Ya pasaron diecinueve años, pero la sequía sigue azotando la cuenca del río Colorado a niveles nunca vistos. Hoy, se reconoce que la llamada “Sequía del Milenio” fue la peor del siglo pasado.

En las paredes rocosas que bordean la represa Hoover y el lago Mead, que la antecede, la pronunciada sequía se detecta a simple vista en las marcas blancas escamosas “como las de una bañera” que quedan cuando baja el nivel del agua. Lo increíble es que, gracias al sistema masivo de embalses, nadie se vio obligado a quedarse sin agua . . . hasta ahora. Pero todos los inviernos, los funcionarios de los siete estados de EE.UU., las 28 tribus y México controlan de manera obsesiva las estimaciones de carga nival en las montañas, con la esperanza de que el año siguiente pueda traer un alivio.

La sequía les quita el sueño a los administradores del agua no solo porque se está prolongando tanto, sino también porque “las cosas empeoraron mucho y muy rápido, mucho más rápido de lo que pensábamos”, dijo Jeff Kightlinger, director del Distrito Metropolitano de Agua del sur de California, que abastece de agua a 19 millones de personas en Los Ángeles, San Diego y las zonas circundantes.

La sequía también trajo una serie de estimaciones duras sobre el futuro e incitó una búsqueda profunda y tremenda entre quienes administran este río y dependen de él. Las condiciones sin precedentes y el aumento de la cantidad de recursos científicos disponibles acerca de los efectos inminentes del cambio climático han obligado a los administradores del agua a considerar situaciones mucho más allá de su zona de confort y a repensar radicalmente algunas de las suposiciones más básicas que habían hecho sobre el río; por empezar, cuánta agua puede ofrecer en realidad.

En la última década y media, los administradores del agua se enfrascaron en negociaciones casi perpetuas sobre cómo lidiar con la sequía. El ritmo de ese proceso fue incesante y, en algunos momentos, parecía una tarea digna de Sísifo: los negociadores trabajan a contrarreloj para adelantarse al problema, pero la sequía presiona cada vez más.

Sin embargo, está sucediendo algo excepcional. La sequía ayudó a que la gente se una por el que, hasta ahora, fue un río famoso por las disputas. Y la llamada “Ley del Río”, una acumulación de acuerdos, tratados, leyes del Congreso y decretos judiciales que se solían criticar por ser irremediablemente inflexibles, podría evolucionar para afrontar las duras realidades del s. XXI.

Durante gran parte del año pasado, los administradores del agua de las cuencas alta y baja del río Colorado se esforzaron por finalizar un par de “planes de contingencia ante sequías”, que, en conjunto, se denominan DCP. Representan la labor más grande y ambiciosa hasta el momento para ponerse a la par de los problemas en el río. Y aun así, el DCP terminará por ser apenas el punto de partida.

“En mi opinión, el DCP es como un torniquete”, dice Kightlinger, una medida de emergencia para contener la pérdida traumática de líquido y prevenir el impacto. “Es necesario que empecemos a concertar una cumbre de estados y digamos: ‘Bueno, esto nos ganó una década, más o menos, pero ahora precisamos un plan a 50 años. Pongámonos a trabajar’”.

Lidiar con la sequía

Como la mayoría de nosotros, los administradores del agua del río Colorado tienden a vigilar bien de cerca sus medidores. Y, en el río, debido a varios motivos complicados, el indicador de mayor importancia es el nivel del agua en el lago Mead, a las afueras de Las Vegas.

Si bien podría no ser intuitivo para los legos, el nivel de elevación del agua por sobre el nivel del mar representa la cantidad de agua que hay en el embalse. El lago Mead está lleno cuando el nivel del agua está a unos 371 metros sobre el nivel del mar. El punto “vacío” o “muerto”, el nombre ominoso que le dan los administradores, está a unos 272 metros (Figura 1).

En 2003, luego de que comenzara a evidenciarse la gravedad de la Sequía del Milenio, los representantes de los siete estados que dependen del Colorado (Arizona, California, Colorado, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming) iniciaron reuniones para negociar un plan y suavizar el impacto. Se concentraron en mantener el nivel del agua del lago Mead en 327 metros o un 35 por ciento de la capacidad; los administradores del agua se refieren a este nivel como “diez setenta y cinco” (327 metros equivalen a 1.075 pies). Si el nivel bajara aun más, a unos 312 metros, probablemente, el Secretario del Interior de EE.UU. declararía escasez. Para los estados es importante evitar que se declare esto porque, si sucede y ellos no pueden acordar cómo tratarlo, el gobierno federal tiene autoridad para controlar la administración del río.

Entre todos, crearon las llamadas pautas provisorias ante escasez de 2007, el primer acuerdo interestatal importante que trata sobre cómo responder a la sequía. Si el nivel del lago Mead baja más que los diez setenta y cinco, Arizona y Nevada (pero no California, debido a un historial legal complejo) reducirían sus asignaciones de agua en tres etapas, cada vez más drásticas.

En el momento de impresión, Brenda Burman, comisionada del Buró de Reclamación, anunció el 31 de enero de 2019 como fecha final para que los estados completen sus planes de contingencia ante sequías. Burman habló en la convención anual de la Asociación de Usuarios de Agua del Río Colorado y detalló las consecuencias de no cumplir con la fecha límite: el gobierno federal intervendrá para imponer cortes en el suministro de agua. Cinco estados de la cuenca aprobaron su plan; Arizona y California anunciaron que están a punto de hacerlo y esperan terminar antes de la fecha límite. “‘A punto’ no es terminado”, dice Burman. “Solo lo ‘terminado’ ayudará a la cuenca”.

Si hacen esto, ambos estados se verán obligados a arreglárselas con menos agua en ciertos años. Pero también se detendría la disminución del lago Mead y se evitarían, o al menos se pospondrían, niveles de sequía más pronunciados.

El plan incluyó varias medidas que pretendían mantener el lago Mead por sobre los diez setenta y cinco durante el mayor tiempo posible. Este esfuerzo funcionó, pero a duras penas. Esto se debe en gran parte a que los estados y el Buró de Reclamación de EE.UU. lograron agregar 7 metros al lago, y el motivo principal es que algunos distritos de irrigación y tribus acordaron reducir su propio uso del agua. Pero en los últimos cuatro años, el embalse estuvo rondando los 327 metros. Mientras tanto, algunos científicos publicaron una sucesión de proyecciones, cada vez más funestas, sobre el impacto a largo plazo del cambio climático en los suministros de agua del río Colorado.

Con la intención de prepararse mejor para cuando las condiciones empeoraran, los representantes de los estados comenzaron a reunirse de nuevo para negociar un nuevo conjunto de planes de contingencia ante sequías, uno en la cuenca alta y otro en la baja. En octubre de 2018, los estados y el Buró de Reclamación federal al fin publicaron el borrador de los acuerdos que, en esencia, fortalecerán y expandirán las pautas ante la escasez de 2007 (Figura 2).

En la cuenca baja, Arizona, Nevada y California se comprometieron a intentar mantener el lago Mead por sobre los 312 metros hasta 2026. Para lograrlo, Arizona debería reducir progresivamente el uso de agua en hasta un 24 por ciento, un compromiso un 50 por ciento más importante del que asumió en las pautas de 2007. Nevada aceptó recortar el uso en hasta un 10 por ciento, también un 50 por ciento más que en las pautas de 2007. Cabe destacar que California (cuyos derechos por el río Colorado son, en efecto, los más antiguos y, por lo tanto, está exento de reducciones, según la Ley del Río y las pautas de 2007) acordó “depositar” agua en el lago Mead para reducir el uso en hasta un 8 por ciento en cualquier año. A cambio, California, junto los otros dos estados de la cuenca baja, tendrá nueva flexibilidad para recuperar y usar esta agua “depositada” y dentro de sus fronteras cuando sea necesario; hasta que se utilice el agua depositada, todo suministro de ese tipo ayudará a elevar el nivel del embalse. La idea es demorar y, esperan, reducir la gravedad de la potencial escasez.

En la cuenca alta, por su parte, el plan de contingencia ante sequías establecerá un “acuerdo de operaciones ante sequías” para reforzar el nivel de agua en el lago Powell, que se encuentra al norte del lago Mead y hoy está a poco menos de la mitad de su capacidad, mediante el envío de agua de embalses que están cuenca arriba cuando sea necesario. Es importante notar que el DCP de la cuenca alta también abrirá la puerta a un “programa de administración de demandas” similar a un acuerdo que existe en la cuenca baja desde las pautas de 2007, que podría permitir a los organismos hídricos estatales o municipales pagar a los agricultores para reducir de forma temporal el uso del agua y así agregar más agua al lago Powell. El DCP también incluye un programa para incrementar los caudales del río mediante siembra de nubes (una tecnología que puede aumentar el nivel de precipitaciones y se ha popularizado en el oeste) y la erradicación de plantas que requieren de mucha agua, como el tamarisco.

Durante estas negociaciones complejas, México garantizó que, si los siete estados de EE.UU. lograban acordar el DCP, podría reducir el uso de agua del río Colorado en hasta un 8 por ciento. En total, los DCP gemelos representarán un avance importantísimo. Sin embargo, muchos observadores (y también administradores del agua) dicen que tampoco resolverán el mayor problema que acecha al río desde hace décadas.

Según indica Doug Kenney, director del programa Western Water Policy, de la Universidad de Colorado: “Estamos usando demasiada agua”.

Afrontar los hechos

Nunca fue un secreto que el río no tendría agua suficiente para abastecer las obligaciones forjadas entre los estados de EE.UU., las tribus y México durante el s. XX, y que, con el tiempo, habría que tomar decisiones difíciles. Lo más cerca que alguien estuvo de encontrar una solución frontal al problema fue en los 60, durante los debates del Congreso sobre la aprobación del Proyecto de Centro Arizona (un sistema de canales masivo de 540 kilómetros que desvía agua al sur y centro del estado), cuando se hizo evidente que en el futuro no siempre habría agua suficiente para mantener llenos los canales del proyecto. Pero, básicamente, el Congreso lo ignoró y autorizó estudios para evaluar planes ambiciosos que “aumentarían” el caudal del río Colorado a través de diversos métodos. Algunos de ellos eran la siembra de nubes, la desalinización del agua oceánica y subterránea y la “importación” de agua de otros ríos. También hubo un intento precoz de apuntar al río Columbia, que está a más de 1.285 kilómetros, en la región Pacífico Noroeste; esta idea fue rechazada de inmediato por la delegación congresal de Washington.

El problema se olvidó durante varias décadas, por la sencilla razón de que nadie necesitó un aumento. Pero la conversación empieza a volver al punto de partida porque aumentó la demanda, la cuenca ha enfrentado un ciclo de sequías y el cambio climático ha disminuido los suministros. Eric Kuhn, quien dirigió durante décadas el Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado, en el oeste del estado, dice: “Inventar aumentos fue una forma de postergar el dolor hacia el futuro, y el futuro ya llegó”.

A mediados de los 90 llegaron los primeros indicios de que el problema ya no era una mera posibilidad teórica; en ese momento, California, Nevada y Arizona empezaron a acercarse a los límites de sus derechos sobre el río Colorado. Los estados de la cuenca alta empezaron a afirmar preocupados que ya no quedaba suficiente agua para recibir todo lo que les correspondía por el Convenio del Río Colorado.

Y luego llegó la sequía, que transformó estos puntos de presión en dolor real. Además de los problemas de la sequía y el uso, algunos cálculos básicos están complicando más las cosas: todos los años, del lago Mead se evaporan cantidades enormes de agua, unos 0,74 kilómetros cúbicos, suficiente para casi medio millón de personas. El sistema tradicional de contabilidad de la Ley del Río no incluyó en los cálculos el agua que se pierda por evaporación. Además, la parte que corresponde a México solo se “deduce” del suministro compartido del lago Mead, en vez de dividirse entre los estados. Sumadas, la evaporación y la entrega a México extraen del lago unos 1,4 kilómetros cúbicos anuales más de lo que se libera desde el lago Powell, río arriba, incluso sin sequías (Figura 3).

Según las pautas ante escasez de 2007, los estados de la cuenca baja pueden recibir agua adicional (las llamadas liberaciones de compensación) si las condiciones del río son suficientemente buenas. Pero “casi todos los años, en Mead seguiremos teniendo un déficit de 1,2 kilómetros cúbicos, o más”, dice Terry Fulp, director regional del Buró de Reclamación federal para el sur de Colorado.

El desequilibrio se conoce como “el déficit estructural”, y es la raíz de todos los problemas del río Colorado. “En mi opinión, es una palabra clave que significa sobreasignación”, dice. “Tenemos un sistema totalmente sobreasignado” (Figura 4).

Resultará esencial desenmarañar este problema para lograr sustentabilidad a largo plazo en el río. También será un desafío tremendo, e implicará un costo tremendo. Los 7 metros de agua que los estados lograron agregar al nivel del lago Mead desde que comenzaron las negociaciones del DCP costaron, al menos, US$ 150 millones. 

Ese buche adicional de agua es “importante cuando estás justo en el umbral”, dijo Kenney, de la Universidad de Colorado. Pero, en el panorama más amplio, dice: “Es una cantidad muy pequeña, y el precio es muy elevado”. Para poder estabilizar el sistema de verdad, se deberán tomar medidas mucho más arriesgadas, que costarán mucho más.

Más allá de los DCP

Entonces, ¿cómo serían las labores más allá de los DCP?

“Hay que concentrarse en reducir la carga absoluta del sistema”, dice Peter Culp, un abogado hídrico de Arizona que trabaja en varios asuntos de leyes y políticas sobre el río Colorado, que incluyen intereses municipales, no guberna-mentales y del sector privado. Pero, debido a las variantes descontroladas de la naturaleza, como la sequía actual, dice: “También debemos estar preparados para lidiar con niveles más altos de inestabilidad”.

A medida que los estados empiezan a considerar soluciones a plazo más largo, parece más probable que varios posibles componentes amplios pasarán a primer plano:

Aumento

Hoy, el término tiene una connotación mucho más modesta que en los 60, cuando los planes de grandes importaciones de agua y plantas masivas con energía nuclear parecían estar dentro del campo de posibilidades. En estos días, la desalinización del agua de mar gestionada por métodos convencionales es la opción que se cita con mayor frecuencia, aunque el único ejemplo activo es la planta desalinizadora Poseidón, que atiende las necesidades de San Diego. Produce unos relativamente modestos 0,069 kilómetros cúbicos al año al doble del costo que el agua entregada por el río Colorado (Hiltzik 2017). La siembra de nubes (precipitaciones inducidas de forma artificial) se lleva a cabo desde hace décadas, pero su efectividad es limitada.

“El aumento es parte de la cartera”, dice Chuck Cullom, gerente de programas para el río Colorado del Proyecto de Centro Arizona, “pero no hay ni nunca hubo respuestas que fueran soluciones milagrosas”. Dice que los proyectos de aumento “deberán ser muy peleados, desafiantes, de tamaño modesto y más caros de lo que pensábamos”.

Mercados, alquiler y transferencias

La capacidad de mover agua entre propietarios de derechos tendrá un papel inmenso al momento de aumentar la flexibilidad necesaria para resistir los inminentes problemas del río. Si bien todavía se pueden obtener ganancias en la eficiencia del uso urbano del agua (con la idea de reducir el uso en césped y jardines), las necesidades de los 40 millones de usuarios individuales, casi todos urbanos, que dependen de la cuenca son relativamente inflexibles. De a poco, toma forma un debate sobre las maneras en que las ciudades pueden hacer acuerdos para obtener agua de las tribus indígenas y las granjas, de modo que no se ponga en juego la supervivencia de ninguno de los tres sectores.

Derechos de las tribus

Es probable que las tribus locales tengan un papel más importante para abastecer las demandas del futuro, en especial en Arizona, donde hace poco se afirmó el derecho a grandes cantidades de agua (ver el mapa con derechos de aguas de las tribus en la página 20). “Las tribus son agentes políticos cada vez más importantes, y más con esta idea de alquilar y la flexibilidad de las reglas existentes”, dice Dave White, quien dirige el Centro de Decisiones para una Ciudad Desértica de la Universidad Estatal de Arizona, que se centra más que nada en buscar formas de ayudar a los gestores de políticas a tomar mejores decisiones sobre futuros inciertos. “Por eso, son un eje importante en el cambio del sistema actual de asignaciones al futuro”. Las tribus tienen derecho a unos 2,9 kilómetros cúbicos de agua del río Colorado (Pitzer 2017).

Daryl Vigil es el administrador del agua para el Pueblo Apache Jicarilla de Nuevo México y vocero de Ten Tribes Partnership, que desde hace mucho puja por la capacidad de alquilar el agua de sus miembros a otros usuarios. Vigil dice que en una época de sequía y cambio climático, el agua de las tribus puede ayudar a las ciudades y otros usuarios a estabilizar sus carteras de suministro de agua y, al mismo tiempo, garantizar ingresos muy necesitados. “En este momento, debido a problemas de infraestructura o políticas, algunas tribus no pueden desarrollar sus derechos de aguas, por lo que esta solo baja por el río” y la usan entidades no tribales sin compensación, indica Vigil. “En gran medida, ya somos la solución a muchos de esos problemas, pero no estamos recibiendo ningún crédito por eso”.

Algunas tribus ya pudieron hacer valer sus derechos de aguas por un ingreso. Por ejemplo, la Tribu Apache Jicarilla alquila agua a el Buró de Reclamación por un mínimo de caudal fluvial para los peces en peligro, y la comunidad indígena del río Gila, de Arizona, cerró un acuerdo con el Buró, el estado de Arizona, la ciudad de Phoenix y Walton Family Foundation para que en 2017 no tomaran 0,09 kilómetros cúbicos de su agua y se elevaran los niveles del lago Mead.

Agricultura

Las granjas también tienen una participación importante en una solución cabal para el río. Si bien el uso agrícola disminuyó en algunas zonas, todavía representa el 75 por ciento del uso de agua en la cuenca; gran parte de esto se usa para cultivar forraje y pastizales, como alfalfa para ganado cárnico y lácteo. Los suministros para las granjas se podrían usar para transferencias a las ciudades, o podrían ayudar a amortiguar el impacto de escasez temporal en las ciudades.

De hecho, en el río Colorado el marco de las transferencias del sector agrícola a las ciudades se creó a fines de los 90. Desde esa época, se ha observado una serie de operaciones de prueba, y el concepto se ha expandido con lentitud en toda la cuenca e incluso al otro lado de la frontera, a México. Los términos de las pautas provisorias ante escasez de 2007 permiten que los distritos de irrigación de Arizona, California y Nevada “se abstengan”, es decir, se priven de usar una parte de su asignación anual, y así liberen agua para que se almacene en el lago Mead para protegerse contra sequías. La propuesta del Programa de Administración de Demandas incluida en el plan de contingencia ante sequías de la cuenca alta podría posibilitar un marco similar en ese lugar.

El agua para dichos programas se podría generar de varias formas distintas: solo con barbecho de tierras agrícolas (es decir, sacarlas de producción), por lo que se liberaría el agua que se habría utilizado para sus cultivos; cambiar a cultivos que consuman menos agua; o mejorar la eficiencia de irrigación y transferir el agua conservada. Si bien en el imaginario público quitar agua de las granjas para transferirla es como secarlas y fundirlas, hay una larga historia de pensamiento innovador sobre cómo las granjas pueden generar agua para otros usos y seguir siendo rentables. Por ejemplo, en California el Distrito de Irrigación de Palo Verde ha sido el núcleo de un programa de “barbecho rotativo” activo durante mucho tiempo que genera agua para el Distrito Metropolitano de Agua, bajo el cual un máximo del 29 por ciento de las tierras de cultivo del distrito se asignan como barbecho en ciertos años.

La transferencia de agua de las granjas a las ciudades, ya sea temporal o permanente, es un tema extremadamente controversial. En particular en el centro de Arizona, donde los productores serían los primeros en sufrir recortes de agua, debido a los acuerdos contractuales establecidos mucho antes de que comenzaran las negociaciones actuales, cualquier debate sobre el tema pasa de inmediato de una conversación técnica sobre coeficientes de consumo por uso del agua de los cultivos a cuestiones básicas de igualdad social.

“Ese es el quid del problema: ¿las personas perciben que el dolor se distribuye de forma justa?”, dice Cullom. Según él, la sequía y el proceso de planificación de contingencias obligan a las personas a aceptar “la comprensión visceral de cómo pinta un futuro con menos agua”.

Ganar, perder o empatar

Allá por los inicios de los 90, un consorcio de investigadores universitarios utilizó modelos por computadora para simular una “sequía pronunciada y continua” en el río, en un intento por ver cómo podrían responder los usuarios. Con el tiempo, se vio que la sequía simulada usada en el ejercicio se asemejaba de un modo siniestro a la Sequía del Milenio que llegó menos de una década después. Pero, según indica Brad Udall, científico investigador sénior de agua y clima en la Universidad Estatal de Colorado, en ese momento casi ningún administrador del agua quedó convencido con el trabajo de simulación de sequías. “Los académicos querían avanzar con un montón de cosas, pero no lograban que los responsables participaran”, dice. “Nadie quería mostrar sus cartas”.

Si una sequía de 19 años tiene alguna ventaja, puede ser que abrió conversaciones que, de otro modo, no sucederían. Los agentes están cada vez más dispuestos a mostrar sus cartas. Y los últimos 19 años demostraron que se pueden tratar algunos de los problemas del Colorado, para bien o para mal, no mediante cambios radicales, sino mediante el incrementalismo, en el que los interesados juegan por turnos.

Pero ahora los riesgos están aumentando. Incluso mientras los representantes de los siete estados estaban en plena negociación de los planes de contingencia, los científicos climáticos daban más malas noticias: la cuenca del río Colorado podría estar al borde de un cambio permanente hacia una realidad mucho más seca. En 2017, Udall y Jonathan Overpeck, quien hoy es decano de la Facultad de Medioambiente y Sustentabilidad de la Universidad de Michigan, descubrieron que el aumento de temperaturas podría provocar una disminución del caudal del río Colorado en más del 20 por ciento a mediados de siglo, y en un 35 por ciento al final del siglo.

“No importa para qué nivel de administración de demandas se hayan preparado”, dice Culp, el abogado de Arizona, “ese es un problema muy grande”.

Los negociadores de los estados no tendrán mucho tiempo de alivio antes de que deban enfrentar la siguiente ronda de preguntas aun más difíciles: si se adoptan las cláusulas de las pautas ante escasez de 2007 y del DCP, cuya negociación fue tan ardua, estas vencerán en 2026, y los estados acordaron que es necesario abrir las negociaciones para un acuerdo de seguimiento dentro de apenas un año, en 2020. Es probable que esa próxima fase sirva como foro para encarar los problemas más importantes del río.

“Debemos encontrar un modo de reducir nuestras demandas de forma permanente, y de aumentar el suministro”, dice Kightlinger, del Distrito Metropolitano de Agua de California. Agrega que no será una labor veloz ni fácil, y Dave White, del Centro de Decisiones para una Ciudad Desértica, sugiere que podría ser necesario “recalibrar todo el sistema para la que consideramos que será la nueva disponibilidad de agua”.

¿Las personas están dispuestas a comprometerse para una recalibración o un ajuste radical del modo en que se administra el río, o solo adoptarán un seguimiento más ambicioso de las “actualizaciones” operativas de los criterios provisorios de 2007 y el plan de contingencia ante sequías? Para los administradores del agua, es políticamente tabú hablar de una reforma al por mayor de la Ley del Río, lo que Fulp llama “la situación de borrón y cuenta nueva”.

Sin embargo, el DCP podría ser el primer paso para lograr redirigir a todos hacia esa conversación difícil, de forma sutil. El énfasis en encarar la “sequía”, en vez del exceso de uso, podría haber sido una movida considerada por parte de los negociadores. “A nivel político, creo que es un argumento útil para los estados”, dice Kenney. “Si se habla de contingencias ante sequías y escasez, se habla de lo que deberemos hacer ante una emergencia”.

Él dice que el mensaje es que “la sequía está empeorando mucho, y debemos hacer algunos ajustes. Pero [en un momento en que los estados del río Colorado están llegando a los límites de sus asignaciones] la realidad es que no hace falta una emergencia para llegar a la escasez. No hace falta una emergencia para colapsar los sistemas. Solamente los negocios de siempre [tienen el potencial de] colapsar el sistema” si la sequía empeora.

A pesar de los pedidos de reforma radical en el río, la clave para llegar a una solución duradera, que terminaría por ser tan importante como una solución cabal, podría ser ir despacio, paradójicamente. “El incrementalismo permite que las personas se habitúen al cambio de a poco”, dice Kuhn, del Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado. “Y en realidad yo creo que el cambio progresivo sucederá con la rapidez necesaria para adaptarse a las condiciones del mundo real”.

Por supuesto, ese enfoque tiene sus riesgos. El resultado principal de todas las negociaciones que ocurrieron desde 2003, que casi consumen la vida de los involucrados, es que, hasta ahora, los administradores del agua lograron postergar apenas tres años que el gobierno federal declare la escasez. Si los negociadores siguen trabajando de modo incremental, ¿podrán seguirle el paso al cambio en el sistema?

Nadie lo sabe, y el río no lo dice. Pero, por ahora, el proceso de DCP les dio a todos un poco de tiempo para tomarse un respiro. “[El DCP] reducirá el riesgo”, dice Fulp. “Nos dará ese tiempo para abrir de verdad el diálogo sobre asuntos mucho más grandes y difíciles”.

En el río Colorado, el cambio es constante

Luego de casi 16 años de negociaciones, los administradores del agua parecen haber evitado el desastre . . . por ahora. La siguiente ronda de negociaciones, que comienza en 2020, ¿podrá seguirle el paso a los cambios veloces en el sistema del río Colorado y las condiciones de la cuenca? El Dr. Jim Holway, del Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, cree que se necesitarán cambios importantes. “Creo que necesitaremos cambios de instituciones, políticas e infraestructura para administrar el río de forma sostenible”, dice. Menciona algunos desafíos, como el cambio climático, las condiciones tan variables, el crecimiento demográfico, los conflictos por la Ley del Río y el aumento de costos del agua; con ellos, explica que el Centro Babbitt existe para reconocer y afrontar estos desafíos, con un enfoque particular en conectar las decisiones sobre el uso del suelo y la administración sostenible del agua a nivel local (ver página 6). Si se piensa más allá de 2026, cuando expiren tanto las pautas provisorias ante escasez de 2007, como las modificaciones propuestas a los DCP, Holway identifica una pregunta central: “¿Cómo nos preparamos mejor para ese futuro? ¿Y cómo garantizamos que los gestores de políticas y los responsables de todos los niveles puedan encarar el desafío y adaptarse rápidamente a medida que cambian las condiciones?”.

Matt Jenkins cubre el río Colorado desde 2001; su aporte principal es a High Country News desde hace mucho tiempo. También escribió para The New York Times, Smithsonian, Men’s Journal, Grist y muchas otras publicaciones.

Fotografía: Bote pesquero en el delta del río Colorado. Crédito: Pete McBride
 

Referencias

Hiltzik, Michael. 2017. “As political pressure for approval intensifies, the case for a big desalination plant remains cloudy.” Los Angeles Times, 19 de mayo. http://www.latimes.com/business/hiltzik/la-fi-hiltzik-desalination-20170521-story.html.

Pitzer, Gary. 2017. “The Colorado River: Living with Risk, Avoiding Curtailment.” Western Water, otoño. https://www.watereducation.org/western-water-excerpt/colorado-river-living-risk-avoiding-curtailment.

Durante seis siglos, un pueblo llamado Hohokam habitó en el centro de Arizona. Entre muchos otros logros, crearon una especie de imperio hidráulico, como una telaraña de canales que debían llevar agua de los ríos Gila y Salado, afluentes del poderoso Colorado, hasta sus tierras agrícolas. Con el tiempo, los hohokam abandonaron sus campos y canales.

Hasta hoy, el motivo es incierto, pero el historiador Donald Worster supuso alguna vez que la tribu, productiva, pero condenada, “sufrió las consecuencias políticas y medioambientales de la grandeza” (Worster 1985).

Grandeza. Es la palabra perfecta para describir no solo la cuenca del río Colorado, sino también gran parte de la geografía, historia, cultura, política y desafíos asociados con ella.

El Colorado se destaca por su complejidad absoluta entre los ríos de los Estados Unidos de América, y tal vez del mundo. En esta cuenca, de 622.000 kilómetros cuadrados, un doceavo de la masa continental de EE.UU., existen grandes diversidades, lugares con temperaturas infernales y amplitud glacial. Toda esa extensión, salvo 5.200 kilómetros cuadrados, se encuentra en los Estados Unidos. Apenas un 10 por ciento de esa masa continental que, en gran parte, es una banda elevada de 2.700 a 3.300 metros en las Montañas Rocosas, produce el 90 por ciento del agua del sistema.

Abundan las infraestructuras hidráulicas en casi todos los codos de los 2.300 kilómetros del río. Los primeros desvíos ocurren en el nacimiento mismo, en el Parque Nacional de las Montañas Rocosas, antes de que el río se pueda considerar realmente un arroyo. En el río Colorado se erigieron catorce represas, y cientos más en sus afluentes. La represa Hoover debe ser la más conocida; es un gigante a media hora en auto de Las Vegas. El Buró de Reclamación de EE.UU. (USBR) la construyó en la década de 1930 para contener las inundaciones de primavera; así, creó un embalse que hoy se conoce como lago Mead. Unos 480 kilómetros río arriba, se encuentra el lago Powell, un segundo embalse masivo. Es el resultado de la represa del Cañón de Glen, construida en los 60 con el objetivo de ofrecer a los cuatro estados de la cuenca alta (Colorado, Nuevo México, Utah y Wyoming) un medio para almacenar el agua que habían acordado entregar a Arizona, California y Nevada, los estados de la cuenca baja, y a México.

En su capacidad máxima, ambos embalses (los más grandes del país) pueden contener cuatro años de caudal del río Colorado. Un artículo reciente sugiere que ambos embalses se podrían considerar como uno gigante, dividido por una “acequia gloriosa” (CRRG 2018). Esa acequia es el Gran Cañón, que este año celebra el primer centenario de haber sido declarado parque nacional.

Las represas, embalses, túneles y acueductos del Colorado proveen de agua a 40 millones de personas en siete estados de EE.UU. —más del 10 por ciento de los estadounidenses— y dos estados mexicanos. Además, el agua del río nutre a más de 2 millones de hectáreas de tierras agrícolas dentro y fuera de la cuenca. Los residentes de Denver, Los Ángeles y otras ciudades fuera de la cuenca dependen del río; las cosechas de campos que llegan prácticamente hasta Nebraska aprovechan las exportaciones y los desvíos por fuera de ella.

El río ofrece un recurso cultural y económico para 28 tribus dentro de la cuenca. En la cuenca y a su alrededor la economía mueve US$ 1,4 billones. Esto incluye los cañones innivadores de Vail y Aspen, el espectáculo hídrico nocturno del Bellagio, en Las Vegas, y la industria aeronáutica del sur de California. En toda la extensión del río hay más de 225 sitios recreativos federales que atraen a visitantes deseosos de probar suerte en pesca, canotaje o senderismo, o que solo quieren ver el paisaje. Este río y el territorio circundante tienen gran presencia en la imaginación pública.

Se trata de una red hidráulica grande, complicada y, ahora, vulnerable. A comienzos del s. XXI, el río ya era una esponja exprimida al máximo; el agua casi nunca llegaba al Golfo de California.

El veloz crecimiento demográfico, el aumento de la temperatura y la disminución de los caudales presionan al sistema y obligan a los administradores y usuarios a trazar planes creativos y vanguardistas que consideren tanto el suelo como el agua. El Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua del Instituto Lincoln alienta este enfoque con brío. “Estamos intentando tener un pensamiento más holístico, al considerar la administración y la planificación de recursos de suelo y agua juntos”, dice Faith Sternlieb, gerente de programa en el Centro Babbitt. “Estas son las bases sobre las cuales se han considerado y creado las políticas hídricas en la cuenca del río Colorado, y estas son las raíces que debemos alimentar para un futuro hídrico sostenible”.

La doma del Colorado

La necesidad de alimentar las raíces ha empujado el desarrollo de la cuenca del río Colorado desde que las primeras personas comenzaron la labranza en el lugar. Los hohokam, mojave y otras tribus construyeron sistemas de canales de diversa complejidad para irrigar sus campos. A fines del s. XIX, nació el interés federal por intervenir el río para estimular la producción agrícola. Hacia 1902, el Departamento del Interior de EE.UU. (DOI, por sus siglas en inglés), había creado lo que hoy es el Buró de Reclamación. Durante el s. XX, el buró se convirtió en el principal constructor e inversor de proyectos sobre agua para agricultura en toda la cuenca.

La represa Laguna Diversion, la primera del río Colorado, empezó en 1904, y unos años más tarde entregaba agua cerca de Yuma, Arizona. Yuma está en el desierto de Mojave, donde se unen Arizona, California y México. Allí, las temporadas largas de crecimiento, casi sin heladas, se combinan con suelos fértiles y el agua del río Colorado, con lo cual la productividad es extraordinaria. Hoy, los productores agrícolas de la zona de Yuma, en Arizona, y el Valle de Imperial, en California, anuncian que, en invierno, cultivan entre el 80 y el 90 por ciento de los vegetales verdes y otros de los Estados Unidos y Canadá. La Coalición de Agua Agrícola del Condado de Yuma, en Arizona, declara que esta zona es para la agricultura del país lo que Silicon Valley es para la electrónica, y lo que Detroit era para los automóviles (YCAWC 2015).

En total, entre 1985 y 2010 la irrigación representó el 85 por ciento de toda el agua tomada de la cuenca (Maupin 2018). Hoy, la agricultura sigue representando entre el 75 y el 80 por ciento del total de agua extraída. Esta mantiene cultivos en línea, como maíz, y el cultivo perenne de alfalfa, que se siembra desde Wyoming hasta México. Gran parte de los cultivos van al ganado: en un informe de 2013, el Pacific Institute estimó que el 60 por ciento de la producción agrícola de la cuenca alimenta a ganado cárnico y lechero y a caballos (Cohen 2013). La agricultura siempre fue y seguirá siendo una parte esencial del rompecabezas del río Colorado (Figura 1).

Pero casi al instante que el Buró de Reclamación empezó a desviar agua para la agricultura, surgieron otras necesidades, desde producir electricidad hasta saciar la sed de la floreciente Los Ángeles. A principios de los 20, los siete estados del árido oeste del país se dieron cuenta de que debían encontrar una forma de compartir un río que se convertiría en “la masa de agua más disputada del país y, probablemente, del mundo”, según escribiría más tarde Norris Hundley, el fallecido excelso historiador del río (Hundley 1996). Años después, Hundley hizo una referencia famosa a la zona, como una “cuenca de contención” (Hundley 2009).

Hoy hay decenas de leyes, tratados y otros acuerdos y decretos llamados, en conjunto, la Ley del Río, que rigen el uso del agua de la cuenca del río Colorado. Estas incluyen leyes medioambientales federales, un tratado sobre la salinidad, enmiendas a tratados, un caso en la Corte Suprema de EE.UU. y convenios interestatales. Ninguno de ellos es más fundamental que el Convenio del Río Colorado de 1922, que aún hoy rige la proporción anual de agua que obtiene cada estado (Figura 2). Los representantes de los siete estados de la cuenca se encontraron para negociar las cláusulas en unas reuniones agotadoras cerca de Santa Fe. Los impulsaban la ambición y el miedo.

La ambiciosa California necesitaba fuerza federal para domar el río Colorado si quería alcanzar su potencial agrícola. Los Ángeles también tenía aspiraciones. En las primeras dos décadas del siglo, había crecido más del 500 por ciento y quería la electricidad que podría obtener de una represa grande en el río. Unos años más tarde, también decidió que quería el agua misma. Para pagar esta represa gigante, California necesitaba ayuda federal. El Congreso solo aprobaría dicha asistencia si California garantizaba el apoyo de los otros estados del sudoeste.

Los otros estados de la cuenca actuaron por miedo. Si en el río Colorado se aplicaba el sistema jurídico “primero en el tiempo, primero en derecho” de apropiación previa que utilizaban los estados occidentales, California y tal vez Arizona podrían cosechar todos los frutos. Los estados en la cabecera de la cuenca del río, entre ellos Colorado, se desarrollaban con demasiada lentitud como para beneficiarse de sus inviernos largos y nevosos. Delph Carpenter, un niño agrícola de Colorado que se convirtió en abogado hídrico, forjó el consenso. Se asignaron 9,2 kilómetros cúbicos a cada cuenca, la alta y la baja, con un total de 18,5 kilómetros cúbicos. México también necesitaba agua, y el convenio supuso que vendría de aguas excedentes. Un tratado posterior entre ambas naciones especificó que 1,8 kilómetros cúbicos irían para México.

Por otro lado, el Convenio del Río Colorado hacía una alusión, pero no más que eso, a lo que luego los escritores llamaron la espada de Damocles que pendía sobre estas asignaciones: agua para las reservas de las tribus indígenas de la cuenca. En 1908, la Corte Suprema de EE.UU. había declarado que, cuando el Congreso asignaba un territorio para una reserva, se asignaba de forma implícita agua suficiente para satisfacer el propósito de dicha reserva, lo que incluye la agricultura. Ese decreto no determinó las cantidades que se necesitaban. Hoy, los derechos de aguas de las tribus conforman 2,9 kilómetros cúbicos, y en muchos casos superan en prioridad a todos los otros usuarios en las asignaciones de los estados individuales (Figura 3). Es un quinto del caudal total del río. Es importante notar que aún no se resolvieron las asignaciones específicas para algunas de las tribus más grandes.

Los legisladores del convenio de 1922 incurrieron en una suposición grande y con un defecto fatal: que había suficiente agua para abastecer las necesidades de todos. Entre 1906 y 1921, el promedio de caudales anuales fue de 22,2 kilómetros cúbicos. Pero ya en 1925, apenas tres años después de la creación del convenio y a tres años de la aprobación en el Congreso, un científico del Servicio Geológico de EE.UU. llamado Eugene Clyde La Rue entregó un informe según el cual el río no podría entregar agua suficiente para satisfacer estas esperanzas y expectativas. Otros estudios del mismo momento llegaron a las mismas conclusiones.

Tenían razón. En un período más largo, entre 1906 y 2018, el río entregó en promedio 18,2 kilómetros cúbicos por año. Los promedios cayeron a 15,1 kilómetros cúbicos en el s. XXI, en medio de una sequía de 19 años. En el último año hídrico, que terminó en septiembre de 2018, el río alcanzó apenas 5,6 kilómetros cúbicos. Eso es 0,02 kilómetros cúbicos más de la asignación anual de California.

Un río compartido

A fines de 1928, el Congreso aprobó la Ley para el Proyecto del Cañón Boulder. La legislación logró tres puntos importantes: autorizó la construcción de una represa en el cañón Boulder, cerca de Las Vegas, que luego se llamó represa Hoover. También autorizó la construcción del Canal Todo Américano, esencial para desarrollar las productivas tierras de cultivo del Valle de Imperial, en California; hoy, esa zona es la principal usuaria del agua del río Colorado. Por último, la Ley para el Proyecto del Cañón Boulder dividió las aguas entre los estados de la cuenca baja: 5,4 kilómetros cúbicos al año para California, 3,4 kilómetros cúbicos para Arizona y 0,03 kilómetros cúbicos para Nevada. En ese momento, Las Vegas contaba con menos de 3.000 habitantes.

A medida que avanzó el s. XX, los estados en la cabecera del río también construyeron represas, túneles y más infraestructura hidráulica. En 1937, el Congreso aprobó financiar el proyecto Colorado-Big Thompson, lo que el historiador David Lavender consideró “una violación masiva a la geografía”, que pretendía desviar las aguas del río Colorado a granjas en el noreste de Colorado, por fuera de la cuenca hidrológica. En 1956, el Congreso aprobó la Ley sobre el Proyecto de Almacenamiento del Río Colorado y autorizó un puñado de represas, entre ellas la del Cañón de Glen.

Solo Arizona quedó afuera. Se había opuesto con fervor al convenio de 1922, y entonces, quedó como rebelde. Sus representantes en el Congreso se opusieron a la represa Hoover y, en 1934, el gobernador Benjamin Moeur llegó a enviar la Guardia Nacional del estado para oponerse de manera llamativa a la construcción de otra represa río abajo, que daría agua a Los Ángeles. “Para simplificarlo, los habitantes de Arizona temían que quedara poca agua para ellos luego de que la cuenca alta, California y México obtuvieran lo que querían”, explica Hundley (Hundley 1996). Al final, en 1944 (el mismo año en que EE.UU. y México llegaron a un acuerdo sobre la cantidad de agua que recibiría este último), los legisladores de Arizona sucumbieron a las realidades políticas. Se necesitaría cooperación, y no enfrentamientos, para que el estado obtuviera ayuda federal en el desarrollo de su parte del río. Por fin, el convenio tenía la firma de los siete estados.

Arizona acabó por recibir su gran porción de la torta del río Colorado en los 60. Una decisión de la Corte Suprema de EE.UU. de 1963 (uno de varios casos de Arizona contra California en varias décadas) confirmó que Arizona tenía derecho a 3,4 kilómetros cúbicos, tal como había especificado el Congreso en 1928, junto con toda el agua de sus propios afluentes. Esto es lo que Arizona había querido desde siempre. En 1968, el Congreso aprobó la financiación del masivo Proyecto de Centro Arizona, que dio como resultado la construcción de 494 kilómetros de acueductos de concreto para llevar agua del lago Havasu hasta Phoenix y Tucson, y los productores que se encontraran en el camino. California apoyó la autorización, con una condición: en tiempos de escasez, seguiría teniendo prioridad para hacer valer su derecho a 5,4 kilómetros cúbicos. Por está razon, Arizona luego estableció una autoridad bancaria para almacenar agua del río Colorado en acuíferos subterráneos, lo cual proporciona una seguridad al menos parcial ante futuras sequías.

Los estados de la cuenca alta habían llegado a un acuerdo sobre cómo distribuir sus 9,2 kilómetros cúbicos sin fricciones notables: Colorado 51,75 por ciento, Utah 23 por ciento, Wyoming 14 por ciento y Nuevo México 11,25 por ciento. Como explicó Hundley, usaron porcentajes debido a la “incertidumbre sobre cuánta agua quedaría una vez que la cuenca alta cumpliera con la obligación hacia los estados de la cuenca baja” y México. Consideraron que las fluctuaciones en el caudal del río podrían significar que algunos años tendrían menos de 9,2 kilómetros cúbicos para repartirse. En retrospectiva, fue una decisión sumamente sabia.

En todas partes y en ningún lado

El mismo año en que los estados de la cuenca formularon el Convenio original del Río Colorado, el gran naturalista Aldo Leopold recorrió el delta en canoa, en México. En un ensayo que luego se publicó en A Sand County Almanac, describió al delta como “una tierra virgen en que fluye leche y miel”. Escribió que el río en sí estaba “en todas partes y en ningún lado”, y que lo camuflan “cien lagunas verdes” en su viaje relajado hasta el océano. Seis décadas más tarde, el periodista Philip Fradkin visitó el delta después de medio siglo de trabajos febriles de ingeniería, construcción y administración que surgieron para darle un buen uso al agua del río; su percepción fue distinta. Tituló su libro A River No More (Ya no es un río).

A medida que concluía el s. XX, los impactos medioambientales de haber considerado al río básicamente como una cañería atrajeron nuevas miradas, en particular en el delta, que ya no tenía agua. Las lagunas que habían hechizado a Leopold ya no existían, porque, debido a la obstrucción del río, este ya no llegaba a su salida en el sur. El drenaje de grandes emprendimientos agrícolas lo había salinizado tanto que, entre otras cosas, México protestaba porque no podía utilizar el agua que recibía. La gran cantidad de represas y desvíos que se concretaron tras la visita de Leopold también habían llevado al borde de la extinción a 102 especies únicas de aves, peces y mamíferos que dependían del río, según se informó en Arizona Daily Star. El periódico elogió el trabajo de los interesados en un nuevo esfuerzo de conservación transfronterizo: “El principio fundamental de la ecología exige a los administradores del suelo que observen el bien del sistema entero, no solo de las partes”.

Los grupos ambientalistas podrían haber usado la Ley de Especies en Peligro de Extinción para imponer el debate de las soluciones, pero el delta no estaba dentro de los Estados Unidos. Entonces, intentaron encontrar soluciones de colaboración. En los últimos días del mandato de Bruce Babbitt, Secretario del Interior en el gobierno de Clinton quien dio nombre al Centro Babbitt (ver entrevista en página 10), ambos países adoptaron el Acta 306 de la Comisión Internacional de Límites y Agua. Esta creaba el marco para un diálogo que, con los sucesores de Babbitt en el gobierno de Bush, originó un acuerdo llamado Acta 319 y, en 2014, un flujo por pulso único de más de 0,01 kilómetros cúbicos para el río.

Durante ese flujo por pulso, en México los niños chapoteaban con alegría en las aguas escasas del río, pero los adultos de ambos lados de la frontera también compartían la celebración. Jennifer Pitt también sonreía; en ese momento pertenecía al Fondo para la Defensa del Medioambiente. Dijo que el litigio había sido un camino posible, pero era más productivo optar por un proceso inclusivo y transparente con los interesados.

“El marco institucional legal y físico que poseemos para el río Colorado es la base para una gran competencia y un potencial de litigios entre las partes”, dijo; hoy, está con Audubon. “Pero es el mismo marco exacto que dio a dichas partes la posibilidad de colaborar como alternativa a que una corte les dé las soluciones en una bandeja”.

El cambio de granjas a ciudades

La agricultura fue el mayor impulsor de desarrollo a lo largo del río Colorado. Según un informe reciente del Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS, por sus siglas en inglés), entre 1985 y 2010 el 85 por ciento de las extracciones de agua se destinaron a la irrigación. Los campos que rodean a Yuma, Arizona, y los valles de Imperial y Palo Verde de California consumen más de 4,9 kilómetros cúbicos de agua del río Colorado al año, casi un tercio de sus caudales anuales. Pero, con el crecimiento demográfico, el uso del agua pasó a satisfacer las necesidades urbanas. Por ejemplo, en Colorado, del agua importada del nacimiento del río Colorado mediante el proyecto Colorado-Big Thompson (CBT), el 95 por ciento se solía usar para la agricultura; hoy, esa proporción se acerca más al 50 por ciento. Otro ejemplo de la complejidad de los sistemas de la cuenca es que el agua del CBT se divide en unidades, que se pueden comprar y vender. La cantidad de agua de una unidad varía de año a año, según la cantidad total de agua disponible. Cuando el CBT está completo, una unidad son 1.233 metros cúbicos. Cuando, en los 50, las unidades se empezaron a comercializar, los usuarios agrícolas poseían el 85 por ciento de estas; pero hoy poseen menos de un tercio de las unidades disponibles. Los municipios poseen el resto, pero a veces alquilan el agua a las granjas hasta que se la necesite. El precio actual de una unidad del CBT es casi US$ 30.000.

Estos acuerdos para compartir el agua son cada vez más comunes en un sistema que ya está demasiado disminuido. El barbecho rotativo, conocido como retirada de tierras rotativas o mecanismos de transferencia alternativa, ha sido un agente en el cambio de agua de las granjas a las ciudades. Los productores del valle Palo Verde llegaron a un acuerdo con el Distrito Metropolitano de Agua del Sur de California, que atiende a 19 millones de clientes, para dejar sin explotar entre un 7 y un 35 por ciento de su territorio de forma rotativa. Los clientes metropolitanos, por su parte, reciben el agua, que se puede almacenar en el lago Mead. Existen tratos similares entre los municipios del sur de California y los productores del valle de Imperial, que están cargados de tensión, pero que se aceptan cada vez más. También entre ciudades y productores del corredor urbano Front Range, de Colorado.

Por su parte, las ciudades tienden a ofrecer labores de conservación y desarrollo que se llevan a cabo pensando en el agua (Figura 4). Muchas promueven la densidad y reducen el agua necesaria para la jardinería; algunas implementaron programas para eliminar el campo de césped; y los baños, duchas y otros aparatos son más eficientes (ver página 38 para obtener más detalles sobre cómo las ciudades integran el uso del suelo y el agua). El Distrito Metropolitano de Agua del sur de California alcanzó una reducción del 36 por ciento en el uso del agua per cápita entre 1985 y 2015, en una época de varias sequías, según indica la revista Planning (Best 2018).

En Nevada, la población abastecida por la Autoridad del Agua del Sur de Nevada aumentó en un 41 por ciento desde 2002, pero el consumo per cápita de agua del río Colorado descendió en un 36 por ciento.

Colby Pellegrino, que trabaja en la agencia, habló en una conferencia de septiembre de 2018 denominada “Risky Business on the Colorado River” (“Negocios arriesgados en el río Colorado”) y dijo que la conservación es la primera, segunda y tercera estrategia para lograr reducciones en el consumo de agua. “Si vives en el valle de Las Vegas, donde hay menos de 102 milímetros de precipitaciones al año, posees una mediana cubierta de césped, y la única persona que camina por ella es quien empuja la cortadora de césped, ese es un lujo que la comunidad no puede costear si queremos continuar con la economía que tenemos hoy”, dijo.

La economía, la cultura y los valores fueron el centro del debate en toda la cuenca sobre cómo responder a la sequía. No hay ningún sector ni región que pueda absorber la carga completa de las reducciones necesarias, y es evidente que todos deben empezar a pensar de otro modo. Andy Mueller, gerente general del Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado, habló en la conferencia “Risky Business” y lo explicó de este modo: en vez de uso intencional del agua, hoy Colorado habla del no uso intencional del agua. Al igual que todos los que viven y trabajan en la cuenca del río Colorado.

La colaboración es esencial

Cuando llegó el nuevo siglo, los embalses estaban llenos, gracias a una nevada importante en las Rocosas en los 90. Pero seguía habiendo tensión. Durante décadas, California había excedido su porción de 5,4 kilómetros cúbicos; el pico fue en 1974: consumió 6,6 kilómetros cúbicos. Los estados de la cuenca alta nunca desarrollaron del todo sus 9,2 kilómetros cúbicos: desde los 80 tuvieron un promedio de 4,5 a 4,9 kilómetros cúbicos, además de 0,06 kilómetros cúbicos de evaporación del embalse.

Y luego llegó la sequía, pronunciada y extensa. En 2000, el caudal del río fue de apenas el 69 por ciento. El invierno de 2001 a 2002 fue aun más miserable: el río entregó apenas 7,2 kilómetros cúbicos, un 39 por ciento del promedio, en el lago Powell. El período entre 2000 y 2004 tuvo el caudal acumulado de cinco años más bajo en los registros observados. Desde entonces, hubo más años secos que húmedos. Los embalses tienen niveles bajos muy cercanos a los récords mínimos.

El convenio de 1922 no había contemplado este tipo de sequías a largo plazo. Se hizo muy evidente que había un “déficit estructural”. Tom McCann, vice gerente general del Proyecto de Centro Arizona, fue quien acuñó la frase. Para simplificarlo, todos los años los estados de la cuenca baja usaban más agua de la que entregaba el lago Powell. Esto ocurrió también cuando el Buró de Reclamación autorizó la liberación de caudales adicionales de “compensación” desde Powell.

“Las liberaciones de compensación son como sacar el premio mayor en las tragamonedas”, dijo McCann. “En ese momento, sacábamos el premio cada tres, cuatro o cinco años, y pensábamos que no había nada de qué preocuparse”. Incluso con los premios mayores, el lago Mead seguía empeorando: las marcas de nivel del embalse, como las de una bañera, ilustraban las pérdidas.

El cambio climático se superpone con el déficit estructural. Los científicos argumentan que el aumento de las temperaturas es un golpe muy grande para la cuenca del río Colorado. Denominan a las disminuciones de principios del s. XXI “sequía caliente”, que son distintas a las “sequías secas”.

La perspectiva de esta sequía nueva y “caliente”, inducida por el hombre, además de una sequía convencional, preocupa a muchos. Los estudios de anillos de los árboles demuestran que la región ha sufrido sequías más largas y pronunciadas, antes de que comenzaran las mediciones. “Varias personas afirman que el período actual de 19 años, de 2000 a 2018, es el más seco en el río Colorado”, dice Eric Kuhn, ex gerente general del Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado. “Son tonterías. Ni se le acerca. Si esas últimas sequías sucedieran con las temperaturas de hoy, las cosas estarían mucho peor”.

En las primeras dos décadas del nuevo milenio, se observaron una serie de labores para enfrentar esta nueva realidad. En 2007, el Departamento del Interior emitió pautas provisorias ante la escasez, la primera respuesta formal a la sequía. En 2012, el Buró de Reclamación emitió un Estudio de Oferta y Demanda en la Cuenca, un esfuerzo exhaustivo por ofrecer una plataforma para decisiones futuras. La gran cantidad de informes llenaba una caja donde podría caber una pelota de fútbol americano. Debatían el crecimiento demográfico, el aumento de temperaturas y el impacto de las mayores precipitaciones en la carga nival. El estudio concluyó que, para 2060, la demanda excedería a la oferta en 3,9 kilómetros cúbicos (USBR 2012).

“Se pueden objetar los números, se puede objetar el pronóstico, pero eso llamó la atención de todos”, dice Anne Castle, de Colorado, quien en ese momento era subsecretaria del Interior para el agua y la ciencia. “Fue como un catalizador para concentrar el debate acerca de la administración del río Colorado de forma más directa al lidiar con la futura escasez”.

Castle observa que hoy la cuenca lucha por encontrar soluciones en colaboración. “En un sistema hídrico complejo, hay muchas partes móviles, no hay una única respuesta”, dijo. “Se debe administrar un sistema complejo, y eso solo se puede hacer mediante acuerdos negociados”.

Esas negociaciones suceden en este momento, en forma de planificación de contingencia ante sequías (ver página 26). A medida que la escasez se hizo más pronunciada, también creció la colaboración. Pero la vara con la que se mide el éxito bien podrían ser las paredes blancas mineralizadas del lago Mead, un gran embalse en una gran cuenca que enfrenta grandes desafíos. Hoy, los siete estados, las tribus y los gobiernos de EE.UU. y México, con aportes de organizaciones medioambientales y otras no gubernamentales, deben descifrar cómo evitar que esos niveles de agua bajen aun más. Deben elaborar un plan que garantice un futuro sostenible y, al mismo tiempo, atender los giros del pasado.

Allen Best escribe sobre agua, energía y otros temas desde una base en el área metropolitana de Denver; allí, el 78 por ciento del agua proviene de la cuenca del río Colorado.

Fotografía: Lago Powell detrás de la represa del Cañón de Glen. Crédito: Pete McBride

Referencias

Arizona Daily Star. 1998. “Don’t Ignore Colorado Delta.” 6 de mayo de 1998.

Best, Allen. 2018. “Water Pressure: Smart Management Is Key to Making Sure Inland Cities Aren’t Left High and Dry in the Face of a Warming Climate.” Planning agosto/septiembre: 40–45. https://www.planning.org/login/?next=/planning/2018/aug/waterpressure.

Cohen, Michael, Juliet Christian-Smith y John Berggren. 2013. Water to Supply the Land: Irrigated Agriculture in the Colorado River Basin. Oakland, CA: Pacific Institute (mayo). http://pacinst.org/publication/water-to-supply-the-land-irrigated-agriculture-in-the-colorado-river-basin.

CRRG (Colorado River Research Group). 2018. “It’s Hard to Fill a Bathtub When the Drain is Wide Open: The Case of Lake Powell.” Boulder, CO: Colorado River Research Group (agosto). https://www.coloradoriverresearchgroup.org/uploads/4/2/3/6/42362959/crrg_the_case_of_lake_powell.pdf.

Fradkin, Philip. 1996. A River No More: The Colorado River and the West. Oakland, CA: University of California Press.

Hundley, Norris Jr. 1996. “The West Against Itself: The Colorado River—An Institutional History.” En New Courses for the Colorado River: Major Issues for the Next Century, ed. Gary D. Weatherford y F. Lee Brown. Albuquerque, NM: University of New Mexico Press. http://web.sahra.arizona.edu/education2/hwr213/docs/Unit1Wk4/Hundley_CRWUA.pdf.

———. 2009. Water in the West: The Colorado River Compact and the Politics of Water in the American West. Oakland, CA: University of California Press.

Leopold, Aldo. 1949. A Sand County Almanac: And Sketches Here and There. Nueva York, NY: Oxford University Press.

Maupin, Molly A., Tamara Ivahnenko y Breton Bruce. 2018. “Estimates of Water Use and Trends in the Colorado River Basin, Southwestern United States, 1985–2010.” Reston, Virginia: Servicio Geológico de EE.UU. https://pubs.er.usgs.gov/publication/sir20185049.

USBR (Buró de Reclamación de los EE.UU.) 2012. “Colorado River Basin Supply and Demand Study.” Washington, D.C.: Departamento del Interior de EE.UU. https://www.usbr.gov/lc/region/programs/crbstudy/finalreport/Study%20Report/CRBS_Study_Report_FINAL.pdf.

Worster, Donald. 1985. Rivers of Empire: Water, Aridity, and the Growth of the American West. Nueva York, NY: Pantheon Books.

YCAWC (Coalición de Agua Agrícola del condado de Yuma). 2015. “A Case Study in Efficiency: Agriculture and Water Use in the Yuma, Arizona Area.” Yuma, AZ: Coalición de Agua Agrícola del condado de Yuma (febrero). https://www.agwateryuma.com/wp-content/uploads/2018/02/ACaseStudyInEfficiency.pdf.

Bruce Babbitt ha sido líder en políticas de suelo y agua en el oeste de EE.UU. desde hace casi medio siglo. Fue fiscal general de Arizona entre 1975 y 1978, gobernador de Arizona entre 1978 y 1987 y Secretario del Interior de EE.UU. entre 1993 y 2001. El secretario Babbitt, que da nombre al Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, también participó en la junta de directores del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo entre 2009 y 2017. Uno de sus cuantiosos logros fue promulgar la Ley de Administración de Aguas Subterráneas de Arizona durante su mandato como gobernador. En los últimos dos años, se desempeñó como asesor para Jerry Brown, gobernador de California, en asuntos hídricos. Para esta edición especial de Land Lines, habló con el Dr. Jim Holway, director del Centro Babbitt. En el sitio web del Instituto Lincoln se encuentran disponibles videos con extractos de la conversación.

Jim Holway: Bruce, desde su punto de vista, ¿cuál es la importancia del río Colorado?

Bruce Babbitt: Bueno, John Wesley Powell respondió esa pregunta hace casi 150 años. Vivimos en un territorio con precipitaciones escasas, y a nuestros ríos no baja suficiente agua. La demanda siempre superará a la oferta. Y el modo en que captamos eso como cultura política es un poco la gran realidad del río Colorado. Históricamente, el agua se destinaba, principalmente, a la agricultura, pero las exigencias urbanas crecen cada vez más, debido al aumento de la población. Se necesitará mucha imaginación e innovación en el uso de este río para lograr el crecimiento y el progreso del oeste.

JH: ¿Cuál es el papel del río en la economía y la calidad de vida del sudoeste del país?

BB: Sin el río Colorado, esta sería una tierra muy vacía. Esa es la realidad. Hemos poblado y fundado este territorio en base a la noción de “constrúyelo y el agua vendrá”. Y, como sabe, es un rasgo espectacular de nuestra historia. Está como incorporado a nuestra visión del oeste como una tierra de infinitas oportunidades. Pero ahora estamos descubriendo los límites. Las necesidades agrícolas y urbanas están llegando al conflicto. Además, necesitamos tener en cuenta los valores medioambientales y ecológicos que se desatendieron por mucho tiempo y que suman tanto a la calidad de vida y al atractivo del oeste estadounidense.

JH: ¿Cuál es el estado del río hoy, y cómo cambió desde que era Secretario del Interior?

BB: Cuando fui a Washington en 1993 para ser Secretario del Interior, los lagos Powell y Mead estaban desbordados, y el río Colorado no parecía ser una preocupación inmediata. A nuestra percepción contribuyó el hecho de que este era un sistema con exceso de posibilidades. Hoy, apenas 25 años después, el lago Mead se está acercando a ser un charco muerto (dead pool), al punto de que ya no puede liberar agua ni generar energía. Esta transición, que no anticipamos ni planificamos, es un duro recordatorio de la necesidad de planificar un amplio abanico de escenarios para el uso del suelo y el agua.
 
JH: Según su opinión, ¿cuáles son los desafíos más grandes del río Colorado que debemos abordar?

BB: El primero es reconocer que vivimos en un desierto con fluctuaciones climáticas inmensas y rápidas. A lo largo del s. XX, construimos el gran sistema de embalses para almacenar agua frente a estas fluctuaciones. Pero nuestras suposiciones acerca del cambio climático y el crecimiento de la población estaban muy erradas. Hoy, tomamos más de 1,2 kilómetro cúbico del almacenamiento en embalses más de lo que ingresa en promedio al año. Y, por supuesto, eso no puede seguir así. Ahora debemos apuntar a establecer el equilibrio en toda la cuenca. Para alcanzar ese equilibrio, tendremos que realizar ajustes en cada usuario del agua: agrícolas, municipales, generación de energía y usos medioambientales. Y, por supuesto, esto no puede hacerse de a poco, a medida que se necesita; deberemos inventar procesos nuevos de participación del público y ajustes compartidos en cada pueblo, ciudad y granja de la cuenca.

JH: ¿Qué estructuras de política y administración necesitamos para avanzar hacia un enfoque más equilibrado?

BB: En el oeste, conectar e integrar el uso del suelo y el agua es una idea relativamente nueva. El uso del agua, al igual que el del suelo y la zonificación, solía ser un asunto local, con poca coordinación o indicaciones a nivel estatal o interestatal. Pero el agua es un recurso en común; si el desarrollo se da de forma local, proyecto por proyecto, sin pensar en el abastecimiento regional y las restricciones de demandas, es inevitable que se llegue a las crisis y la degradación del medioambiente que vemos hoy. La pregunta es cómo cambiarlo.

JH: Según su opinión, ¿cuáles son los desafíos de políticas o políticos más difíciles?

BB: Acercarse a una planificación más proactiva será un desafío político y social. No se puede lograr emitiendo reglamentaciones desde arriba, Washington, Phoenix o Denver. Necesitamos comenzar a nivel personal y movernos de abajo hacia arriba. Comenzar con una ética personal renovada de conservación, involucrar a las comunidades en los programas de eficiencia y reutilización, integrar el agua al uso local del suelo y la zonificación, y reproducir las historias de éxito locales en las políticas estatales y luego al nivel de toda la cuenca.

JH: ¿Los estados son la clave para esta visión más grande, de todo el sistema? ¿O se trata de un asunto federal?

BB: Como sabe, algo destacable del río Colorado es que es la única cuenca fluvial de los Estados Unidos administrada y operada bajo la dirección del gobierno federal. En 1963, después de casi un siglo de guerras entre los estados de la cuenca, la Corte Suprema intervino, dictó una fórmula para compartir el agua y luego designó al Secretario del Interior para la administración del río y sus embalses. En ese momento, muchos habitantes del oeste sintieron que la asignación de ese cargo sería un desastre. De hecho, ha funcionado muy bien en su mayor parte porque los distintos secretarios utilizaron su poder con buen juicio, alentaron a los estados a cooperar entre sí e intervinieron solo como último recurso cuando estos no se ponían de acuerdo. Eso representó un estímulo y una amenaza, y acomodó las piezas para que los estados se unieran.

JH: Cuando usted era Secretario del Interior, utilizaba un enfoque de “hablar suave, pero llevar un palo grande”. ¿Es optimista con respecto al papel que cumplen los estados? ¿O siente que necesitan más estímulo para progresar?

BB: Aunque este sistema de administración federal y estatal funcionó bien hasta ahora, necesita mejorar. Un ejemplo es la negociación actual entre el Departamento del Interior y los estados sobre los déficits en el lago Mead. Esas conversaciones avanzaron a los tropezones, y las proyecciones de escasez se revisan constantemente. Es notable que ni siquiera haya una organización interestatal vigente que pueda guiar las labores de recopilación de datos, investigación y planificación. Tendremos que encontrar una forma de ser más proactivos, y no esperar hasta último momento. Tendremos que adelantarnos a varios momentos antes y anticipar las posibles situaciones que encontraremos en la próxima década, en las próximas dos o tres décadas.

JH: En relación con repensar los modelos antiguos, ¿cuáles son las formas más efectivas de unir la planificación local de suelo y agua con la gestión?

BB: Debemos idear nuevos medios de planificación en cada uno de los estados de la cuenca. Podemos aprender mucho de la planificación de uso del suelo y zonificación tradicionales, que ahora se pueden conectar e integrar con la planificación para el uso del agua. Llamémoslo planificación de uso de suelo-agua. Podemos comenzar con ejemplos locales de eficiencia en el uso del agua y conservación, que luego se deberían extender a labores de planificación más amplias, como la legislación para el “suministro de agua asegurado” de Arizona, una ley muy básica, pero innovadora; para simplificarlo, antes de clavar una pala en el suelo, nos tienen que demostrar qué saldrá de los grifos en los próximos 100 años . . . Al ascender en la escala de administración del agua y en las escalas de gobierno municipal, de condado, estatal, multiestatal y federal, es importante salir y observar ejemplos buenos, como ese.

JH: Cuando era gobernador de Arizona, lideró labores para promulgar la Ley de Administración de Aguas Subterráneas de 1980. ¿Le parece que el debate sobre los problemas hídricos rurales ha cambiado desde entonces?

BB: No cambió. El ejemplo de Arizona ilustra la necesidad de establecer procesos de planificación y luego seguir esforzándose, todos los años, por mejorar y expandir esa aplicación. La Ley de Administración de Aguas Subterráneas de 1980 revolucionó la administración del agua en condados urbanos que incluyen a Phoenix y Tucson. Sin embargo, en los cerca de 35 años que pasaron, la Ley no se extendió a las zonas rurales del estado, que ahora encuentran los mismos problemas de desarrollo rápido y demanda. El liderazgo político importa, y no ha habido mucho en Arizona y en todo el oeste del país.

JH: Fue gobernador de Arizona y Secretario del Interior de EE.UU. Con la ventaja de poder mirar atrás, ¿hay cosas esenciales que habría hecho de otro modo?

BB: Bueno, en realidad la posición de uno depende de dónde uno está sentado. No sería injusto repasar mis épocas de funcionario público y decir: “¿Pero él no era un tipo orientado a los derechos del estado, que daba todos esos discursos sobre la burocracia malvada de Washington?”, y luego toman mis discursos de 20 años después y tiendo a enfocarlos hacia el otro lado. El hecho es que no es ni una cosa ni la otra; debemos trabajar en conjunto en todos los niveles del gobierno, desde lo más local hasta los Capitolios estatales y Washington.

Al mirar atrás, sé que a veces subestimé la importancia de la promoción de políticas y enlaces directos con los votantes. En el pasado, a veces fui impaciente, cuando deseaba entrar en acción en vez de tomarme el tiempo de escuchar en foros públicos. Creo que, si pudiera volver en el tiempo, dedicaría más tiempo a asociaciones federales y estatales, y también pasaría mucho más tiempo pensando en esos foros públicos.

JH: ¿De dónde tiene que venir el liderazgo para afrontar los desafíos que identificó?

BB: Los estadounidenses siempre fueron escépticos respecto del gobierno, y en realidad de eso se trata la Constitución: límites adecuados para el gobierno. A lo largo de nuestra historia, tuvimos una tendencia a ser pragmáticos, optimistas y de mente abierta sobre lo que se debe hacer. Somos perfectamente capaces de decir que no queremos al gobierno federal, y luego en la misma oración exigir ayuda federal.

En este momento, presenciamos prácticamente un colapso de la asociación tradicional entre gobierno federal y estatal, dado que el primero recae en una presencia idiosincrática e impredecible en el oeste. La verdad, es lamentable. Ya hemos pasado por estos períodos en la historia del país. Y superaremos este.

Este colapso a nivel nacional se contrarresta con interés y participación renovados por parte del gobierno local. La historia estadounidense nos instruye una vez más: cuando el gobierno nacional se estanca, suele venir una renovación de base en todo el territorio. Y esa es una gran oportunidad para que todos revitalicemos la planificación, desde la base hacia arriba.

JH: ¿Qué lo llevó a dar su nombre al Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua?

BB: Me formé como geólogo y tiendo a afrontar los problemas en términos lineales y formulados. Cuando estuve en la junta del Instituto Lincoln, pude comprender muchísimo mejor cómo están interconectados el uso del suelo y el agua con la economía, y los aspectos sociales y políticos del uso del suelo. Lincoln posee un historial vasto e impactante en la unión de investigaciones profundas e impulsadas por datos, múltiples disciplinas académicas y profesionales del mundo real para ofrecer nuevas perspectivas acerca de cómo vivimos y prosperamos en el territorio. Si mi presencia y mi experiencia pueden agregar aunque sea un poco a la misión de Lincoln, me entusiasma seguir aprendiendo y aportando.

JH: Dado que posee amplia experiencia internacional, ¿qué lecciones de otros lugares cree que el Centro Babbitt y otros podrían tomar para la cuenca del río Colorado?

BB: Al principio, David Lincoln y su familia decidieron extender el trabajo del Instituto Lincoln a dos lugares que siempre despertaron un interés especial en mí: China y América Latina. Ambas regiones se enfrentan a problemas hídricos complejos, agudizados por el inicio del calentamiento global; de ellos, podemos aprender y a ellos podemos aportar con nuestra propia experiencia. El cambio climático se acelera más en los polos, en los trópicos y cerca de ellos. Entonces, es como si tuviéramos una proyección avanzada, en un contexto diferente, del tipo de cosas con las que tendremos que lidiar en la cuenca del río Colorado.

JH: ¿Qué hace ahora? ¿Cuáles son sus próximos pasos?

BB: Bueno, en cierto punto es probable que regrese a Brasil y la cuenca del Amazonas; allí, estoy involucrado en causas de conservación desde hace un tiempo. Pero aquí, en el oeste, a quienes estamos obsesionados con el agua nos conocen como “búfalos de agua”. Y los búfalos acuáticos nunca se alejan demasiado del bebedero; entonces, es probable que me puedan ver por el oeste. Seguiré aprendiendo y pensando en nuestro futuro en esta tierra.

Jim Holway es el director del Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua.

Fotografía: Bruce Babbitt. Crédito: Gisele Grayson, NPR

Hace cuatro años, me hallé en un avión sobre el delta del Colorado con Katie Lincoln, la presidenta de nuestra junta. Desde nuestro punto panorámico, veíamos kilómetros y kilómetros de sedimento fluvial seco y polvoriento, y poca vegetación. Era un paisaje impactante, vasto, como de otro planeta, pintado con mil matices de beige.

Una vez que pisamos tierra, el panorama era diferente. Once meses antes, los Estados Unidos y México habían lanzado un “flujo por pulso” desde las represas del río Colorado para imitar las históricas inundaciones primaverales que ocurrieron durante milenios antes de que los humanos empezaran a administrar el agua del río. Hacia el sur fluyeron más de 0,1 kilómetros cúbicos de agua (cantidad suficiente para suplir las necesidades anuales de más de 200.000 viviendas), con el objeto de satisfacer las estipulaciones y las promesas hechas años antes entre ambos países. Por primera vez en dos décadas, el río llegó al Golfo de California.

Con esta meta en mente, los actores públicos y cívicos de ambos países prepararon un experimento para observar si el hábitat natural del delta se podría restaurar con una mejora en el caudal de agua. Retiraron la vegetación no nativa en unas 130 hectáreas del territorio aledaño a la Laguna Grande, sembraron plantas nativas en parte del terreno y árboles nativos en otros sectores. Para cuando Katie y yo visitamos el sitio, era evidente que el experimento había tenido éxito. La flora nativa prosperaba y atraía a la fauna nativa, que regresaba al lugar. Aves migratorias y no migratorias ostentaban su presencia con una cacofonía de llamadas y respuestas. Por fortuna, dos castores se habían establecido cerca del sitio restaurado. Su represa capturaba la corriente invertida del agua subterránea y la irrigación agrícola, a fin de garantizar el suministro de agua. 

Este experimento sobre uso del suelo, que había sido invisible desde el aire, demostró con claridad que el hábitat nativo del delta se podía restaurar. También fue evidente que era necesario hacer mucho más. 

En el pasado, el delta representaba el humedal más grande de América del Norte: cubría unos 70 millones de hectáreas. El flujo por pulso de 2014 llegó a las noticias; en realidad, fue una devolución de agua que se debía a México y se había almacenado en el lago Mead, tras un terremoto de 2010 que había dañado los canales de irrigación al sur de Mexicali. Después del evento, los Estados Unidos y México negociaron la liberación de flujos de forma más regular y gradual. En septiembre de 2017, acordaron entregar 0,25 kilómetros cúbicos de agua al delta durante una década. A principios de este año, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales informó que el sitio original restaurado en Laguna Grande había crecido a más de 485 hectáreas.

En muchos sentidos, el éxito de esa pequeña porción de suelo es la historia de toda la cuenca del río Colorado. Cuando se mira el panorama completo, cuando se observa desde una perspectiva real o figurada, a un kilómetro y medio de altura, se puede ver un sistema complejo, una maraña de geografía, historia y cultura, un recurso limitado y casi agotado del cual dependieron, y el cual compartieron y se disputaron varios estados, tribus y países durante el último siglo. Pero, si aterrizamos y husmeamos un poco, veremos algo más: pequeñas porciones donde prosperan la innovación y la colaboración. Asociaciones de restauración y compromisos renovados para afrontar problemas que parecen inextricables. Mejor comprensión de la importancia de reconocer las intersecciones entre agua, suelo y personas.

Luego del recorrido, en el momento del informe, les pregunté a nuestros anfitriones sobre la etapa final para el delta: ¿qué se necesitaría para restaurar todo el lugar? El flujo por pulso fue un momento único, ocasionado por una constelación de eventos y respaldado por la intervención diplomática. Para generar una solución permanente, se necesitaría una alineación distinta de actores. Pero ¿qué actores? ¿Sería posible promover el diálogo civil entre los interesados en el río para concebir una solución colectiva y poder administrar este recurso valioso? ¿Quién los convocaría?

Esta es una cuenca muy disputada. El río ofrece agua potable a más de 40 millones de personas; más de la mitad viven fuera de la cuenca. También irriga más de 2 millones de hectáreas de cultivo y produce más de 4 gigavatios de energía eléctrica. El río está distribuido (mejor dicho, sobredistribuido) en una intrincada red de derechos de aguas, acuerdos interestatales y un tratado internacional. Por lo tanto, forjar nuevos acuerdos y prácticas entre estos interesados podría resultar una tarea insuperable.

Que algo sea difícil no quiere decir que no valga la pena. Hemos decidido descubrir si el Instituto Lincoln puede ayudar a administrar mejor el río, y cómo hacerlo.

Nos embarcamos en una investigación de campo para averiguar quiénes vienen trabajando en los problemas del agua de la cuenca y evaluamos nuestras propias competencias de base. Queríamos saber si había una demanda para nuestros aportes potenciales. ¿Podríamos aprovechar nuestro conocimiento y experiencia en las áreas de políticas de suelo y compromiso de interesados? ¿Deberíamos ampliar nuestra labor para recopilar, mejorar y mapear nuevos conjuntos de datos? ¿Deberíamos adaptar y potenciar el uso de nuestras herramientas de planificación de situaciones para promover la toma de decisiones informadas y alcanzar un mayor compromiso cívico?

Nos encontramos con un campo atestado de investigadores, defensores, técnicos y funcionarios públicos dedicados. Las universidades y los organismos gubernamentales estudian constantemente la ciencia del río. Los gestores de políticas y analistas cubren los amplios contornos de las políticas en toda la cuenca. Varios expertos producen y perfeccionan proyecciones técnicas de situaciones demográficas, de sequías y de desarrollo. Sin embargo, notamos que el nexo entre políticas de agua y suelo era un nicho desatendido, pero esencial, en el campo. Al tomar las decisiones sobre el uso del suelo, no se suele considerar el impacto en el agua; así, se pone en riesgo la sustentabilidad de nuestras comunidades y del río. Fundamos el Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, con el objetivo de explorar y alimentar las conexiones económicas y medioambientales fundamentales entre el suelo y el agua.

Dedicamos el centro a Bruce Babbitt, ex Secretario del Interior de EE.UU., gobernador de Arizona y miembro de la junta directiva del Instituto Lincoln. Babbitt fue el primero en codificar la conexión entre la planificación del uso del suelo y la administración del agua en una ley estatal, al firmar la Ley de Aguas Subterráneas de Arizona, en 1980 (no se pierda nuestra entrevista con él, en la página 10).

El mayor enfoque del Centro Babbitt es el río Colorado y quienes dependen de él, pero no trabajamos solos. Sabemos que la administración efectiva y a largo plazo de este recurso inmenso, pero frágil, implica un gran emprendimiento que requiere amplias colaboraciones. Con el apoyo intelectual y económico del Instituto Lincoln, el centro está aprovechando los recursos de otros mediante asociaciones con universidades, ONG e inversores (ver página 6).

La sede del Centro Babbitt en Phoenix tiene la suerte de contar con personal con un nivel de conocimiento y compromiso elevadísimo; muchos de ellos trabajaron para esta edición de Land Lines. Jim Holway, el director, conoce las negociaciones occidentales sobre políticas de agua, ya que fue vicedirector del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona y ahora es vicepresidente de la junta directiva del Distrito de Conservación de Agua de Centro Arizona. Hace poco, hizo un viaje de canotaje por el Gran Cañón. Luego de su viaje, le pedí que reflexionara sobre qué estaba en juego en la cuenca. Esto es lo que respondió:

En el futuro, los administradores del río Colorado se enfrentarán a numerosos rápidos políticos y una importante incertidumbre sobre las condiciones futuras, tanto climáticas, como de aprovisionamiento y demanda de agua. Sin embargo, no estamos ni cerca de los peligros y las adversidades que enfrentaron los primeros exploradores del Colorado. Existen soluciones para nuestros desafíos, y podemos construir sobre el legado de John Wesley Powell, quien exploró la cuenca del Colorado, comprendió cómo administrar de forma sostenible los suelos y los recursos hídricos limitados en esta región árida, y desafió el razonamiento convencional.

Desafiar el razonamiento convencional. Si bien lanzamos nuestro trabajo en la cuenca del río Colorado, sabemos que será relevante a nivel global. Mediante el alcance más amplio del Instituto Lincoln, ya iniciamos relaciones con socios globales, como la OCDE y la ONU. Según la ONU, más de 1.700 millones de personas de todo el mundo viven en cuencas de ríos, donde el uso del agua supera la realimentación.

Este número especial de Land Lines, el primero que celebra los 30 años de la publicación, refleja nuestros primeros esfuerzos para generar una gran cantidad de conocimientos que articulen la importante relación entre el suelo y el agua. En estas páginas, identificamos los desafíos de la cuenca del Colorado, recorremos brevemente su historia y hablamos con algunas de las personas más sabias que conocemos para enterarnos de qué nos depara el futuro. Además, observamos algunas labores innovadoras que se están llevando a cabo para integrar mejor las políticas de suelo y agua en las comunidades pioneras. Al compartir estos conocimientos con otras comunidades de regiones áridas y semiáridas de todo el mundo, haremos nuestro pequeño aporte para satisfacer la fascinación humana primitiva con los lugares donde el agua y el suelo se encuentran.

In the fall of 2012, Hurricane Sandy made landfall 400 miles south of Hampton, New Hampshire—far enough to spare the small coastal town the worst of its wrath but close enough to whip up heavy surf, flood a few streets, and blow sand onto roads, sidewalks, and buildings.

One of the most destructive hurricanes to strike the United States, Sandy made clear that rising seas and more extreme weather were not far-off concerns, but immediate threats. Hampton residents talked seriously about how they could adapt to climate change, but one particular subject proved difficult to broach—the idea that some owners of vulnerable properties might abandon their homes and move to safer ground.

“When we started talking to some people about managed retreat, what immediately came to mind was, ‘You’re going to take my home by eminent domain,’ even though we never said that,” said Jay Diener, a local conservationist who led coastal flooding workshops with residents.

In the past few years, tidal flooding has only grown worse in Hampton. Last winter, storms pushed some houses off their foundations. The real estate market is seeing an impact.

Diener believes the community is now ready to consider all options, including managed retreat. His organization, the Seabrook-Hamptons Estuary Alliance, is working with residents and state and local government agencies to evaluate a range of adaptation strategies—from improvements to individual properties to new seawalls to retreat—and to identify trigger points, implementation requirements, and funding options for each one.

Across the United States, hundreds of coastal communities face similar decisions. Chronic flooding will increase dramatically in the coming decades, even under the best-case scenario in which greenhouse gas emissions plummet, according to the latest National Climate Assessment. The impact will be widespread: coastal counties are home to about 130 million people, and at least $1.4 trillion in property lies within about 200 yards of the coast.

The Hampton project is one of five community-led projects across the U.S. considering managed retreat with support from the Climigration Network, an initiative of the Consensus Building Institute and the Lincoln Institute. The initiative seeks to help communities find productive ways to talk about managed retreat as they make big decisions about their future.

“There’s a reality here that people are ignoring or are too afraid to talk about,” said Carri Hulet, who oversees the Climigration Network for the Consensus Building Institute.

Managed Retreat in Practice

Managed retreat often takes place through buyout programs, in which homeowners receive compensation to give up their property. State and local agencies typically administer buyouts, but most of the funding comes from the Federal Emergency Management Agency (FEMA) and the Department of Housing and Urban Development (HUD). The Lincoln Institute report Buy-In for Buyouts reviews the social, economic, and environmental dimensions of buyouts in the U.S., provides case studies from the New York metropolitan region after Hurricane Sandy, and recommends several strategies for communities at risk of flooding.

Communities face many challenges in implementing buyouts. Many people do not want to move, even as their homes become increasingly vulnerable. Also, cities and towns worry about the impact of buyouts on their budgets as properties are taken off the tax rolls. These and other factors make it critical to engage communities in planning and decision-making.

“Even if it makes sense to leave and people want to, they don’t like being told what to do, and they especially don’t like being told by the government,” Hulet said. “They also might not think what they are being offered is fair.”

Managed retreat is not simply a question of facts and numbers. Nowhere is this clearer than in southern Louisiana, the site of another project supported by the Climigration Network. The region is ground zero for climate-induced migration in the United States, due to its expanse of wetlands, bayous, and industrial canals. Louisiana loses a football field of land every 100 minutes because of sea-level rise and subsidence, the sinking of land caused in part by centuries of unsustainable land-use and engineering practices.

The tiny island community of Isle de Jean Charles, about 75 miles south of New Orleans, has become a national symbol of the crisis. Once an inland community 35 miles from the Gulf of Mexico, the island has lost nearly all of its land since the 1950s, and the last 60 residents—mostly Native American members of the Biloxi-Chitimacha-Choctaw Tribe—are preparing to relocate en masse.

Kristina Peterson, cofounder of the nonprofit Lowlander Center, has worked with the tribe for more than a decade. Finding places for new communities where people can preserve their cultural traditions is as important as addressing fiscal concerns, not just for Isle de Jean Charles but for other at-risk communities in the region, she said.

“It’s not about housing,” Peterson said. “It’s about dwelling in and with a community of friends and family that go back generations. The house is only the place where you have shelter. People want to stay as a connected supportive community, with relatives and friends that lend mutual aid to each other, and they’re going to look for places where they can do that.”

The Lowlander Center and its partners are preparing to facilitate a series of dialogues between leaders of at-risk coastal communities throughout southern Louisiana and inland communities and regions that might receive displaced networks of families and friends.

“We’re mapping the state to see where the safest areas are,” Peterson said. “We are looking where there are affinity groups that are most connected with mutual values and interests such as food, music, and faith that can bring people and communities together. Utilizing the strengths of our population is essential for a positive future for both those who will sojourn and for those who will render hospitality.”

In Texas, Florida, New York, and Alaska, other organizations received support from the Climigration Network to explore a variety of approaches, from theater to technical training, to help communities talk about managed retreat.

“You can have the most well-designed buyout program in the world, but if you try to implement it top-down without a community’s enthusiastic participation, you are unlikely to succeed,” said Amy Cotter, director of urban programs for the Lincoln Institute. “The Climigration Network is a big step forward in developing approaches that will help communities make difficult decisions about managed retreat on their own terms.”

Photograph Credit: Jay Diener

Four years ago, I found myself in an airplane above the Colorado Delta with Katie Lincoln, our board chair. From our shared vantage point, we could see miles and miles of dry and dusty river sediment and scarce vegetation. It was a stunning, vast, otherworldly landscape, painted with a thousand shades of beige.

On the ground, we saw a different story. Eleven months earlier, the United States and Mexico had released a “pulse flow” from dams on the Colorado River to mimic the historic spring floods that occurred for millennia before humans began managing the river’s waters. More than 100,000 acre-feet of water—enough to meet the annual needs of more than 200,000 households—flowed south to satisfy provisions and promises that had been made between the two countries years before; for the first time in two decades, the river reached the Gulf of California.

Leading up to that event, public and civic actors from the two countries prepared an experiment to see whether the natural habitat of the delta could be restored with improved water flow. They cleared about 320 acres of land near Laguna Grande of non-native vegetation, seeded some of the land with native plants, and planted native trees in other sections. By the time Katie and I visited the site, the success of the experiment was obvious. Native flora was thriving, and it was attracting native fauna back to the site. Both migratory and non-migratory birds made their presence known with a cacophony of calls and responses. As luck would have it, two beavers had taken up residence next to the restoration site. Their dam captured return flow from groundwater and agricultural irrigation to provide a more reliable water supply.

This land use experiment, which had been invisible from the air, demonstrated clearly that native habitat could be restored in the delta. It also was clear that much more needed to be done.

At one time, the delta was the largest wetland in North America, covering some 173 million acres. After the headline-making pulse flow in 2014—which was actually a return of water due to Mexico that had been stored in Lake Mead, following a 2010 earthquake that damaged irrigation canals south of Mexicali—the United States and Mexico negotiated the release of more regular, more gradual base flows. In September 2017, they agreed on the delivery of 210,000 acre-feet of water to the delta over the next decade. Earlier this year, the Natural Resources Defense Council reported that the original restoration site at Laguna Grande had grown to more than 1,200 acres.

In many ways, the success of that little patch of land is the story of the entire Colorado River Basin. When you look at the big picture—when you peer down from an actual or figurative mile-high perspective—you see a complex system, a tangle of geography and history and culture, a limited, nearly tapped out resource that multiple states, tribes, and countries have relied on, shared, and fought over for the last century. But get down to the ground and poke around a little, and you see something else: Little patches where innovation and collaboration are blooming. Restorative partnerships and renewed commitments to confronting seemingly intractable issues. A growing understanding of the importance of recognizing the intersections of water, land, and people.

During our debrief following the tour, I asked our hosts about the end game for the delta—what would it take to restore the entire place? The pulse flow was a singular moment, produced by a constellation of events and aided by diplomatic intervention. It would take a different alignment of actors to generate a permanent solution. But which actors? Would it be possible to promote civil discourse among the river’s stakeholders to conceive a collective solution to manage this precious resource? Who would convene them?

This is a hotly contested watershed. The river supplies drinking water to more than 40 million people, more than half of whom live outside the basin; irrigates more than 5.5 million acres of farmland; and produces more than 4 gigawatts of electrical power. Because the river is allocated—actually, overallocated—through a byzantine web of water rights, interstate agreements, and an international treaty, forging new agreements and practices among these stakeholders might seem to be an insurmountable task.

Just because something is hard doesn’t mean it’s not worth doing. We decided to find out whether and how the Lincoln Institute could contribute to better stewardship of the river.

We embarked on field research to find out who was already working on water issues in the basin and assessed our own core competencies. We wanted to see whether there was demand for our potential contributions. Could we leverage our knowledge and experience in the areas of land policy and stakeholder engagement? Should we extend our efforts at collecting, curating, and mapping new data sets? Should we adapt and advance the use of our scenario-planning tools to promote informed decision making and better civic engagement?

We encountered a crowded field of researchers, advocates, technicians, and dedicated public servants. Universities and government agencies continuously study the science of the river. Policy makers and analysts cover the broad contours of basinwide policy. Various experts are producing and perfecting technical projections of demographic, drought, and development scenarios. We noted, however, that the nexus of land and water policy was a neglected but critical niche in the field. Land use decisions are often made without consideration of their impacts on water, putting the sustainability of our communities and the river at risk. We founded the Babbitt Center for Land and Water Policy to explore and nurture the critical economic and environmental connections between land and water.

We dedicated the center to Bruce Babbitt, former U.S. Secretary of Interior, governor of Arizona, and member of the Lincoln Institute’s board of directors. Babbitt first first codified the connection between land use planning and water management in state law when he signed the Arizona Groundwater Act of 1980.

The Babbitt Center primarily focuses on the Colorado River and those who depend on it, but we don’t work alone. We know that effective long-term stewardship of this immense but fragile resource is a huge endeavor requiring broad collaboration. With intellectual and financial support from the Lincoln Institute, the center is leveraging the resources of others, establishing partnerships with universities, NGOs, and funders.

We are lucky to have an incredibly knowledgeable and committed staff at the Babbitt Center headquarters in Phoenix, many of whom worked on this issue of Land Lines. Director Jim Holway is no stranger to western water policy negotiations, as the former assistant director of the Arizona Department of Water Resources and current vice president of the Central Arizona Water Conservation District board of directors. He had this to say when I asked him, after he took a recent Grand Canyon rafting trip, to reflect on what’s at stake in the basin:

Looking forward, Colorado River managers will face numerous political rapids and significant uncertainty about future climate, water supply, and water demand conditions. However, we face nothing like the dangers and hardships faced by the early explorers of the Colorado. Solutions to our challenges do exist, and we can build on John Wesley Powell’s legacy of exploring the Colorado Basin, of understanding how to sustainably manage the lands and limited water resources of this arid region, and of challenging conventional thinking.

Challenging conventional thinking. Although we launched our work in the Colorado River Basin, we know that it will have global relevance. Through the broader reach of the Lincoln Institute, we are already initiating partnerships with global partners like the OECD and the UN. According to the UN, more than 1.7 billion people around the world live in river basins where water use exceeds recharge.

This special issue of Land Lines—the first issue of the publication’s 30th year—captures our early efforts to build a body of knowledge that articulates the important relationship between land and water. In these pages, we identify the challenges in the Colorado Basin, take a brief tour through its history, and talk with some of the smartest people we know to find out what the future holds. We also look at some innovative efforts being undertaken to better integrate land and water policies in pioneering communities. As we share this knowledge with other communities in arid and semi-arid regions throughout the world, we will do our small part to satisfy the primordial human fascination with places where land and water meet.

Bruce Babbitt has been a leader on western land and water policy for nearly half a century. He served as Arizona attorney general from 1975 to 1978, Arizona governor from 1978 to 1987, and U.S. Secretary of the Interior from 1993 to 2001. Secretary Babbitt, the namesake of the Babbitt Center for Land and Water Policy, also served on the board of directors for the Lincoln Institute of Land Policy from 2009 to 2017. Among his numerous accomplishments was the adoption of Arizona’s Groundwater Management Act during his tenure as governor. For the past two years, he served as an advisor to California Governor Jerry Brown on state water issues. He spoke with Dr. Jim Holway, director of the Babbitt Center, for this special issue of Land Lines.

Jim Holway: Bruce, from your perspective, what is the importance of the Colorado River?

Bruce Babbitt: Well, John Wesley Powell answered that question nearly 150 years ago. We live in a land of sparse rainfall, and not enough water flowing down to our rivers. Demand will always be running ahead of supply. And how we come to grips with that as a political culture is kind of the big reality of the Colorado River. Historically, water use was largely agricultural, but urban demand is constantly increasing due to population growth. Western growth and progress is going to require a lot of imagination and innovation in our use of this river.

JH: What is the role of the river in the economy and quality of life in the Southwest?

BB: Without the Colorado River, this would be a mighty empty land. That’s the reality. We have populated and settled this land on a “build it, and the water will come” basis. And you know, it’s a spectacular part of our history. It is kind of embedded in our view of the West as a land of infinite opportunity. But we are now discovering the limits. Agricultural and urban needs are coming into conflict. We also need to factor in environmental and ecological values that have been long neglected—and that add so much to the quality of life and the appeal of the American West.

JH: What is the state of the river today, and how has it changed since your tenure as Secretary of the Interior?

BB: When I went to Washington in 1993 to become Secretary of the Interior, Lake Powell and Lake Mead were full to overflowing, and the Colorado River didn’t seem to be of much immediate concern. Our perception was driven by the fact that this was a system overflowing with possibility. Today, scarcely 25 year later, Lake Mead is approaching dead pool, at which point it can no longer release water or generate power. This transition, which we did not anticipate or plan for, is a stark reminder of the need for long-range scenario planning for use of land and water.
 
JH: What do you view as the major Colorado River challenges we need to address?

BB: The first challenge is to recognize that we live in a desert with huge and rapid climatic fluctuations. Across the twentieth century, we built the great system of reservoirs to store water against these fluctuations. But our assumptions regarding climate change and population growth were way off. We are now drawing more than a million acre-feet out of reservoir storage each year in excess of average inflow. And obviously that cannot continue. We must now work toward establishing balance across the entire basin. To get to that equilibrium will require adjustments from every water user: agricultural, municipal, power generation, and environmental uses. And it obviously can’t be done on a piecemeal, ad hoc basis; we’ll have to invent new processes of public involvement and shared adjustments from every town and city and farm in the basin. 

JH: What policy and management structures do we need to move toward a more balanced approach?

BB: In the West, connecting and integrating land and water use is a relatively new idea. Water use, like land use and zoning, has traditionally been a local affair, with little coordination or direction at the state or interstate level. But water is a common resource; developing on a local, project by project basis without thinking about regional supply and demand constraints inevitably leads to the crises and environmental degradation that we are now experiencing. The question is how to change that.

JH: What do you see as the most difficult policy or political challenges?

BB: Moving toward more proactive planning will be a social and political challenge. It can’t be accomplished by issuing regulations from on high in Washington or Phoenix or Denver. We need to begin at the personal level and move up from the ground. Begin with a renewed personal conservation ethic, engage communities in efficiency and reuse programs, integrate water into local land use and zoning, and propagate local success stories into state policies and then into basin-wide policy.

JH: Are the states the key to this bigger, system-wide view, or is it a federal role?

BB: You know, one of the remarkable things about the Colorado River is that it’s the only river basin in the United States that is managed and operated under the direction of the federal government. In 1963, after nearly a century of warfare among the basin states, the Supreme Court stepped in, dictated a formula for sharing the water, and then appointed the Secretary of the Interior to manage the river and its reservoirs. At the time, many westerners felt that such a takeover would be a disaster. In fact, it has worked very well, mainly because successive secretaries have used their power judiciously, encouraging the states to cooperate among themselves, and stepping in only as a last resort when the states could not agree. That has provided both impetus and threat, setting the table for the states to come together.

JH: When you were Secretary of the Interior, you utilized this “speak softly, but carry a big stick” approach. Are you optimistic about the role the states are playing or do you feel they need more encouragement to step up?
 
BB: Although this federal-state management system has worked well to date, it needs improvement. An example is the current negotiation among the Interior Department and the states over the shortages occurring in Lake Mead. Those discussions have moved in fits and starts, with shortage projections constantly under revision. Remarkably, there is not even a standing interstate organization in existence to guide data gathering, research, and planning efforts. We’re going to have to find some way to be more proactive, not to wait until the eleventh hour. We’re going to have to move it up to the sixth or seventh hour and anticipate the possible scenarios we’re looking at in the next decade, the next two or three decades.

JH: Along the lines of rethinking old patterns, what are the most effective ways to bring local land and water planning and management together?

BB: We need to devise new means of planning within each of the basin states. We can learn a lot from traditional land use planning and zoning, which can now be connected with and integrated into planning for water use. Call it land-water use planning. We can begin with local examples of conservation and water use efficiency, which should then extend to broader planning efforts such as the “assured water supply” legislation in Arizona—a very basic but innovative law that simply said, before you put a spade in the ground, you’ve got to show us what’s going to run through the faucets for the next 100 years . . . Climbing up the staircase of water management and across the staircases of municipal, county, state, multi-state, and federal government, it is important to go out and look at good examples like that.

JH: As Governor of Arizona, you led efforts to adopt the 1980 Groundwater Management Act. Do you feel the conversation about rural water issues has changed since then?

BB: It has not changed. Arizona is an instructive example of the need to set up planning processes and then keep up the effort, year after year, to improve and expand their application. The Groundwater Management Act of 1980 revolutionized water management in the urban counties that include Phoenix and Tucson. However, in the 35 odd years since then, the Act has not been extended to the rural areas of the state, which are now encountering the same issues of rapid development and demand. Political leadership matters, and it has been in short supply in Arizona and across the West.

JH: You have served as both the Governor of Arizona and the U.S. Secretary of the Interior. With the advantage of hindsight, are there key things you would have done differently?

BB: Well, look, where you stand often depends on where you sit. It would not be unfair to look across my time in public office and say, didn’t he used to be kind of a state’s rights guy, giving all those speeches about that evil bureaucracy in Washington, and then you pick up my speeches 20 years later, and I tended to frame it the other way. The fact is, it’s not one or the other; we must work together at all levels of government, from the very local up to the state capitols and on to Washington.

Looking back, I know I sometimes underestimated the importance of advocacy and direct voter engagement. In the past, there were times when I was impatient, when I wished I could take action instead of taking time to listen at town halls. I think if I could go back, I would spend more time on federal-state partnerships—and I’d also spend a lot more time thinking about those town halls.

JH: Where does the leadership need to come from to address the challenges you’ve identified?

BB: Americans have always been skeptical of government, and that’s really what the Constitution is about—appropriate limits on government. In the sweep of American history, we have tended to be pragmatic, optimistic, and open-minded about what needs to be done. We are perfectly capable of saying we don’t want the federal government, then in the same breath demanding federal help.

At present we are witness to a near collapse of the traditional federal-state partnership as the federal government declines into an idiosyncratic and unpredictable presence in the West. It’s really unfortunate. We’ve been through these periods in American history before. And we’ll get through this one.

This collapse at the national level is being counterbalanced by a renewal of interest and participation in local government. American history is instructing us once again that when the national government goes stale, there often comes a grassroots renewal across the land. And that is a great opportunity for all of us to reinvigorate planning from the grassroots upward.

JH: What led you to give your name to the Babbitt Center for Land and Water Policy?

BB: I was educated as a geologist and tend to approach problems in linear, formulaic terms. During my time as a Lincoln Institute board member, I came to a much deeper understanding of the interconnectedness of land and water use with economics, and the social and political aspects of land use. Lincoln has a long and impressive history of bringing together deep, data-driven research, multiple academic disciplines, and real-world practitioners to bring new insights to how we live and prosper on the land. If my presence and experience can add even a small amount to the Lincoln mission, I am eager to continue learning and contributing.

JH: Given your extensive international experience, what lessons from elsewhere do you think the Babbitt Center and others could bring back to the Colorado River Basin?

BB: Early on, David Lincoln and his family decided to extend the work of the Lincoln Institute to two places that have always been of special interest to me: China and Latin America. Both regions face complex water issues, heightened by the onset of global warming, from which we can learn and to which we can contribute from our own experience. Climate change is accelerating most at the poles and in the tropics and the near-tropics. So we kind of have an advanced projection, in a different context, of the kinds of things that we’re going to need to be dealing with in the Colorado River Basin.

JH: What are you doing now? What’s next for you?

BB: Well, at some point I’ll probably head back to Brazil and the Amazon Basin, where I have long been involved in conservation causes. But out here in the West, those of us who are obsessed with water are known as “water buffaloes.” And water buffaloes never stray far from the water hole, so you are likely to see me around the West, still learning and thinking about our future on this land.

Jim Holway is director of the Babbitt Center for Land and Water Policy.

Photograph credit: Gisele Grayson, NPR

Nineteen years after it began, a record-setting drought is still choking the Colorado River Basin. The so-called “Millennium Drought” is now recognized as the worst of the past century.

On the rocky walls that hem in Hoover Dam and Lake Mead behind it, the deepening drought can be plainly seen in scaly white “bathtub” rings left behind by the falling water levels. Amazingly, thanks to the river’s massive reservoir system, no one has been forced to go without water—yet. But officials throughout seven U.S. states and Mexico now obsessively monitor mountain snowpack estimates each winter in the hope that the coming year might bring relief.

The drought has haunted water managers not only because it has lasted so long, but also because “things turned really bad really fast—much faster than we thought,” says Jeff Kightlinger, head of the Metropolitan Water District of Southern California, which supplies water to 19 million people in Los Angeles, San Diego, and surrounding areas.

The drought has also brought a series of hard reckonings about the future, and spurred a tremendous amount of soul-searching among those who manage and rely on this river. The unprecedented conditions, along with increasingly available science about the looming impacts of climate change, have forced water managers to contemplate scenarios far outside what they’re comfortable with, and to radically rethink some of their most basic assumptions about the river—beginning with how much water it can actually provide.

Over the past decade and a half, water managers have been in near-perpetual negotiations with each other over how to deal with the drought. The tempo of that process has been relentless, and has, at times, had a distinctly Sisyphean air: Negotiators have been working overtime to stay ahead of the problem, yet the drought presses on.

But something remarkable is happening. The drought has helped bring people together on what has been a famously contentious river. And the so-called “Law of the River”—an accretion of agreements, treaties, acts of Congress, and court rulings often criticized as hopelessly inflexible—may be evolving to meet the hard realities of the twenty-first century.

Throughout much of last year, water managers in the upper and lower Colorado River basins pushed hard to finalize a pair of “drought contingency plans,” referred to collectively as the DCP. They are the biggest and most ambitious effort yet to come to terms with the problems on the river. And yet the DCP will ultimately be just a starting point.

“The DCP, in my mind, is like a tourniquet,” says Kightlinger—an emergency measure to stanch traumatic fluid loss and stave off shock. “We really need to start pulling together a summit of the states, and say, ‘OK, that’s bought us a decade or so—but now we need our 50-year plan. So let’s get to work.’”

Dealing with Drought

Like most of us, Colorado River water managers tend to keep a pretty close eye on their gauges. And the single most important indicator on the river is, for a variety of complicated reasons, the water level in Lake Mead, just outside of Las Vegas.

Although it’s not necessarily intuitive for laypeople, the water level’s elevation above sea level is a proxy for the amount of water in the reservoir. Lake Mead is full when the water level is at roughly 1,220 feet above sea level. “Empty”—or what managers ominously refer to as “dead pool”—lies somewhere around 895 feet.

In 2003, after the severity of the Millennium Drought started becoming apparent, representatives of the seven states that depend on the Colorado—Arizona, California, Colorado, Nevada, New Mexico, Utah, and Wyoming—began meeting to negotiate a plan for softening the blow. Their focus was on holding the water level in Lake Mead at 1,075 feet, or roughly 35 percent of capacity, a level that water managers simply refer to as “ten-seventy-five.” If the level dipped down even more, to about 1,025 feet, the U.S. Secretary of the Interior would likely declare a shortage. Avoiding that declaration is important to the states, because if a shortage is declared and the states can’t agree how to handle it, the federal government has the authority to take over management of the river.

At press time, Bureau of Reclamation Commissioner Brenda Burman announced a January 31, 2019 deadline for the states to complete their drought contingency plans. Speaking at the annual Colorado River Water Users Association convention, Burman spelled out the consequences of failing to meet this deadline: the federal government will step in to impose cuts in water deliveries. Five of the basin states have approved their plans; Arizona and California announced they are close and expect to finish before the deadline. “‘Close’ isn’t done,” Burman said. “Only ‘done’ will protect this basin.”

Together, they came up with the so-called 2007 interim shortage guidelines, the first major interstate agreement about how to respond to the drought. Were Lake Mead to fall below ten-seventy-five, Arizona and Nevada (but not, owing to some complicated legal history, California) would cut back their water allocations in three stages, each progressively more drastic.

Taking this step would force the two states to make do with less water in any given year. But it would also slow the decline in Lake Mead and reduce, or at least delay, reaching more severe drought levels.

The plan included several measures intended to keep Lake Mead above ten-seventy-five for as long as possible. That effort has worked—but just barely. Not once since the drought began has Lake Mead sunk below ten-seventy-five. This is in large part because the states and the U.S. Bureau of Reclamation have managed to add an extra 23 feet of water to the lake, primarily due to some irrigation districts and tribes agreeing to cut back on their own water use. But for the past four years, the reservoir has been hovering within feet of 1,075 feet. Meanwhile, scientists have released a succession of increasingly dire projections about the long-term impact that climate change will have on Colorado River water supplies.

To better prepare for worsening conditions, the states’ representatives began meeting again to negotiate a new set of drought contingency plans, one for the Upper Basin and one for the Lower Basin. In October, the states, together with the federal Bureau of Reclamation, finally released the draft agreements, which will essentially beef up and expand the 2007 shortage guidelines.

In the Lower Basin, Arizona, Nevada, and California committed to trying to keep Lake Mead above 1,020 feet through the year 2026. To do that, Arizona would progressively reduce its use of Colorado River water by up to 24 percent, a commitment 50 percent bigger than what the state had made under the 2007 guidelines. Nevada agreed to cuts its uses by up to 10 percent, also a 50 percent larger commitment than under the 2007 guidelines. Notably, California—whose Colorado River entitlement is effectively the most senior on the river, and therefore is exempt from reductions under the Law of the River and the 2007 guidelines—has agreed to reduce its use by up to eight percent in any given year by “banking” water in Lake Mead. In exchange, California, along with the two other Lower Basin states, will have new flexibility to recover and use this “banked” water for use within its borders when necessary; until it uses the banked water, any such supply will help keep the reservoir elevation higher. The idea is to delay and, with hope, reduce the severity of potential shortages.

In the Upper Basin, meanwhile, the drought contingency plan will set up a “drought operations agreement” to buttress water levels in Lake Powell—which lies to the north of Lake Mead and is now a little less than half full—by sending water down from reservoirs higher in the basin when necessary. Significantly, the Upper Basin DCP will also open the door to a “demand management program”—similar to an arrangement that has existed in the Lower Basin since the 2007 guidelines—that would allow state or municipal water agencies to pay farmers to temporarily cut back on water use in order to put more water in Lake Powell. The DCP also includes a program to augment river flows through cloud seeding—a technology that can increase precipitation levels and has proven popular in the West—and the eradication of water-thirsty plants like tamarisk.

In the course of these complex negotiations, Mexico pledged that if the seven U.S. states could agree on the DCP, it would reduce its use of Colorado River water by up to eight percent. All told, the twin DCPs will be a major step forward. Yet many observers—and water managers themselves—say they still won’t resolve the biggest problem that’s been haunting the river for decades.

As Doug Kenney, director of the University of Colorado’s Western Water Policy program, puts it: “We’re just using too much water.”

Facing Facts

It’s never been a secret that there wouldn’t be enough water in the river to meet the obligations hammered out among U.S. states, tribes, and Mexico during the twentieth century, and that there would eventually be some hard choices to make. The closest anyone ever got to tackling the issue head-on was in the 1960s, during congressional debates about whether to approve the Central Arizona Project—a massive, 336-mile canal system that diverts water into the southern and central parts of the state—when it became clear that in the future, there would not always be enough water to keep the project’s canals full. But Congress essentially punted, authorizing studies to evaluate ambitious plans to “augment” the flow of the Colorado River through a number of approaches. Those included cloud seeding, desalination of both ocean water and saline groundwater, and “importing” water from other rivers—including an early attempt to target the Columbia River, more than 800 miles away in the Pacific Northwest, an idea that was swiftly beaten back by the Washington congressional delegation.

For the next several decades, the issue went forgotten, for the simple reason that no one needed augmentation. But the conversation has begun to come full circle as demand has grown, the basin has been in a drought cycle, and climate change has diminished supplies. “Inventing augmentation,” says Eric Kuhn, who for decades led the Colorado River Water Conservancy District in western Colorado, “was a way of putting off the pain into the future, and the future is here.”

The first hints that the problem was no longer a purely theoretical possibility came in the mid-1990s, when California, Nevada, and Arizona began running up against the limits of their Colorado River entitlements. The Upper Basin states began worriedly asserting that there was not enough water left for them to ever receive their full entitlements under the Colorado River Compact.

Then came the drought, which transformed these pinch points into actual pain. On top of the drought and usage issues, there’s some basic math making things even more challenging: Each year, massive amounts of water—some 600,000 acre-feet, enough water for nearly half a million people—simply evaporate from Lake Mead. The traditional accounting system under the Law of the River failed to budget for the water lost to evaporation. In addition, Mexico’s share of the river water is simply “deducted” from the shared supply in Lake Mead, rather than being divvied up among the states. Together, evaporation and the Mexico delivery draw roughly 1.2 million acre-feet more water from Lake Mead each year than is released from Lake Powell, upstream—even without a drought.

Under the 2007 shortage guidelines, the Lower Basin states can receive extra water—so-called equalization releases—if river conditions are good enough. But “in most years, we’re still going to have a deficit at Mead of a million or more acre-feet,” says Terry Fulp, the federal Bureau of Reclamation’s Lower Colorado regional director.

That imbalance has come to be known as “the structural deficit,” and it lies at the heart of the Colorado River’s problems. “It’s a code word, in my mind, for overallocation,” says Fulp. “We’ve got an absolutely overallocated system.”

Untangling this problem will be key to long-term sustainability on the river. It will also be a tremendous challenge—and tremendously expensive. The 23 feet of water the states have managed to add to the water level in Lake Mead since the DCP negotiations began has cost at least $150 million.

That slug of extra water is “important when you’re right at the threshold,” says Kenney of the University of Colorado. But in the bigger picture, he says, “it’s a terribly small amount of water, and it’s a terribly big price tag.” Truly stabilizing the system will require much bolder action, and will cost far more.

Beyond DCP

So what might efforts beyond DCP actually look like?

“You’ve got to be focused on reducing the absolute load on the system,” says Peter Culp, an Arizona attorney who advises both the City of Phoenix and several environmental nongovernmental organizations. But because of wild swings in natural variability like the current drought, he says, “you also need to be prepared to deal with high levels of instability.”

As the states begin to look at longer-term solutions, several broad possible components seem likely to come to the fore:

Augmentation 

Today, the term has a far more modest connotation than it did in the 1960s, when vast water-importation plans and massive nuclear-powered desalination plants seemed within the realm of feasibility. Conventionally powered desalination of seawater is now the augmentation option cited most frequently, although the sole operating example is the Poseidon desalination plant that serves San Diego. It produces a relatively modest 56,000 acre-feet per year at a cost double that of water supplied from the Colorado River (Hiltzik 2017). Cloud seeding—artificially induced rainfall—has been carried out for decades, but has only limited effectiveness.

“Augmentation is part of the portfolio,” says Chuck Cullom, the Central Arizona Project’s Colorado River programs manager, “but there aren’t, and have never been, any silver bullet answers.” Augmentation projects, he says, “are all going to be hard-fought, challenging, modest-sized—and more expensive than we thought.”

Markets, Leasing, and Transfers

The ability to move water between water-rights holders will play a huge role in increasing the flexibility needed to weather the looming problems on the river. Although there are still gains to be made in urban water-use efficiency (think reduced water use for grass and landscaping), the water needs of the West’s 40 million, primarily urban, individual water users are relatively inelastic. A discussion is slowly taking shape about ways in which cities can make deals to acquire water from both native tribes and farms in a way that doesn’t threaten the survival of any of those three sectors.

Tribal Rights

Local tribes will likely play a bigger role in meeting future demands, particularly in Arizona, where their right to significant amounts of water has recently been affirmed. “The tribes are increasingly important political players, and they are increasingly important in this idea of leasing and flexibility within the existing rules,” says Dave White, who heads Arizona State University’s Decision Center for a Desert City, which is largely focused on finding ways to help policy makers make better decisions about uncertain futures. “That makes them an important lynchpin in moving from the current allocation system to the future one.” Tribes have rights to an estimated 2.4 million acre-feet of Colorado River water (Pitzer 2017).

Daryl Vigil is the water administrator for the Jicarilla Apache Nation in New Mexico and is head of the Ten Tribes Partnership, which has long pushed for the ability to lease its members’ water to other users. Vigil says that in an era of drought and climate change, tribal water can help cities and other users stabilize their water-supply portfolios while securing much-needed revenue. “Right now, there are tribes that, because of infrastructure issues or policy issues, aren’t able to develop their water rights, so it’s just going downstream” and being used by non-tribal entities without compensation, Vigil says. “To a large degree, we’re already the solution to a lot of these issues, but we’re not getting any kind of credit for it.”

Some tribes have already been able to parlay their water rights into revenue. The Jicarilla Apache tribe, for example, leases water to the federal Bureau of Reclamation to provide minimum river flows for endangered fish, and in 2017 the Gila River Indian Community in Arizona struck a deal with the Bureau, the City of Phoenix, and the Walton Family Foundation to lease its water in order to boost levels in Lake Mead.

Agriculture

Farms will also play a big role in a more comprehensive solution on the river. Agriculture accounts for around 75 percent of water use in the basin, the vast majority of which is used to grow forage and pasture, like alfalfa, for beef and dairy cattle. Farm water supplies could potentially be used for farm-to-city water transfers, or to help cushion the impact of temporary shortages on cities.

In fact, the framework for agricultural-to-urban water transfers on the Colorado River was first created in the late 1990s. The years since have seen a series of test runs and a slow expansion of the concept throughout the Lower Basin and even across the border to Mexico. The terms of the 2007 interim shortage guidelines allow irrigation districts in Arizona, California, and Nevada to “forbear”—that is, to forgo the use of a portion of their water allocation for a year, thereby freeing up water to be stored in Lake Mead for drought protection. The proposed Demand Management Program included in the Upper Basin drought contingency plan would open the door to a similar framework there.

Water for such programs can be generated in a variety of different ways: simply by fallowing farmland (i.e., taking it out of production), thereby freeing up the water that otherwise would have been used to grow crops there; by switching to crops that consume less water; or by improving irrigation efficiency and transferring the conserved water. Although transferring water away from farms is, in the public imagination, often equated with drying up farms and putting them out of business, there is a long history of innovative thinking about how farms can generate water for uses elsewhere while remaining financially viable. In California, for instance, the Palo Verde Irrigation District has been the focus of a long-running “rotational fallowing” program to generate water for the Metropolitan Water District, under which at most 29 percent of the irrigation district’s farmland is fallowed in any given year.

The transfer of water from farms to cities, either temporarily or permanently, is an extremely controversial issue. Any discussion of the topic—especially in Arizona, where farmers would be the first to have their water cut due to contractual agreements made well before the current negotiations began—quickly moves from technical talk of crop consumptive water-use coefficients to basic questions of social equity.

“That’s the crux of the problem: Do people perceive that the pain is distributed fairly?” says Cullom. The drought and the contingency-planning process, he says, are forcing people to come to terms with “the visceral understanding of what a future with less water looks like.”

Win, Lose, or Draw

Back in the early 1990s, a consortium of university researchers used computer models to simulate a “severe and sustained drought” on the river, in an effort to see how water users might respond. The simulated drought used in the exercise would ultimately prove to be eerily similar to the Millennium Drought that took hold less than a decade later. But at the time, notes Brad Udall, a senior water and climate research scientist at Colorado State University, barely any water managers bought into the drought-simulation effort. “The academics wanted to go push all this stuff, but they couldn’t get any decision makers to participate,” he says. “Nobody wanted to lay their cards out.”

If there’s one up side to a 19-year drought, it may be that it has opened up conversations that wouldn’t otherwise be happening. The players are increasingly willing to lay their cards on the table. And the past 19 years have shown that some problems on the Colorado can be addressed, for better or worse, not through radical change but through incrementalism, with the stakeholders gradually playing one hand after another.

But now the stakes are getting higher. Even as representatives of the seven states were in the midst of negotiating the drought contingency plans, climate scientists were delivering more bad news: The Colorado River Basin may be on the brink of a permanent shift into a much drier reality. In 2017, Udall and Jonathan Overpeck, now the dean of the University of Michigan’s School for Environment and Sustainability, found that increasing temperatures could cause the flow of the Colorado River to decline by more than 20 percent at mid-century and 35 percent at the end of the century.

“I don’t care what level of demand management you do,” says Arizona attorney Culp, “that’s a really big problem.”

The states’ negotiators will not get much reprieve before they have to tackle the next round of even tougher questions: The provisions of both the 2007 shortage guidelines and the arduously negotiated DCP will expire in 2026, and the states have agreed on the need to open negotiations for a follow-on agreement just a year from now, in 2020. That next phase will likely serve as the forum for tackling the bigger issues on the river.

“We have to find a way to permanently reduce our demands, and find a way to augment our supply,” says Kightlinger of California’s Metropolitan Water District. That effort, he says, won’t be fast or easy— and Dave White of the Decision Center for Desert City suggests it might require “recalibrating the entire system to what we think is the new availability of water.”

Are people willing to commit to a recalibration or radical overhaul of the way the river is managed, or will they simply adopt a more ambitious follow-on to the operational “updates” of the 2007 interim shortage criteria and the drought contingency plan? A wholesale revamp of the Law of the River—what Fulp calls “the start-over scenario”—is politically taboo for water managers.

Yet the DCP may be the first step in subtly steering everyone into that difficult conversation. The emphasis on tackling “drought”—rather than overuse—may have been a considered move on the part of negotiators. “Politically speaking, I think it’s a useful word for the states,” says Kenney. “To the extent that you talk about drought contingencies and shortage, you’re talking about what we’re going to have to do in an emergency.”

The message, he says, is that “the drought is getting really bad, and we have to make some adjustments. But”—at a time when the Colorado River states are running up against the limits of their allocations—“the reality is that it doesn’t take an emergency to get you to shortage. It doesn’t take an emergency to crash the systems. Just business as usual crashes the system” if the drought worsens.

In spite of calls for radical reform on the river, the key to a durable solution—which may ultimately be just as important as a comprehensive solution—could, paradoxically, be to go slow. “Incrementalism allows people to get comfortable with changes a little bit at a time,” says Kuhn of the Colorado River Water Conservancy District. “And I actually think the incremental change will happen as fast as necessary to adapt to the real-world conditions.”

That approach is obviously not without its risks. The primary result of all the negotiations that have occurred since 2003, which have all but consumed the lives of those involved in them, is that water managers have so far managed to push off a shortage declaration by the federal government by just three years. If negotiators continue to work incrementally, will they be able to keep pace with how quickly the system is changing?

No one knows, and the river isn’t telling. But for now, the DCP process has bought everyone a little time to catch their breath. “[DCP] will get the risk back down,” says Fulp. “It will give us that time to really open up the dialogue on much bigger, and much more difficult, issues.”

On the Colorado River, Change Is the Constant

After nearly 16 years of negotiations, water managers seem to have staved off disaster—for now. Will the next round of negotiations, which begins in 2020, be able to keep pace with how quickly the Colorado River system and conditions in the basin are changing? Dr. Jim Holway of the Babbitt Center for Land and Water Policy thinks it’s going to take significant change. “I believe we will need institutional, policy, and infrastructure changes to sustainably manage the river,” Holway says. Citing challenges including climate change, highly variable conditions, population growth, conflicts over the Law of the River, and increasing water costs, Holway explains that the Babbitt Center exists to recognize and address these challenges, with a particular focus on connecting land use decisions and sustainable water management at the local level. Looking beyond 2026, when both the interim shortage guidelines of 2007 and the proposed DCP modifications expire, Holway identifies a central question: “How do we best prepare for this future, and how do we ensure our policies and decision makers at every level are up for the challenge—and able to quickly adapt as conditions change?”

Matt Jenkins has been covering the Colorado River since 2001, primarily as a longtime contributor to High Country News. He has also written for The New York Times, Smithsonian, Men’s Journal, Grist, and numerous other publications.

Photograph: Fishing boat in the Colorado River Delta. Credit: Pete McBride

References

Hiltzik, Michael. 2017. “As Political Pressure for Approval Intensifies, the Case for a Big Desalination Plant Remains Cloudy.” Los Angeles Times, May 19, 2017. http://www.latimes.com/business/hiltzik/la-fi-hiltzik-desalination-20170521-story.html.

Pitzer, Gary. 2017. “The Colorado River: Living with Risk, Avoiding Curtailment.” Western Water, Fall 2017. https://www.watereducation.org/western-water-excerpt/colorado-river-living-risk-avoiding-curtailment.