water. This principle should inspire and guide us as we develop effective public policies to sustain communities and landscapes.

Matthew McKinney is director of the Montana Consensus Council, which is housed in the Office of the Governor in Helena, Montana. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, where he teaches courses on resolving land use disputes and regional collaboration, and coordinates the annual course for state planning directors in the West.

References

Anderson, Terry L. and Donald R. Leal. 2001. Free market environmentalism, rev. ed. New York: Palgrave Macmillan.

Denver Post. 2003. Keep forest bill’s focus on fire (February 11).

Derrickson, S.A.K., et al. 2002. Watershed management and policy in Hawai’i: Coming full circle. American Water Resources Association 38(2).

Getches, David H. 1984. Water law in a nutshell. St. Paul, MN: West Publishing Co.

Jacobs, Katharine L. and James M. Holway. Undated. Managing for sustainability in Arizona: Lessons learned from 20 years of groundwater management. Unpublished manuscript available from the Arizona Department of Water Resources.

Leopold, Aldo. 1949. A Sand County almanac. New York: Oxford University Press.

Montaigne, Fen. 2002. Water pressure. National Geographic (September):9.

Sax, Joseph L.1993. Bringing an ecological perspective to natural resources: Fulfilling the promise of the public trust. In Natural resources law and policy: Trends and directions, Lawrence J. MacDonnell and Sarah F. Bates, eds. 148-161. Washington, DC: Island Press.

Smith, Jerd. 2002. Cities may equalize water rules. Rocky Mountain News (November 8): 11A.

Snyder, David. 2002. A new direction in water law: Frederick ordinance resembles western U.S. approach. Washington Post (September 23): B01.

Stein, Theo. 2002. A clear-cut drought solution? Logging urged to boost runoff, but eco-groups object. Denver Post (November 10): 1.

The debate about the reality of global warming, and the human role in precipitating climate change, has been largely put to rest. Four working groups from the United Nations–sponsored Intergovernmental Panel of Climate Change (2007) have come to a consensus that would be gratifying if it were not so frightening. Yes, the globe is warming they say. Yes, humans are the primary agent for this change. Yes, the consequences may be dire. The Stern Review on the Economics of Climate Change (2007) was also released last year by the Treasury Department of the British Government, whose only task was to assess the financial implications of global warming. That report warned that the costs of correcting this problem were affordable in the short term, but if nothing was done soon, the coming global economic calamity would make the depression of the 1930s look like a period of great luxury.

Canfei He earned his Ph.D. degree in geography from Arizona State University in 2001, and then moved to the University of Memphis, Tennessee, where he taught as an assistant professor. In August 2003, he returned to China as an associate professor in Peking University’s College of Urban and Environmental Sciences, and was promoted to full professor in 2009. In addition to his academic duties at Peking University, Dr. He has served as associate director of the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy since 2007. He is also the associate director of the Economic Geography Specialty Group of the China Geographical Society.

Dr. He’s research interests include multinational corporations, industrial location and spatial clustering of firms, and energy and the environment in China. The World Bank invited him to write a background paper on industrial agglomeration in China for the World Development Report 2009: Reshaping Global Economic Geography.

Dr. He has authored four academic books and his work is published widely in English journals including Regional Studies, Urban Studies, Annals of Regional Science, International Migration Review, Eurasian Geography and Economics, Post-Communist Economies, and China & the World Economy. Dr. He also serves on the editorial board of three journals: Eurasian Geography and Economics, International Urban Planning, and China Regional Economics.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy and its programs in China?

Canfei He: I learned about the activities of the Lincoln Institute of Land Policy’s recently established China Program from one of my colleagues at Peking University in 2003soon after I returned from the United States. At that time, the Lincoln Institute was working in China on a number of specific programs, and I became involved in several associated research projects.

My official relationship with the Institute began with the establishment of the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) in October 2007. The Institute had been exploring a more long-term partnership with Peking University for some time, and as those discussions progressed, my previous contacts offered opportunities for me to serve as a liaison between the two institutions. I was nominated by Peking University to serve as the associate director with its director, Joyce Yanyun Man, who is also a senior fellow of the Lincoln Institute and director of its Program on the People’s Republic of China. Over the past two years or more, I have been helping to develop the center and coordinate its work with other partners at Peking University, as well as serving as a research fellow of the center.

Land Lines: Why are urban development studies so important in China?

Canfei He: China’s urbanization during the past three decades has been remarkable. As an overwhelmingly rural population in 1978 when reforms began, China is now 45.7 percent urbanized, and the country is projected to be 60 percent urbanized by 2020. This means that China’s cities will need to accommodate more than 100 million new urban residents in this decade.

Market forces, local forces, and global forces are all conspiring to influence the pattern of China’s urbanization and development. Accompanying large-scale and rapid urbanization are revolutionary spatial, structural, industrial, institutional, and environmental changes in an incredibly brief span of time. The multiplicity of these driving forces makes the study of urban development in China both complex and challenging. The next wave of urbanization will have far-reaching implications for the country’s future development, and thus there is a critical need for more high-quality, objective research on the subject.

Land Lines: What are some of the most unusual aspects of urban development in China?

Canfei He: China’s current urban development is quite different institutionally from that of most Western countries. Urbanization in China has occurred at the same time that its economy has become market-oriented, globalized, and decentralized. Whereas most Western urbanization occurred in a period of greater economic isolation, China’s urban development has been directly influenced by international investment and global economic trends.

A second factor is China’s hukou system of personal registration that limits the mobility of its people in part by linking their access to social services to the location of their registration. This system thus presents an institutional barrier that inhibits rural-urban migration despite ongoing reforms.

Regional decentralization is another important aspect that, combined with the state and collective ownership of land, has allowed local governments to play a distinct role in China’s urban development. Land acquisition fees resulting from the sale of multi-decade leases for the use and development of state-owned lands have generated enormous revenues, and have been a critical source of municipal financial resources for urban infrastructure investment. This fee-based revenue, in turn, creates incentives that have promoted even more intense urbanization. On the other hand, the major planning role afforded to local governments in China means that urban planning practice lacks consistency across the country’s diverse regions, and is often hostage to local interest groups.

China is facing increasing global challenges and pressures from many sources including multinational corporations, nongovernmental organizations, global environmental standards, and rising energy prices. These challenges may increase the costs of urban development, but at the same time they may encourage a more sustainable process of urbanization.

Land Lines: How do you approach urban development studies in China through your own research?

Canfei He: China’s urbanization goes hand in hand with its industrialization, and foreign investment has played a significant role in the country’s growth. Urbanization demands labor, land, capital, and technology, as well as supporting institutions. Consequently, there are myriad approaches to studying urban development in China that focus on a particular factor or set of factors.

My own research interests fall within the capital and institutional approaches. Specifically, I investigate industrial agglomeration and foreign direct investment in Chinese cities by highlighting the institutional environment of economic transition. Investigating the elements driving industrial agglomeration in different cities and understanding the locational preferences of foreign and domestic firms are crucial for designing coherent and focused urban planning policies.

For instance, my research on foreign direct investment in real estate development and the locational preferences of international banks found that local market conditions and regional institutions largely determine the locational preferences of multinational services. This type of observation can be of use to planners and politicians in China seeking to foster the growth of the service industry.

With the increasing emphasis on global climate change and acknowledgement of the environmental impacts of China’s first 30 years of reform and development, I am also becoming more involved in research on the environmental impacts of urbanization, including energy consumption and carbon emissions. China has made a commitment to reduce its CO₂ emission by 40–45 percent per unit of GDP by 2020, relative to 2005. This means that building low-carbon and energy-efficient cities is another goal on the already lengthy list of challenges that includes servicing, housing, and employing the country’s millions of future urban dwellers.

Land Lines: Given this ongoing international dialogue, how can China best learn from Western urbanization experiences?

Canfei He: We recognize that there is much to learn from the West, including alternative approaches to land policy, housing policy, transportation policy, environmental policy, suburbanization, and the development and planning of megacity regions. China has the benefit of using the West’s experience as a roadmap to help it avoid many of the problems that have arisen in Western cities, such as urban sprawl and gridlock. That economic, political, and geographic diversity offers a wealth of reference points for China’s cities that should not be ignored and can help China avoid problems that have plagued many Western metropolises.

However, it is necessary to research the applicability of particular international experiences, considering the uniqueness of China’s history and culture. Too often analyses of Western urbanization are presented as a blueprint for China, when in fact institutional, economic, and political differences mean that, for one reason or another, those solutions are impractical or unfeasible.

Land Lines: Why is China’s urbanization and urban development so important to the West?

Canfei He: China’s urbanization will be one of the most important dynamics of the twenty-first century, not only for China but also for the West and the rest of the world. Millions of newly affluent consumers and empowered global citizens will exert significant new demands on the world’s finite natural resources in several ways.

First, with the United Nations Millennium Development Goals, China and the world committed themselves to halving the number of people living on less than $1 per day by 2015. Given China’s large number of rural poor, the country’s urbanization and economic development will be instrumental in meeting this important goal, as well as in achieving other goals such as those related to education and improving children’s health. Only cities have the institutional reach and financial capacity to meet these goals on a large scale.

Second, much has been made of the gulf in understanding between China and the West in recent years. Urbanization and urban development will help to integrate China further into the global community, but it may also create more opportunities for cultural friction. The West has a vested interest in seeing that China urbanizes in an atmosphere that encourages openness and intercultural exchange.

Third, history demonstrates that urbanization entails a much greater demand for energy and other resources as living standards rise and as consumption and dietary patterns change. It has become a cliché to say that “as China goes, so goes the world,” but China’s urbanization and its related environmental impacts will have direct implications for the West and the rest of the world.

The recent memory of $150 per barrel of oil shows that this future demand is likely to put great stress on international energy markets and the global economy. This latent demand also has broad implications for China’s CO₂ emissions and for global climate change. The United States and China are key to any real hope of keeping the increase in average global temperatures less than 2 degrees Celsius warmer than preindustrial levels, as proposed at the recent climate conference in Copenhagen. Whereas the high level of development in Western countries means that changes happen incrementally, China’s rapid urbanization offers hope to limit the world’s future emissions by making significant changes now as the country develops.

El cambio climático está presentando una variedad de riesgos, incertidumbres y opciones difíciles que las comunidades deben aprender a analizar: ¿Cómo deben considerarse el riesgo y la incertidumbre sobre el futuro en los procesos de toma de decisiones actuales sobre el uso del suelo? ¿Cómo pueden involucrarse las partes interesadas en la toma de decisiones para ayudar a clarificar las ventajas y desventajas de cada opción y construir un consenso sobre la mejor manera de proceder?

Por medio de una iniciativa conjunta entre el Consensus Building Institute (CBI) y el Lincoln Institute of Land Policy estamos ayudando a responder a estas preguntas utilizando la teoría y práctica de resolución de conflictos propia de CBI y los conocimientos de otros socios en temas tales como la gestión de riesgo y la planificación de escenarios. Hemos desarrollado una serie de talleres sobre enfoques colaborativos para manejar el riesgo y la incertidumbre en la toma de decisiones. En este artículo describimos estas experiencias y las lecciones sobre la adaptación al cambio climático que se pueden extraer de las mismas.

Como organización neutral que ayuda a resolver conflictos sobre el uso de suelo de todo tipo, CBI ha extraído distintas lecciones y buenas prácticas para planificadores y otras personas que están en la posición de dirimir conflictos sobre el uso del suelo (Nolon, Ferguson, y Field 2013). Cada vez más, sin embargo, el cambio climático y los riesgos, incertidumbres y complejidades asociadas se consideran una parte importante de la “historia” del conflicto más amplio sobre el uso del suelo. Por ejemplo, los debates sobre la ubicación de una planta cerca de la costa generan cuestiones acerca del impacto de la misma sobre el área circundante y el medio ambiente, como también preocupación sobre la posibilidad de que el ascenso del nivel del mar pueda hacer que la planta sea inviable al cabo de varios años.

Cada parte interesada tendrá una percepción distinta de cuán certero, inminente y evitable será el cambio climático, y cuáles son los riesgos que presentará. Más aún, los problemas vinculados con el cambio climático son increíblemente complejos. Para comprender el impacto del cambio climático en el Río Colorado, por ejemplo, hay que considerar una red de factores hidrológicos, legales, sociales, económicos, históricos, y otros.

En resumen, para afrontar el cambio climático hay que reconciliar distintas percepciones de riesgo, avanzar a pesar de un alto grado de incertidumbre y encontrar maneras de dejar lugar para adaptarse y cambiar de curso en un entorno complejo. Nuestra serie de talleres se ha centrado en reunir todas estas corrientes de pensamiento por medio de investigaciones articuladas, gestión de riesgo conjunto y toma de decisiones colaborativas.

Talleres sobre la gestión de riesgo

En 2009, con el respaldo del Instituto Lincoln, CBI desarrolló su primer taller de dos días de duración sobre la adaptación al cambio climático, con el objetivo de reunir expertos en gestión de riesgo, planificación de escenarios y construcción de consenso. Nuestro objetivo fue compartir las mejores prácticas en estas áreas para ayudar a aquellos que toman decisiones sobre el uso del suelo a evaluar distintas maneras de considerar el clima como un elemento clave de incertidumbre en el proceso de planificación. Los capacitadores de CBI fueron Paul Kirshen, experto en gestión de riesgo, y Stephen Aldrich, presidente de Bio Economic Research Associates (bio-era), una empresa de investigación y consultoría independiente, y profesional en planificación de escenarios desde hace mucho tiempo.

Desarrollamos en conjunto un programa de estudio con presentaciones en cada área temática, junto con un ejercicio interactivo basado en las amenazas reales que el ascenso en el nivel del mar presentará a la zona de East Boston, Massachusetts. El curso fue revisado y repetido en 2010 y 2011. En paralelo, desarrollamos una versión en línea que está disponible ahora en el sitio web del Instituto Lincoln (ver la contratapa interna).

La premisa principal de esta serie de talleres es que el cambio climático se debería considerar a la luz de la gestión de riesgo, y se debería tratar por medio de un proceso que incluya la gama más amplia de opiniones de las partes interesadas sobre la probabilidad de un resultado o impacto en particular debido al cambio climático. Si las partes interesadas sienten que, durante el proceso, sus opiniones y creencias se consideran legítimas, es mucho más probable que participen y acepten el resultado.

Además, la planificación de escenarios puede ayudar a que las partes interesadas consideren el impacto potencial del cambio climático probando acciones alternativas en función de distintos pronósticos posibles, para identificar las acciones que mejor representen una decisión “de la que no haya que lamentarse posteriormente”. En este enfoque queda implícito que no sería sensato ignorar los posibles impactos del cambio climático, como también lo sería invertir fondos de manera exagerada para prepararse frente a amenazas que quizás no se produzcan en el futuro. De esta manera, la planificación de escenarios reconoce realmente la incertidumbre.

CBI comenzó a trabajar en 2011 con el Sonoran Institute en Phoenix, Arizona, para llevar el taller al oeste de los Estados Unidos, haciendo hincapié en la planificación de escenarios colaborativos. Con Jim Holway, director del Programa de Comunidades y Suelos del Oeste del Sonoran Institute (otro socio del Instituto Lincoln) y Stephen Aldrich desarrollamos un taller de un día y medio de duración, que se llevó a cabo en Phoenix en marzo de 2012. Se centró en los métodos de planificación de escenarios como una manera de avanzar en intereses diversos y contradictorios, a pesar de la incertidumbre y los desacuerdos y hasta la polarización política, en temas como el cambio climático, la planificación de recursos hídricos y la gestión del crecimiento.

El método de planificación de escenarios desarrollado por Aldrich consiste en formar un grupo de múltiples partes interesadas para generar de forma conjunta una serie de escenarios plausibles para el futuro de un lugar o de un problema en un horizonte de tiempo dado. Las opciones políticas se miden en función de cada uno de los escenarios usando una serie de criterios que también se generan conjuntamente. Dos características distintivas de este enfoque son la participación de las partes interesadas en todo el proceso y la suposición de que todos los escenarios se consideran igualmente probables.

Este enfoque de la planificación de escenarios no es simplemente un análisis de alternativas sino un esfuerzo por imaginar futuros distintos en función de lo que sabemos hoy, de cuáles son las mayores incertidumbres y cuáles son los factores de cambio que se consideran más importantes en el sistema analizado. El siguiente paso es considerar de qué manera se comportan las múltiples opciones políticas y otras medidas en estos distintos futuros, cuando se las mide en función de criterios clave, como costo, eficacia y adaptabilidad.

Durante el desarrollo del taller de Phoenix reforzamos estos conceptos y los pasos del proceso usando un ejercicio interactivo que considera las amenazas reales que el cambio climático podrá presentar para el suministro de agua en el sudoeste de los Estados Unidos. El ejercicio, llamado “Planificación en el condado de Robert”, presentó un condado ficticio del “Corredor del Sol” sometido a la presión del desarrollo inmobiliario aun cuando se proyecta que el suministro de agua se reducirá debido al cambio climático. Los participantes usaron este caso de estudio para identificar los factores más importantes para el condado, para después traducirlos a elementos de escenarios futuros clasificándolos como “elementos predeterminados”, “incertidumbres principales” o “factores de desarrollo gobernantes”.

En el ejercicio final, se asignó a los participantes roles que representaban a grupos e intereses comunes (por ejemplo, la Junta de Comisionados del condado de Robert, la Asociación Agrícola del condado de Robert, o la Organización Medioambiental del Río Andrés). También se les dio un marco de referencia de escenarios en función de dos incertidumbres principales: ¿Volvería el condado de Robert a tener un crecimiento económico rápido, y se producirían realmente las reducciones en el suministro de agua debido al cambio climático pronosticadas en el “Informe de Cambio Climático de NRL” ficticio (figura 1)? Los participantes tuvieron que evaluar una serie de políticas hídricas usando este marco de referencia de escenarios, teniendo en cuenta también los intereses y percepciones proporcionadas en la descripción de los roles asignados a cada uno ellos.

Los participantes, que provenían de entidades estatales y locales, el mundo académico, sectores privados y organizaciones no gubernamentales, reportaron que el taller fue extremadamente útil para comprender cómo funciona la planificación colaborativa de escenarios y cómo se podría aplicar esta metodología en sus contextos profesionales. La simulación paso a paso del proceso de planificación de escenarios les ayudó a comprender con claridad cómo es el proceso y los beneficios y desafíos de trabajar con múltiples partes interesadas.

Se pidió a muchos participantes que desempeñaran un papel con intereses y percepciones del cambio climático muy distintos a los de su situación personal o profesional. Esta experiencia les brindó una oportunidad de aprender cómo otras partes interesadas podrían encarar este tipo de problema. Varios participantes solicitaron más información sobre el aspecto del proceso que tenía que ver con la construcción de consenso como, por ejemplo, ponerse de acuerdo en el proceso desde el comienzo y efectuar una evaluación para comprender a qué partes interesadas hay que involucrar y qué temas hay que resolver. Muchos participantes reconocieron que la planificación colaborativa de escenarios era una herramienta potencialmente útil para la resolución de conflictos.

Lecciones aprendidas

La progresión y el desarrollo continuo de estos talleres nos han ayudado a extraer varias lecciones sobre cómo enseñar y utilizar las herramientas colaborativas para analizar el riesgo, la incertidumbre y la complejidad en la toma de decisiones.

Clarificar la terminología desde el principio

Términos como construcción de consenso y planificación de escenarios tienen distintos significados dependiendo de la persona que los escuche. Algunos interpretan la construcción de consenso como un compromiso. Escuchamos con frecuencia de las partes interesadas que si participan en un proceso de construcción de consenso se verán obligadas a renunciar a sus intereses más importantes. Cuando CBI habla de enfoques para construir consenso, sin embargo, se refiere a satisfacer los intereses clave de las partes interesadas como forma de llegar a un acuerdo que maximice los beneficios conjuntos (Susskind, McKearnan y Thomas-Larmer 1999).

Para algunas personas, la planificación de escenarios sugiere una manera de trabajar para un futuro preferencial u “oficial”, mientras que para otras es un método para hacer pronósticos. En contraste, la metodología de Aldrich pone el énfasis en formular una cartera de futuros posibles que se consideran como igualmente probables y, después, ensaya distintas medidas y/o estrategias políticas en cada escenario para descubrir cuáles rinden buenos resultados en la mayoría o todos los escenarios, y por lo tanto serían las más sólidas.

Aldrich remarca que este método es el mejor para problemas “perversos”, que se caracterizan por un alto grado tanto de incertidumbre como de complejidad. De forma similar, distingue entre el proceso de planificación experta de escenarios y los enfoques con múltiples partes interesadas. Mantenemos la hipótesis de que el hecho de hacer participar a un conjunto diverso de partes interesadas en el proceso de planificación de escenarios ayudará a aprovechar el conocimiento local, se representarán varios puntos de vista y en última instancia las decisiones que se tomen se verán como más legítimas y por lo tanto serán más fáciles de implementar.

Dar tiempo a sentirse cómodo con la complejidad

La mayoría de la gente no se pasa el día pensando en problemas muy complejos e inciertos en términos de múltiples futuros posibles. Por el contrario, nos sentimos más cómodos con la linealidad, y con decisiones racionales basadas en los hechos y en nuestras propias percepciones y preferencias. Por su naturaleza, no obstante, los métodos para abordar el complejo tema del cambio climático exigen un modo de pensar distinto y una cierta comodidad con lo desconocido. Para mucha gente, el pensar en distintos futuros igualmente plausibles, ya sea como participantes en un taller o en el proceso real de planificación de escenarios, es nuevo.

Esta dinámica se puso en evidencia en nuestro taller de Phoenix, por ejemplo, cuando se les pidió a los participantes en el ejercicio del condado de Robert que pensaran en de qué manera ciertas políticas hídricas específicas –como la transferencia de derechos de agua existentes y el aumento del precio del agua– influirían sobre un escenario esencialmente estático o sobre un escenario en que el suministro de agua se reducía significativamente mientras que el crecimiento económico seguía constante.

Los participantes encontraron dificultades para aplicar una política a distintos futuros, y para separar su propio análisis político de los intereses y prioridades del papel que se les pidió que desempeñaran. La persona cuyo papel requería que se opusiera vehementemente a la idea de pagar más por el agua, por ejemplo, tuvo problemas para reconocer que esta política podría funcionar muy bien en un escenario de escasez de agua y alto crecimiento económico. La dificultad de separar los intereses y percepciones de los escenarios “objetivos” también tiene su correlación en la vida real.

Para ayudar a manejar esta dinámica, es importante identificar el desplazamiento mental necesario para manejar complejidad e incertidumbre, reconociendo que este desplazamiento no es siempre fácil y por ello hay que darle a la gente tiempo suficiente para acostumbrarse. Para los propósitos del taller, fue útil considerar que el ejercicio era una manera de ayudar a los participantes a medir una cierta política basada en cuatro futuros plausibles, y que este era un objetivo legítimo e importante por sí mismo. En el contexto de una planificación de escenarios real, puede ser valioso que los expertos ayuden a las partes interesadas a trabajar con escenarios desde el comienzo mismo del proceso.

Invertir tiempo en “actividades interactivas”

En general es útil que un taller sea interactivo, tanto desde el punto de vista pedagógico como para mantener el interés de la audiencia. La interactividad es particularmente importante para enseñar en detalle enfoques conceptuales como la gestión de riesgo, incertidumbre y complejidad. Muchas personas trabajan mejor cuando los conceptos y la teoría se pueden ligar directamente con una realidad relevante. Si se le da a la gente un ejemplo o ejercicio concreto que les resulta familiar, pero que no refleja de forma directa su situación de vida, ello ayudará a dar forma concreta a los conceptos, dejando lugar al mismo tiempo para que los participantes experimenten con nuevas ideas y puntos de vista (Plumb, Fierman, y Schenk 2011).

Otra razón para realizar “actividades interactivas”, como las llamábamos en Phoenix, es ayudar a la gente a comprender tanto los desafíos como el valor de llevar a cabo un proceso de planificación colaborativa de escenarios. Por ejemplo, la lógica de usar incertidumbres mayores para estructurar escenarios futuros puede ser clara en principio, pero llegado el momento de seleccionar dichas incertidumbres, el proceso de toma de decisiones se hace más difícil de lo que uno imagina.

Cuando les pedimos a los participantes que identificaran las incertidumbres mayores del condado de Robert, se produjo un debate intenso. ¿Debería tratarse el cambio climático como una incertidumbre mayor o como un elemento predeterminado? ¿El crecimiento económico es un factor de desarrollo o una incertidumbre mayor? Los participantes comentaron después que la intensidad del debate les sorprendió, pero encontraron muy valioso ver cómo un grupo de personas podía llegar a conclusiones tan diferentes a partir del mismo modelo fáctico de tres páginas.

Es fundamental entonces dar tiempo para practicar estos conceptos, ya que ello refuerza las ideas, las vincula con problemas y temas reales, e ilustra el valor de exponer distintos intereses y percepciones. En el contexto de los talleres, recomendamos ejercicios interactivos ficticios pero realistas, como el de planificación en el condado de Robert, para proporcionar información relevante, reforzar conceptos y alentar a los participantes a adoptar perspectivas a las que pueden no estar acostumbrados.

Utilizar la construcción de consenso en casos de riesgo, incertidumbre y complejidad

El elemento común a lo largo de nuestra experiencia de desarrollo y revisión de estos talleres es la noción de que las técnicas de construcción de consenso ocupan un lugar importante en la adaptación al cambio climático y en otros procesos de toma de decisiones que involucran riesgo, incertidumbre y complejidad. La participación significativa de representantes de las partes afectadas ayuda a asegurar que se exprese todo el rango de perspectivas e intereses, se utilicen los conocimientos locales y que se genere un proceso sólido que se considere ampliamente legítimo y verosímil. Más aún; de ser apropiado, se puede hacer participar a grupos de partes interesadas en la implementación de políticas, particularmente si se establece un enfoque de gestión colaborativa adaptativa (Islam y Susskind 2012).

Las herramientas y técnicas particulares para construir consenso en la planificación colaborativa de escenarios y otros procesos incluyen las evaluaciones y la gestión de procesos. Al comienzo de un proceso se puede realizar una evaluación para identificar las partes interesadas y los temas a debatir, observar la capacidad de las partes interesadas para trabajar con escenarios y diseñar un proceso para avanzar en función de los resultados.

Estas evaluaciones frecuentemente son efectuadas por una parte neutral, comenzando con entrevistas confidenciales con una amplia gama de partes interesadas. Las entrevistas se consolidan en un informe de evaluación que resume los puntos de vista y temas principales expresados, sin atribuir ninguna declaración en particular a la parte que la emitió. Se debe dar oportunidad a las partes interesadas para confirmar que su perspectiva fue recogida correctamente. Utilizando los resultados de la evaluación, el facilitador y el organizador pueden decidir si vale la pena avanzar en el proceso con la participación de múltiples partes interesadas y, en ese caso, cómo hacerlo.

También se puede usar al facilitador, o a un grupo de facilitadores, para manejar el proceso colaborativo, en el caso de que se decida seguir adelante. Se pueden usar administradores de proceso neutrales para que la conversación sea productiva y colaborativa y para ayudar a que el grupo llegue a un acuerdo sobre los puntos claves, como la selección de los elementos de los escenarios y los criterios para evaluar opciones políticas.

Por ejemplo, CBI, con el respaldo del Instituto Lincoln, hizo posible recientemente una reunión sobre el ascenso del nivel del mar, diseñada para reforzar las zonas urbanas costeras en la Ciudad de Nueva York. Los facilitadores reunieron a representantes de entidades estatales y locales, grupos de interés y otras partes interesadas que no podían progresar en sus discusiones, y promovieron una interacción que generó pasos concretos para reforzar la zona costera y comprometerse a seguir trabajando juntos. Los facilitadores también pueden ayudar a los grupos a planificar la implementación de políticas o acuerdos que resulten del proceso, incluyendo esfuerzos de gestión colaborativa adaptativa.

Conclusión

Para poder tomar hoy decisiones relacionadas con el impacto del cambio climático en el futuro, el trabajo reciente de CBI ha reforzado la noción de que es necesario construir capacidad para gestionar el riesgo, la incertidumbre y la complejidad conectándola de cerca con los problemas y temáticas reales a los que se enfrentan las comunidades. Más aún, es importante participar en procesos de toma de decisiones que puedan resolver estos desafíos, en vez de tomar decisiones ignorándolos, utilizando para ello métodos como la planificación de escenarios y la gestión adaptativa. En muchas situaciones, sin embargo, no basta con que estas herramientas sean utilizadas solo por expertos, sin consultar a otras partes interesadas. Frecuentemente, las decisiones más robustas son aquellas tomadas con la participación de las partes que se verán afectadas por el cambio climático y por las decisiones tomadas para manejarlo.

Sobre los autores

Elizabeth Fierman es integrante del personal del Consensus Building Institute en Cambridge, Massachusetts, donde trabaja en facilitación y mediación, desarrolla y brinda capacitación, y realiza investigaciones.

Patrick Field es director gerente del Consensus Building Institute, subdirector del Programa de Debates Públicas de MIT-Harvard y senior fellow del Centro de Recursos Naturales y Política de la Universidad de Montana.

Steve Aldrich es el fundador de Bio Economic Research Associates LLC (bio-eraTM), una empresa independiente de investigación y consultoría con sede en Cambridge, Massachusetts, especializada en el análisis de temas complejos en la intersección de nuestra comprensión emergente de biología y economía.

Referencias

Islam, Shafiqul, and Lawrence Susskind. 2012 (forthcoming). Water diplomacy: A negotiated approach to managing complex water networks. New York: Resources for the Future.

Nolon, Sean, Ona Ferguson, and Patrick Field. 2013 (forthcoming). Land in conflict: Managing and resolving land use disputes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Plumb, David, Elizabeth Fierman, and Todd Schenk. Role-play simulations and managing climate change risks. Cambridge, MA: Consensus Building Institute. http://cbuilding.org/tools/bpcs/roleplay-simulations-and-managing-climate-change-risks

Susskind, Lawrence, Sarah McKearnan, and Jennifer Thomas-Larmer, eds. 1999. The consensus building handbook: A comprehensive guide to reaching agreement. Thousand Oaks, CA: Sage.

For every travel article featuring a Caribbean paradise with gentle waters lapping a sandy beach, there is an anxious news story about a brewing hurricane. The Lesser Antilles, an archipelago of small islands that form a crescent in the eastern Caribbean, have always been particularly vulnerable, thrust into the volatile waters of the Atlantic Ocean. In 1776, the Pointe-à-Pitre hurricane struck the French colony of Guadeloupe and killed 6,000, making it the deadliest Atlantic storm on record at that time. Four years later, the Great Hurricane of 1780 hit even harder, making landfall in Barbados, then ravaging nearby islands, killing at least 20,000 and wrecking British and French fleets maneuvering at the height of the American Revolution. Two centuries and dozens of storms later, even Hurricane Ivan wasn’t as deadly when it devastated Grenada in 2004, leaving the parliament in ruins and 85 percent of the structures on the island damaged.

In recent decades, climate change has heightened threats to the region. U.S. strategies employed in the wake of Hurricane Katrina or Superstorm Sandy are not especially relevant to the fragile, yet vibrant islands of the Lesser Antilles, from Puerto Rico in the north to Trinidad and Tobago in the south. With tourism-dependent economies and extremely limited amounts of developable land, especially on mountainous islands, this potpourri of independent countries, dependent territories, and overseas departments share a common land use challenge: how to grapple with development patterns oriented toward the coast while managing the growing threat of sea level rise.

One island in the region stands out for its exceptional capacity to recognize and prepare for the rising tide: Pear-shaped Barbados has become a Caribbean leader in integrated coastal zone management—the contemporary practice of integrating sectors, levels of government, and disciplines to address the coastal zone both in the water and on dry land. Coastal land use and environmental management are always contentious issues on a small island. But, as former UN Secretary General Kofi Annan once remarked, “Barbados consistently punches above its weight.” Almost 50 years since independence, the island nation has leveraged a combination of foresight, international support, and local capacity to develop planning institutions and prepare for an uncertain future.

From Sugar to Sun Worshippers

Today, Barbados is famous as a top international tourist destination, with trademark white-sand beaches, warm aquamarine water, and ample sunshine along its 60 miles of coastline. Nearly 300,000 people live on the 166 square-mile island; 44 percent of Barbadians are classified as living in urban areas, centered in Bridgetown and along the developed south and west coasts. With a per capita GDP of US$23,600 and near-universal literacy, Barbados ranks 38th in the world and first in the Caribbean according to the United Nations Development Programme’s 2013 Human Development Index. Relying on its sand and surf, Barbados derives 80 percent of its US$4.4 billion GDP from its tourism and service industries.

But this evolution is a recent one, part of a similar pattern of development across the Caribbean in light of independence movements and the advent of commercial aviation. Originally inhabited by a native Amerindian population, Barbados was first settled in 1627 by the English, who quickly turned it into one of the world’s leading sugar producers. Barbados’s colonial history is unusual for the region; unlike many other Caribbean islands that saw multiple changes of European powers, Barbados did not leave British rule until independence in 1966—earning it the nickname “Little England.”

The colonial economy was a classic model of trade to enrich the metropolis. The English imported African slaves to work sugarcane plantations, molasses refineries, and rum distilleries. As a result, 90 percent of modern-day Barbadians claim African descent. Following independence, the already-lagging sugar crop, which suffered fluctuations common to any monoculture, became even less reliable as the push for free trade led the U.K. and later the EU to slowly draw down subsidies and preferential pricing.

At the same time, Barbados invested heavily in its tourism services, which shifted the locus of development. Historically, the island was mostly rural, with sugarcane plantations carving up the interior of the country, home to slaves and, later, itinerant sharecroppers toting moveable wooden “chattel” houses, Barbados’s typical vernacular architecture. The coast was home to Bridgetown, the principal port, where a navigable river meets the ocean, and a few smaller towns and fishing villages. A deep-water port dredged in 1961 also laid the groundwork for the arrival of cruise ships. The growing number of tourists necessitated hotels, resorts, restaurants, shops, and bars, all within a stone’s throw of the ocean. This impulse led to strips of coastal development between the airport and Bridgetown, on the south coast, and along the west coast, home to the calmest water and charming Holetown and Speightstown. By the 1990s, Barbados’s Grantley Adams International Airport was receiving regularly scheduled British Airways flights from London on one of the few Concorde supersonic jets.

The Local Response to Rising Waters

Lying just east of the main arc of the other eastern Caribbean islands, outside the Atlantic hurricane belt, Barbados has a meteorological advantage. Although it’s still susceptible to major storms, it experiences far fewer hurricanes than its neighbors to the northwest. Yet any threat to the beach and coral lining Barbados would have devastating consequences, given the island’s economic dependence on the coast. Its well-being is endangered by creeping sea level rise, coupled with possible storm surge if the island suffers even a glancing blow from a major hurricane. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has strong evidence that following a period of almost no change for centuries, there was an increase in global sea level measures in the 20th century, and that trend is accelerating in the 21st century. In August, the IPCC said sea levels could rise more than three feet by 2100.

Never a major contributor of carbon emissions, small island states are disproportionately impacted by global climate change resulting from modern industrialization elsewhere in the world. Shifts in weather patterns have produced a greater number of major storm systems, increased global temperatures, melted polar ice caps, and contributed to sea level rise. While major industrialized countries such as the United States, China, and Western Europe also experience impacts from sea level rise, the vulnerable proportion of these countries is miniscule compared to the susceptible areas of Barbados. The developed world’s inability to understand the impacts and consequences of its behavior, as evidenced by political inaction on issues such as carbon cap-and-trade agreements, has forced countries in the developing world to act now or face a perilous future.

Paradoxically, Barbados’s imperial history—often a burden on postcolonial countries—has proved an advantage, in that the island has a long, uninterrupted history of British-style town and country planning. Like the United Kingdom, Barbados is administratively divided into parishes, and modern development law is based on the British Town and Country Planning Act of 1947. Once independent, Barbados established its own planning framework with the 1972 Town and Country Planning Development Order. Presently, the Town and Country Development Planning Office (TCDPO) oversees all construction on the island, with the chief town planner reporting directly to the prime minister.

The Physical Development Plan from 1988 guides development on the island. Since the document’s amendment in 2003, there has been a turn toward sustainable development, not just as a catch phrase, but as an inherent value for the government’s vision for the island. In a 2008 conference speech, the previous prime minister, David Thompson, outlined a few core ideas of the plan: protect natural, agricultural, and cultural resources; promote mixed-use centers and corridors to encourage a diversified economy; maintain central Bridgetown as the financial and commercial hub; and stimulate tourism by the modernization of older beachfront properties and development of new opportunities. Today, the current prime minister, Freundel Stuart, continues this push for sustainability, as shown by his participation in high-level panels at last year’s United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20.

By the late 1970s, individual property owners began to notice coastal erosion affecting their land. The media began to harp on this issue, as it was concurrent with the push for tourism, quickly becoming the country’s main source of foreign exchange reserve. Prompted by this coastal erosion—but also concerned about catastrophic events such as hurricanes, earthquakes, tidal waves, volcanic eruptions, and oil spills—the Barbados government embarked on a diagnostic pre-feasibility study in 1981 with funding from the Inter-American Development Bank (IDB) as part of its Coastal Conservation Program. The study focused on the west and south coasts, as these areas of the island had the greatest potential for tourism infrastructure. At that time, the government set up the temporary Coastal Conservation Project Unit (CCPU), which oversaw the pre-feasibility study and came to a series of conclusions on the causes of coastal erosion and damage to beachfronts. For example, because inland Barbados had poor water quality, the runoff polluted the sea, damaging coral reefs. Natural phenomena, such as storm swells and the occasional erratic hurricane, also caused erosion. In turn, the sea defense structures in place were poorly designed. The IDB study mandated the CCPU to continue monitoring the shorelines, to provide advice to the public on coastal matters, and to serve as an advisor to the TCDPO on waterfront development.

Coastal Zone Management Unit is Born

As the Coastal Conservation Project Unit continued its mandate for a decade, the Government of Barbados, along with additional funding from the IDB, embarked on another study, which recommended the establishment of a permanent unit to oversee the coastal zone. This Coastal Zone Management Unit (CZMU) was created in 1996 to regulate, make recommendations, and educate the Barbadian population about coastal management. Still receiving a large amount of its funding from the IDB, the CZMU is currently housed in the Ministry of Environment, Water Resources, and Drainage. As its title suggests, the CZMU manages the coastal zone, which it defines as “the transition zone where the land meets water; the region that is directly influenced by marine hydrodynamic processes; extends offshore to the continental shelf break and onshore to the first major change in topography above the reach of major storm waves.” Therefore, the unit oversees the coral reefs around Barbados and all coastal engineering projects, while serving as an advisor to the TCDPO for onshore coastal development.

Land use issues are at the forefront of the relationship between the CZMU and TCDPO. When the TCDPO receives any application for development in the coastal zone, it forwards it automatically to the CZMU for review and comment. Since the tourism industry is based mainly in the coastal zone of the island, many of Barbados’s development applications go through the CZMU for review. The unit vets the application to make sure the setbacks are correct, 30 meters from the high water mark for developments along the beach and 10 meters for developments along cliffs, measured from the landward point of undercut. In addition to verifying setbacks, the CZMU looks at drainage requirements, buffer zones, fencing restrictions, and other regulations. The CZMU then makes recommendations to the TCDPO on the application.

CZMU Acting Director Dr. Lorna Inniss, who holds a Ph.D. in oceanography from Louisiana State University, praises this process. She says, “Our interministerial collaboration is extremely high. We have the ability to establish and improve government structure that’s inclusive and consultative by nature.” The government process is admirable for its cooperation and silo-breaking tendencies; unfortunately the CZMU’s recommendations are purely advisory and have no binding power for the TCDPO to enforce. Regulations in the coastal zone are not retroactive for the legions of properties built during the resort boom, and penalties for violations also remain very low. This process is the closest Barbados approaches to a formalized environmental impact assessment, per a U.S. model, but it’s a strong first step for the Caribbean. CZMU and TCDPO have been more successful in planning for low-impact future development—along the more rugged east coast, for example, where the Physical Development Plan envisions a national park.

The CZMU is most effective in implementing coastal engineering projects to protect the coastline and stop beach erosion. The most natural conservation technique is to restore sand dunes and mangroves. Planting vegetation in the coastal areas allows the dunes to form naturally and hold back inundations from storm surges, while mangroves absorb wave action. Beach nourishment is a popular quick fix but more of a Band-Aid approach that is more costly and less effective, as currents and storms can easily erode the nourished beach.

The CZMU safeguards the coast with various physical interventions as well, including breakwaters, groynes, and seawalls. Breakwaters are concrete structures, sunken close to the beach, that force waves to break farther from the coast so they don’t directly pummel the sand. Groynes are rock structures that jut out into the ocean to disrupt the movement of sediment. Seawalls are the CZMU’s largest type of intervention. Intended to protect more populated areas, these construction projects involve either a riprap design of large rocks or a flat, concrete seawall that can create public space attractive to both tourists and residents, such as the Richard Haynes Boardwalk, partially funded by an IDB loan. Because these techniques can sometimes exacerbate erosion and require more expensive maintenance than natural interventions, their long-term efficacy is up for debate, but, in the short term, they protect the coastline and the tourism industry.

Given the island’s vulnerability to storms, engineering projects can be costly. Inniss, however, explains, “We have a policy of rigorous stakeholder consultation, and it’s not just lip service. November through April is our high season; on a recent project in Holetown, we heard from merchants that it was vital to complete work by November, so we hustled to do so. In a spirit of mutual cooperation, we can get private sector buy-in.” Hopefully, the CZMU can leverage the political capital it earns from the private sector on such projects, in order to make more demanding regulations become binding down the road.

In order to build support, the CZMU maintains a major outreach campaign to educate the island’s population, to which Inniss herself attributes the success of the CZMU internally and externally: “It begins with a nationally high level of education and literacy—over 98 percent for decades.” Former Senator Henry Fraser echoes her, “People ask, ‘Why do things work in Barbados?’ It’s largely because of the emphasis on education since emancipation. And, because it’s a small, highly religious place with people living close together, respect, tolerance, and a work ethic are greater than elsewhere.”

To deepen the educational foundation of Barbados’s cooperative approach to coastal zone management, the CZMU distributes a newsletter, maintains a strong social media presence, and produces an educational television show that explains the geological history of the island and techniques to raise awareness about sea level rise and the importance of coastal management. It also hosts many activities such as International Coastal Clean-Up Day, Sundown Beach Walks, Summer Seminar Series, and a summer internship program for secondary- and tertiary-level students. It also provides lectures for schools and educational institutions, NGOs, private organizations, and the general public.

Next Steps and Global Cooperation

The IDB continues to be a major supporter of Barbados’s efforts. The development bank’s most recent aid to the country includes a 25-year, $30 million loan to pursue a Coastal Risk Assessment and Management Programme. Inniss is excited by the confidence that such support expresses, as it indicates the government’s belief that the CZMU can execute a project that will create enough value to repay the money. “It will be a next level, state-of-the-art integrated coastal zone management strategy that will involve a series of stakeholders: tourism, rum distilleries, light and power utilities, marinas, boaters, commercial fishermen, the port, divers,” Inniss details. “Key decision makers have recognized that coastal zone management is important not just as an environmental program but to grow the economy of Barbados.” Hopefully other Caribbean countries have taken notice, as Inniss herself has provided technical assistance to St. Lucia, Trinidad and Tobago, and St. Vincent and the Grenadines—while in turn taking cues from New Zealand, Hawaii, and Fisheries and Oceans Canada as a model of how to implement international standards.

Of course, there is still room for improvement. Even as the CZMU works closely with TCPDO on land use planning, with national marine parks to conduct ecosystem-based monitoring, and with civil engineers from the Ministry of Public Works, CZMU is still not fully integrated with the Ministry of Agriculture and Fishing. For example, Inniss acknowledges, “We know scientifically that agricultural runoff is the biggest contributor of marine pollutants.”

Indeed, on a small island, the land and water are intrinsically interconnected. While Barbados continues to do its part in the battle against global climate change—another IDB loan signed alongside the coastal management funding will establish an Energy Smart Fund to reduce dependence on fossil fuels—it cannot sit tight and wait for the larger countries of the world to act. As small, developing island states in the Indian and Pacific oceans face the prospect of resettling their populations in other countries a few decades down the road, Barbadians plan to stay and protect their piece of paradise.

About the Authors

Gregory R. Scruggs was a consultant to the American Planning Association for Latin America and the Caribbean from 2010 to 2013. He is currently pursuing a master’s in regional studies of Latin America and the Caribbean at Columbia University. Contact: gscruggs.apa.consult@gmail.com.

Thomas E. Bassett, a senior program associate at the American Planning Association, works on the Energy and Climate Partnership of the Americas grant from the U.S. Department of State as well as the domestic Community Assistance Program. Contact: thomas.e.bassett@gmail.com.

Resources

Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.

Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.

Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.

Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.

Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.

Los viejos residentes de Detroit recuerdan las décadas de 1950 y 1960 como una era dorada de la planificación urbana. Bajo Charles Blessing, el carismático jefe de planificación de la ciudad entre 1953 y 1977, Detroit llevó a cabo una serie de intentos ambiciosos para rediseñar su paisaje urbano. Dejando de lado un siglo de conventillos y estructuras comerciales pequeñas, se creó el emprendimiento residencial de Lafayette Park, diseñado por Mies van der Rohe, adosado al este del centro, un parque para industrias ligeras, al oeste del centro y manzana tras manzana de viviendas de baja altura para residentes de ingresos moderados, en el norte. Edward Hustoles, un veterano planificador jubilado de aquellos años, recuerda que Blessing era tan reconocido como visionario en Detroit que bosquejaba sus planes sobre el mantel mientras almorzaba en un buen restaurante; si el mesero se quejaba, Blessing enrollaba el mantel y le decía que lo agregara a su cuenta.

Pero los tiempos cambian. Blessing se jubiló en la década de 1970, y para entonces Detroit estaba sumiéndose en su larga y agonizante pendiente hacia la ruina del cordón industrial. El doble flagelo de la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado, que lastimó a tantas ciudades del corazón de los Estados Unidos, afectó a Detroit de manera particularmente intensa. Muchas fábricas, tan modernas cuando se construyeron a comienzos del siglo XX, parecían obsoletas en las décadas de 1950 y 1960, y en su mayoría fueron abandonadas a fines de la década de 1980. La nueva cultura suburbana del automóvil, facilitada por la construcción de la red federal de carreteras y otras medidas, alentó a cientos de miles de residentes a abandonar la ciudad para asentarse en Birmingham, Troy y otras comunidades periféricas. El éxodo se aceleró por las tensas relaciones raciales, que se hicieron particularmente tóxicas después de los disturbios civiles de 1967. Sin habitantes, el vasto inventario de pequeñas viviendas de madera para trabajadores se fue deteriorando; los incendios provocados, la droga, el hurto de metales, el deterioro y otros males corroyeron barrios enteros, forzando a la ciudad a demoler manzana tras manzana de casas en las décadas de 1990 y 2000, una tendencia acelerada por la crisis inmobiliaria de 2007–2008, que creó un círculo vicioso de mora en el pago de impuestos sobre la propiedad y ejecuciones hipotecarias, diezmando lo que quedaba del mercado inmobiliario de Detroit. Hoy, las mejores estimaciones sugieren que por lo menos 62 de los 360 km2 de Detroit están vacíos, y otros 15 a 23 km2 tienen viviendas desocupadas que se tienen que demoler. Agréguense los parques municipales que la ciudad ya no mantiene y los derechos de paso abandonados, como las viejas líneas de ferrocarril, y un 25 por ciento de Detroit (un área mayor que Manhattan) está vacante.

Para la década de 1990, la planificación urbana se había quedado obsoleta como foco y guía. Una serie de alcaldes trataron de engancharse en cualquier proyecto vistoso que surgiera: el tan difamado Renaissance Center en la década de 1970, o la apertura de casinos a finales de los noventa. El departamento de planificación municipal de Detroit encontró una nueva función administrando subvenciones federales en bloque para el desarrollo comunitario y, en años recientes, el departamento ha tenido más contadores que planificadores. Pero en 2010, el entonces alcalde David Bing lanzó una iniciativa estratégica para abordar el problema generalizado de suelos vacantes y la carga que ejercía sobre los servicios y presupuestos municipales. Dicho esfuerzo culminó en 2013 con la publicación de Detroit Future City, un marco de referencia integral de 354 páginas para fortalecer y volver a expandir los barrios deteriorados de Detroit y dar un nuevo destino a sus lotes y edificios vacíos en las décadas futuras. Detroit Future City, con sus estrategias de “reverdecimiento” extendido –incluyendo “paisajes productivos” que reutilizarían suelos vacantes mediante reforestación, lagunas de retención de agua de lluvia, instalación de paneles solares y producción de alimentos– recibió elogios como una nueva manera visionaria de pensar sobre las viejas ciudades industriales y de incluir a ciudadanos comunes y corrientes en la conversación sobre su futuro. “En los anales de participación cívica y planificación comunitaria, Detroit Future City es probablemente el ejercicio de planificación y extensión comunitaria más amplio que he visto”, dijo George W. McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Orígenes y esencia

En 2010, tres años antes de que Detroit declarara la bancarrota municipal más grande de la historia de los EE.UU., la población se había reducido a 700.000 habitantes, de su pico de 1,85 millones en 1950. El alcalde de entonces, David Bing, se vio obligado a reajustar los servicios municipales a la reducción de la base imponible y del paisaje urbano. Su sugerencia inicial a los medios, de que iba a mudar a los pocos habitantes que quedaban fuera de los barrios “fantasma” más abandonados de Detroit, generó comparaciones despiadadas con los proyectos de renovación urbana del pasado e incluso abucheos acusatorios de “limpieza étnica”; su idea fue rápidamente guardada en un cajón. Ese mismo año, el alcalde y sus principales funcionarios organizaron una serie de reuniones comunitarias llamadas Detroit Works para iniciar un diálogo con la ciudadanía sobre la necesidad de repensar cómo debería operar la ciudad en el futuro. Pero los residentes tenían otras ideas. Las reuniones enseguida derivaron en sesiones caóticas de quejas, en las que cientos de residentes demandaban mejor alumbrado en las calles, protección policial y otros servicios municipales con urgencia.

McCarthy, que en ese entonces trabajaba en la Fundación Ford y respaldaba los esfuerzos de revitalización de Detroit, dijo que los líderes deberían haber pensado antes de actuar. “Cuando se incorpora a ciudadanos normales al proceso de planificación, lo consideran como si fuera una reunión pública y la manera de hacerse notar es gritar más fuerte”, dijo. “Si uno es sincero sobre la participación ciudadana, tiene que tomarse el tiempo para capacitar a los ciudadanos para ser planificadores. Hay que dedicar una cantidad importes de tiempo y atención para que la gente pueda comprender que la planificación consiste en tomar decisiones difíciles en un entorno constreñido”.

Con financiamiento de la Fundación Kresge y otras fuentes, la ciudad se reagrupó y contrató a equipos de consultores, algunos respetados a nivel nacional, como la Directora de Proyecto Toni L. Griffin, profesora y directora del Centro J. Max Bond de Diseño para la Ciudad Justa en la Facultad Spitzer de Arquitectura de City College en Nueva York. Con el liderazgo de Griffin, comenzaron a delinear el documento que se convertiría en Detroit Future City.

El grupo tuvo cuidado en evitar la palabra “plan” cuando se lo presentaron al público. A diferencia de un plan de ordenamiento convencional, que básicamente crea un mapa de qué usos se permitirá en los distintos lugares antes de que el sector privado llegue para desarrollarlos, Detroit Future City es un marco de referencia estratégico para pensar en los distintos tipos de barrio y cómo podría evolucionar cada uno, dadas las tendencias existentes.

“No queríamos dejar a la ciudad imágenes estáticas ilustrativas de cómo podría ser”, dice Griffin. “Ya había montones de ellas. Queríamos dejar a la ciudad una herramienta para que la gente pudiera manejar el cambio, porque, como ya se sabe, Detroit todavía tiene mucho por definir en términos de gobierno, estructuras fiscales, servicios municipales, pérdida de población y la composición siempre cambiante de suelos vacantes”.

El marco de referencia tenía que permitir a los dirigentes tomar decisiones mientras se producía el cambio a lo largo del tiempo. “Ofrece distintas estructuras para tomar decisiones que permiten, por ejemplo, decir: si esta es la condición actual, estos son los distintos tipos de opciones que se pueden considerar para pasar de A a B”, dice Griffin. Para simplificar: Si un barrio está mostrando un nivel significativo y creciente de vacancia, pero sigue teniendo un inventario utilizable de viviendas y comercios, el suelo vacante en esa zona se podría convertir en área de producción de alimentos o en un campo de paneles solares para alimentar a las empresas locales. Pero un barrio con poca vacancia y niveles mucho más altos de densidad podría planificar emprendimientos internos para sus pocos lotes vacantes. En vez de sugerir que la esquina de Woodward Avenue y 7 Mile Road debería tener un centro comercial, el marco de referencia ofrece una serie de ejemplos de lo que podría ocurrir dadas ciertas tipologías de barrios.

El lema fue: “Cada barrio tiene un futuro, pero no necesariamente el mismo futuro”.

Las estrategias de reverdecimiento de Detroit Future City fueron particularmente importantes y llamaron la mayor atención debido a la gran cantidad de suelos vacantes en los que la opción de desarrollo inmobiliario no era realista, y probablemente no lo fuera por muchos años más; quizá un tercio de la ciudad reclama un nuevo propósito y uso. Los puntos con más lotes vacantes del mapa se podrían hacer productivos con la instalación de campos de paneles solares productores de energía, reforestación, agricultura o “infraestructura azul”, como lagunas de retención de agua de lluvia, biocanales de drenaje y canales que proporcionan agua para riego agrícola y que desvían el agua de lluvia y la nieve derretida del sistema de alcantarillado combinado de Detroit, ya de por sí sobrecargado. Casi todos estos usos serían presuntamente esfuerzos privados, pero requerían de permisos municipales y quizá otro tipo de asistencia, como cambios de zonificación o sociedades con varios grupos filantrópicos o sin fines de lucro. “Hay que contar con una estrategia de reverdecimiento para poder usar el suelo de manera que, como mínimo, no presente una carga para las áreas pobladas existentes y, como máximo, aumente la calidad de vida, la productividad económica y la calidad medioambiental de la población de Detroit”, dice Alan Mallach, un consultor de Detroit Future City, fellow no residente del Brookings Institution, y autor de Regenerating America’s Legacy Cities (Cómo regenerar las ciudades tradicionales de los EE.UU.), publicado por el Instituto Lincoln.

Pero el plan contempla también densidades de población significativamente mayores en aquellas zonas de Detroit que ya se están regenerando, como el área extendida del centro, donde profesionales jóvenes han provocado un resurgimiento residencial recientemente, y donde empresas pioneras como Quicken Loans, que se mudó al centro en 2010, han llenado torres de oficinas previamente vacantes. Ello sugiere que los hospitales y corredores industriales existentes en Detroit podrían y deberían ver concentradas en ellos nuevas inversiones para aumentar las oportunidades de capacitación laboral y nuevos emprendimientos residenciales y minoristas en esos nodos. Los distritos de empleo claves se podrían interconectar con nuevas opciones de transporte público, como la línea de tranvía M-1 que se está construyendo a lo largo de Woodward Avenue, la calle principal de la ciudad, con financiamiento público-privado. La construcción de esta línea de 5 kilómetros de largo a un costo de US$140 millones comenzó a mediados de 2014, y conectará el centro desde Jefferson Avenue hasta el área de New Center, otro centro de actividad, a lo largo del distrito de Midtown, que se está revitalizando rápidamente. Se espera que la línea comience a operar a fines de 2016. Si los votantes aprueban un nuevo amillaramiento del impuesto sobre la propiedad que se presentará a su consideración presuntamente en 2016, la línea M-1 podría ser suplementada por un sistema regional de tránsito rápido por autobús que se construiría en los próximos años.

Mallach describe Detroit Future City “como un análisis realista de lo que está ocurriendo, para sugerir cómo gastar el dinero, dónde realizar las inversiones, a qué dar prioridad, etc.”.

“Detroit Future City ofrece un menú”, agrega. “No dice: este sitio deberá convertirse en una granja urbana; sólo sugiere opciones”.

Participación ciudadana

Las decisiones sobre qué ocurriría y dónde quedarían a criterio del proceso político, con la participación de los vecinos, dirigentes municipales y otras partes interesadas. De esa manera, la opinión pública sería crucial para el éxito del programa.

En 2012, el equipo de Detroit Future City contrató a Dan Pitera, profesor de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Detroit Mercy (UDM), para diseñar una nueva y mejor estrategia de participación que recogiera y orientara el deseo de cambio de los residentes. Los esfuerzos abarcaron desde sesiones de charla informales en torno a una “mesa itinerante” diseñada por los estudiantes de arquitectura de UDM, que se ubicó en varios lugares de la ciudad, hasta una serie de reuniones en centros comunitarios, donde 100.000 residentes participaron en debates sobre la rehabilitación urbana.

Durante la etapa de planificación de 2012 y principios de 2013, se abrió una nueva oficina al público en el distrito de Eastern Market para que los residentes pudieran conocer al personal, ver planes, responder a encuestas, etc. El personal de la oficina incluía a miembros del Centro de Diseño Colaborativo de UDM, dirigido por Pitera, y de la organización sin fines de lucro Recursos Legales Comunitarios. El grupo de Pitera también creó una aplicación de teléfono móvil para fomentar la participación comunitaria. Y el equipo creó 25 carteles de colores para identificar los distintos temas, como suelos vacantes o jardines comunitarios, y los distribuyó a millares por toda la ciudad.

En una reunión de sábado por la mañana en 2012 en la Misión de Rescate de Detroit, unos 50 residentes tuvieron una vista previa de lo que pasaría con distintos barrios, dependiendo de las condiciones existentes y los deseos de los residentes. Algunos de los asistentes expresaron una opinión positiva. “El diálogo es justo lo que necesitamos para volver a considerar los problemas reales”, dijo Phillis Judkins, de 65 años de edad, proveniente del distrito de North End. Y Larry Roberts, de 70 años de edad, quien vive en el barrio Indian Village de Detroit, dijo que las reuniones públicas de 2012 fueron más productivas que las reuniones masivas más bien caóticas de Detroit Works en el otoño de 2010. “Hoy parece que hay gente con ideas que nos pueden hacer progresar”, dijo.

Por supuesto, todavía había un poco de escepticismo sobre cuántas de estas buenas ideas se convertirían en políticas reales en una ciudad con un presupuesto tan restringido, y cuántas se concretarían alguna vez. “Si el gobierno municipal adopta este plan y nos comunica lo que va a hacer, creo que las cosas van a salir bien”, dijo Roberts.

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La controversia de la agricultura urbana

Un uso controvertido del suelo que la oficina ha fomentado proviene de una tendencia ya conocida en Detroit: la agricultura urbana. En los últimos 15 años, Detroit ha presenciado el nacimiento de más de 1.000 pequeños jardines comunitarios, incluidos entre ellos proyectos reconocidos a nivel nacional como Earthworks y D-Town Farm, cada uno de los cuales abarca unas pocas hectáreas. Pero en la actualidad la mayor parte de la actividad agrícola la realizan voluntarios, y la producción la consumen los vecinos, se dona a bancos de alimentos o, en algunos casos, se vende en mercados de agricultores locales. En años recientes Detroit se ha visto sumido en un intenso debate sobre la posibilidad de ampliar esta actividad a escala de agricultura comercial. Algunos proyectos, como Hantz Farms y RecoveryPark, han elaborado planes ambiciosos para convertir cientos de hectáreas para la producción de alimentos. Pero por el momento cada uno de estos esfuerzos tiene una escala relativamente pequeña mientras el debate sobre la oportunidad de la agricultura comercial continúa.

De todas maneras, el equipo de DFC sigue comprometido a producir muchos más alimentos dentro de la ciudad, tanto en terrenos vacantes como en fábricas abandonadas, donde se podrían realizar cultivos hidropónicos. El equipo de DFC, por ejemplo, está trabajando con RecoveryPark para diseñar un sistema de retención hídrica para regar los cultivos.

Como mínimo, la agricultura urbana podría ayudar a algunos emprendedores de alimentación locales a hacer crecer sus empresas, generar puestos de empleo y ampliar la base imponible, aunque sea en una escala modesta. La producción de alimentos también ayuda a generar un propósito comunitario alrededor de una actividad, eleva la conciencia sobre la nutrición y crea un nuevo uso productivo para lotes vacantes y fábricas en ruinas. “Detroit tiene la oportunidad de ser la primera ciudad del mundo con alimento asegurado”, dijo Kinkead.

Pero los funcionarios municipales no han aprobado aún estos proyectos agrícolas comerciales en gran escala, por temor a que los problemas secundarios, como polvo, ruido y olores, se les vayan fuera de control. Otros cuestionan si los bajos márgenes de las economías agrícolas (que dependen del trabajo pesado realizado en su mayoría por migrantes que ganan el salario mínimo) pudieran producir ingresos y trabajos suficientes como para justificar esta estrategia. McCarthy sigue siendo uno de los escépticos. “Creía que no era una buena idea cultivar productos alimenticios”, dijo. “La ecuación económica no lo justifica; los costos son prohibitivos, ya que no hace falta ir demasiado lejos para llegar a suelos agrícolas excelentes fuera de Detroit a un décimo del precio”. Así que el debate continúa, mientras el equipo de implementación de DFC sigue trabajando para producir más alimentos en los suelos vacantes de Detroit.

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En el ejercicio del actual alcalde, Mike Duggan, quien se hizo cargo del gobierno en 2014, se ha abierto una serie de oficinas en los barrios para comunicarse con los ciudadanos más de cerca que las administraciones anteriores, y recoger sus inquietudes. El nivel de participación comunitaria a la fecha ha puesto en evidencia que los habitantes de Detroit no se han dado por vencidos, incluso en los barrios más perjudicados.

La hora de la verdad

Felizmente, la preocupación de que Detroit Future City languidezca en algún cajón acumulando polvo, como tantos otros documentos lo hicieron antes en Detroit, parece infundada. Con el respaldo financiero y el liderazgo de Kresge, se estableció la Oficina de Implementación de Detroit Future City (DFC) como una organización sin fines de lucro encargada de implementar las visiones y sugerencias del plan. Dan Kinkead, un arquitecto que ayudó a escribir Detroit Future City, fue nombrado director de proyectos. El grupo tiene una sede permanente en el distrito New Center de Detroit y una plantilla de 12 miembros, incluyendo el personal disponible a través de varios programas de becarios se ha puesto en marcha en la ciudad. Kenneth Cockrel, un expresidente del Concejo Municipal de Detroit que ejerció brevemente como alcalde interino después de que el entonces alcalde Kwame Kilpatrick dimitiera por un escándalo en 2008, fue contratado a finales de 2013 para ser el director de la oficina de implementación.

A comienzos de 2015, la oficina de implementación había puesto en marcha múltiples proyectos piloto en alianza con otras organizaciones. Estos incluyen:

Campos solares. En colaboración con Focus: HOPE, organización sin fines de lucro para la capacitación laboral de la ciudad, y una pequeña empresa emergente, el equipo de DFC tiene pensado cubrir alrededor de 6 hectáreas de suelos vacantes con paneles solares. Kinkead estima que el campo podría producir cinco megavatios de energía, suficiente para alimentar varios cientos de casas. Los planificadores esperan comenzar el proyecto este año o el que viene, pero no se sabe bien a cuántas personas va a dar empleo.

Lagunas de retención de agua de lluvia. En el lado este de Detroit, el personal de DFC está considerando crear una serie de lagunas de retención de agua de lluvia en un barrio residencial, para evitar que drene en el sistema de alcantarillado. El barrio, conocido como Jefferson Village, había sido destinado a viviendas unifamiliares 15 años antes, pero ese proyecto quedó paralizado por falta de financiamiento, dejando docenas de lotes vacantes y muy poca demanda por ellos. Pero, con el financiamiento de la Fundación Erb local y con el asesoramiento del Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, el equipo de DFC ha identificado varias docenas de lotes vacantes para las lagunas de retención. Prevén que los propietarios cercanos podrían recibir una reducción en sus facturas de agua, puesto que el departamento ya no tendría que construir y mantener la infraestructura de grandes tuberías necesaria para recolectar el agua de lluvia que se mezcla con las aguas residuales. Si el esfuerzo resulta exitoso, se ampliará al resto de la ciudad.

Amortiguadores de carbono en los bordes de las carreteras. Una de las recomendaciones de DFC, la plantación de árboles como amortiguadores de carbono junto a las calles y carreteras principales, dio lugar, junto con la organización sin fines de lucro Greening of Detroit, a la mayor campaña de plantación de árboles de la ciudad a finales de 2014 en el lado oeste de Detroit, cerca de la carretera Southfield, uno de los conectores principales de norte a sur. Alrededor de 300 árboles fueron plantados por voluntarios en un solo día a lo largo de varias cuadras. Cuando maduren, estos árboles absorberán por lo menos algunas de las emisiones de carbono de la carretera.

Trish Hubbell, vocera de Greening of Detroit, dijo que la alianza con el equipo de implementación de DFC para este tipo de iniciativas eleva la visibilidad de cada proyecto, lo cual a su vez contribuye a la recaudación de fondos. Y el equipo de DFC aporta una gran cantidad de conocimientos sobre temas de uso del suelo en cada uno de estos empeños.

“Su valor más importante es que tienen un marco de referencia, de manera que pueden ayudar a determinar dónde se tienen que hacer las cosas”, dijo Hubbell. “El marco de referencia agrega valor a todas las oportunidades que se presenten”.

Construcción de consenso

En vez de ignorar Detroit Future City como un producto de una administración previa, el alcalde Duggan ha apoyado públicamente esta iniciativa como guía propia. Su asesor principal para temas laborales y económicos se refiere a su ejemplar ya desgastado de Detroit Future City como su “Biblia” para reorganizar la ciudad.

Jean Redfield, Directora Ejecutiva de Next-Energy, una organización sin fines de lucro de Detroit que trabaja por un futuro de energía sostenible para la ciudad, tiene otro ejemplar de Detroit Future City sobre su escritorio. “Lo uso mucho para encontrar el lenguaje específico necesario para hablar de opciones específicas”, dijo. “Uso algunos de los mapas y estadísticas con regularidad”. Y el equipo de NextEnergy colabora con el equipo de implementación de DFC para planificar una variedad de proyectos de infraestructura verdes y azules. “Nuestros caminos se cruzan con frecuencia”, declaró. “Allá donde surja una pregunta o un problema sobre el Departamento de Energía o la ciudad de Detroit relacionado con el uso del suelo, la infraestructura de energía, el alumbrado de calles o proyectos solares, frecuentemente trabajamos codo a codo con ellos”.

Como mencionamos, el equipo de implementación actúa más como asesor principal de otras agencias, como Greening of Detroit o el Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, que como protagonista. El Director de Implementación de DFC, Kenneth Cockrel, denomina al equipo una “agencia de planificación no gubernamental”. Explica: “Brindamos información para poder tomar decisiones, pero no tomamos las decisiones nosotros mismos. En última instancia, las recomendaciones del marco de referencia serán implementadas por el alcalde y el Concejo Municipal, si es que deciden ejecutarlas. Ellos son los que las pondrán en práctica”.

Cockrel también compara la implementación de Detroit Future City “con lo que ocurre cuando un libro se convierte en una película. No se filma el libro palabra por palabra y página por página. Algunas cosas se dejan de lado, y otras aparecen en la película. Me imagino que en última instancia esta será la estrategia utilizada por la administración Duggan”.

Como cualquier organización nueva, el equipo de DFC sigue afinando su papel a la búsqueda de dónde puede contribuir más. Kinkead concuerda que su papel se puede describir mejor con una paráfrasis del viejo lema corporativo de BASF: El equipo de DFC no implementa muchos proyectos innovadores en Detroit; simplemente hace que esos proyectos sean mejores.

“Vivimos en un mundo escurridizo”, dice Kinkead. “Es un tipo de juego distinto, pero nuestra misión se basa en brindar ayuda a los demás”.

A comienzos de 2015, quedó claro que muchas de las ideas innovadoras del corazón de Detroit Future City, como las estrategias de reverdecimiento, la producción de energía, los árboles como amortiguadores de carbono, los nuevos emprendimientos dedicados a distritos que ya son densos, que parecían ideas traídas por los pelos en 2010, cuando el entonces alcalde Bing lanzó su campaña Detroit Works, se han convertido en ideas normales.

“Ya no son sólo los ecologistas o activistas del cambio climático los que hablan sobre bosques de carbono; son los residentes y directores ejecutivos de las corporaciones de desarrollo comunitario”, dice Griffin. “Los líderes empresariales y los filántropos ahora reconocen su importancia. Un resultado importante de este trabajo es que hay un espectro más amplio de la ciudadanía que habla de estos temas, aunque no sean necesariamente una cuestión fundamental para sus actividades cotidianas.

Quizá sea igualmente importante la conciencia generalizada de que Detroit tiene que proporcionar servicios municipales de manera distinta, dada la realidad de los problemas económicos y la pérdida de población de la ciudad. La ciudad emergió con éxito de la bancarrota a finales de 2014, pero en el mejor de los casos esto le ha dado a Detroit un respiro para comenzar a crecer de nuevo. Si este crecimiento vuelve a producirse, la ciudad tiene que conducirlo de manera más inteligente que como lo hizo en los periodos de expansión del pasado, cuando el desarrollo se produjo en forma desordenada en toda la ciudad.

El camino por delante

Una de las razones por las que la ciudad y sus habitantes estaban listos para un documento como Detroit Future City fue la comprensión profunda de que los problemas de Detroit se debieron a la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado. “Los residentes comenzaron a comprender que en realidad estaban subsidiando el crecimiento desordenado y la desinversión. Comenzaron a pensar en maneras de cambiar estos sistemas para que fueran más eficientes”, dijo Griffin.

Mientras este artículo se estaba preparando para su publicación, Detroit dio otro paso gigante para revitalizar sus actividades de planificación, que se encontraban en hibernación desde hace tiempo. El alcalde Duggan anunció que había contratado a Maurice Cox, el sumamente considerado director de Tulane City Center, un centro de recursos de diseño comunitario para Nueva Orleáns, y vicedecano de Community Engagement (Participación comunitaria) en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Tulane, como nuevo director de planificación de Detroit. En Nueva Orleáns, Cox facilita una amplia gama de alianzas entre la Universidad de Tulane, la Autoridad de Revitalización de Nueva Orleáns y la Ciudad de Nueva Orleáns. En Detroit, entre otras actividades, ayudará a convertir algunos de los marcos de referencia generales de Detroit Future City en recomendaciones de planificación específicas.

Si la planificación innovadora está otra vez de moda, como parece ser, es más descentralizada, menos enfocada en grandes proyectos y más en sintonía con las condiciones reales, que podrían demandar soluciones distintas en cada barrio. Y la cantidad de voces que se escuchan en los debates de planificación es mayor que nunca. Quizá la contribución final y más importante de Detroit Future City ha sido la de incorporar a los barrios y ciudadanos al mismo nivel que a los planificadores profesionales de gran prestigio para decidir la dirección futura de la ciudad.

En efecto, Detroit Future City ha inaugurado una nueva era de planificación, y no se parecerá casi o nada a la de la era de Blessing. “La planificación ciertamente ha resurgido, pero es fundamentalmente distinta de lo que fue hace 50 años”, dice Kinkead. “En las décadas de 1950 y 1960, los objetivos de planificación amplios de la ciudad eran frecuentemente la manifestación de una elite municipal gubernamental”.

“Para que la ciudad avance, hacen falta todos”, dice Kinkead. “No se trata sólo de Detroit Future City. No se trata sólo del gobierno. No se trata sólo del sector empresarial. Se trata de todos ellos trabajando juntos”.

John Gallagher cubre temas de desarrollo urbano para el Detroit Free Press. Sus libros Reimagining Detroit: Opportunities for Redefining an American City (Imaginando un Detroit nuevo: Oportunidades para redefinir una ciudad norteamericana) y Revolution Detroit: Strategies for Urban Reinvention (Revolución en Detroit: Estrategias para una reinvención urbana) se pueden obtener de Wayne State University Press.

Referencias

Detroit Future City. 2012. Detroit Future City: 2012 Detroit Strategic Framework Plan. Detroit, MI: Inland Press.

Mallach, Alan and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Skidmore, Mark. 2014. “Will a Greenbelt Help to Shrink Detroit’s Wasteland?” Land Lines 26 (4): 8–17.

The Lincoln Institute, with the Land Trust Alliance and the National Park Service Conservation Study Institute, is working with two dozen senior conservation practitioners from public, private, nonprofit and academic organizations across the nation to consider the grand challenges facing the North American land and biodiversity conservation community in the twenty-first century. The conservationists, who shared ideas electronically for several months prior to their March 2002 meeting in Cambridge, explored emerging and needed conservation innovations that may prove commensurate with the challenges. Organized by James Levitt of Harvard’s Kennedy School of Government, Armando Carbonell of the Lincoln Institute and Fara Courtney, an environmental consultant based in Gloucester, Massachusetts, the group exchanged ideas through presentations, case studies and working groups. E.O. Wilson, the distinguished author and biodiversity scholar at Harvard University, addressed the session and participated in the discussions. This article presents several highlights of that leadership dialogue on conservation in the twenty-first century (C21).

“We have entered the twenty-first century, the century of the environment. The question of the century is, how can we best shift to a culture of permanence, both for ourselves and for the biosphere that sustains us?” E.O. Wilson

The Historical Context

Ask almost any American concerned with natural resources, “How and when did we start practicing conservation in this country?” In most cases, the response involves the role of the federal government at the turn of the twentieth century under President Teddy Roosevelt. While Roosevelt and his close associate Gifford Pinchot do stand as giants in the history of conservation in this nation, the record shows that Americans have a remarkable tradition of conservation that stretches back at least to the early days of the Republic.

Individuals and organizations in the private, nonprofit, public and academic sectors have throughout our history brought landmark conservation innovations to life, and they continue to do so. They have focused their attention on sites that span the urban-rural continuum, from city parks to remote wildernesses. In the context of repeated waves of immigration and population growth, a chain of stunning technological advances and a pattern of long-term economic growth, American conservation innovators have acted creatively and often with considerable passion to protect and manage natural and scenic wonders, working landscapes, native wildlife and recreational open space for their own benefit, for the benefit of the public at large, and for the benefit of future generations.

Consider the history of the land trust movement. Thomas Jefferson set an early precedent for private and nongovernmental protection of natural beauty in America. In 1773, three years before he penned the Declaration of American Independence, Jefferson purchased a parcel of land known as Natural Bridge near the Blue Ridge Mountains. He treasured the parcel throughout his adult life, inviting writers, painters and dignitaries to visit the site and record its wonders. By 1815 he wrote to William Caruthers to say that he held Natural Bridge “to some degree as a public trust, and would on no consideration permit the bridge to be injured, defaced or blocked from public view.”

Some 60 years after Jefferson’s death, Charles Eliot, son of the president of Harvard University and a protégé of Frederick Law Olmsted, took another historic step toward the nongovernmental protection of open space. He proposed the formation of a private association to hold parcels of land for the enjoyment of the citizens of Massachusetts, particularly the less affluent residents of Boston who needed an escape from the “poisonous” atmosphere of the crowded city so closely associated with the technological progress and demographic turmoil of the Gilded Age. With a charter from the Commonwealth granted in 1891, that organization, now known as The Trustees of Reservations, became the first statewide nongovernmental land trust.

Eliot’s innovation has proved to be truly outstanding, a landmark conservation innovation that meets all the criteria for outstanding innovations in the public interest set out by the Innovations in American Government program at Harvard’s Kennedy School of Government. The notion behind the Trustees has proved to be novel in conception, measurably effective, significant in addressing an important issue of public concern, and transferable to a large number of organizations around the world. Furthermore, and critically important in the field of conservation, Eliot’s innovation has demonstrated its ability to endure and remain vibrant after more than a century. The Trustees’ current director of land conservation, Wesley Ward, emphasizes that nongovernmental conservation organizations will continue to be called upon in the twenty-first century to “provide leadership by identifying challenges, advocating effective responses and providing relevant models of conservation and stewardship.”

The Lincoln Institute played an important role in the resurgent growth of the land trust movement in the early 1980s, when it focused its resources as an academic institution on how an exchange of information among several dozen land trusts in the U.S. might strengthen conservation standards and practices throughout the entire land conservation community. Jean Hocker, at that time organizing the Jackson Hole Land Trust, remembers well the early discussions convened at Lincoln House by Boston-area lawyer Kingsbury Browne. She explains that emerging from those deliberations was the idea that “we ought to form a new organization called the Land Trust Exchange that could help us all do our jobs better.” Hocker moved to Washington, DC, in 1987 to run the group, which became known as the Land Trust Alliance (LTA). Under her leadership, the organization led the land trust movement into a period of rapid growth and enduring achievement. In 2002, there are more than 1,200 local and regional land trusts in the U.S. that have helped to protect more than six million acres of open space. Furthermore, the LTA’s annual Rally is a now a high point of the year for more than a thousand land conservation volunteers and professionals spread across the continent and beyond who convene to share their best ideas.

The Trustees’ long history of conservation innovation and achievement is paralleled by the histories of many other public, nonprofit, academic and private sectors organizations represented by C21 participants. Nora Mitchell and Michael Soukup of the National Park Service underscore the significance of America’s creation of the world’s first national park at Yellowstone in 1872, an innovation of worldwide significance that was in part the brainchild of two private railroad entrepreneurs, Jay Cooke and Frederick Billings. Laura Johnson, president of the Massachusetts Audubon Society, takes justifiable pride in the achievement of her organization’s “Founding Mothers,” two women who established the nation’s oldest continuously operating Audubon society in 1896 and catalyzed the campaign that led to the signing of the first international migratory bird treaty. Robert Cook, director of Harvard’s Arnold Arboretum, explains the pivotal role of that institution in the emergence of American forestry policy as far back as the1870s. And Keith Ross of the New England Forestry Foundation, who spearheaded the precedent-setting effort concluded in 2000 to place a conservation easement on more than 760,000 acres of forest land owned by the Pingree family in Maine, emphasizes that the family’s private forest stewardship practices date back to the 1840s.

Complex Conservation Challenges

Notwithstanding the conservation community’s collective record of achievement, the land and biodiversity conservationists at the C21 meeting foresee grand challenges of extraordinary complexity and difficulty in the coming 50 to 100 years. In the context of expected growth in North American and world populations, changes in demographic patterns and ongoing technological development, as well as systemic changes in climate and other earth systems, they express deep concern regarding myriad potential changes on the landscape. These may include the accelerating loss of open space; intensified landscape fragmentation; further degradation of wildlife habitat; alarming declines in the viability of a wide range of biological species; and potentially significant stresses to earth systems that provide essential ecosystem services. Will Rogers, president of the Trust for Public Land, notes, “from a conservation viewpoint, the pace of growth and development is rapidly running us out of time.”

The concern of many C21 participants regarding the potential impact of growing human populations starts with the straightforward projection of the U.S. Census Bureau that the population of the U.S. will grow from some 280 million Americans in 2000 to about 400 million by 2050. Beyond the numbers, it is critical for conservation planners to understand that the diversity of the American population is forecast to change significantly, with particularly strong growth in the ranks of Hispanic Americans and Asian Americans. Jamie Hoyte, an authority on conservation and diversity at Harvard University, explains, “one of the most significant challenges we face is broadening and diversifying the community of conservation-minded citizens. Those who advocate for conservation must do so in a way that speaks to people of all backgrounds and races, demonstrating an understanding of the needs of a broad range of people.” Robert Perschel of the Wilderness Society expands on the idea, advising that we need to “enter into a new dialogue with the American people … to touch the hearts and spirits and wisdom of our citizenry.”

C21 participants also pointed out that new conservation initiatives are likely to be launched in the context of continuing economic growth and personal affluence. For perspective, note that real U.S. gross domestic product (GDP) grew more than five-fold between 1950 and 2000, and many economists expect to see comparable growth in coming decades. To protect open space and biodiversity in the midst of such great affluence, conservationists will need to leverage the nation’s economic power. According to Chip Collins of The Forestland Group, “North America’s economic growth has helped fuel the loss of biodiversity. At the same time, North America has led the world in the development and implementation of conservation strategies in large measure because of the extraordinary growth and vigor of its economy. One of the great challenges will be to manage this seeming dichotomy by effectively harnessing the private sector and redirecting its immense capital power base toward constructive conservation initiatives. The private sector, in stride with its nonprofit, public and academic counterparts, must be a full and constructive partner.”

As in the past, new and increasingly powerful technologies are likely to continue to proliferate. While offering considerable social and economic benefits, the new technologies may also be closely associated with large-scale environmental disturbances. In the past half-century, for example, the spread of interstate highways has effectively stimulated the American economy but has also been associated with pervasive environmental disruptions such as urban and rural landscape fragmentation, the creation of unhealthy air quality conditions, and the generation of significant volumes of gases associated with global climate change. Similarly, more recently introduced networked technologies, such as the Internet and advanced wireless communications networks, appear to be enabling continued net migration of Americans to formerly remote and highly environmentally sensitive locations across the continent. Technology-related change is not limited to the U.S., of course. Larry Morris of the Quebec-Labrador Foundation explains that new communications and transportation networks are influencing where and how people live worldwide, from Atlantic Canada to the Middle East.

Biodiversity scientists E.O. Wilson of Harvard and Leonard Krishtalka of the University of Kansas point out that while emerging technologies may be associated with environmental disruptions in coming decades, the same technologies are also proving critical to advancing our understanding of the diversity of life on earth. Krishtalka explains that “researchers are now learning how to harness the vast store of authoritative biodiversity information in natural history museums worldwide (about three billion specimens of animals and plants) and integrate it with other earth systems data for predictive modeling of environmental phenomena.” Such a predictive model was recently built by researchers in Kansas, California and Mexico to examine the fate of a wide variety of Mexican species under a range of global warming scenarios. The outcome of this and similar studies should be particularly useful to organizations striving to prioritize land and habitat protection opportunities in ecosystems throughout the western hemisphere that may be facing significant disruption in future.

In sum, despite remarkable progress, conservationists are in no position or mood to rest. John Berry of the National Fish and Wildlife Foundation advises, “if our standard is that of the ancient Greeks, that is, to leave our nation ‘not only not less, but richer and more bountiful than it was transmitted to us,’ than we have not yet earned the laurel crown.”

A New Generation of Conservation Innovators

Inspired by the precedents set by creative American conservationists in the nineteenth and twentieth centuries, twenty-first century conservation practitioners are highly motivated to identify and implement new initiatives commensurate with the complex challenges of our day. C21 participants expressed interest in a wide variety of areas ripe for game-changing innovation, including the following.

Winning Hearts and Minds

Bill Weeks of The Nature Conservancy emphasizes that “the grandest challenge is to complete the task of getting the overwhelming majority of the public to care and act and vote like they care.” Rand Wentworth of the Land Trust Alliance agrees that conservationists should use the “tremendous power” of mass marketing to help create a national mandate for land conservation. Clare Swanger of the Taos Land Trust adds that the insight of mass marketers, but also of people living on the land, should be employed in such an effort. The outstanding question facing these conservationists is how to leverage modern marketing tools in a truly historic fashion. The aim would be to put together an effort comparable to the highly effective antismoking campaign of the last several decades, so as to build sustained momentum for the long-term protection and stewardship of “land for life.”

Building the Green Matrix

Addressing the multiple problems of open space consumption, loss of working landscapes, habitat fragmentation and biodiversity decline is a job that no single sector can tackle alone. Larry Selzer, president of the Conservation Fund and a proponent of smart conservation that balances economic returns with environmental principles, explains that effective action will require the cooperative efforts of landowners, policy makers and a wide diversity of individuals working across sectors. Furthermore, as Charles H.W. Foster of Harvard’s Kennedy School of Government points out, effective conservation efforts are at least as likely to take place at local and regional levels as at federal and international ones. Just how effective “green matrix” landscapes and organizational structures can be effectively assembled and maintained over the long term remains an area for thorough exploration and experimentation. Among other C21 participants, Peter Stein of the Lyme Timber Company, Jay Espy of the Maine Coast Heritage Trust, and Ian Bowles of the Kennedy School and the Moore Foundation are actively advancing the evolving art of assembling protected landscapes where economic and conservation goals can be pursued simultaneously.

Following Through with Stewardship

Achieving long-term conservation goals, of course, requires that once protection is gained for a given area a well-crafted stewardship plan, and in some cases an environmental restoration plan, must be conceived, agreed to by the relevant parties and then implemented. Getting this done has proved to be neither simple nor easy. Financing and organizing such stewardship efforts is too often overlooked during intense, short-fused campaigns to protect given parcels of land. Bringing a new level of attention and expertise to land and habitat stewardship and restoration efforts will be an ongoing challenge to the conservation community, particularly as its portfolio of protected lands grows in coming decades.

Fortunately, conservationists can point to some forward-looking stewardship efforts now underway. For example, Ralph Grossi, president of the American Farmland Trust, notes that the 2002 Farm Bill will provide significant levels of funding for USDA-sponsored stewardship efforts on agricultural lands. Similarly, Jaime Pinkham, a member of the Nez Perce Tribe in Idaho, offers eloquent testimony about how tribes can work with local, federal and other authorities to restore keystone species to entire ecosystems, as was accomplished with the gray wolf in the Northern Rockies. Still, there is room for a great deal of progress and innovation in this area.

Synthesizing Conservation Science

Conservation scientists E.O. Wilson, Leonard Krishtalka and Douglas Causey all underscore the argument that very significant progress can be made in the coming century to build large-scale syntheses in conservation biology and ecology. Wilson is particularly emphatic about the need to catalog all living species, a global work-in-progress that is only about 10-percent complete. The All Species Foundation that Wilson helped to form proposes to “complete the censusing of all the plants, animals and micro-organisms in the world in 25 years.” “Is this a pipe dream?,” asks Wilson, rhetorically. “No way,” he answers. “It is megascience backed by the same sort of technology drivers as the Human Genome Project. The important thing is to see the exploration of the biosphere as a crucial task.”

Gaining a comprehensive understanding of the biosphere and the ability to predict ecosystem outcomes under a variety of possible futures is indeed a grand challenge for conservation scientists. Kathy Fallon Lambert of the Hubbard Brook Research Foundation adds, “a complementary challenge is to find clear and concise ways to explain significant field and laboratory research findings to the general public and to key decision makers so that they can carry out policy debates with the best available scientific information.”

From our vantage point at the commencement of this century we cannot accurately predict just what future generations, 50 or 100 years from now, will judge to be our generation’s most significant conservation innovations, comparable to earlier creations of the world’s first statewide land trust or national park. We do know, however, that we face significant and complex conservation challenges, and our ideas for powerful innovation will only yield results if we act on them with great personal and organizational energy and intensity. There is no argument that the best time to begin such efforts is now.

James N. Levitt is director of the Internet and Conservation Project, Taubman Center for State and Local Government, Kennedy School of Government, Harvard University. His research focuses on the potentially constructive and disruptive impacts of new communications and transportation networks on land use and the practice of conservation, as well as opportunities for landmark conservation innovation in the twenty-first century.

Would you like to experience the results of dedicated city and regional planning achieved with the cooperation and participation of the citizenry? Then you might consider Chattanooga.

Participants in the recent Lincoln Institute conference, “Land Use in the Southeast: Reflections and Directions,” experienced Chattanooga’s renaissance first hand. The conference was the third in a series of programs related to the book, Land Use in America, coauthored by Henry Diamond and Patrick Noonan (Island Press/Lincoln Institute, 1996).

The agenda focused on the challenges facing residents of the Southeast as they work to develop sustainable communities. In his keynote address, the Honorable Zach Wamp, a member of the House of Representatives representing eastern Tennessee, stressed the need to balance the sometimes competing interests of transportation, the environment, research and educational institutions, and the private sector.

Several speakers commented on the national land use scene. Henry Richmond, chairman of the National Growth Management Leadership Project, stated that land use and sustainable development were forgotten issues for many years but are now coming to the forefront again. Why? Because the goals of many powerful interests are being undermined by land use regulations. In addition, more people are interested in alternative patterns of land use that benefit society at large.

Attorney Henry Diamond observed that, despite the centrality of land, land use issues have failed to capture national attention for several reasons. It is difficult to regulate land, and the land pollution/land quality spectrum is hard to measure. Whereas the regulation of air and water falls on the community as a shared resource, the regulation of land falls on individuals. Finally, major environmental groups, until recently, have not given land much attention.

Patrick Noonan, chairman and CEO of the Conservation Fund, noted four emerging national trends:

• from federal to local governance: people are questioning centralization and in some cases demanding local control;
• from public action to private enterprise: the mantle of environmental leadership is passing from the nonprofit sector to industry;
• from a regulatory to a non-regulatory arena, with emphasis on economic incentives, voluntary initiatives and education; and
• from piecemeal conservation to a focus on whole systems, which may seem at odds with the previous three trends.

Norman Christensen, dean of Duke University’s School of the Environment, noted that by the middle of the next century the earth’s population should “level off” at between 10 and 12 billion, nearly twice what it is today. He outlined the basic tenets of ecosystem management: complexity and diversity are crucial; the world has never been the same twice; human use and ecological change represent an endless cycle; connections of all types are important; and, it is never simple.

Juxtaposed with these national views were success stories from the region. Officials from Chattanooga were joined by speakers from Florida, South Carolina, Georgia, Kentucky and North Carolina, who outlined the techniques they are using to gather a constituency for sustainable development. All of them stressed the importance of grassroots community involvement. To be successful in implementing radical changes in land use and density, broad-based agreement among parties is critical. In addition, research and education are needed for well-informed policy making, and certain legislative and regulatory changes, unique to each jurisdiction, must be implemented to permit better, smarter growth.

Norm Christensen’s closing thoughts sum up the conference: “The land we possess is less an inheritance than something we borrow from our grandchildren.”

Kathryn J. Lincoln is chairman of the Lincoln Institute.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante los últimos 50 años las ciudades han sido el escenario de grandes transformaciones con las que han podido dejar de ser principalmente centros de actividades económicas para convertirse en una combinación de funciones más especializadas de servicio, producción y comercio. Los resultados son mixtos, pero en aquellas ciudades consideradas más exitosas, la belleza y el humanismo han logrado coexistir con la eficacia y la efectividad, lo que aumenta considerablemente la generación de riqueza y el bienestar de la comunidad en su conjunto. En este contexto, las obras de desarrollo denominadas “grandes proyectos urbanos” buscan recuperar áreas deterioradas, tales como cascos históricos, antiguas zonas industriales y militares, instalaciones ferroviarias y aeropuertos en desuso y complejos de viviendas decadentes, para transformarlas en áreas residenciales pujantes que generen ingresos tributarios, empleos y beneficios públicos y sociales que eleven la calidad de vida.

La renovación de muelles crea fantásticas oportunidades para reincorporar los cascos históricos junto con sus canales adyacentes y para facilitar el crecimiento que de no ser así se trasladaría hacia las afueras de la ciudad. No obstante, hay que aclarar muchas inquietudes. ¿Qué tipo y escala de desarrollo es deseable y posible? ¿Cómo pueden establecerse relaciones bien fundadas entre lo viejo y lo nuevo? ¿Cuáles son las repercusiones para el medio ambiente y la infraestructura existente? ¿Qué políticas públicas e inversiones se necesitan? ¿Cuáles son las funciones de los sectores público y privado? ¿Cómo organizamos el proceso de planificación, incluida la búsqueda de apoyo político y de la comunidad?

Amsterdam y La Habana son casos en que los muelles plantean desafíos y oportunidades para abordar esta compleja búsqueda de un punto de equilibrio. Ambas ciudades forman parte del patrimonio mundial de la UNESCO y están sometidas a las presiones del desarrollo inmobiliario lucrativo y el deseo de proteger tanto sus cascos históricos como los intereses de sus poblaciones contemporáneas.

En diciembre de 2003 el Instituto Lincoln, junto con el Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) de La Habana, la Oficina del Historiador de la Ciudad y la Dirección Portuaria del Ministerio de Transporte, copatrocinó un seminario en La Habana en el cual expertos en materia de muelles de Amsterdam, Rótterdam, Nueva York y Panamá intercambiaron experiencias con planificadores y funcionarios públicos de Cuba. Este artículo profundiza en la presentación sobre Amsterdam, en particular sobre cómo la gestión, la experimentación, la planificación y las políticas de suelo dieron lugar a una transformación impresionante que sufrieron muelles de la ciudad, los cuales tenían anteriormente uso industrial, y ofrece lecciones que muchos pueden encontrar pertinentes para La Habana.

Políticas de planificación y desarrollo en los Países Bajos

Los Países Bajos tienen una tradición bien conocida de solidez en la planificación y desarrollo nacional, producto de la escasez de viviendas después de la Segunda Guerra Mundial. La noción de espacio limitado impulsa las políticas de desarrollo del país y su compromiso de preservar las áreas verdes y agrícolas que separan las ciudades. Vivienda, infraestructura, construcción para comercio minorista y oficinas, protección ambiental, agricultura, ordenación de las aguas y espacios abiertos se encuentran entre las principales preocupaciones en la esfera nacional y local. Con dos tercios del país por debajo del nivel del mar, los neerlandeses siempre han buscado nuevas maneras de interactuar con el agua. Por ende, las políticas nacionales de planificación se concentran en facilitar el crecimiento en áreas designadas, controlando la propagación urbana y reorganizando los cascos urbanos sin descuidar las infraestructuras mayores y la gestión y control de las zonas verdes y las masas de agua.

Los neerlandeses redescubrieron la importancia de sus ciudades en la década de 1980 después de que el rápido crecimiento de zonas residenciales y pueblos nuevos provocó una congestión creciente y una carencia de espacios habitables. La idea de una “ciudad compacta”, adoptada en el Cuarto Memorando de Planificación Urbana de la Nación (1988), preconizaba la concentración de los nodos urbanos para así “redesarrollar áreas actualmente abandonadas”. Entre los emplazamientos típicos se encuentran la zona de muelles Kop van Zuid en Rótterdam y los muelles orientales de Amsterdam. El concepto de una ciudad compacta se amplió en los años 1990 con la noción de la “ciudad completa”, la cual fusionaba los conceptos de uso múltiple e intensivo del suelo con la concentración de funciones y actividades en un crisol de estilos de vida.

La reorganización de las áreas de tránsito y rutas de transporte es otra prioridad de planificación que tiene por finalidad combinar diferentes funciones de transporte y reducir el uso del automóvil. Algunos ejemplos son el plan de urbanismo de una ciudad satélite del Aeropuerto Schiphol y el área alrededor de la futura estación de trenes de alta velocidad Zuidas-WTC. El plan general de ordenamiento Zuidas crea suficiente espacio sobre el ferrocarril y la autopista para la construcción de 7 millones de pies cuadrados de oficinas, 1.500 viviendas, espacios para comercios minoristas, hoteles, museos y un nuevo parque.

Pese a los planes y las aspiraciones del gobierno nacional, los recursos financieros determinan su función en los proyectos de desarrollo. La disminución significativa de los subsidios nacionales para la vivienda y el desarrollo desde 1990 ha puesto en relieve la importancia estratégica del gobierno local en el proceso de (re)desarrollo. No obstante, el caso de Amsterdam también demuestra que para lograr el redesarrollo es determinante contar con capacidad de gestión, socios confiables e instrumentos creativos de finanzas y de urbanismo.

Políticas de viviendas y suelo en Amsterdam

Amsterdam es la capital cultural y financiera de los Países Bajos y la ciudad más grande de la llamada Conurbación Holanda o región de la Metrópoli Delta, de 6 millones de habitantes. La ciudad tiene casi 750.000 habitantes, 375.000 viviendas y 417.000 puestos de trabajo, y cuenta con uno de los cascos históricos conservados más grandes del mundo.

Las políticas de suelo de Amsterdam son instrumentos clave en las estrategias de redesarrollo de la ciudad. En 1896 la ciudad democráticamente decidió adoptar un sistema de arriendo de tierra para adquirir tierras y arrendarlas a futuros usuarios. Como razones para sustentar con solidez este sistema se arguyó que los aumentos en el valor del suelo beneficiarían a la comunidad por entero y que la ciudad determinaría el uso del suelo escaso para evitar la especulación y el desarrollo indeseable.

El sistema de arriendo de tierra funciona de esta manera: la empresa de arriendo de la ciudad adquiere la tierra y la arrienda a promotores inmobiliarios privados por períodos de 49 ó 99 años. Los arrendatarios pagan un monto ajustado anualmente por el uso de la tierra, determinado por la ubicación, pies cuadrados de desarrollo, tipo de uso (oficina, comercio minorista, viviendas asequibles o a precio de mercado, espacios abiertos, etc.), edificaciones nuevas o existentes y estacionamiento (en la calle o dentro). La ciudad estipula el precio del suelo a través de un método de valor residual que vincula el valor de mercado de la propiedad, el suelo y los costos de construcción. El valor del suelo equivale al precio de venta de la propiedad menos los costos de construcción determinados según la ubicación (los costos aumentan considerablemente en los vecindarios históricos). En 2002 el monto total de los arriendos ascendió a 59 millones de euros.

La adquisición de tierras de propiedad privada –como en el área de los muelles orientales– se financia con préstamos otorgados a la empresa de arriendo de tierra de la ciudad, cuyos pagos de intereses constituyen el 80% de sus gastos. El exceso de ingresos se usa para apoyar los esfuerzos de desarrollo y rehabilitación de la ciudad, particularmente para proyectos no rentables comercialmente, tales como parques y espacios abiertos. Este sistema también cumple objetivos políticos, tales como el abastecimiento y la distribución geográfica de viviendas asequibles. En una ciudad con alta densidad como Amsterdam, el suelo es escaso y su uso está sometido a mucha presión inmobiliaria. En su carácter de arrendador, la ciudad juega un papel estratégico en la definición del uso, calidad y proporción de suelo disponible para desarrollo.

Amsterdam recurre a sus relaciones con los grupos de desarrollo cívicos y sin fines de lucro de la ciudad para obtener apoyo e implementar sus planes, por lo que la función de las asociaciones inmobiliarias es crucial. Estas asociaciones se crearon a partir de la ley de la vivienda de 1901, la cual permitió que asociaciones afines a sindicatos y organizaciones religiosas establecieran asociaciones inmobiliarias sin fines de lucro. Con los subsidios nacionales y el sólido respaldo de los gobiernos locales, ellas han construido miles de viviendas, especialmente en los vecindarios dañados durante la guerra. En algunas de estas áreas más del 75% de las viviendas pertenece a asociaciones inmobiliarias.

La desregulación del mercado de la vivienda neerlandés a principios de los años 1990 afectó significativamente a las asociaciones inmobiliarias en su condición de propietarios y promotores. Perdieron la mayoría de los subsidios nacionales para la vivienda, pero a cambio el gobierno les otorgó mayor libertad financiera e institucional para administrar sus activos. Como resultado, el sector sin fines de lucro tuvo que profesionalizarse más y muchas asociaciones inmobiliarias se fusionaron para crear economías de escala. Hoy en día Amsterdam cuenta con 13 de estas asociaciones, cada una de las cuales administra entre 1.400 y 37.500 viviendas, para un total de más de 200.000 viviendas. Muchas asociaciones lograron ganarse la confianza de la comunidad y erigirse como promotores inmobiliarios con solidez financiera. Más aún, se convirtieron en aliados estratégicos para los promotores comerciales que buscaban expertos en viviendas asequibles y socios para crear un buen nombre para sus proyectos ante la ciudad y grupos comunitarios. Cada vez más llevan a cabo proyectos para sectores con ingresos mixtos en colaboración con urbanizadores privados usando planes creativos de financiamiento. En el año 2000, por ejemplo, la mitad de las viviendas construidas por asociaciones inmobiliarias se cotizaron a precios del mercado. Con las ganancias obtenidas se financió la otra mitad como viviendas asequibles para sectores de ingresos moderados.

Como consecuencia inesperada de la reforma de la vivienda, estas asociaciones han tomado el liderazgo en la fijación de estrictos parámetros de diseño urbano y planificación. Dado su compromiso respecto de la ciudad y del desarrollo de la comunidad se han arriesgado con diseños de bajo costo pero atractivos, y muchos de sus proyectos se han convertido en ejemplos internacionales para conceptos novedosos de viviendas asequibles.

Redesarrollo de muelles en Amsterdam

Amsterdam es una ciudad que se fundó sobre el agua y alrededor de un dique que separaba el río Amstel del río IJ. En el siglo XVII, Amsterdam era el centro comercial y marítimo más influyente del mundo. Los canales y las vías fluviales que se construyeron en aquella época todavía causan admiración a los millones de turistas que visitan la ciudad cada año. Las relaciones entre la ciudad y sus muelles no siempre han sido armónicas; se han cometido errores, como aquella decisión en 1898 de construir la estación ferroviaria central de Amsterdam en medio de la zona portuaria. La estación terminó por arruinar la relación visual y los vínculos físicos entre el IJ, el puerto y el dique, y destruyó el casco antiguo de la capital.

En los últimos 40 años, la mayoría de las funciones portuarias se han trasladado más cerca del mar a fin de atender los buques portacontenedores, mientras que las instituciones financieras se han desplazado hacia el eje sur de la ciudad debido a la falta de espacio y las limitaciones de acceso. El casco urbano de Amsterdam, adyacente a las zonas portuarias antiguas, continúa siendo el corazón de la región para el comercio minorista, la cultura y el esparcimiento y también es idóneo para peatones, ciclistas y transporte público. Aunque el puerto sigue jugando un papel importante en la economía de Amsterdam, hace muchos años que la ciudad básicamente le dio la espalda al puerto.

Actualmente hay áreas importantes de Amsterdam en proceso de conversión o rehabilitación, al tiempo que se construyen áreas totalmente nuevas en islas artificiales. La red de muelles antiguos y dársenas que se encuentran en el sur y el norte de la ciudad se está convirtiendo en un atractivo distrito residencial y de usos mixtos que comprende centros culturales, comercios minoristas, nuevas rutas de tránsito, parques y paseos, que en su mayor parte combinan el diseño contemporáneo y el carácter marítimo histórico. La construcción del IJburg, un polígono de descongestión en el Lago IJsselmeer, está concebida para acoger a 45.000 nuevos habitantes.

El debate sobre el redesarrollo de los muelles orientales y el resto de la zona portuaria del sur del IJ comenzó a principio de los años 1980. Después de años de negociaciones entre la municipalidad, promotores inmobiliarios y grupos comunitarios bien organizados, el plan –que se encuentra actualmente en la etapa final de construcción– propuso un conjunto de comunidades de alta densidad y elevación moderada sobre el agua, para restablecer el nexo histórico y cultural con ésta. Las viviendas son el principal componente de toda obra de desarrollo en la ribera del IJ y el 40% de ellas tiene precio asequible. En muchos casos han sido las asociaciones inmobiliarias profesionales sin fines de lucro de la ciudad las que han dirigido el desarrollo urbano y estimulado la inversión.

El proceso formal de planificación para la zona portuaria del IJ comenzó con un concurso de diseño en 1984. En un principio el gobierno de la ciudad respaldó el plan general de ordenamiento del Bulevar IJ creado por Rem Koolhaas para toda la extensión de 10 km del muelle del sur. El programa de redesarrollo preveía una gama de usos, pero se concentraba en la construcción de oficinas e instalaciones recreativas adicionales con la finalidad de detener el éxodo de empresas y financiar el programa de infraestructura propuesto. El plan debía implementarlo la compañía financiera del muelle de Amsterdam (AWF), una sociedad público-privada de la ciudad y un promotor/inversionista principal con autoridad sin precedentes. Debido a la polémica que surgió posteriormente sobre las dimensiones y el costo del plan, el colapso del mercado de oficinas ocurrido a finales de la década de 1980 y el creciente descontento que generaba el plan entre los mayores grupos cívicos y comunitarios de la ciudad, la sociedad quedó desintegrada en 1994.

La ciudad entonces cambió su enfoque y aprobó un memorando estratégico titulado Anchors of the IJ [Anclaje del IJ] en 1995. Este plan proponía construir sobre la estructura existente de la isla con obras de desarrollo por etapas que comenzarían en los bordes extremos y avanzarían hacia el área de la estación central. Este enfoque pragmático y orgánico concentraba los esfuerzos y recursos de la ciudad en los planes generales de ordenamiento para áreas más pequeñas y más manejables. El programa de desarrollo se abocó a la construcción de viviendas con edificios públicos y plazas (las anclas) en puntos estratégicos dentro de un marco de inversiones en infraestructuras de mayor envergadura. El gobierno nacional se comprometió a construir un nuevo túnel en las etapas iniciales del proceso de planificación y un sistema de tranvía ligero en una etapa posterior. Los programas de diseño y desarrollo urbano fueron definidos según el potencial de la ubicación y la sólida opinión de la comunidad y fueron modificados con el paso del tiempo en base a la experiencia, nuevas ideas y cambios en las condiciones del mercado. Puesto que la ciudad es propietaria del suelo y por ende controla la extensión del mismo que puede desarrollarse, alentó a los promotores privados para que se aliaran con grupos inmobiliarios sin fines de lucro para licitar por porciones del muelle. El caso de Amsterdam confirma que las estrategias, los instrumentos de planificación, el liderazgo y las alianzas son interdependientes y determinantes para el redesarrollo que beneficia a la comunidad como un todo.

Significado para La Habana

La singularidad del puerto de La Habana lo coloca como un lugar formidable para proyectos de desarrollo innovadores e integrales y para evitar los errores que han malogrado el encanto de muchas otras ciudades en el mundo. La Habana es la capital de Cuba y hogar de más de 2 millones de los 11 millones de ciudadanos que tiene el país. Antes de la revolución de 1959 Cuba era el principal destino comercial y turístico del Caribe, pero su posterior aislamiento político y su falta de desarrollo económico han dado lugar a una ciudad histórica intacta en su mayor parte que ahora tiene una apremiante necesidad de restauración. Desde el derrumbe de la antigua Unión Soviética y la subsiguiente pérdida de mercado para el 65% de las exportaciones de Cuba, La Habana ha centrado sus esfuerzos en atraer la inversión a través de empresas de bienes raíces. La mayoría de estas empresas (había 350 activas en 2001, con un valor de 2.600 millones de dólares) son compañías canadienses y europeas de la floreciente industria hotelera. El turismo y las actividades relacionadas de nuevo generan las divisas que tanto se necesitan, especialmente en La Habana donde se han hecho mejoras a los hoteles del casco histórico y se están construyendo nuevos edificios de oficinas en los cercanos barrios elegantes del oeste de la ciudad.

El gobierno reconoce el valor histórico y económico del patrimonio arquitectónico de La Habana Vieja y respalda con firmeza la renovación y rehabilitación de sus plazas y edificios históricos. El progreso y los beneficios son impresionantes, considerando la escasez de recursos públicos y el estado de la infraestructura y edificios de la ciudad. La Oficina del Historiador, organismo encargado del desarrollo de La Habana Vieja, ha estimulado los ingresos que generaron 50 millones de dólares para los programas sociales y de preservación histórica en el año 1999 solamente (Núñez, Brown y Smolka, 2000).

El puerto de La Habana es considerado un activo clave para el crecimiento en el futuro y por lo tanto constituye un área crucial de preocupación. El puerto abarca el famoso bulevar del Malecón y también los distritos de dársenas menos conocidos en el extremo oriental de La Habana Vieja. A lo largo del litoral de esta bahía se mezclan bodegas históricas y pequeñas comunidades con infraestructura en decadencia, instalaciones portuarias, industrias pesadas y astilleros. Muchos organismos municipales y estatales diferentes intervienen en la planificación de esta vasta área, aunque todavía no se han definido directrices de desarrollo claras y la mayoría de los actores carecen de la autoridad para asumir esa función. En respuesta, algunos organismos han creado planes para propiedades individuales, pero la implementación es improbable porque no se cuenta con los fondos necesarios y las refinerías petroleras ubicadas en la bahía emiten humos densos que no favorecen ciertas actividades turísticas.

Dado que el suelo en La Habana es propiedad pública, la recuperación de plusvalías pudiera servir como una fuente estratégica y sostenible de financiamiento para las inversiones que tanto se necesitan en viviendas asequibles, espacios públicos e infraestructura. El gobierno local puede dirigir el proceso de redesarrollo; no obstante, para las inversiones de mayor envergadura será importante contar con el respaldo y la colaboración de aliados públicos nacionales y regionales. Más que tener una planificación detallada, es esencial que los programas sean flexibles y que se haga énfasis en el proceso, para poder dar cabida a los cambios de las condiciones del mercado y a las nuevas oportunidades que surgen. Esto último es un factor determinante ya que el desarrollo depende en gran medida de las inversiones privadas.

Por su belleza histórica, su proximidad a los Estados Unidos y la falta de desarrollo que ha prevalecido en los últimos 40 años, La Habana despierta el interés de promotores inmobiliarios de todo el mundo. Tiene el potencial para convertirse en una ciudad habitable modélica que ha conservado la mayor parte de su legado y no está malograda por el automóvil. Por el bien de todos, y en especial del pueblo cubano, conviene garantizar que la transformación del puerto de La Habana se fundamente tanto en el redesarrollo de alta calidad como en el bienestar de la población.

Sobre el autor

Frank Uffen es director general de New Amsterdam Development Consultants, un grupo de consultores en desarrollo urbano localizado en Nueva York. Este artículo contó con la contribución de otros holandeses que también participaron en el seminario: Riek Bakker (socio de la firma BVR Consultancy for Urban Development, Landscape and Infrastructure, Rótterdam), Ad Hereijgers (socio de DE LIJN Office for Urban Development, Amsterdam), Willem van Leuven (gerente de proyecto de Amsterdam Project Management Bureau) y Rutger Sypkens (urbanista, Ballast Nedam Construction, Amsterdam).

Referencia

Núñez, Ricardo, Brown, H. James y Smolka, Martim. 2000. El suelo como recurso para promover el desarrollo en Cuba. Publicado en el volumen 12 (2) de la revista Land Lines: 1–4.

The conservation movement has used both private enterprises and public programs to preserve lands of ecological, aesthetic, and historical value. One notably successful effort has employed referenda for the conservation of open space. Between 1998 and 2006, some 1,550 referenda appeared on state, county, and municipal ballots across the United States, and their success rate was very high: nearly 80 percent of these measures passed, many by a wide margin.