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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La inversión de fondos públicos en áreas urbanas suele traer como resultado un aumento en el valor de la tierra que solamente beneficia a un grupo pequeño de propietarios privados. En una iniciativa sin precedentes, la ciudad brasileña de Porto Alegre está usando el impuesto a la propiedad como un instrumento para recuperar la plusvalía de los bienes raíces, con lo cual logran frenar la especulación en el mercado inmobiliario y promueven el desarrollo urbano racional.
Contexto económico y social
Porto Alegre es la capital y la ciudad más grande del estado brasileño de Río Grande do Sul, el más meridional del país. Con una población de 1,5 millones de habitantes y aproximadamente 450.000 unidades inmobiliarias en 1994, las autoridades de la ciudad estimaron una escasez de más de 50.000 unidades residenciales. No obstante, los mayores problemas económicos y sociales limitaban la capacidad que tenía la ciudad para proporcionar viviendas a las familias de ingresos bajos y medianos.
Al igual que en muchos países en desarrollo con ciclos económicos inestables, la tierra es uno de los principales medios para acumular riqueza en Brasil. En Porto Alegre, la existencia de grandes predios sin urbanizar cerca del centro de la ciudad propicia la propagación urbana en la periferia. El principal factor causante de esta situación es la especulación con las tierras por parte de propietarios adinerados que poseen grandes extensiones de terreno baldío y esperan un momento favorable para realizar inversiones o vender los terrenos con enormes ganancias.
A medida que las familias de ingresos bajos son empujadas hacia la periferia, su segregación lleva a una exclusión social más acentuada y mayores demandas de servicios. No obstante, la dotación de infraestructura básica, como los servicios de transporte público en rutas largas entre la periferia y los núcleos de comercio, industria o entretenimiento, exige que el gobierno haga inversiones considerables.
Las autoridades de la ciudad de Porto Alegre se habían fijado una meta fundamental de proveer servicios urbanos de calidad para la comunidad de las afueras, entre ellos una infraestructura básica, educación, transporte público, limpieza de calles y seguridad. Sin embargo, un diagnóstico financiero de los ingresos de la ciudad hizo que las autoridades se percataran de la escasez de recursos para tal inversión. En contraste, muchos distritos en áreas más centrales estaban bien dotados de infraestructura, equipos y servicios, y su densidad de población era menor a la prevista en el plan de desarrollo urbano de la ciudad.
Era obvio que la especulación obstaculizaba el desarrollo de la tierra, pero las autoridades gobernantes creían que el ambiente político era favorable para un cambio. Después de un período en el que el gobierno se enfrentó a una inflación crónica en Brasil, se introdujo un programa de estabilización económica en julio de 1994. Antes del plan económico, la inflación anual llegó a alcanzar el asombroso nivel del 7.000 por ciento. A partir de la aplicación del plan, el índice promedio de la inflación mensual osciló entre el 0,7 y el 1,7 por ciento. La medición de la economía en términos del producto interno bruto (PIB) arrojó índices positivos de crecimiento anual a partir de 1993. El gobierno local tenía confianza en que el momento era ideal para recuperar la inversión y las actividades productivas que se habían paralizado durante el anterior período de inflación alta.
En resumen, los siguientes factores fomentaron la iniciativa de Porto Alegre de usar el impuesto a la propiedad como instrumento para simultáneamente recuperar la plusvalía de la tierra, refrenar la especulación en el mercado inmobiliario y promover la justicia social y el crecimiento económico:
Medidas gubernamentales
La constitución de Brasil (1988) define el impuesto a la propiedad como un tributo aplicado a la tierra e inmuebles urbanos y especifica que puede utilizarse como un instrumento de las políticas urbanas a fin de promover un uso racional de la tierra que genere beneficios sociales para toda la comunidad. Esta disposición permitió que Porto Alegre emprendiera las siguientes acciones:
Efectividad de la iniciativa
La legislación fue promulgada a finales de 1993 y el gobierno comenzó a aplicarla en 1994. La propuesta contó con el apoyo de los miembros del Ayuntamiento, tanto los pertenecientes al partido de gobierno como los de la oposición; esta instancia tiene la responsabilidad de aprobar las decisiones en materia de legislación municipal.
A la fecha de octubre de 1997 la iniciativa no ha dado los resultados esperados. Sólo se han desarrollado cinco de los 120 predios vacantes. Los propietarios de 50 inmuebles están pagando el impuesto a la propiedad con una tasa de aumento progresivo. Tres de las propiedades fueron eliminadas de la lista porque habían sido incluidas incorrectamente desde un principio debido a registros inexactos sobre sus características físicas.
No se ha descrito el estado de desarrollo de las 62 propiedades restantes. Algunas pertenecen a terratenientes acaudalados y políticamente influyentes que apelaron ante el Tribunal Supremo contra la constitucionalidad de las medidas aplicadas por el gobierno de la ciudad. De hecho, dos terratenientes (A y B) que poseen casi el 44 por ciento de los terrenos baldíos están apelando y otros terratenientes aparentemente están a la espera de la decisión judicial para tomar sus propias decisiones. (Véase el cuadro.)
Solamente será posible evaluar la efectividad que ha tenido la iniciativa del impuesto a la propiedad en Porto Alegre después de que se conozcan las decisiones judiciales sobre la materia, pero otros beneficios cruciales derivados de la experiencia ya han garantizado su éxito. La legislación ha dado lugar a un debate intenso en el ámbito nacional y local sobre los derechos políticos y privados, los derechos de propiedad y los intereses públicos. La experiencia también ha servido como ejemplo para que otras autoridades gobernantes tomen conciencia de la responsabilidad que tienen de fomentar el uso racional de las tierras urbanas.
En Brasil, los factores culturales y económicos parecen seguir propiciando la especulación con la tierra, en detrimento de las actividades productivas, y la dificultad para establecer límites entre los intereses públicos y los derechos privados es, sin duda, compleja. No obstante, los esfuerzos iniciales realizados en Porto Alegre representan un paso decisivo hacia el control de la especulación privada y el fomento del desarrollo urbano responsable. Otras iniciativas similares en otros lugares ahora tienen mayores posibilidades de convertirse en alternativas viables para lograr justicia en la distribución de los recursos públicos con ventajas sociales para la comunidad.
Claudia M. De Cesare trabaja para la Municipalidad de Porto Alegre y está postulada para cursar un doctorado en el Centre for the Built and Human Environment, de la Universidad de Salford, Inglaterra.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En los últimos años, el Instituto Lincoln ha venido colaborando con el programa de becas Loeb, el cual tiene sede en la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard. Este programa se inició en 1970 gracias a la generosidad de John L. Loeb, egresado de Harvard, con la finalidad de permitir que profesionales de mediana trayectoria cursaran estudios independientes y adquirieran herramientas adicionales dirigidas a la reactivación del medio ambiente natural y urbano. Los becarios de Loeb para el período 2001-2002 hicieron un viaje de fin de año a Cuba a mediados de junio, que incluía una estancia de dos días en Santiago de Cuba, cuatro en La Habana y un recorrido adicional desde esta última hasta Trinidad, con paradas en algunos destinos intermedios.
Con sus fachadas neoclásicas, adoquines blancos, nubes caribeñas y tonos pasteles, Trinidad se ha detenido en el tiempo como una postal de acuarela. Puesto que el patrimonio arquitectónico de Cuba es el núcleo de un creciente interés internacional y no está amenazado por las oleadas de nuevas construcciones, el futuro del pasado parece estar a salvo. Por su parte, el futuro en sí mismo es mucho más difícil de hallar. Mientras nuestro grupo de becarios de Loeb buscaba indicios en tres ciudades y localidades de la provincia, descubrimos que pese al estancamiento económico y la tensión política internacional los cubanos trabajan con esmero por un futuro que sólo pertenece a ellos.
La afluencia de dólares provenientes del turismo y una férrea campaña de preservación cubana han comenzado a rescatar las riquezas de La Habana Vieja de las garras del descuido no intencionado. Después de por lo menos una experiencia negativa con una nueva construcción, la Oficina del Historiador de la Ciudad –encargada de coordinar la impresionante restauración y renovación mayor de La Habana Vieja– todavía trata de resolver el problema de integrar lo nuevo con lo histórico. Una manera de abordar el problema es estudiar minuciosamente el diseño de edificaciones que ocupan una manzana. Caminamos por un estacionamiento grande de estructura moderna dentro de La Habana Vieja que será reconstruido para convertirlo en un edificio de uso múltiple, con un estacionamiento adyacente, según un diseño que busca reproducir la escala y algunos rasgos monumentales del convento colonial que una vez ocupaba el lugar.
Aunque se está reubicando a algunos residentes en la misma zona y otras partes, muchos regresan a sus hogares después de que los barrios son rehabilitados.
Considerado ahora como un modelo para otras iniciativas dirigidas a financiar la rehabilitación de otros distritos de la ciudad, la renovación de La Habana Vieja se fundamenta en un sistema de impuestos y empresas conjuntas que comprende ingresos provenientes de empresas privadas que se benefician del turismo generado por la restauración. La Oficina del Historiador maneja un presupuesto anual de 50 millones de dólares que se divide entre la construcción y la asistencia social a los cubanos que residen dentro de los límites de la zona de rehabilitación. Esto podría interpretarse como un sistema de “recuperación de plusvalías”, tema que suscita gran interés en el Instituto Lincoln.
Julio César Pérez, arquitecto cubano, urbanista y defensor de la planificación con base en la comunidad, era uno de los integrantes del grupo de becarios de Loeb. Gracias a la perspectiva particular que tiene por ser profesional local, mostró a nuestro grupo algunos de sus ejemplos favoritos del rico legado de la arquitectura prerrevolucionaria art deco y moderna de La Habana. Joyas de cinco pisos de altura se destacan en medio del variopinto paisaje urbano de La Habana central, que también incluye el Edificio Focsa de 28 pisos, con sus 375 unidades de apartamentos, construido en el ocaso del gobierno de Batista.
A los talones de las manzanas de viviendas y casinos con estilo internacional de los años 1950, la revolución implantó su propia forma de uso revisado del suelo. Julio contó la historia de un partido de golf que jugaron el Che Guevara y Fidel Castro en los vastos campos del antiguo Habana Country Club para celebrar la revolución. Según la leyenda, se preguntaron: “¿cómo podemos darle un buen uso a este terreno?” Los resultados de su conversación son las muy grandilocuentes y en su mayoría inconclusas Escuelas Nacionales de Arte diseñadas por Ricardo Porro, Vittorio Garratti y Roberto Gottardi. La postura de estas edificaciones es deliberadamente indiferente a la casa club o al plan del campo de golf; el área abierta es tratada como si fuera una enorme pradera en medio de territorio virgen. Está previsto un proyecto de restauración de los edificios, que se ha complicado más debido a la inestabilidad de las fundaciones y los problemas hidrológicos.
Julio también identificó ejemplos más recientes de construcciones de grandes dimensiones en La Habana, como son el Hotel Meliá Cohíba con su voluminoso arco incorporado y el Miramar Trade Center, un centro comercial (con transacciones en dólares) al otro lado de la calle. Además de ser fracasos de diseño, estos costosos proyectos no logran captar la relación del sitio con el mar ni la posibilidad de crear un nuevo género arquitectónico en un distrito en desarrollo.
Con el estancamiento de la economía y de las relaciones internacionales en los años 1990, el arquitecto y planificador cubano Miguel Coyula y sus colegas han utilizado el tiempo y los materiales que tienen a su alcance para adoptar un enfoque más cuidadoso del uso y desarrollo del suelo. Mientras en todo el mundo hay un surgimiento acelerado y avasallante de ciudades verticales de acero y vidrio, en La Habana se construye una de las maquetas de mayor escala en el mundo con cajas viejas de habanos. Esta asombrosa ciudad en miniatura fue concebida como herramienta para la planificación y asidero para los esfuerzos del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC), que ha asesorado al gobierno municipal en asuntos de planificación urbana desde 1988.
La maqueta 1:1000 de toda La Habana ha ido creciendo por piezas exactas durante la mayor parte de la última década y actualmente ocupa 112 metros cuadrados, es decir, aproximadamente una cuarta parte de una cancha de baloncesto. Se encuentra en un pabellón especialmente diseñado iluminado con luz natural en el área de Miramar, cercano al centro de la ciudad, donde los visitantes ocasionales pueden circular cómodamente alrededor de la maqueta y verla desde los niveles superiores de acceso con rampas. En la base topográfica de madera hay colocados modelos a escala de prácticamente todas las estructuras de la ciudad. Cada edificio está codificado por un color que indica el desarrollo urbano en cada período histórico: colonial, moderno prerrevolucionario (1900 a 1958) y posrevolucionario.
Miguel describe un proyecto de construcción, un edificio alto para el Comité Estatal de Colaboración Económica (CECE), que fue cancelado porque con la maqueta se pudo ver claramente que era desproporcionado para el resto de la arquitectura del centro de La Habana. La decisión parece haber sido un hito ya que se trataba de un proyecto real y también ha sido ejemplo de la determinación de construir con conciencia por el medio ambiente –pese a las presiones para dar cabida a inversionistas foráneos en una Cuba necesitada de ingresos–.
La misión fundamental del GDIC se asemeja mucho a la que se plantean los planificadores estadounidenses para el urbanismo dentro de las grandes ciudades: comenzar por los vecindarios. El grupo ha realizado una serie de “talleres integrales de transformación del barrio” ofrecidos a los residentes locales y dirigidos por diseñadores y planificadores profesionales, preferentemente que habiten en la misma área. Estos proyectos se inscriben en la misma tendencia del movimiento internacional de diseño comunitario, una tradición vinculada a los Estados Unidos y surgida hace 45 años en la cual los diseñadores trabajan directamente para el beneficio de los residentes de un área determinada. Desde que la depresión económica sobrevenida en los años 1990 después de la disolución de la Unión Soviética y el bloqueo impuesto por los Estados Unidos comenzaron a tener efectos realmente adversos en Cuba, estos talleres han cobrado gran importancia. Han conjugado la planificación y el desarrollo económico en un nuevo contexto local, en el que los vecindarios emprenden diversos proyectos, como son los cultivos urbanos y la manufactura de materiales de construcción a partir del reciclaje de escombros.
Los talleres de transformación del barrio y otras iniciativas similares llevadas a cabo en los últimos 20 años han contribuido a crear un puente entre el precepto revolucionario cubano de igualdad de tratamiento para todos y el precepto humano básico de tomar decisiones sobre la familia, la comunidad y la vida cotidiana. Otro ejemplo lo constituye el proyecto Arquitectos de la Comunidad, una modalidad de diseño comunitario a cargo de un sector cívico nacional que participa en la construcción urbana y la planificación ambiental, además de ofrecer servicios asequibles de diseño para familias individuales. Basada en las teorías del arquitecto argentino Rodolfo Livingston, la práctica fomenta una relación directa entre el usuario y el arquitecto, a la vez que se incorpora en cada proyecto de construcción el concepto de sostenibilidad y sensibilidad contextual. Julio trabajó con el grupo durante cinco años antes de irse a Harvard y presentó una ponencia junto con Kathleen Dorgan, también becaria de Loeb, en la conferencia de la Asociación de Escuelas y Facultades de Arquitectura celebrada en la primavera pasada. Como defensor de un uso más humano y sensato del suelo y del diseño urbano en su país, Julio se cuenta entre un grupo de arquitectos cubanos preocupados por los valores tradicionales del oficio y el diseño idóneo para el medio ambiente.
Con la existencia de esfuerzos como éstos, tenemos esperanza para que en el futuro la construcción se fundamente en una calibración cuidadosa de relaciones proporcionadas y bien reflexionadas entre las edificaciones y los rasgos naturales del entorno, así como la comodidad y placer de los usuarios. El desafío radica en encontrar medios económicos y normativos para apoyar una modalidad apropiada de construcción. Hasta ahora, el estado ha mantenido el control sobre el uso del suelo gracias a su condición de propietario directo y casi exclusivo y ha hecho negociaciones de arrendamiento con algunos inversionistas privados y foráneos a través de una red delicada y sumamente frágil de fórmulas económicas y jurídicas para valorar los terrenos en cuestión. A medida que la economía se hace más dependiente de los recursos provenientes del exterior, aumenta la probabilidad de que estos arrendamientos devengan en transacciones más predecibles y transparentes. Tal vez no tardarán en llegar las ventas de tierras y la aplicación de mayores impuestos.
Con la llegada de inversiones extranjeras y las presiones para una apertura aún mayor, habrá plena oportunidad de que el futuro esté constreñido por decisiones sobre el uso del suelo impulsadas por los márgenes de ganancias de organizaciones distantes, lo que sería una lamentable añadidura a la carga histórica de Cuba. Porque, a pesar de la belleza de sus paisajes naturales y urbanos, Cuba es un mapa de victimización: a causa del colonialismo, de la flagrante explotación económica, de la confrontación revolucionaria y del brutal desarrollo al estilo soviético.
Los becarios de Loeb captaron una perspectiva general de un nacionalismo intenso construido sobre una cultura profunda y diversa, una historia cosmopolita y los logros incuestionables de los últimos 40 años. Cuba es un lugar de grandes penurias y también de enorme potencial, para los cubanos mismos y para el resto del mundo. Esperamos que el futuro no albergue solamente explotación y degradación cultural cuando finalmente caigan las barreras para el comercio y el viaje internacional. También esperamos demostrar que Cuba es un lugar para aprender de los errores del pasado –los suyos y los nuestros– y para descubrir lo que es posible cuando la gente tiene libertad para proteger, respetar y mejorar su entorno.
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Jack Huddleston is professor of urban and regional planning and is affiliated with the Gaylord Nelson Institute for Environmental Studies at the University of Wisconsin-Madison. He received his Ph.D. in economics from Oklahoma State University and worked as chief economic development planner and chief of local fiscal policy analysis for the State of Wisconsin prior to joining the university. He teaches planning methods and financial planning in the graduate planning program at Madison and is a faculty member in the land resources, water resources management, and energy analysis and policy programs within the Gaylord Nelson Institute. His recent research has focused on applied local government finance issues in the U.S. and the former Soviet Union; energy subsidy schemes in the Dominican Republic and Indonesia; and watershed management and sustainable development in western Mexico.
Land Lines: What do planners need to know about local budgeting, and why?
Jack Huddleston: Planners tend to think narrowly within the boundaries of the functional or physical areas for which they plan. For example, planners charged with preparing and implementing land use plans often are mainly concerned with forecasting land use needs, reconciling land use conflicts, and developing and administering implementation tools such as zoning ordinances. They are not overly concerned with such facts as over the last decade the city’s tax base has been growing at only one percent per year, city spending has been growing by three percent per year, and the city’s bond rating has slipped from Aa to B. The thinking is, “planners plan; others budget.”
Arguably, planners have more impact on the fiscal health of cities and regions than any other civil servant or elected official. They set the path for tax base growth and local government spending patterns far into the future. The things planners do on a daily basis—land use planning, transportation planning, environmental planning, social services planning and so forth—directly affect local government budgets.
When planners approve development on the urban fringe, for example, they have just affected economic conditions throughout the region. Decisions to approve commercial rather than industrial development have similar impacts. The final development project will determine the specific impact on local government revenues and spending, but the decisions made by planners set the direction and relative dimensions of the tax base and local government spending impacts that will occur later. Thus, it is important that planners understand what the local government budget represents, how it is composed, and how it changes over time if they are to understand how their activities affect local budgets.
LL: What kinds of direct impacts can planners have on the community budgeting process?
JH: The local budget serves both existing development, such as current residents, businesses, churches, commuters and visitors, and new development. Public revenues from property, sales and income taxes and user charges from existing activities are relatively stable over time, after adjusting for the impacts of inflation. Similar stability exists for local government spending to support existing activities.
Planners have their greatest impact on local government budgets when they adopt or approve plans for new development. It is here that the dimensions of new tax base growth are determined. It is also here that local government spending patterns are established. Residential development will require new streets and schools; commercial development will require streets, storm water management, and transportation system improvements; and industrial development will require special kinds of fire protection, major shipping services, and so forth. All types of development will involve the exhaustion of excess capacity in existing public infrastructure and require investment in new infrastructure.
LL: How do you get planning board members and planning practitioners to become concerned about and interested in these issues?
JH: There is actually very little need to get planning board members more interested in the fiscal side of planning than they already are. They feel the political pressure to keep taxes low on almost every decision they make. Their concern is largely how to measure the fiscal impacts of their decisions, in terms of both revenues and spending. In addition, they want to know how to evaluate the fiscal impact of their decisions against other goals and constraints, such as economic growth, social justice and fairness, environmental sensitivity, and so forth.
The knowledge/motivation gap for practicing planners is more significant and probably started during their graduate studies and training. Courses dealing with the fiscal side of planning, if available, are often the course taken after all the “useful and fun” courses are completed. After all, planning job listings often announce positions for “land use planners” or “transportation planners,” but few advertise for “financial planners.”
The key to getting practicing planners more interested in the fiscal side of planning is to establish the view that good planning without good finance is largely nonsustainable planning. At the University of Wisconsin-Madison we have included financial planning in the basic toolbox of skills and knowledge we think all planners should command. These skills, which we call intrinsic planning skills, include other tools such as map making, public participation, public speaking and effective communications.
LL: What current trends in local budgeting are relevant to planning goals?
JH: Most of the trends in local budgeting that directly affect attainment of planning goals come from external sources. For example, federal and state governments increasingly are getting out of urban development and redevelopment efforts. The need for such efforts has not diminished and, if anything, has increased, but higher levels of government have decided that such efforts are primarily of local interest. At the same time local governments are being required to fund new programs for efforts such as homeland security and environmental remediation. In general, pressures have been building for ever-increasing spending on the part of local governments.
On the revenue side of the local budget, state statutes limit the amount of revenues that local governments can raise. State governments have preferred reserving the high-yield income tax to fund state government, leaving the property tax as the primary source of funds for local governments. This reliance on the property tax has led to the property tax “revolts” and “restraint movements” that we read about across the country. In general, the sentiment to reduce property tax burdens has led local governments to find alternatives to the property tax, placing more importance on user charges and other locally based financial tools such as tax increment financing.
LL: How can planners address public resistance to property tax increases?
JH: Planners will need to become part planner and part public educator. Citizens value the public goods and services provided by local governments, but they also perceive that the costs of government are getting too high. To some extent there is a disconnect between the value of public goods and services received by local residents and businesses and the need to fund these services. Most of us appreciate the fact that citizenship has a price, but we are more willing to pay when we understand the uses to which public resources are being put and the benefits that will be generated.
This is where the planner as educator comes in. As planners, we often think of our activities as acres of land, dwelling units per acre, traffic flow per hour, or biological oxygen demand of the river [BOD is a measure of water pollution]. These same concepts can be translated into fiscal terms. We need to be able to talk about how various planning activities will affect the local budget, both in the short run and in the long term.
Comprehensive plans, for example, will affect the property tax base of a community for years into the future. Development patterns will affect how cities and regions spend their limited resources over time. Public infrastructure projects not only affect how and when development will take place, but they also place financial commitments on current and future residents. Sustainable development requires that planners be able to anticipate physical, social and financial needs and constraints, and that they are able to communicate these factors convincingly to interested citizens and decision makers.
LL: How is your work with the Lincoln Institute helping to broaden awareness about fiscal planning?
JH: I am working with Roz Greenstein, co-chair of the Institute’s Department of Planning and Development, on an effort to “train the trainers” in the fiscal dimensions of planning. The concept is to assemble leading scholars and practitioners in the fields of public finance and planning in order to develop educational materials that can be used initially in graduate planning programs and subsequently in professional continuing education programs. The materials will cover the basics of municipal budgeting and finance for planners and will stress both how the activities of planners affect local budgets and how local fiscal conditions affect the activities of planners.
The first year of this effort is producing educational materials on the legal and institutional context for local budgets, the intersection between planning and local budgets, the content and process for developing local government operating and capital budgets, property tax administration and policy, fiscal impact analysis and fiscal impacts of development. This material will be presented and discussed in a workshop at the Lincoln Institute in July 2005. Invited participants include senior and junior faculty and professionals from across the U.S. and Canada. This group will not only test the first phase of these materials, but also will develop the agenda for topics to be covered in future sets of materials.
The goal of the overall effort is to increase planners’ understanding of the fiscal dimensions of planning. In concept, participants in the July workshop will be better able to incorporate fiscal thinking into courses at their respective institutions. Educational materials will also be made available to the broader academic community for the same purposes. The Institute’s investment in this important initiative has the potential to enhance planning education in the near term, but more importantly to change the way planning practitioners think about the work they do on an everyday basis.
Related Publication
Venkatesh, Harini. 2004. Local public finance: A glossary. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/Pub-Detail.asp?id=982
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Despite the challenges of overhauling existing policies and implementing a bold agenda for infrastructure investment, the decisive election of a new President on a platform of change presents a real opportunity and sense of momentum for action in Washington.
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From 2000 to the end of 2005, the value of U.S. residential land and dwellings increased from $14 trillion to $24 trillion. Until about 2002, housing price increases had followed the normal pattern from the mid-1980s, and housing prices grew along with household incomes. But starting in 2002 housing prices began to grow much faster than incomes in most metropolitan areas.
There were three main causes for this acceleration in housing prices. First, the interest rate for 30-year fixed rate mortgages declined from 7 percent in 2001 to 4.6 percent in 2003, buoying housing prices. Second, starting in the early 2000s mortgage originators began to reduce lending standards and to offer high-risk mortgage instruments such as no-document mortgages and other subprime mortgage instruments. Finally, the national policy to increase home ownership supported the latter trend because increased mortgage availability seemed to increase housing affordability.
These changes led to the rapid growth in mortgages with high loan-to-value ratios and to the approval of borrowers with modest financial reserves. This increasing risk of mortgages was assuaged by the belief that “housing prices could not decline,” which was based on national housing price indices dating back a few decades. Of course, in several metropolitan areas housing prices had declined from 1989 to the mid-1990s, but the national price index had only flattened out in this period.
Nationally, house prices softened in 2006 and fell 30 percent to the present time, while housing starts declined precipitously from 2.27 million in 2006 to 500,000 now, a level well below the typical low point of 1 million starts experienced in the past half dozen recessions. The reduction in housing starts eliminated millions of construction jobs and contributed significantly to the rapid increase in the unemployment rate.
The accompanying financial crisis reduced employment more broadly as part of a severe recession. Mortgage defaults and subsequent foreclosures spiked, caused by the severe housing price decline that left many homeowners “under water” with a mortgage greater than their house value, combined with the loss of household income from unemployment and the tightening of lending standards that made refinancing impossible for many households. From 2006 through 2009, 6 million homes were foreclosed, and 2010 has seen another 2.9 million foreclosure filings. Foreclosure rates are likely to have peaked, and filings in December 2010 were a quarter lower than those in December 2009. But foreclosure rates remain far above historic levels—in 2005 banks foreclosed on about 100,000 homes. The lack of recovery in housing and other construction has in turn been a factor in the slow reduction in unemployment.
House prices may now be stabilizing—national housing prices rose in the second quarter of 2010, but have declined modestly in the third and fourth quarters. This has led some analysts to forecast a possible second round of price declines. In any case, the likely slow decrease in unemployment will continue to restrain income growth and demand for home ownership. Clearly, housing will not lead the economy out of this recession. Needed now is regulatory reform to prevent the repetition of a housing bubble and an inevitable subsequent housing bust and its related financial meltdown.
While some modest steps have been taken in this direction, much remains to be done and the announced reform of Fannie Mae and Freddie Mac have increased uncertainty about the course of future mortgage finance. The realization by households that housing price appreciation is not inevitable will likely slow the shift to ownership by younger households and encourage older empty-nesters to move their assets to investments less risky than housing. The resulting growth in rental demand will focus in denser parts of metropolitan areas and give some impetus to smart growth outcomes. Housing demand will be robust only in several years, driven by long-term growth in incomes, population, and household formation.
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Infrastructure, defined to include transport, telecommunication, electric power, water, and sanitation, is high on the agenda of both industrial and developing countries. In the United States, concern has been mounting about insufficient maintenance and the resulting decline in the quality of infrastructure facilities and services, especially in transport. Additional investments in infrastructure have also figured heavily in proposals to stimulate demand, employment, and economic growth. In developing countries, infrastructure’s challenges relate more to increasing capacity to provide services to both existing urban residents and the two billion new urban residents projected to arrive by 2050. The Lincoln Institute’s seventh annual land policy conference, held in early June 2012, addressed many aspects of infrastructure including investment, maintenance, and its externalities.
Economic aspects.
Empirical work carried out over the past 25 years on the macroeconomic returns to infrastructure investment have produced a wide range of outcomes–from negative returns to those above 30 percent annually. A careful survey of more recent studies indicates that infrastructure investment in transport, power, and telecom is likely to have positive macroeconomic effects and raise productivity.
At the same time, many countries allocate only modest sums to infrastructure maintenance, even though a broad consensus of opinion and empirical evidence indicate that the returns to maintenance–particularly transport–are very high. Inadequate maintenance may result from donor preferences to fund new capacity in developing countries, but maintenance shortfalls are also common in developed countries, suggesting that other institutional factors are likely to be important.
Networked infrastructure normally is subject to scale economies, and some networks are natural monopolies. Such infrastructure must be subject to economic regulation to prevent firms from engaging in monopoly pricing. While the need for regulation is most apparent when infrastructure is provided by private firms, regulatory oversight is often necessary when provision is by a public enterprise.
Spatial aspects.
Infrastructure has a strong influence on spatial development patterns and can be used to direct growth and–along with zoning and other incentives–to encourage more dense and compact development patterns. While only a few studies are available, however, empirical work indicates that the cost of redeveloping brownfield sites exceeds the cost of greenfield development including the costs of new infrastructure service.
The de-industrialization of cities has been going on for a long time, but recently some cities, such as San Jose, California, have stopped supporting the conversion of industrial or office space to residential or commercial use. They seek to maintain appropriate space for employment when economic growth returns so that they can compete for new firms and encourage local job creation.
Externalities.
Metropolitan areas produce about three-quarters of global anthropogenic greenhouse gas emissions annually, with a large share coming from transport and electric power. The replacement of aging systems and installation of new capacity provide a major opportunity to switch to more energy- and emission-efficient systems in urban areas. System management also can be improved with congestion tolls, parking fees, and transit expansion; by ensuring that tariffs cover the costs of water and electric power; and by promoting green buildings.
Relocating households in the path of infrastructure expansion involves a large number of people displaced by new roads or the widening of existing roads, the location of new facilities such as power plants, and reservoirs that flood broad areas behind dams. Estimates indicate that between 10 and 23 million persons are resettled involuntarily in developing countries each year, and that the majority of relocations are related to infrastructure. Some of these involuntary resettlements meet the safeguard standards promulgated by the World Bank or other standards such as the Equator Principles, but most resettlement is subject to only national or provincial policies.
These topics and many others–including the impacts on infrastructure of mega-events such as the Olympics, the taxation of utilities, the locational effects of congestion tolls, the variation in quality of infrastructure services, and the remarkable impacts of mobile telephony in Africa–will be covered in the conference proceedings that will be available as a printed volume in May 2013 and later as an eBook.
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Housing is an important component of both a household’s net worth and aggregate national wealth or stock of residential capital. Aggregate residential wealth is the sum of the values of all housing units. In Brazil, residential structures represent about one-third of total net fixed capital, so their value is important for economic and social policy. This analysis asks: What variables determine the stock values of residential property? How do location and neighborhood conditions affect these values? What is the aggregate residential wealth in the Rio de Janeiro Metropolitan Region (Metro Rio)? What is its distribution among household income and housing value groups? In other words, what generates residential wealth? How much residential wealth is there? Who holds it? Where is it located? (Vetter, Beltrão, and Massena 2013.)
Methodology for Estimating Residential Wealth
To address these questions, we first calibrated a hedonic residential rent model with sample microdata from the 2010 population census conducted by the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE). The units of analysis are households living in private, permanent housing units in urban areas of Metro Rio. The total number of households in 2010 was 3.9 million, and our sample is 223,534 (5.7 percent). We used the 41,396 renters in the sample to calibrate our model and then estimated the rents for homeowners and the landlords of rent-free units. Finally, we transformed the actual and imputed rents into housing values by dividing them by the monthly discount rate of 0.75 percent (9.38 percent annual rate), as is standard practice for Brazilian residential wealth studies (Cruz and Morais 2000, Reiff and Barbosa 2005, and Tafner and Carvalho 2007).
The underlying assumption in these studies is that the hedonic prices of the characteristics in the model and the discount rate are similar for rental and nonrental units. These are strong but necessary assumptions for the application of the methodology with the existing census microdata. The sum of estimated housing values is our measure of residential wealth. The objective is to estimate the aggregate value of all housing units and their average values.
In calculating average housing prices for these groups, we do not control for housing size or other characteristics, as would be done for hedonic housing price indices. Using census microdata, we can also estimate the residential wealth by household income as well as for smaller spatial units within municipalities, such as neighborhoods or districts. Even though the sample of rental units is relatively large, sample size drops rapidly as rents and household incomes rise, and the variances are particularly high for the open group at the top end of the distribution. Because we do not have data on the value of mortgages, our measure is of gross rather than net residential wealth.
Using rents from the census or a household survey compares favorably with other commonly used methods for estimating residential wealth for the Brazilian national accounts and related studies (Garner 2004), such as asking homeowners to estimate the selling price or monthly rent of their homes, using the asking prices for home sales, or using the prices registered when recording the sale. Whereas renters know their monthly rent payment, the informants may have little understanding of current trends in housing prices, and the original asking price is often higher than the final sale price. In Rio de Janeiro, the municipal government uses its own estimates of the sale prices based on asking prices, rather than the value registered in calculating the real estate transfer tax, because buyers and sellers often register lower prices.
In our hedonic residential rent model, the dependent variable is a vector of residential rents, and the independent variables are matrices of the structural characteristics of the housing unit, access to employment, and neighborhood characteristics, including indicators of access to urban infrastructure and services. The variables used are for the household per se and also for the census area in which it is located. Figure 1 shows Metro Rio’s 336 census areas and the larger municipal boundaries grouped into six subregions based on indicators analyzed in this and previous studies (Lago 2010).
The indicator for access to employment measures the average commute time to work for residents in each of the census areas. Figure 2 (p. 16) shows that the average commute time increases with distance from the center, but not by as much as one might expect—partly due to increased traffic congestion in all areas and to the fact that Metro Rio is polycentric with many subordinate centers.
The indicators of the quality of neighborhood infrastructure and services include the household`s access to the public sewer and water systems, garbage collection, and block conditions (e.g., street paving and drainage). As these indicators are highly intercorrelated, the component scores from a principal components analysis serve as the independent variables in the hedonic model. Component 1 explains 46.6 percent of the variance and shows high positive loadings on adequate block conditions and infrastructure, and high negative loadings on inadequate block conditions (e.g., garbage in the street and open sewers), indicating which areas have a higher level of attractiveness or desirability (figure 3). Although the lowest scores are clearly concentrated in the outlying areas, the patterns of attractiveness vary considerably. As with commute times, the distribution pattern of the attractiveness scores reveals the complexity of Metro Rio’s spatial structure.
Our hedonic model explains 73 percent of the variance of residential rent. The key independent variables are statistically significant; neighborhood quality and access to employment explain nearly two-thirds of the variance, while the structural characteristics of the housing explain only about one-third of the variance. In other words, the bulk of housing value is the capitalized value of access to employment and to neighborhood infrastructure and services, all of which are determined in large part by public expenditures. Figure 4 (p. 18) shows the distribution of average estimated housing values for census areas in US$ determined by our methodology. (The average exchange rate for 2010 is US$1=R$1.76.) These values tend to be highest in areas affording relatively low commute times and good access to urban infrastructure and services.
Distribution of Residential Wealth
How much residential wealth is the property of homeowners versus the landlords of rental properties and rent-free units used by employers, family members, or others? Our estimate of Metro Rio’s aggregate residential wealth of both occupied and unoccupied units in 2010 is US$155.1 billion (94.2 percent of Metro Rio’s 2010 GDP of US$164.4 billion) and US$140.2 billion for occupied units only (84.2 percent of Metro Rio’s GDP). Among total occupied units, 74.8 percent of this residential wealth (about US$105 billion) belongs to owner-occupied units, and the rest belongs to landlords of rented and rent-free units. In the case of lower-income households, the landlords could be another lower-income family.
Table 1 shows that the percent of homeowners is quite similar for all household income groups. For example, homeowners occupy nearly three-quarters of the households in the lowest household income group (with fewer than two minimum salaries or an average annual income of only US$4,407). A key reason for these high homeownership levels is that those living in favelas, squatter settlements, or other types of informal housing can declare themselves homeowners, even if they do not legally own the land on which their home is located. The 2010 Census showed more than 520,000 households (more than 15 percent of the total private permanent urban households) living in these types of settlements in Metro Rio. Land ownership in these settlements is a complex legal question on which even lawyers may not agree, since the chances of removal (at least removal without compensation) are quite low, and those living on land without a legal title may be eligible for squatter’s rights after five years under Brazilian law.
Although 25.3 percent of total households earned less than two minimum salaries (US$ 6,960 per year), the homeowners in this group held only 15.3 percent of the aggregate residential wealth of all homeowners. By contrast, only 15.6 percent of households earned 10 or more minimum salaries (US$34,800 per year), but homeowners in this income group held 34.5 percent of the aggregate residential wealth. Nonetheless, lower income households have more residential wealth than one might expect, in part because they are often homeowners in informal settlements.
Figure 5 (p. 19) shows the Lorenz Curve for the distribution of aggregate residential wealth of homeowners by housing value groups. This distribution is quite unequal, because the nearly 23.7 percent who are not homeowners have no such wealth (as shown where the Lorenz curve runs along the bottom of the axis) and because those living in higher-priced housing have greater residential wealth.
Distribution of Residential Wealth by Subregions
The bulk of aggregate residential wealth is held by those living in the suburbs and periphery around Metro Rio, although the average value of their housing units is lower. Table 2 shows that those subregions (4 and 6) together represent 79 percent of Metro Rio’s total households (3.1 million) and 58.1 percent of aggregate residential wealth (US$80.9 billion). Subregion 2 (the older, higher-income neighborhoods along the bay and coast) holds only 6.3 percent of Metro Rio’s households (about 242,000) and 19.0 percent of its residential wealth.
The percentage of renters is highest in the large squatter settlements (subregion 5), at 28.6 percent, with an additional 2.7 percent of rent-free units. Homeownership rates are highest (80.4 percent) in the periphery (subregion 6), where many owners live on land for which they do not have full legal title, though these areas generally are not squatter settlements as defined by IBGE.
Spatial Distribution of Household Income
One result of the interplay of market forces that shape residential rent and housing prices is that the distribution of aggregate household income tends to mirror the distribution of aggregate residential wealth. In other words, there is a relatively high residential segregation by income groups, with lower-income families concentrated in the large squatter settlements and in the suburbs and periphery (subregions 4, 5, and 6). High spatial concentration of higher-income households generates higher aggregate income and demand in areas that support higher-level services—in turn making these areas more attractive to higher-income homebuyers and renters. Figure 6 (p. 20) shows that the average annual household incomes for the census areas in 2010 reflect to a large extent the distribution of average housing values (figure 4), commute times (figure 2), and neighborhood attractiveness (figure 3).
In 2010, the high-income Barra da Tijuca area (subregion 3) held only 2.1 percent of total households in Metro Rio but 8.1 percent of aggregate household income and 7.6 percent of aggregate residential wealth. By comparison, the four large squatter settlements of subregion 5 held 2.5 percent of total households but only 1.0 percent of aggregate household income and 1.4 percent of residential wealth. Nonetheless, the aggregate residential value in these four squatter settlements was nearly US$2 billion, and the average housing value was almost US$21,000. These results show a relatively high spatial concentration of both aggregate household income and residential wealth that is tempered slightly by the home-ownership rate in squatter settlements.
Implications for Methodology and Policy Decisions
The methodology used in this analysis provides interesting insights into the macroeconomic and social importance of residential wealth; the variables that generate it; its distribution among household tenure, income, and housing value groups; and its allocation among subregions ranging from high-income neighborhoods to squatter settlements. The strong assumptions required in using the methodology must be taken into account when interpreting the results. Data from property registries or other sources with more detailed information on unit size could eventually be used to complement this methodology.
Government services, investments, and regulatory actions can result in benefits (e.g., access to employment, urban services, and amenities) and costs (e.g., taxes, fees, and negative environmental impacts) that are capitalized into the value of housing in the affected neighborhoods. For homeowners, positive net benefits from government actions increase their residential wealth, because they are capitalized in the value of their housing. However, for renters and new homebuyers, these same government actions can cause rents and housing prices to rise along with the net benefits. Some households, especially the lower-income renters and homebuyers, may have to leave the benefited area, and other potential new owners may be unable to locate in the area. Thus, housing tenure is important in determining whether or not a household receives the net benefits of government investments and regulatory actions.
Capitalization of the net benefits of government actions would clearly be an issue for the more than 30 percent of households in the four large squatter settlements that are not homeowners, as well as for those entering the housing market. Although there are no reliable data on housing turnover, we know that the total number of urban households in Metro Rio increased more than 20 percent, by almost 657,000, between 2000 and 2010. This increment was 14 percent higher than the total number of households in the Municipality of Curitiba (the state capital of Paraná) in 2010 and well over twice the number in Washington, D.C. All these new households, plus all the renters (about one-fifth of total households) and homeowners wishing to move, would be subject to increased rents and housing prices generated by the net benefits of government actions.
These results demonstrate a need for policies to ensure that rising rents and housing prices do not exclude some households from areas where public services and infrastructure are being improved. For example, financial assistance for home purchases could be part of the improvement program. One way of financing the needed lower-income housing and investment programs would be to capture part of the value being generated by infrastructure investments from higher-income households. Capturing part of the value generated by urban investments could help finance additional housing subsidies for lower-income families, as well as added investment, thereby providing a kind of investment multiplier.
About the Authors
David M. Vetter (Ph.D. University of California) has worked for more than four decades on urban finance and economics issues in Latin America for Brazilian entities, at the World Bank and Dexia Credit Local, and also as a consultant.
Kaizô I. Beltrão (Ph.D. Princeton University) was the dean and a senior researcher at the National Statistics School (an entity of IBGE) and is now a full professor and senior researcher at the Fundação Getúlio Vargas.
Rosa M. R. Massena (Doctorate, Université de Bordeaux) was a senior researcher at the IBGE for 23 years and since then has worked as a consultant on social indicators programs for Habitat, the World Bank, UNDP, and other entities.
Resources
Cruz, Bruno. O. and Maria P. Morais. 2000. Demand for Housing and Urban Services in Brazil: A Hedonic Approach. Paper presented at the European Network for Housing Research Conference, Gavle, Sweden (June).
Garner, Thesia I. 2004. Incorporating the Value of Owner-Occupied Housing in Poverty Measurement. Prepared for the Workshop on Experimental Poverty Measures, Committee on National Statistics. Washington, D.C.: The National Academies.
Lago, Luciana C. 2010. Olhares Sobre a Metrópole do Rio de Janeiro: Economia, Sociedade e Território. Rio de Janeiro, Brazil: Observatório das Metrópoles, FASE, IPPUR/UFRJ.
Reiff, Luis. O. and Ana L. Barbosa. 2005. Housing Stock in Brazil: Estimation Based on a Hedonic Price Model. Paper No. 21. Basel, Switzerland: Bank for International Settlements.
Tafner, Paulo and Marcia Carvalho. 2007. Evolução da Distribuição Familiar da Riqueza Imobiliária no Brasil: 1995–2004. Revista de Economia 33(2) (Julho-Dezembro): 7–40.
Vetter, David M., Kaizô I. Beltrão, and Rosa R. Massena. 2013. The Determinants of Residential Wealth and Its Distribution in Space and Among Household Income Groups in the Rio de Janeiro Metropolitan Region: A Hedonic Analysis of the 2010 Census Data. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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El fortalecimiento de la salud fiscal municipal en China
Desde el año 2013, Zhi Liu se ha desempeñado como investigador senior y director del Programa para China del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. También es director del Centro para el Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln (PLC). Anteriormente, Zhi fue especialista principal en infraestructuras en el Banco Mundial, donde trabajó durante 18 años y obtuvo experiencia operativa en varios países en vías de desarrollo.
Zhi obtuvo el título de grado (BS) en Geografía Económica por la Universidad Dr. Sun Yat-Sen (China), el título de maestría (MS) en Planificación Municipal y Regional por la Universidad de Nanjing (China) y el título de doctorado (Ph.D.) en Planificación Urbana por la Universidad de Harvard.
LAND LINES: Hace poco el Instituto Lincoln comenzó un plan de investigación sobre la salud fiscal municipal en todo el mundo. Esta tarea surgió al detectar que algunas ciudades de los Estados Unidos y de muchos otros países, como China, enfrentan dificultades financieras. ¿Cuál es la naturaleza de los problemas fiscales municipales en China?
ZHI LIU: Es muy diferente de las dificultades económicas que enfrentan las ciudades de los Estados Unidos. Estos dos países se encuentran en etapas de urbanización muy distintas. Mientras que los EE.UU. tiene un alto nivel de urbanización (más del 80 por ciento de los ciudadanos vive en áreas urbanas), según el censo de 2010, China todavía está a medio camino del proceso de urbanización. Hoy en día, 750 millones de ciudadanos chinos viven en ciudades, lo que representa el 55 por ciento de la población total. Para el año 2050, se espera que la población urbana alcance 1,1 mil millones de habitantes, es decir, el 75 por ciento de la población total. En los últimos veinte años, con la excepción de unas pocas ciudades mineras, casi todos los municipios han experimentado un rápido crecimiento de la población y una expansión espacial, lo que ha generado una gran demanda de inversiones públicas en infraestructura urbana.
En China, las principales fuentes de financiamiento para inversiones en infraestructura urbana son los ingresos provenientes de las concesiones del suelo y los préstamos que los municipios solicitan a los bancos comerciales, por lo general usando el suelo como garantía. El suelo urbano es de propiedad del Estado, y el suelo rural es de propiedad conjunta de las aldeas. La Ley de Administración del Suelo establece que sólo el Estado tiene el poder para convertir suelo rural en suelo de uso urbano, lo que crea el marco propicio para que los gobiernos municipales tomen suelo rural con el fin de realizar un desarrollo urbano mediante el proceso de concesión del suelo. De hecho, los gobiernos municipales expropian el suelo rural, lo dotan de infraestructura y venden los derechos de uso del suelo a desarrolladores inmobiliarios. La compensación que reciben los agricultores por el suelo que se les expropia no es muy alta, ya que se calcula según el valor de producción agrícola del suelo en lugar del valor de mercado del suelo para uso urbano. Cuando la demanda de desarrollo inmobiliario es alta, los precios de licitación para la concesión del suelo son altos, y los gobiernos municipales comienzan a recaudar grandes sumas de dinero. En los últimos diez años, los ingresos derivados de las concesiones del suelo han representado más de un tercio del total de los ingresos fiscales municipales.
Además, los gobiernos municipales expanden aun más su capacidad financiera mediante la utilización de propiedades de suelo a modo de garantías con el fin de obtener préstamos de los bancos comerciales. La Ley de Presupuesto Chino, antes de una reciente modificación, no permitía que los gobiernos municipales solicitaran préstamos. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos municipales superó las restricciones de la ley mediante la creación de sus propios vehículos financieros municipales, conocidos como sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano (sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano, UDIC, por sus siglas en inglés). Las UDIC solicitaban préstamos comerciales o emitían bonos privados para los gobiernos. Las deudas municipales pendientes de pago han crecido rápidamente en los últimos años, y en la actualidad han alcanzado al menos un tercio del PIB.
El mecanismo de financiamiento basado en el suelo ha ayudado a los gobiernos municipales de China a recaudar una suma significativa de fondos destinados a la inversión de capital. No obstante, este éxito también ha generado un incentivo para que los gobiernos municipales dependan demasiado de las concesiones del suelo y de las UDIC. Hoy en día, la economía de China crece mucho más lentamente que antes, por lo que este mecanismo está perdiendo fuerza en muchos municipios donde la conversión del suelo rural en suelo de uso urbano excede la demanda real. Algunas ciudades han obtenido más préstamos de los que podían devolver, y han quedado fuertemente endeudadas.
Según muchos estudios empíricos, incluidos algunos financiados por el Instituto Lincoln, el mecanismo de financiamiento basado en el suelo en China es una de las principales causas de otros problemas urbanos que enfrentamos en la actualidad, tales como precios exorbitantes de la vivienda, deudas municipales en aumento, excesiva expropiación del suelo, creciente tensión entre agricultores y gobiernos municipales en torno a la expropiación del suelo, y brechas cada vez mayores en la distribución de los ingresos y la riqueza entre las poblaciones urbanas y las rurales.
LL: Los medios de comunicación internacionales han estado realizando informes acerca de estos problemas. ¿De qué manera afrontará China estas cuestiones?
ZL: Existe un alto nivel de consenso acerca de las causas profundas de estos problemas. En noviembre de 2013, el gobierno central anunció una serie de reformas, algunas de las cuales están directamente relacionadas con políticas de urbanización y finanzas municipales. Por ejemplo, los alcances de las expropiaciones del suelo se limitarán a los fines públicos, por lo que las aldeas podrán desarrollar su suelo para uso urbano según la premisa de que se realice de acuerdo con lo planificado. Las reformas también requieren la aceleración de la legislación sobre el impuesto a la propiedad, la reforma del hukou (el sistema de inscripción residencial para familias, que ayuda a los agricultores a convertirse en residentes urbanos) y la toma de medidas por parte del gobierno para poner los servicios públicos urbanos básicos a disposición de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluso a los que migran del suelo rural al urbano.
LL: ¿Cuáles son los efectos de la reforma del hukou en las finanzas municipales?
ZL: El gobierno chino está eliminando gradualmente el antiguo sistema del hukou, y los efectos de esta decisión sobre las finanzas municipales serán importantes. El hukou se diseñó con el fin de identificar a un ciudadano como residente de una cierta ciudad, aunque durante décadas el gobierno utilizó este sistema para controlar la migración de áreas rurales a urbanas. Una persona inscrita como hukou rural no podía cambiar su inscripción a hukou urbano sin la autorización del gobierno. Y sin la inscripción como hukou urbano, un trabajador rural migrante no tiene derecho a recibir los servicios públicos que proporcionan los gobiernos urbanos.
A partir de la reforma económica, la economía urbana en expansión ha absorbido una gran cantidad de trabajadores migrantes que pasan de áreas rurales a urbanas. Anteriormente mencioné que el índice de urbanización de China es del 55 por ciento y que la población urbana es de 750 millones de habitantes. Estas cifras incluyen a los 232 millones de trabajadores rurales migrantes que permanecen en ciudades durante más de la mitad del año. Si se los excluyera del cálculo, el nivel de urbanización sería sólo del 38 por ciento. Sin embargo, debido a su inscripción como hukou rural, los trabajadores migrantes no tienen acceso a muchos de los servicios de los que gozan los inscritos como hukou urbano, a pesar de que muchos han trabajado y vivido en ciudades durante varios años. Los gobiernos municipales determinan el alcance de muchos de los servicios públicos urbanos, tales como las escuelas públicas y las viviendas económicas, de acuerdo con la cantidad de inscritos como hukou urbanos que existen dentro de la jurisdicción municipal. La eliminación gradual del hukou aumentaría significativamente la carga fiscal de los gobiernos municipales para proporcionar servicios públicos. Ciertos académicos en China estiman que el costo de prestar la totalidad de los servicios públicos urbanos a cada trabajador rural migrante ascendería al menos a RMB 100.000 (unos US$16.000). El desembolso total para todos los trabajadores rurales migrantes actuales sería al menos de RMB 23 billones (cerca de US$3,8 billones).
LL: China está introduciendo el impuesto sobre la propiedad residencial. ¿En qué estado se encuentra esta iniciativa?
ZL: El gobierno está redactando la primera ley nacional del impuesto sobre la propiedad como parte de la reforma de finanzas públicas actualmente en marcha. China es uno de los pocos países que no poseen impuestos municipales sobre la propiedad. El actual sistema impositivo depende en gran manera de los impuestos sobre los negocios y las transacciones y muy poco de los impuestos sobre los ingresos y la riqueza de los hogares. En una China más urbanizada con una población que tenga mayor poder adquisitivo para ser propietaria de sus propios inmuebles residenciales, el impuesto sobre la propiedad sería una fuente más viable de recaudación municipal. Hoy en día, el 89 por ciento de los hogares urbanos tiene la propiedad de una o más unidades residenciales, y el valor de dichas propiedades tiene mucho que ver con los servicios públicos urbanos. El impuesto sobre la propiedad permitirá que las ciudades impongan este tributo sobre las propiedades residenciales cuyo valor se vería beneficiado por una mejora de los servicios públicos que se brindarían gracias a los ingresos derivados de dicho impuesto. También cubriría una parte de la brecha fiscal que se generaría como consecuencia de la disminución prevista en la recaudación proveniente de las concesiones del suelo. No obstante, el impuesto sobre la propiedad no será una fuente principal de ingresos municipales en el corto plazo, ya que al Congreso Popular Nacional le llevará uno o dos años más aprobar la nueva ley. Además, a las ciudades les llevará dos o tres años establecer la base de datos de propiedades y el sistema de valuación y administración de las mismas.
LL: Debe de ser difícil para las ciudades tener que enfrentar una reducción de los ingresos derivados de las concesiones del suelo sin una alternativa inmediata, especialmente cuando están experimentando una creciente deuda municipal, tal como se ha informado ampliamente. ¿Cómo saldrán de esta situación las ciudades chinas?
ZL: La situación es verdaderamente difícil. La economía de China está en retroceso. El sector inmobiliario ya no es tan pujante como en los últimos diez años, lo que ha dado como resultado una menor demanda de suelo y, como consecuencia, los gobiernos municipales están obteniendo una recaudación derivada de las concesiones de suelo menor. Ahora las ciudades están experimentando una brecha fiscal. Una posible forma de cerrar esta brecha sería que los gobiernos municipales pudieran obtener préstamos. Sin embargo, tal como mencioné anteriormente, muchas ciudades están endeudadas y tienen poca capacidad para seguir pidiendo préstamos. De hecho, la mayoría de las ciudades en China no tiene una capacidad adecuada de gestión de deudas. La ley de presupuesto recientemente modificada permite que los gobiernos provinciales emitan bonos dentro de los límites establecidos por el Concejo del Estado, pero también cierra la posibilidad a los gobiernos municipales de recurrir a otras formas de obtener préstamos. Actualmente, el gobierno central promueve activamente el financiamiento de infraestructura a través de asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés). Aunque es un buen avance, no será suficiente para cerrar la brecha de financiamiento para infraestructuras, ya que las PPP resultan útiles principalmente en los casos de proyectos de infraestructura que poseen un sólido flujo de ingresos. Existen muchos otros proyectos de infraestructura urbana que generan muy pocos ingresos o directamente ninguno. A la larga, creo que China debería establecer de forma activa un mercado de bonos del gobierno municipal para canalizar los fondos provenientes de inversores institucionales hacia la inversión de infraestructura municipal y permitir que los gobiernos municipales tengan acceso a préstamos comerciales según su solvencia crediticia. A este fin, los gobiernos municipales deben desarrollar su capacidad institucional en varios frentes, tales como la gestión municipal de deudas, la planificación de una mejora de capital, la planificación del financiamiento para varios años, y la gestión municipal de bienes de infraestructura.
LL: ¿El trabajo del PLC es relevante para la reforma actual?
ZL: El PLC fue establecido en forma conjunta por el Instituto Lincoln y la Universidad de Pekín en el año 2007. Cuando ingresé en 2013, el Centro ya había construido su reputación como una de las principales instituciones de investigación y capacitación de China en cuestiones de desarrollo urbano y políticas de suelo. El Centro apoya diferentes actividades, como investigación, capacitación, intercambio académico, diálogo sobre políticas, becas de investigación, proyectos de demostración y publicaciones. Nos enfocamos en cinco temas principales: tributación sobre la propiedad y finanzas municipales, políticas de suelo, viviendas urbanas, desarrollo y planificación urbana, y medio ambiente urbano y su conservación. En los últimos años, nuestros proyectos de investigación han tocado temas como las finanzas dependientes del suelo, las deudas municipales, los precios de la vivienda, la inversión y el financiamiento del capital para infraestructura, y otras cuestiones relevantes para la salud fiscal municipal. Además, hemos brindado capacitación a diferentes agencias gubernamentales de China sobre las experiencias internacionales relativas al análisis y gestión del impuesto a la propiedad. Podría decirse que nuestro trabajo es muy pertinente en lo que respecta a la reforma actual.
La implementación de las nuevas reformas integrales de las políticas está generando una importante demanda de conocimientos internacionales y asesoramiento sobre políticas en las áreas de interés del programa para China, particularmente lo que tiene que ver con los impuestos a la propiedad y las finanzas municipales. Nuestra idea es comenzar un proyecto piloto de demostración en una o dos ciudades chinas seleccionadas, a fin de generar la capacidad institucional que se requiere para desarrollar un nivel de salud fiscal municipal a largo plazo. Nuestro equipo ha comenzado un estudio para desarrollar una serie de indicadores con el fin de medir la salud fiscal municipal de las ciudades chinas. Es el momento oportuno para que iniciemos este plan en China.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El impuesto brasileño a la propiedad es un gravamen anual administrado por los gobiernos municipales a los propietarios de edificios y tierras urbanas. Si bien los procedimientos para establecer la base impositiva y las alícuotas varían considerablemente, la base impositiva se deriva del valor en el mercado y se estandariza a través de diferentes autoridades municipales.
En la ciudad de Porto Alegre, el método tradicional empleado para tasar bienes inmuebles para fines impositivos se basa en los costos. No existen requisitos legales referentes a lapsos transcurridos entre las valuaciones, y el último avalúo general se llevó a cabo en 1991. En los años en que no ha habido valuaciones, se ha hecho un reajuste uniforme de la base impositiva según las tasas de inflación imperantes. Las alícuotas del impuesto a la propiedad son progresivas, con tasas móviles para seis niveles de valuaciones catastrales a fin de introducir un elemento de “capacidad de pago” en el sistema. El impuesto se calcula sumando cada porción del valor catastral y multiplicando la suma por la tasa respectiva para dicha clase. La tasa máxima para inmuebles residenciales llega al 1,2 por ciento.
Análisis del sistema actual
Recientemente se realizó un estudio del sistema de tributación inmobiliaria en Porto Alegre con la finalidad de examinar la relación que existe entre los valores catastrales y los valores comerciales. A continuación se resumen algunos resultados del estudio.
Nivel de tasación y uniformidad
Se encontró que la valoración media de apartamentos residenciales en Porto Alegre fue de apenas un 34 % de su valor de venta, un porcentaje mucho menor que el nivel regulativo del 100 %. Al aplicar el coeficiente de dispersión (COD) a la mediana de la relación entre el valor catastral y el precio de venta como medida de la variabilidad, se obtienen resultados que reflejan una baja uniformidad de valuación (36 % aproximadamente). En Brasil no existen normativas municipales ni nacionales para evaluar el rendimiento de las valuaciones catastrales. A modo de comparación, un nivel aceptable de uniformidad para viviendas unifamiliares en los Estados Unidos es un coeficiente del 10 al 15 %. En la fig. 1 se ilustra el amplio margen de desviación de las relaciones de valuación identificadas en este estudio.
Factores determinantes de la falta de uniformidad en las valuaciones
Se creó un modelo multivariante para estudiar los efectos simultáneos de los factores determinantes de las faltas de equidad, tanto verticales como horizontales. De esta manera fue posible identificar un gran número de factores responsables por las diferencias sistemáticas de los niveles de valuación, a saber: características del lugar, calidad de la edificación, año de construcción, presencia de ascensores, y otras variables similares. También se halló regresividad de valuación vertical.
Método de valuación
Podemos aseverar que la causa principal de la falta de uniformidad en las valuaciones es el método de costo utilizado tradicionalmente para adjudicar valores a las propiedades inmobiliarias. Algunas debilidades teóricas del método están relacionadas con la gran cantidad de simplificaciones que las autoridades locales hacen para facilitar su aplicación, y es muy posible que las desigualdades se deban a tales ajustes. Entre algunos de los problemas del método del costo figuran la desvinculación que hay entre las tablas de costos y el rendimiento del mercado de bienes raíces, y la baja correlación que existe entre las tasas de depreciación adoptadas y la reducción del precio debido a la edad, caída en desuso o deterioro de las edificaciones. Otro factor que parece haber contribuido a la alta discrepancia en las valuaciones es la falta de un control sistemático en el rendimiento de las valuaciones.
Intervalos entre valuaciones
Claramente, la reducción de la base impositiva se debe al método utilizado para ajustar las valuaciones inmobiliarias, basado en las tasas inflacionarias existentes para los años en que no hubo valuaciones. Por ejemplo, en 1993 la valoración media de las propiedades fue de un 38 % de su valor comercial, pero sólo un 27 % en 1995.
Comparación entre las tasas de impuestos a la propiedad: efectivas y regulativas
Las tasas para propiedades residenciales son progresivas según seis niveles de valuaciones. El cálculo de la tasa efectiva se obtiene a partir del tributo inmobiliario real (sin considerar la evasión fiscal), dividido por el precio de venta. La tasa regulativa se obtiene a partir del tributo por propiedad que se obtendría si los impuestos fuesen establecidos según el precio de venta, dividido por el precio de venta. La tasa efectiva es mucho más baja que la regulativa, y su mediana representa apenas un 0,17 por ciento del precio de venta. La distribución de la carga de impuestos se ha visto afectada por los métodos impropios de valuación, no sólo por la falta de relación entre los valores catastrales y los comerciales, sino también por la clasificación incorrecta de las propiedades. Durante el período del estudio, el monto del tributo inmobiliario recaudado fue aproximadamente un 25 por ciento de los ingresos que podrían haberse adquirido si los valores catastrales hubiesen sido equivalentes a los comerciales.
Tabla 1: Comparación de las tasas de impuesto a la propiedad efectivas y regulativas
MEDIDA TASA (%)
Efectiva Regulativa
Mediana 0,17 0,75
Coeficiente de dispersión 56,87 18,26
Tasa mínima 0,02 0,29
Tasa máxima 1,18 1,15
Causas de las deficiencias del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria
La mala administración de los impuestos a la propiedad en Porto Alegre y su ineficacia como fuente de recursos podrían explicarse por factores históricos. Durante los años setenta, el gobierno central y fortunas privadas transfirieron grandes sumas de dinero a las municipalidades para complementar las recaudaciones al nivel del gobierno municipal. Como resultado, las autoridades no se preocuparon por recaudar sus propios impuestos y los contribuyentes se acostumbraron a pagar sumas insignificantes de impuestos a la propiedad. La tarea de procurar un buen rendimiento en términos de valuaciones y un nivel aceptable de equidad de las valuaciones fue relegada a un plano secundario.
Ahora bien, las crisis financieras en décadas recientes y la necesidad urgente de inversiones públicas en servicios y equipos de infraestructura han forzado a las autoridades locales a mejorar sus sistemas fiscales. Sin embargo, los esfuerzos para incrementar los recaudos y la equidad de las valuaciones provocan malestar general debido a la alta notoriedad de los impuestos a la propiedad y a la falta de aceptación por parte de los contribuyentes. Además, cualquier cambio de la base impositiva debe ser aprobado por los miembros de la Cámara de Concejales elegidos por el municipio. Siempre que se hagan planes para una nueva valuación, los miembros del concejo son responsables por apoyar sistemas que establezcan límites con el fin de proteger a los contribuyentes de bajos recursos o jubilados. No obstante, tales límites favorecen verdaderamente sólo a los sectores de altos recursos puesto que las personas de bajos ingresos o jubiladas pueden recibir descuentos según los ingresos que perciban.
Desde 1991, dos propuestas para alterar la base impositiva de Porto Alegre han sido rechazadas por la Cámara de Concejales debido a que la inflación del momento habría determinado los ajustes sobre los valores estimados de algunas de las propiedades. Sin embargo, la falta de equidad de valuación vertical conduce a que los inmuebles más costosos sean los beneficiados del deficiente sistema fiscal inmobiliario.
Recomendaciones
Para mejorar un sistema tributario es primordial conocer a fondo las fallas del mismo. El análisis llevado a cabo en Porto Alegre ofrece un mayor entendimiento del sistema, así como del grado de falta de equidad de las valuaciones y de sus causas principales. Por primera vez se midieron y cuantificaron las fallas y desventajas del sistema, se identificaron las propiedades beneficiadas del mismo y la cantidad de recaudos desperdiciados. Porto Alegre tiene ahora la oportunidad de mejorar su sistema de recaudación de impuestos inmobiliarios utilizando datos exactos y no por conveniencias políticas.
Varias medidas podrían contribuir a aumentar la equidad general del sistema de valuación, y al mismo tiempo mejorar la recaudación de recursos y el nivel de vida de la comunidad; entre ellas se tienen las siguientes:
Lograr la equidad de los tributos inmobiliarios y mejorar los niveles de rendimiento de los servicios públicos son metas comunes de políticos, miembros de la comunidad y administradores (entre otros). Se debe aprovechar las nuevas tecnologías para evaluar los impuestos a la propiedad y recolectar datos a fin de procurar el funcionamiento justo y eficiente de los sistemas fiscales. Sin embargo, las mejoras técnicas son sólo una parte del proceso; es también crítico ganar la aceptación del público, y para ello hay que concertar diálogos entre los habitantes de la comunidad y los políticos, donde se expliquen las desventajas del sistema actual y las consecuencias de mantenerlo. Al organizar discusiones serias dentro del dominio público, aumentará la confianza colectiva en el sistema fiscal.
Claudia M. De Cesare es consultora del Departamento de Tributación Local de la municipalidad de Porto Alegre. En 1999 obtuvo una beca de tesis del Instituto Lincoln para financiar la investigación comunicada en este informe y en su tesis de doctorado en la Universidad de Salford en Inglaterra. El Instituto Lincoln continúa desarrollando programas educacionales con administradores, políticos, expertos y miembros de la comunidad de Porto Alegre para ayudar a mejorar la equidad y eficacia del sistema de impuestos a la propiedad.
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Public investment in urban areas often results in increased land value that benefits only a small group of private owners. In a pioneering initiative, the city of Porto Alegre, Brazil, is using the property tax as an instrument for capturing land value increments, deterring land speculation and promoting rational urban development.
Economic and Social Context
Porto Alegre is the capital and largest city of Brazil’s southernmost state, Rio Grande do Sul. With a population of 1.5 million inhabitants and approximately 450,000 real estate units in 1994, city officials estimated a shortfall of more than 50,000 residential properties. However, major economic and social problems limited the city’s ability to provide housing for low- and middle-income families.
As in many developing countries with unstable economic cycles, land is a major means of concentrating wealth in Brazilian cities. In Porto Alegre, the existence of large undeveloped sites near the city center contributes to urban sprawl on the periphery. The major factor responsible for this situation is land speculation by wealthy landowners who hold large vacant sites and wait for a favorable moment to undertake investments or to sell their sites at huge profits.
As low-income families are pushed to the periphery, their segregation leads to increased social exclusion and demands for public services. However, the provision of basic infrastructure, such as public transport services on the long routes between the periphery and the commercial, industrial and entertainment centers, requires large investments from the government.
City officals in Porto Alegre had set a primary goal to provide high quality urban services for the outlying community, including basic infrastructure, education, public transport, street cleaning and security services. However, a financial diagnosis of the city’s revenue alerted authorities to the scarcity of resources for such investment. In contrast, many districts in more central areas were well supplied with infrastructure, equipment and services, and they had lower population densities than were called for in the city’s urban development plan.
Speculation was clearly impeding land development, but officials believed the political atmosphere seemed favorable for change. After a period in which government authorities faced chronic inflation in Brazil, an economic stabilization program was introduced in July 1994. Before the economic plan, inflation was running at astonishing annual rates of 7,000 percent. Since the introduction of the plan, average rates of inflation ranged between 0.7 and 1.7 percent a month. When the economy was measured in terms of Gross Domestic Product (GDP), it showed annual positive growth rates since 1993. Local government was confident that the moment was ideal for recovering the investment and productive activities that had been paralyzed during the previous high-inflation period.
In summary, the following factors encouraged Porto Alegre’s initiative to use the property tax as an instrument for simultaneously capturing increased land value, deterring land speculation, and promoting social fairness and economic growth:
Government Actions
The Brazilian Constitution (1988) defines the property tax as a tax on urban land and buildings and specifies that it can be used as an instrument of urban policy to promote the rational use of land to generate social benefits to the community at large. This provision allowed Porto Alegre to undertake the following actions:
Effectiveness of the Initiative
The legislation was promulgated at the end of 1993 and the government started to implement it in 1994. The proposal was supported by both ruling and opposition party members of the City Council, which is responsible for approving decisions on matters of municipal legislation.
As of October 1997, the initiative has not yet achieved its desired results. Only five of the 120 vacant sites are being developed. The landowners of 50 properties are paying the property tax at the progressive rate. Three of the properties were removed from the list because they had been incorrectly included in the first place due to inaccurate records about their physical characteristics.
The development status of the remaining 62 properties has not been defined. Some are owned by wealthy and politically powerful landowners who appealed to the Supreme Court against the constitutionality of the measures undertaken by the city government. Indeed, two landowners (A and B) who hold nearly 44 percent of the vacant land are appealing, and other landowners seem to be waiting for the judiciary outcome to make their own decisions. (See chart.)
Evaluating the effectiveness of Porto Alegre’s property tax initiative will be possible only after the judiciary decisions on the matter are pronounced, but other crucial gains derived from the experience have already guaranteed its success. The legislation has generated intense debate at the national and local level regarding political and private rights, property rights and public interest. The experience has also been used as an example to make other government authorities aware of their responsibilities to promote the rational use of urban land.
In Brazil, cultural and economic factors still seem to encourage land speculation rather than productive activities, and the difficulty in establishing boundaries between public interest and private rights is, indeed, complex. However, the pioneering actions undertaken in Porto Alegre represent an important step towards controlling private speculation and promoting responsible urban development. Similar initiatives elsewhere now have a greater potential for becoming effective alternatives to achieve fairness in the distribution of public resources with favorable social benefits to the community.
Claudia M. De Cesare works for the Porto Alegre City Council and is a Ph.D. candidate at the Centre for the Built and Human Environment, University of Salford, England.
