Este Resumen de Políticas Públicas examina el impuesto a la propiedad como una fuente crítica de ingresos para las escuelas públicas en los Estados Unidos. Demuestra la alta proporción de la financiación de la educación pública proporcionada por el impuesto a la propiedad, así como la estabilidad del impuesto sobre la propiedad en comparación con los tres impuestos estatales (impuesto sobre las ventas, impuesto sobre la renta y el impuesto sobre la renta colectivo). Explora las condiciones actuales que pueden producir reducciones en la ayuda estatal y federal en la futura. Por último, recomienda políticas para mejorar el impuesto a la propiedad, para construir un mayor apoyo público para el impuesto como una fuente estable de financiación de las escuelas públicas.

Los defensores de buenos gobiernos de todo tipo de ideologías esperan que una nueva ley contable aclare los costos de los incentivos en impuestos a la propiedad inmobiliaria para empresas, después de años de escepticismo sobre los supuestos beneficios económicos de estas deducciones impositivas. La declaración n.º 77 de la Junta de Normas Nacionales de Contabilidad, conocida como GASB 77, exige que unos 50.000 gobiernos estatales y locales informen la cantidad total de recaudación tributaria que se pierde al año por los incentivos que pretenden atraer o retener empresas dentro de sus fronteras. 

Los gobiernos locales comenzaron a adherirse a GASB 77 por primera vez en los informes financieros anuales integrales (CAFR, por su sigla en inglés) del año fiscal 2016, que se publicaron en 2017. Estas declaraciones ofrecerán una fuente nueva y muy rica de datos a los funcionarios electos, gestores de políticas, investigadores y periodistas que buscan analizar los costos de los incentivos fiscales para empresas y hacer un avalúo más preciso de la salud fiscal de estas jurisdicciones.

Según un informe publicado en febrero por el Instituto W. E. Upjohn para la Investigación sobre el Empleo (Bartik 2017), desde 1990 se triplicó el total de incentivos fiscales para empresas. El autor Timothy Bartik notó que en 2015 los gobiernos estatales y locales gastaron un total de 45 mil millones de dólares en incentivos fiscales para empresas, que incluyen 12 mil millones de dólares al año solo en reducciones al tributo inmobiliario.

Si bien muchos funcionarios públicos ofrecen incentivos fiscales para empresas por motivos loables, los críticos denuncian que estos acuerdos pueden dar una ilusión breve de prosperidad, pero luego no compensan las consecuencias en la salud fiscal, tanto a largo como a corto plazo. Al atraer nuevas empresas a la jurisdicción, se pueden incrementar los ingresos o las oportunidades laborales, expandir la base imponible y revitalizar zonas urbanas que están deterioradas (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Pero los opositores apuntan a una investigación cada vez más extensa que indica que los incentivos erosionan las bases impositivas y al mismo tiempo generan calles, cloacas y servicios públicos adicionales que los gobiernos deben mantener y financiar durante un futuro previsible (Wassmer 2009; Marohn 2011).

“Ahora mismo, la historia de los incentivos se concentra principalmente en los beneficios potenciales de atraer empresas, y no se presta mucha atención a lo que hay que dar a cambio”, dice Adam Langley, analista de investigación sénior del Departamento de valuación y tributación del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Sin lugar a duda, en la última década se han incrementado las divulgaciones, pero en muchos lugares hay muy poca información pública sobre las pérdidas de recaudación tributaria que provocan los incentivos”.

Requisitos de informes de la Junta de Normas Nacionales de Contabilidad (GASB, por su sigla en inglés)

Los gobiernos de los 50 estados preparan sus informes financieros anuales según los Principios de contabilidad generalmente aceptados de la GASB; cerca del 70 por ciento de los gobiernos locales cumplen con estos requerimientos, pero no todos son obligatorios. La GASB no es una entidad gubernamental como el Servicio de Impuestos Internos, y sus principios no son ley. Sin embargo, los beneficios son suficientemente evidentes como para inspirar una amplia aceptación. La divulgación uniforme de la información financiera de los gobiernos permite hacer comparaciones fiscales sencillas entre los estados y las agencias públicas. Asimismo, puede inspirar la confianza entre el público de que determinado gobierno realiza su labor con transparencia y responsabilidad. Esta confianza ayuda a construir y mantener niveles de crédito saludables, lo que les permite a los gobiernos pedir dinero prestado a bajo costo.  

Antes de GASB 77, la cantidad de información financiera que los gobiernos locales brindaban sobre los incentivos fiscales variaba en cada estado según sus políticas específicas de informes sobre gastos en impuestos, pero la mayoría de ellas no exigían que los gobiernos locales informaran la renta perdida relacionada con los incentivos en impuestos a la propiedad inmobiliaria.  

Desde diciembre de 2015, fecha de publicación de la declaración n.º 77 por parte de la GASB, los gobiernos deben informar la cantidad total de renta estimada perdida debido a los incentivos fiscales, las pérdidas estimativas de renta relacionadas con las reducciones de otro organismo gubernamental y los objetivos de creación de puestos de trabajo u otros compromisos que asumen quienes reciben las subvenciones como parte de los acuerdos de deducciones tributarias. Además, los gobiernos deben explicar la capacidad que tienen de recuperar los impuestos perdidos. Por ejemplo, algunos acuerdos de reducciones incluyen disposiciones de recuperación en caso de que las empresas no cumplan con los compromisos contraídos. 

La definición de la GASB de reducción impositiva es “un acuerdo entre un gobierno y un individuo o entidad mediante el cual el gobierno promete privarse de recaudaciones tributarias y el individuo o entidad promete, en consecuencia, tomar una determinada medida que contribuya al desarrollo económico o que beneficie de otro modo al gobierno o a sus ciudadanos”. 

GASB 77 no exige que los gobiernos nombren a las empresas que recibieron deducciones impositivas ni que indiquen la cantidad de deducciones que se otorgaron. Así, es difícil determinar el costo promedio de acuerdos o si estos acuerdos se están haciendo con mayor o menor frecuencia, comenta Greg LeRoy, director ejecutivo de Good Jobs First. Lo que es más crucial, GASB 77 no exige que se indique la recaudación tributaria perdida en años futuros, un desvío de otros requisitos de divulgación que la GASB emitió recientemente relacionado con las futuras obligaciones de pensiones.

Es probable que, con el tiempo, más de 50.000 gobiernos locales informen los números de los incentivos fiscales debido a GASB 77, pero muchos todavía no lo han hecho. LeRoy dijo, “Los datos empezarán a llegar en abril, fluirán con solidez en junio y serán una catarata en noviembre y diciembre de 2017” (LeRoy 2017). 

Langley advirtió que es demasiado pronto para predecir el impacto de GASB 77. Dijo que es probable que los informes del primer año tengan errores y no cumplan con todo lo solicitado, y GASB 77 no cubrirá todas las formas de financiamiento mediante incremento impositivo (TIF).

Qué se arriesga

Antes de que GASB 77 entrara en vigor, en diciembre de 2015, los funcionarios públicos podían “repetir el plato” de los incentivos fiscales bajo las narices de los contribuyentes, y a veces incluso a costa de estos. Según el centro nacional de investigación de políticas Good Jobs First, que rastrea los acuerdos de incentivos y ha abogado con ahínco para lograr mayor transparencia (GJF 2015b), las deducciones impositivas para el desarrollo económico son, sin duda, las subvenciones laborales más caras. 

En 2015, las empresas pagaron unos 258 mil millones de dólares en impuestos a la propiedad inmobiliaria en todo el país, la proporción más grande (36,5 por ciento) de los impuestos locales y estatales a empresas, y más de la mitad (53 por ciento) de la renta total por tributos inmobiliarios, según el Consejo de Estado de Tributación (COST 2016). Los gobiernos locales en particular dependen de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, que sumaron el 30 por ciento de toda la renta local en 2014, según el Instituto Lincoln (Reschovsky 2014). En muchos lugares, el impuesto a la propiedad inmobiliaria es la fuente principal de financiamiento para la educación pública, el mantenimiento de calles y cloacas, y los servicios de emergencias. Por lo general, es menos susceptible a recesiones económicas que la recaudación por impuestos a la venta o la renta, y es más progresivo que el impuesto a la venta (Reschovsky 2014).

“GASB 77 comenzará a debatir los verdaderos costos de estas reducciones a impuestos comerciales”, dijo R. Crosby Kemper III, director ejecutivo de la Biblioteca pública de Kansas City. Kemper, ex banquero y crítico frecuente de las subvenciones corporativas, dice, “Creo que los números van a espantar a los ciudadanos, y ese es justamente el motivo por el que no los hemos visto hasta ahora”. 

Ellen Harpel, fundadora de la firma de consultoría en desarrollo económico Smart Incentives, cree que las subvenciones seleccionadas pueden ofrecer un estímulo económico y levantar la moral, y esto compensará la recaudación tributaria perdida. Dijo que, cuando los acuerdos no salen bien, suele ser porque las comunidades no tienen objetivos económicos coherentes o no los comunican, no porque los incentivos fiscales tengan fallas inherentes. Ella considera que GASB 77 es una oportunidad de ilustrar a los contribuyentes sobre cómo los acuerdos fiscales responsables son solo una forma en que los grupos de desarrollo económico ayudan a las comunidades a alcanzar sus metas (Harpel 2016).

En el mejor de los casos, si se atrae una empresa grande, se puede aumentar la productividad de los trabajadores y atraer a empresas similares a la zona, y así se crearía un espiral de devolución positiva (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Lo ideal es que los incentivos seleccionados atraigan empresas, que a su vez atraerán a otras empresas, y así se crearían “economías aglomeradas” con valiosos efectos indirectos para toda la comunidad. Según un estudio de 2010 del economista Enrico Moretti, un trabajo de industria de alta tecnología puede crear hasta cinco trabajos adicionales locales (Moretti 2010). Este es un ejemplo del efecto multiplicador: la idea de que los trabajos nuevos que se crean en una empresa que recibe incentivos sostendrán nuevos trabajos en la economía local porque los proveedores locales aumentarán las compras y habrá más gastos en bienes y servicios locales.

Sin embargo, el desafío más grande para los funcionarios públicos es decidir si una empresa en realidad se está decidiendo entre dos o más ubicaciones o si está buscando la cereza del postre para un negocio ya cerrado. Kenyon y Langley indican que es mucho más probable que las deducciones impositivas influyan en la decisión de una empresa de ubicarse dentro de una zona metropolitana y no entre dos zonas metropolitanas distintas. Los estudios del Instituto Upjohn demuestran que las empresas que a veces negocian para obtener incentivos fiscales ya se decidieron (Fisher 2007). Algunos gobiernos exigen a las empresas que prometan por escrito que se ubicarían en cualquier otro lugar si no fuera por la deducción impositiva. Sin embargo, al final los funcionarios no tienen una forma infalible de asomarse a esta caja negra. Y dejar al descubierto a una empresa puede ser señal de que no son queridas en esa comunidad; los funcionarios del desarrollo económico creen que este mensaje puede hacer retroceder a la comunidad si las zonas metropolitanas similares o cercanas siguen ofreciendo incentivos fiscales. 

Hay muchas investigaciones que indican que los acuerdos de incentivos a veces enfrentan a dos o más comunidades que comparten un mercado laboral, en vez de seleccionar comunidades de distintas regiones. Esto quiere decir que la decisión final de la ubicación de una empresa no será demasiado relevante para el lugar que elijan los empleados para vivir y sociabilizar, y tampoco creará muchos trabajos adicionales, si se crea alguno, para la región más amplia conmutable. En este caso, las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria desvían el dinero de los servicios públicos y no estimulan la actividad económica. 

Kansas City, Misuri

Los incentivos fiscales para empresas causaron una competencia muy corrosiva en la zona metropolitana de Kansas City, que se extiende a ambos lados de la frontera entre Misuri y Kansas. Los empresarios hacían enfrentar a los gobiernos locales de la región porque los amenazaban con mudarse al municipio que les ofreciera el mejor acuerdo. En los últimos años, la guerra por el desarrollo económico entre jurisdicciones políticas a ambos lados de la frontera se tornó tan tensa, que 17 líderes empresariales escribieron a los gobernadores de los dos estados en 2011 y les rogaron que acabaran con la rivalidad. 

“Están enfrentando a los estados y las únicas que ganan de verdad son las empresas que ‘pescan incentivos’ para reducir costos”, decía la carta. “Los que pierden son los contribuyentes, que deben ofrecer servicios a quienes no los están pagando”.

Don J. Hall, Jr., presidente y director ejecutivo de Hallmark Cards, ha abogado con particular fervor por una reforma, sin obtener resultados. La fundación Hall Family Foundation calculó que la última primavera los condados de Wyandotte y Johnson, Kansas, sacrificaron en total 161 millones de dólares en impuestos para alentar a las empresas a reubicar 6.003 puestos de trabajo desde el condado de Jackson, en el estado de Misuri. Por su parte, Jackson gastó 114 millones de dólares para robar 4.474 puestos de trabajo a los condados de Wyandotte y Johnson, de Kansas. 

Angela Smart, vicepresidente de la fundación, destaca que ni uno de los 275 millones de dólares totales se gastó en crear puestos de trabajo realmente “nuevos” para la zona metropolitana más amplia. “En muchos aspectos, es asistencia a corporaciones, a costa de la erosión de las bases impositivas”, agrega.  

Kansas City también sufre falta de transparencia en el financiamiento mediante incremento impositivo (TIF, por su sigla en inglés). Con el TIF, el crecimiento en los impuestos a la propiedad inmobiliaria u otras rentas en determinadas zonas geográficas se destina a apoyar el desarrollo económico de esa zona, por lo general para financiar mejoras a la infraestructura. A diferencia de las reducciones en los tributos inmobiliarios, el TIF no disminuye los impuestos de las empresas, pero destinar la renta del impuesto a la propiedad inmobiliaria a otras actividades es una opción en todos los programas de TIF (Kenyon, Langley y Paquin 2012). Los funcionarios del desarrollo económico de Kansas City no respondieron al pedido de comentarios. 

Las ciudades promueven los distritos con TIF como una herramienta útil para combatir el deterioro y alentar los nuevos desarrollos en las zonas empobrecidas (Rathbone y Tuohey 2014). Pero según indica el Instituto Show-Me, un think-tank fundado por Kemper, en Kansas City se aprobaron ocho veces más acuerdos de TIF en zonas de poca pobreza que en zonas con un índice de pobreza superior al 30 por ciento (Rathbone y Tuohey 2014). 

Las propuestas de desarrollo que se presentan a las comisiones de TIF cercanas a Misuri deben incluir un análisis de deterioro y explicar si la zona de interés quedaría con poco desarrollo si no fuera por la subvención fiscal. Pero los que suelen hacer estos análisis son los contratados por los emprendedores inmobiliarios. En 2014, los investigadores no encontraron un solo caso en que el consultor llegara a una conclusión desfavorable para el emprendedor inmobiliario (Rathbone y Tuohey 2014). “Hemos creado un derecho fundamental a acceder a reducciones en los impuestos a los bienes raíces para los emprendedores inmobiliarios y las corporaciones de Kansas City”, dice Kemper.

Laura Reese y Gary Sands, investigadores de Michigan, descubrieron que los incentivos fiscales en realidad pueden perpetuar la desigualdad entre las zonas de altos y bajos ingresos, porque los incentivos son mayores en las zonas con más ingresos. Los suburbios otorgan alivios impositivos más altos per cápita que las ciudades, lo que promueve una expansión urbana descontrolada y dificulta el acceso a los trabajos “nuevos” a las personas de menos ingresos que viven en el centro (Sands y Reese 2012). En Greater Cleveland, el 80 por ciento de los acuerdos que se hicieron tras la creación de los programas de reinversión en la comunidad requerían que las empresas se alejaran de la ciudad y fueran a los suburbios del condado de Cuyahoga, según descubrió Good Jobs First. 

“Creo que GASB 77 despertará a algunos de los luchadores por la justicia social, porque el debate de la desigualdad definitivamente tiene repercusiones”, dijo Kemper, que cree que el valor anual de las reducciones fiscales y otros incentivos gubernamentales de Kansas City podrían llegar a sumar 150 millones de dólares.  

“Este es dinero que se quita a los servicios sociales, a las personas peor posicionadas en la cadena socioeconómica de la comunidad, para subvencionar a las personas y corporaciones con mayores ganancias de la comunidad. ¿Cómo puede ser justo?”

Condado de Franklin, Ohio

Los funcionarios del condado de Franklin, Ohio, también hicieron uso extensivo de las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria y el TIF, pero ellos reconocen los beneficios de mostrar más transparencia. El monto total del valor inmobiliario en una zona con reducción o TIF pasó de unos 1,4 mil millones de dólares en 1999 a 6,7 mil millones de dólares en 2014, según el Columbus Dispatch (Bush 2014). Clarence Mingo, auditor del condado de Franklin, comenta que este aumento se dio con “muy poca conciencia del público sobre las consecuencias”.

Mingo dijo en abril, “Me asustaba el hecho de que los gobiernos sigan otorgando reducciones sin tener datos a mano para medir el impacto en la comunidad”. 

En 2016, Mingo contrató al Instituto Lincoln para llevar a cabo una evaluación de las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria. Las conclusiones del análisis se publicaron en marzo de 2017 e indican que las reducciones en realidad tuvieron modestos resultados positivos en el condado de Franklin. El estudio reveló que un aumento del uno por ciento en la porción de valor inmobiliario total que se descuenta en determinado distrito escolar tiene un correlato con tasas ligeramente inferiores en los tributos inmobiliarios y valores inmobiliarios apenas más altos (Kenyon, Langley, Paquin y Wassmer 2017).

Pero los investigadores de Lincoln, entre ellos Kenyon y Langley, criticaron la falta de información confiable sobre las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria disponible para los contribuyentes del condado de Franklin. El problema no es la cantidad de datos combinados que publicaron los gobiernos locales, el condado y las agencias estatales de Ohio, sino la calidad, en particular cuando se trata de calcular la renta perdida. 

Por ejemplo, siete ciudades del condado ofrecen información básica sobre los programas de incentivos, como criterios de elegibilidad y beneficios, pero ninguno informa el costo de estos programas. Otras ciudades participan en la Chequera en línea de Ohio (Online Checkbook), una iniciativa de transparencia en la que los gobiernos pueden informar todos los gastos y los cheques emitidos. Pero no incluye las reducciones en tributos inmobiliarios ni ningún otro gasto en impuestos. El estado de Ohio publica un informe de gastos en impuestos, pero no incluye las reducciones en impuestos a la propiedad inmobiliaria. 

A Mingo le gustaría que los incentivos fiscales se evaluaran cada algunos años. Espera que el condado de Franklin se pueda asociar con los condados circundantes del centro de Ohio para crear una versión regional de la Oficina de presupuesto del Congreso. 

“Los municipios harían bien en contratar una autoridad independiente para que realice un análisis de costos y beneficios antes de otorgar una reducción”, dice. “Eso sería dinero bien gastado en beneficio de los contribuyentes”. 

La ciudad de Columbus, sede del condado de Franklin, adelantó los próximos debates de GASB 77. En abril de 2017, Columbus se convirtió en el segundo municipio grande, luego de la ciudad de Nueva York, en publicar su informe financiero anual con las divulgaciones que exige la GASB 77. El informe reveló que las reducciones fiscales de 2016 le costaron a Columbus 1,9 millones de dólares en recaudación tributaria perdida (ciudad de Columbus, 2017). Pero este número no incluyó los casi 31 millones de dólares que se destinaron el año pasado a los distritos de la ciudad con TIF. 

Hugh Dorrian, auditor de la ciudad, dijo, “Los gobiernos deberían publicar estos diversos tipos de incentivos, y el nuestro también. Cuanto más abiertos son los gobiernos, mejor funcionan. Por eso apoyo mucho el principio de GASB 77, aunque no haya consenso sobre cómo se debe interpretar”. 

Greg LeRoy, director ejecutivo de Good Jobs First, notó que Dorrian, que es auditor de Columbus desde 1969, tenía una reputación estelar por publicar costos de subsidios fiscales mucho antes de que interviniera GASB. Pero en una declaración escrita presentada en abril, Good Jobs First citó a la ciudad por no incluir los pagos en TIF y las reducciones fiscales como reducciones en el CAFR de 2016.

“Columbus es la capital del estado de Ohio, y también la ciudad más grande”, escribió LeRoy. “Si da un ejemplo con fallas, otras jurisdicciones podrían evitar publicar reducciones en impuestos y socavar esta reforma emblemática sobre la transparencia” (GJF 2017).

Cooperación regional y transparencia en Denver, Colorado

Los funcionarios del desarrollo económico de Denver se han dedicado a la transparencia desde la década de 1980, y su experiencia sugiere que GASB 77 podría ayudar a los funcionarios públicos a retomar el control sobre los incentivos fiscales contraproducentes para empresas porque institucionalizarían el respeto y la confianza a nivel regional.

El principio que rige la Economic Development Corporation de Metro Denver (MDEDC) es: “más información es mejor que menos”. Se mantiene informados a los miembros sobre las actividades de desarrollo económico sin comprometer la confidencialidad de los clientes. La tradición se remonta a la crisis petrolera de 1986, que desató un altercado en el desarrollo económico por el cual las empresas literalmente se mudaban de un lado a otro de la calle, según comenta Laura Brandt, directora de desarrollo económico de MDEDC. 

Después de esa experiencia, un pequeño grupo de funcionarios locales decidió que las comunidades podrían trabajar en conjunto bajo una entidad en común, que con el tiempo se convirtió en MDEDC, para promover a toda la región en primer lugar y a las comunidades individuales en segundo lugar.

Los miembros firman un Código de ética que casi no se ha modificado desde fines de los 80. Es un documento legal no vinculante que reconoce sus propias limitaciones. El preámbulo incluye esta oración: “Reconocemos por completo que todo Código de ética carece de valor sin un nivel inherente de confianza en la integridad de sus miembros y el compromiso de cada uno de nosotros de comportarnos según los niveles más altos de conducta profesional” (MDEDC 2004).

Y aunque cueste creerlo, el Código de ética funcionó. Hoy, MDEDC incluye a más de 70 gobiernos, organizaciones de desarrollo económico y grupos industriales. “La gente llama todo el tiempo y nos pregunta ‘¿Cómo lo hicieron?’” dice Brandt. “Al principio no fue fácil. Pero ahora se tornó un hábito”.

Los miembros que firman el código prometen notificar a otro miembro de la comunidad si una empresa ubicada en territorio del segundo miembro expresa interés en mudarse. Según el código, “las violaciones de este compromiso serán consideradas como la ruptura más severa de nuestra promesa como miembros”. Quienes violen el código se enfrentarán a una especie de intervención ante un comité de MDEDC. 

Las empresas que están interesadas en la zona de Denver se dirigen directamente a MDEDC, que a su vez les proporciona a todas las comunidades miembro la información sobre el tipo de propiedad que busca la empresa sin revelar su nombre. MDEDC presenta a los responsables de las empresas y los funcionarios locales solo cuando redujo los posibles sitios a menos de un puñado. 

“El modelo se basa en la confianza”, escribió Leigh McIlvaine en un informe de Good Jobs First de 2014. “Los miembros creen que el sistema ayudará a sus comunidades de forma justa y confían en que las inversiones de las comunidades vecinas también beneficiarán a las suyas” (McIlvaine y LeRoy 2014).

Mejorar los programas de incentivos fiscales

Además de promover una mayor transparencia y cooperación regional, los expertos dicen que las comunidades también pueden mejorar los programas de incentivos fiscales con algunos pasos claros. 

Limitar el período de reducciones fiscales. Según Bartik, los acuerdos de tributos inmobiliarios suelen durar más de 15 años, mucho más que otros tipos de incentivos fomentados por el gobierno. Cuanto más largo sea el acuerdo, menos probabilidad tiene ese gobierno de recaudar el total de los impuestos de la propiedad en cuestión.  Bartik dice que, además, los altos cargos de las empresas suelen preferir un lapso relativamente corto de tiempo (piensan en la cotización de las acciones y los objetivos de renta de la empresa) y no piensan en el futuro cuando deciden sobre la ubicación y la expansión de la empresa. Para las empresas, el valor de un dólar en incentivos fiscales que se ofrece a 10 años vale unos 32 centavos de hoy (Bartik 2017). En otras palabras, un acuerdo impositivo con algunos años de más no hace mucha diferencia para la empresa involucrada, pero sí implica un costo para el gobierno local. 

Estructurar los acuerdos de reducción para que el porcentaje que se descuenta disminuya con el paso del tiempo. Kenyon indica que esto puede ayudar a que las empresas eviten sorpresas por aumentos cuando concluye el acuerdo, y que las lleve a negociar con otro municipio al otro lado de la ciudad para obtener un nuevo acuerdo. 

Establecer objetivos de sueldos y empleo en los acuerdos de reducciones, además de disposiciones de recuperación si las empresas no cumplen con dichos objetivos. Los funcionarios públicos podrían solicitar a los destinatarios de los beneficios que ofrezcan un cierto porcentaje de trabajos a tiempo completo o salarios iguales o superiores al promedio de la región como condiciones previas al acuerdo. Los acuerdos también podrían estipular que se contraten residentes locales para hacer al menos una parte del trabajo. Los acuerdos deberían incluir disposiciones de recuperación en caso de que las empresas no cumplan con dichos objetivos. 

En un informe de 2009 del Instituto Lincoln, Robert Wassmer planteó cuatro preguntas que deberían considerar los funcionarios públicos al momento de decidir si otorgar o no una reducción en impuestos a una empresa (Wassmer 2009): 

• ¿La empresa realmente mudará sus actividades si se rechaza la reducción al impuesto?  
• ¿El incentivo fiscal hará que la empresa sea más rentable en su ciudad que en otras ciudades que también ofrecen subvenciones similares? 
• ¿La empresa seguirá siendo responsable de los impuestos o tarifas que excedan el costo de proveer nuevos servicios públicos cuando se establezca el acuerdo, para que no se reduzcan los fondos del gobierno? 
• De lo contrario, ¿vale la pena someterse al estrés fiscal que genera el acuerdo impositivo por los beneficios de la generación de empleo, la potencial revitalización del barrio y el intento de atraer más empresas como resultado del efecto de multiplicidad?

GASB no es el primer intento de mejorar la transparencia en incentivos fiscales, y tampoco ofrece una respuesta definitiva a la pregunta de si estos construyen o destruyen el valor de los lugares. Pero sí ayuda a las comunidades con programas de reducciones impositivas a responder estas preguntas con más que instinto o esperanza. 

¿La exposición adicional cambiará la opinión pública lo suficiente como para ocasionar una reforma significativa? ¿O los dirigentes y contribuyentes locales solo piensan en la promesa de los incentivos? El tiempo lo dirá.

Andrew Wagaman es periodista de negocios para el diario The Morning Call, de Allentown, Pensilvania. Puede contactarlo por correo electrónico a wagamanandrew@gmail.com.

Fotografía: peeterv

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Liderazgo local sólido, visión compartida por la comunidad, crecimiento inclusivo, resolución creativa de problemas, colaboración entre sectores y creación de entornos. Todos son ingredientes importantes para lograr buenos resultados en las antiguas ciudades industriales más pequeñas de los EE.UU.

Durante generaciones, estos centros industriales fueron imprescindibles para que la clase media de los EE.UU. prosperara. En lugares como Scranton, Pensilvania, y Worcester, Massachusetts, se crearon oportunidades laborales que permitieron que grandes cantidades de inmigrantes rurales y extranjeros lograran tener un estilo de vida cómodo con un trabajo que exigía habilidades relativamente bajas. Sin embargo, al observarse una transición en la economía nacional, que se alejó de la producción, muchas de estas comunidades se enfrentaron a una pobreza afianzada, desinversión en los barrios y una mano de obra con destrezas incongruentes con las necesidades de los empleadores.

Las antiguas ciudades industriales pequeñas de los EE.UU. poseen economías tradicionales que se centran en la producción, su población alcanzó su punto álgido en el siglo XX y luego decayó a un rango de 30.000 a 200.000 habitantes. Aunque se las puede encontrar en todo el país, se concentran en su mayor parte en Nueva Inglaterra y la región de los Grandes Lagos, desde Gary, Indiana, hasta Lowell, Massachusetts (Figura 1). En las conversaciones nacionales suelen caer bajo la sombra de sus contrapartes más grandes. Si bien los investigadores y las fuerzas vivas han identificado estrategias para revitalizar lugares como Pittsburgh y Baltimore, se ha prestado menos atención a cómo se pueden transferir estos enfoques a comunidades como Dayton, Ohio, o Binghamton, Nueva York. Por lo general, estas ciudades no son sede de oficinas centrales de grandes empresas ni instituciones importantes, activos que se reforzaron en ciudades más grandes, con excelentes resultados. Esto quiere decir que incluso las estrategias que demostraron ser eficientes deberán adaptarse de forma creativa en lugares como Camden, Nueva Jersey, o Youngstown, Ohio.

En Regenerating America’s Legacy Cities (Revitalizar las antiguas ciudades industriales), un informe de 2013 del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, Alan Mallach y Lavea Brachman plantean que la forma más segura de revitalizar este tipo de ciudades es mediante incrementos estratégicos o “la fusión de una visión estratégica a largo plazo con un proceso de aumento progresivo hacia el cambio”. Sugieren que, para establecer un método que obtenga buenos resultados, la comunidad debe tener una visión compartida del futuro de la ciudad y las fuerzas vivas locales deben persistir en sus esfuerzos para fomentar esa visión de largo alcance. Este proceso podría ser particularmente importante en las ciudades más pequeñas, que tienen menos activos y recursos locales, lo que deja menos margen para asumir riesgos.

Recientemente, junto con el Greater Ohio Policy Center (GOPC) hemos completado un estudio de 24 antiguas ciudades industriales más pequeñas en siete estados de las regiones centro oeste y noreste que evalúa su rendimiento y determina las estrategias que podrían ayudar a mejorar su vitalidad. Analizamos datos económicos, sociales y demográficos de tres años: 2000, 2009 y 2015. También entrevistamos a los dirigentes locales de cada ciudad para comprender qué ayudó a algunas de ellas a prosperar y qué causó un rendimiento bajo en otras.

Esta investigación se desarrolla a partir del informe de Mallach y Brachman, para demostrar que el liderazgo local sólido, la visión compartida por la comunidad, el crecimiento inclusivo, la resolución creativa de problemas, la colaboración entre sectores y la creación de entornos son ingredientes importantes para lograr buenos resultados. Este artículo se centra en cómo llegan las ciudades a ese punto y qué factores aumentan las posibilidades de obtener buenos resultados, y deriva de nuestro reciente Enfoque en Políticas de Suelo, Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities: Strategies for Postindustrial Success from Gary to Lowell (Revitalizar las antiguas ciudades industriales más pequeñas de los Estados Unidos: estrategias para lograr el éxito postindustrial, desde Gary hasta Lowell), que el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo publicó en agosto de 2017.

Metodología

Para acceder a una perspectiva general de cómo les está yendo a las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas, el Greater Ohio Policy Center (GOPC) recopiló información sobre 65 ciudades de siete estados de las regiones centro oeste y noreste que cumplieran con las siguientes condiciones: población de entre 30.000 y 200.000 habitantes en 2013, que dicha población haya sido muy inferior en 2000 en comparación con este pico, aunque se hubiera recuperado un poco, y que la ciudad tuviera una historia de producción sólida; además, que no fuera principalmente universitaria ni un suburbio de una ciudad más grande.

Seleccionamos 24 ciudades representativas que se estudiarían con mayor profundidad y analizamos los datos del censo del 2000 en EE.UU. para cada lugar y los estimativos de cinco años de American Community Survey de 2009 y 2015 en las siguientes categorías: población, nacidos en el extranjero, jóvenes profesionales, porcentaje de residentes que trabajan en la ciudad, índice de desempleo, índice de participación de la mano de obra, mediana de la renta familiar, índice de pobreza, obtención de títulos universitarios, índice de viviendas vacantes a largo plazo, índice de viviendas ocupadas por sus dueños, porcentaje de venta de hogares con hipoteca, mediana del valor de los hogares, mediana de alquileres, industrias de empleo y ocupaciones.

Calculamos los cambios porcentuales en cada categoría para los años 2000 a 2015 y, luego, en dos subconjuntos, de 2000 a 2009 y de 2009 a 2015, con el objetivo de obtener un panorama más claro sobre el efecto de la Gran Recesión en la trayectoria de cada ciudad. Además, el GOPC recopiló datos sobre empleo y trabajos en 2002 y 2014 en el sitio web OnTheMap de la Oficina del censo de los EE.UU. Utilizamos estos datos y categorizamos cada lugar según un rendimiento alto, moderado y bajo, de acuerdo con sus condiciones actuales y las trayectorias a lo largo del tiempo. Esta agrupación sirvió para demostrar cómo se comparan las trayectorias de cada ciudad y para identificar desafíos y factores persistentes que contribuyen con la revitalización. 

—Torey Hollingsworth y Alison Goebel

Colaboración para una economía global

Las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas deben planificar para determinar cómo pueden adaptarse a los cambios de la economía global, y deben hacerlo incluso más que las ciudades más grandes. Por lo general, para las antiguas ciudades industriales el patrón que se consolida cada vez más, en el que las corporaciones se mudan a las ciudades globales prósperas, no es beneficioso. El nicho económico que le permitirá prosperar a una ciudad más pequeña depende de los activos locales, como la ubicación geográfica, los motores económicos, la demografía y el liderazgo local. Esto quiere decir que el nicho ideal de una ciudad podría no coincidir con el de otra.

Algunas de las antiguas ciudades industriales más pequeñas supieron funcionar de forma independiente en el mercado global, pero en el futuro eso es mucho menos probable. Para algunas ciudades, el éxito a largo plazo dependerá de que el crecimiento económico se alinee con el de otras ciudades pequeñas de la región. En el Distrito Capital de Nueva York (que incluye Albany, Schenectady y Troy), las ciudades individuales mantuvieron su propia identidad y, al mismo tiempo, generaron sinergias. Se autodenominaron Tech Valley y buscan promover los activos de la región, como grandes empresas de tecnología, barrios efervescentes y un costo de vida relativamente bajo.

Otras ciudades pequeñas podrían alinearse con ciudades más grandes, como hicieron Akron y Canton con Cleveland para competir y lograr que los empleadores nacionales y mundiales se reubiquen ahí. Si la ciudad más grande no representa un motor económico fuerte por sí misma, varias ciudades más pequeñas pueden colaborar para crear una identidad regional que las ayude a atraer nuevas empresas y residentes.

En algunos estados, como Nueva York e Indiana, han adoptado un modelo regional de desarrollo económico mediante el cual las ciudades deben trabajar en conjunto para competir por subsidios e incentivos estatales. Estos programas son relativamente nuevos y podrían ayudar a que las ciudades más pequeñas se concentren en competir por empleos y residentes a la par de sus vecinas.

Si una ciudad más pequeña está cerca de una metrópolis que compite a nivel global con buenos resultados, puede formar un nicho como centro de logística, base de operaciones o ciudad dormitorio para un mercado principal. Una serie de ciudades pequeñas de la costa este cumplen estas funciones, como Bethlehem, Pensilvania, que se reposicionó como centro de envíos y logística para los mercados de Filadelfia y Nueva York tras el cierre de la planta de Bethlehem Steel.

Factores comunes del éxito

A raíz de nuestra investigación salieron a la luz varios factores que ayudan a determinar si las ciudades pequeñas y medianas progresan o siguen luchando:

Localización, localización, localización

El mayor indicador del desempeño de una ciudad es la región en la que se encuentra: casi todos los puntos de evaluación indican de forma sistemática que las ciudades del noreste tienen mejores resultados que las del centro oeste. Dentro de estas regiones, algunos estados demuestran tener más o menos éxito. Todas las ciudades de Ohio incluidas en nuestro estudio tenían problemas, en particular durante los años que siguieron a la Gran Recesión. Incluso las ciudades que disfrutaron trayectorias muy positivas entre 2000 y 2009, como Hamilton, cayeron al último lugar de la lista entre 2009 y 2015. Akron y Hamilton estaban entre las mejores en el 2000, pero hacia 2015 se habían desplazado al grupo de rendimiento moderado.

Las historias de ambas regiones dan una muy buena explicación de las fuerzas relativas que muestran hoy. Muchas economías de las ciudades del centro oeste se basaban en la fabricación de autos, que decayó durante décadas porque los trabajos se trasladaban a otros países o a otras zonas dentro del país, y cuyo punto más bajo fue durante la Gran Recesión. En muchas ciudades del noreste, la producción se había hundido por completo muchas décadas antes. Según el Banco de la Reserva Federal de Chicago, ambas economías regionales comenzaron a separarse de forma considerable en la década de 1980, porque el noreste se alejaba de la producción y el centro oeste experimentó un renacimiento breve en el sector. Este período de transición más largo podría haber creado una desventaja para las ciudades del centro oeste, ya que las del noreste tuvieron más tiempo para concentrarse en atraer nuevos empleos y volver a capacitar a su mano de obra para competir en la economía del siglo XXI. Además, históricamente muchas ciudades del centro oeste dependieron más de la producción que las de la costa este. Esto quiere decir que sus economías necesitaban (y tal vez todavía necesitan) una reestructuración más fundamental.

Esta situación podría presentar varios aspectos positivos. Si bien muchas ciudades del centro oeste están atrasadas respecto de las del noreste, tienen la oportunidad de aprender del éxito y los errores de sus pares al momento de reconstruirse para la nueva economía. Para lograr la revitalización, es necesario experimentar e innovar, pero las ciudades pequeñas y medianas del centro oeste pueden adaptar estrategias comprobadas desde el principio, en vez de depender de la prueba y error.

Cercanía a ciudades y mercados más grandes

Las ciudades cercanas a los grandes mercados de la costa este han observado más beneficios económicos y demográficos que las del centro oeste porque esos mercados son más grandes y más sólidos, y forman una concentración crítica. Camden, Nueva Jersey, y Scranton, Allentown y Bethlehem, Pensilvania, han demostrado el poder económico de posicionarse como ubicaciones de apoyo para la ciudad de Nueva York y Filadelfia. El beneficio de Worcester y Lowell es estar cerca de Boston, en particular porque se comunican mediante un tren comercial. Según las fuerzas vivas locales, hay 1.300 personas que viajan de Worcester a Boston a diario, y así vinculan las economías y los grupos de talento.

Los investigadores denominan “suerte de ubicación” a este beneficio económico por localización y destacan que las ciudades que están cerca de mercados sólidos obtienen beneficios económicos más notables. Sin embargo, la suerte de ubicación por sí sola no es suficiente. Las políticas públicas locales en relación con el delito, educación y servicios públicos son los factores más importantes al momento de cuidar la salud económica de una ciudad.

Tocar fondo

Es muy difícil revertir las dificultades de una ciudad, pero algunas de estas antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas lo están logrando. Las entrevistas con las partes interesadas locales revelaron un tema en común: las ciudades tenían que “tocar fondo” para poder revertir su situación.

Las partes interesadas de Lowell indicaron que la ciudad era demasiado pobre en los 50 y los 60 para embarcarse en programas de renovación urbana, con los que se habrían demolido partes del centro y los barrios históricos. Con el tiempo, se demostró que esto fue un gran beneficio para la ciudad. Cuando los molinos textiles vacantes del centro de la ciudad fueron declarados un sitio histórico nacional, la ciudad buscó renacer con la actividad turística. Sin embargo, nunca se observaron grandes flujos de turismo, y en los 80 el empleador local principal entró en bancarrota. En ese punto, Lowell estaba en grandes dificultades. Pero a fines de los 90, la ciudad decidió correr el riesgo de comprar los molinos y presentar convocatorias para convertirlos en viviendas. Años más tarde, Lowell dio forma a su renovación en torno a esa estrategia: convertir millones de metros cuadrados de espacio industrial vacante en departamentos, estudios de artistas y tiendas minoristas. El éxito que se observó en la reutilización de los edificios históricos para adaptarlos demuestra que los intentos de revitalización exitosos pueden tomar fuerza, incluso desde las profundidades de las dificultades económicas.

Estrategias de revitalización

Este proceso comienza con una evaluación sincera de la situación de la ciudad sobre la base de datos, hechos y las percepciones de los residentes, ya sean positivas o negativas, sobre cómo le está yendo a la ciudad. Con este panorama realista, las ciudades pueden tomar decisiones según su posición actual y empezar a formar una visión para el futuro.

En nuestro estudio, las entrevistas con los líderes locales nos ayudaron a determinar ocho estrategias de revitalización que estas ciudades desarrollaron con éxito. Cada una de una de ellas se construye a partir de un activo existente y un reconocimiento realista de las limitaciones. Ninguna debería ser considerada una “cura milagrosa” que puede rescatar a una ciudad con problemas graves. Cada estrategia se plantea con un ejemplo de buenas prácticas que ilustra cómo las ciudades pueden desarrollar prioridades para la revitalización dados sus recursos limitados.

1. Construir capacidad y talento cívicos.

Para diagramar un nuevo camino, debe haber dirigentes sólidos que puedan visualizar el cambio y trabajar para lograrlo. Las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas deben concentrarse en conservar el talento local y, a la vez, atraer a nuevos dirigentes externos para ocupar puestos esenciales, como administrador municipal, director de desarrollo económico y presidente de alguna institución importante. Una de las propuestas debería ser cultivar un grupo de jóvenes con talento para que puedan asumir cargos de liderazgo a medida que crezcan. Una población saludable de jóvenes profesionales es uno de los indicadores de que la ciudad forma de nuevo un grupo de líderes cívicos.

En Hamilton, Ohio, durante mucho tiempo los dirigentes trataron a la ciudad como si fuera un jardín cerrado y no permitieron que hubiera mucha colaboración e influencia externa para catalizar la creatividad. A medida que se retiraban los grandes empleadores y con la llegada de la Gran Recesión, algunos miembros del consejo de ciudadanos determinaron que una infusión de energía externa podría hacer que la ciudad volviera a encontrar su rumbo. Reclutaron a un administrador municipal externo que se concentró en fomentar una cultura de colaboración dentro del mismo gobierno municipal, entre los sectores público y privado, y entre gobiernos y organizaciones regionales. Hamilton también se concentró en atraer talentos y apoyar el desarrollo de la clase dirigente. La Russell P. Price Fellowship es un programa del sector público que comenzó en 2011 y atrae a los talentos recién graduados de la universidad para que se encarguen de proyectos a nivel gerencial dentro del gobierno municipal. Se les ofrece vivienda en el centro y se los alienta a ser parte de la red comunitaria de forma profesional y personal. Muchos permanecieron en Hamilton después de su mandato, y así se creó una nueva generación de líderes locales.

2. Promover una visión unificada en el sector público y el privado.

Los funcionarios del gobierno local y los altos cargos del sector privado deben “apropiarse” en conjunto de la necesidad de revitalizar el espacio urbano y colaborar para encontrar soluciones. En una investigación del Banco de la Reserva Federal de Boston sobre el renacimiento de las antiguas ciudades industriales pequeñas, se observó un denominador común: los dirigentes de varios sectores admitieron que “estaba en sus propios intereses evitar que continuara el deterioro de la economía local” y se hicieron responsables de las mejoras. Las historias de ciudades que lograron cambiar su estado demuestran que un grupo comprometido de dirigentes locales, entre ellos funcionarios electos, altos cargos de empresas, empleados públicos, defensores de base y contrapartes filantrópicas, pueden diagramar una nueva dirección para la ciudad y trabajar en conjunto para implementar su visión.

En 1984, RCA Corporation, Campbell Soup Company y la ciudad de Camden, Nueva Jersey, se unieron para debatir un nuevo desarrollo de los terrenos de la zona costanera que tenían en el centro. Juntos, lanzaron la asociación sin fines de lucro Cooper’s Ferry Development (CFDA) para crear una visión y un plan de ordenamiento territorial que le permitirían al público acceder a la costanera y promoverían la revitalización. La CFDA recaudó y coordinó más de 600 millones de dólares en inversiones públicas y privadas, y reunió las distintas partes fundamentales para lograr una comunidad costera enérgica con distintos usos, donde se establecieron lugares para entretenimientos familiares, oficinas y loft residenciales. Luego, la CFDA comenzó a trabajar con los residentes para encauzar las inversiones privadas y filantrópicas hacia los barrios de la ciudad. En 2011 la CFDA se unió a Greater Camden Partnership y así se formó Cooper’s Ferry Partnership, la organización más importante de la ciudad de trabajos de colaboración para el desarrollo de la economía, el arte y la cultura, y la preservación y creación de espacios abiertos.

3. Ampliar las oportunidades para trabajadores de bajos ingresos.

Los esfuerzos de revitalización no tendrán éxito si se concentran solo en los residentes con mayores ingresos. En las ciudades todos deben acceder a más oportunidades, entre ellos los residentes de bajos ingresos que necesitan trabajar. La pobreza y la desigualdad visibles crean una imagen negativa que puede ahuyentar a las empresas del centro urbano de la ciudad, lo que lleva a pérdidas en recaudaciones tributarias y un atraso masivo en las finanzas de la ciudad por tener que pagar los costos a largo plazo de reducir el deterioro urbano.

Siracusa ha demostrado cómo se pueden tratar de forma simultánea la revitalización urbana y la reducción de la pobreza. CenterState CEO, una cámara de comercio regional y organización de desarrollo económico, creó el Work Train Collaborative con un enfoque de “doble cliente”: encontrar trabajos buenos para empleados con bajos ingresos y capacitar a los empleados buenos para las empresas locales. Con la ayuda de trabajos comunitarios de base, CenterState CEO mantuvo una estrategia de desarrollo de mano de obra que relacionó el proyecto de un nuevo desarrollo cerca de un hospital local con trabajos bien pagos y capacitación en habilidades. Desde ese proyecto piloto, el programa se ha expandido desde la construcción a trabajos en salud, agregó empleadores y aumentó el alcance geográfico.

4. Construir sobre un sentido de pertenencia auténtico.

La creación de entornos (creación de espacios interesantes donde la gente quiera pasar el tiempo) es una estrategia para el desarrollo económico comprobada en muchas ciudades. Michigan posee varias antiguas ciudades industriales pequeñas y ha adoptado esta estrategia como herramienta para el desarrollo económico a nivel estatal. La creación de entornos debería basarse en los activos existentes, como barrios históricos, centros compactos que se pueden recorrer a pie e instituciones culturales que son un legado. Las ciudades deben considerar qué grupos demográficos estarían interesados en particular en estos activos, como los jóvenes que se fueron, pero quieren volver a su casa para comenzar una familia o cuidar de los padres, residentes regionales que buscan una vida más urbana, inmigrantes que buscan una vivienda barata y los que buscan casas para renovarlas que no pueden comprar una vivienda en una ciudad más grande. Los trabajadores muy capacitados suelen elegir primero dónde quieren vivir y luego buscan un trabajo en ese lugar. Las antiguas ciudades industriales más pequeñas pueden construir sobre su identidad auténtica para atraer a trabajadores y los trabajos que los siguen.

Cuando cerró la planta Bethlehem Steel en 1999, la ciudad de Bethlehem, Pensilvania, se preparó para las consecuencias económicas devastadoras. Sin embargo, el sitio de los molinos, la antigua zona industrial en reconstrucción más grande del país, ofreció tierras con potencial de desarrollo a lo largo de la orilla del río. Un grupo de contrapartes, entre ellos Bethlehem Steel, la Universidad Lehigh, la ciudad misma y ArtsQuest, una organización artística sin fines de lucro, colaboraron para crear una nueva visión para el sitio. En 2007, el Sands Casino Resort adquirió un terreno designado para un distrito de entretenimiento con distintos usos, acondicionó el sitio y abrió un casino y un hotel. Mantuvo los altos hornos de uno de los molinos como guiño al pasado de la ciudad. Hoy, ArtsQuest mantiene un campus artístico y cultural ahí, que incluye un anfiteatro al aire libre. El campus se convirtió en un gran atractivo regional y recibió un millón de visitantes los primeros cinco años de actividad. También ofrece un nuevo emplazamiento para el Musikfest, el festival de música más grande del país, que se estima que genera 55 millones de dólares al año en la economía de la región.

5. Concentrar los esfuerzos regionales para reconstruir un centro sólido.

Varios estudios han demostrado que las regiones sólidas se construyen alrededor de ciudades centrales sólidas, y estas a su vez sobre centros sólidos. Un activo muy útil en muchas de las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas es que tienen un centro histórico. Aunque ya no funcionan como centro empresarial y comercial, son la cara pública de toda la región. Las nuevas tecnologías, la suburbanización y los patrones de traslados centrados en torno a los autos implican que muchas funciones económicas se llevarán a cabo fuera del centro. Pero los centros de las ciudades pueden seguir siendo centros regionales animados y zonas de uso mixto: residencial y de entretenimientos.

Muncie, Indiana, eligió concentrarse en atraer a jóvenes profesionales en particular porque ahí se encuentra la Universidad Ball State, con más de 20.000 alumnos. Como resultado, la población joven de la ciudad creció mucho entre 2009 y 2015. En otros lugares, un mejor blanco para el desarrollo residencial podría ser un grupo demográfico diferente, como los padres con hijos adultos que ya no viven con ellos. Al poseer mayores ingresos, debido a que se mudan desde los suburbios en busca de un lugar más chico, este grupo podría pagar valores más altos para vivir en el centro. Independientemente del grupo demográfico, construir centros de uso mixto con bares, restaurantes, tiendas minoristas y viviendas parece ser una estrategia exitosa para muchas ciudades.

Akron, Ohio, y sus contrapartes regionales han trabajado en conjunto para atraer empresas a la región. Los funcionarios de las cámaras de comercio de la ciudad, el condado y la región crearon una sociedad que atrajo a empresas de otras zonas. Pero las políticas de la ciudad no alentaban a las empresas a ubicarse en el centro o dentro de Akron misma, por lo que las oficinas en los suburbios y los parques industriales fueron el lugar de trabajo predeterminado para muchos nuevos empleados. Esto representó una dificultad para los trabajadores que dependen del transporte público a la hora de aceptar trabajos fuera de la ciudad, y aumentó los índices de oficinas vacantes en el centro. Si bien el crecimiento económico de la región es valioso para la ciudad en conjunto, gran parte de ese crecimiento se dio a costas de Akron misma. Ahora, la organización céntrica y otras partes interesadas desarrollaron un plan para el núcleo urbano de la ciudad, y algunos dirigentes políticos nuevos comprenden el valor de concentrar ahí las actividades que fomentan el desarrollo económico. Este enfoque renovado que ve al centro como núcleo de empresas, residencias y entretenimiento seguramente traerá beneficios para la ciudad a largo plazo.

6. Involucrarse en la planificación comunitaria y estratégica.

Una gran ventaja de estas ciudades pequeñas es que su escala permite obtener un consenso más amplio en la comunidad sobre el futuro de la ciudad. Pero la escasez de recursos hace que no todas las visiones se puedan cumplir. Todavía es necesario planificar de forma detallada, teniendo en cuenta los datos, para distribuir recursos de forma efectiva y asegurarse de que la comunidad apoye las estrategias de revitalización.

Grand Action, una coalición de dirigentes cívicos y de la comunidad de Grand Rapids, Michigan, lideró el desarrollo de la visión y la implementación de muchas de las acciones que revitalizaron el centro de la ciudad. El departamento de planificación de la ciudad se aseguró de que se incluyera a los miembros de la comunidad en los debates sobre el centro y los barrios. La ciudad crea “cuadernos de patrones de barrios” con zonificaciones superpuestas que capturan las necesidades y los deseos de la comunidad. Tanto los empleados de la ciudad como los emprendedores inmobiliarios admiten que el proceso ofrece un mejor panorama de las preocupaciones de cada barrio y reduce la probabilidad de encontrar dificultades en el proceso de aprobación pública.

7. Estabilizar barrios deteriorados.

Uno de los riesgos más grandes de las antiguas ciudades industriales pequeñas es la falta de inversión en los barrios, que provoca el deterioro de las estructuras físicas y la calidad de vida. En algunas ciudades, la Gran Recesión causó caídas graves, no solo en barrios que ya tenían dificultades, sino también en zonas de clase media y obrera que antes eran estables, dado que las ejecuciones hipotecarias y la oferta de viviendas redujeron el valor de las propiedades y activaron un ciclo de desinversión. Estabilizar un barrio deteriorado no es tarea fácil. Se necesitan muchas intervenciones solo para las viviendas: reparaciones críticas de casas ocupadas, rehabilitación de las vacantes y, en algunos casos, demolición seleccionada. Además de las viviendas, para lograr la estabilización hacen falta intervenciones para abordar los problemas sistémicos del barrio.

En Youngstown, Ohio, cuando la ciudad y la Fundación Raymond J. Wean crearon la empresa sin fines de lucro Youngstown Neighborhood Development Corporation (YNDC), más del 10 por ciento de las casas estaban vacías y probablemente abandonadas. El programa se concentra en barrios seleccionados y combina tareas de rehabilitación de viviendas seleccionadas y demolición con actividades como desarrollo empresarial, organización comunitaria y agricultura urbana. El valor de las viviendas es extremadamente bajo, por lo que el desarrollo de la tasa de mercado se hace muy difícil sin subvenciones. YNDC recopila muchos datos para analizar qué barrios podrían sostener este desarrollo y cuáles necesitarán intervenciones adicionales. En algunos casos, YNDC usa fondos de HOME Investment Partnership o de Community Development Block Grant para reparar casas ocupadas. En otros, trabaja junto con el banco de tierras del condado para adquirir propiedades vacantes, rehabilitarlas y volver a venderlas. YNDC tiene su propio equipo de construcción, lo que disminuye los costos y permite hacer las rehabilitaciones sin subvenciones más que la donación de hogares. Las unidades que están a la venta son muy populares y se venden más que nada a compradores precalificados que están en una lista de espera. Aunque ya estén prevendidas, todas las casas se ingresan en el Multiple Listing Service (Servicio de listado múltiple), para poder tener datos comparativos en futuros avalúos del barrio. El mercado privado se ha sumado a este programa, lo que ha aumentado los esfuerzos de modernización.

8. Aprovechar las políticas estatales de forma estratégica.

Pocas de las antiguas ciudades industriales más pequeñas lograron revitalizarse sin algún tipo de apoyo de su estado mediante recursos directos, incentivos económicos o programas de formación. Por ejemplo, el programa Massachusetts Gateway Cities ofrece recursos para crear comunidades que la gente elegiría y atraer a emprendedores a las ciudades que tienen entre 35.000 y 250.000 habitantes y cuya media de ingresos y niveles de logros educativos están por debajo del promedio estatal. La Fundación Clean Ohio Revitalization ofreció subsidios a municipios para limpiar y volver a desarrollar antiguas zonas industriales en reconstrucción. GOPC descubrió que las ciudades podían aprovechar las inversiones del estado y convertirlas en beneficios económicos importantes en recaudaciones tributarias anuales, rendimiento económico y creación de puestos de trabajo. Vimos que, si bien el financiamiento y las políticas estatales por sí mismas no pueden revertir la situación de una ciudad, los programas estatales ayudaron al proceso de revitalización, y los dirigentes locales usaron estos recursos de forma estratégica para los proyectos más catalizadores.

Conclusión

Para reconstruir las antiguas ciudades industriales pequeñas y medianas en el siglo XXI, se debe aceptar y comprender que estos lugares no serán los mismos que en los 50. Crear lugares estables y animados a largo plazo requiere visión, paciencia y toma de riesgos. Algunas de las estrategias para lograr buenos resultados requieren que se traten los desafíos de equidad y, al mismo tiempo, que se apoye la expansión económica. Algunas ciudades más fuertes ya comenzaron a dar pasos agigantados: formaron la próxima generación de dirigentes de todos los sectores, invirtieron en capacitación para los trabajadores con menos habilidades o rediseñaron el centro de la ciudad. En las ciudades con más complicaciones, los dirigentes locales deberán trabajar en conjunto para determinar cuál será el mejor camino a seguir. Este proceso puede resultar doloroso cuando se hace evidente que la antigua forma de hacer las cosas y las visiones que tuvo la ciudad en el pasado ya no son realistas. Pero, para muchas ciudades, este proceso es la única forma de construir una comunidad sólida y alcanzar un futuro mejor.

Torey Hollingsworth es gerente de investigación y políticas, y Alison Goebel es directora ejecutiva en Greater Ohio Policy Center (GOPC), una organización estatal sin fines de lucro que aboga por la revitalización y el crecimiento sostenible de Ohio mediante la investigación, la defensa y la educación.

Renderizado por cortesía de: Industrial Realty Group, LLC

Los vínculos humanos con la tierra anteceden a la ciencia y a la lógica. Son tan fundamentales para nuestra identidad que rara vez los cuestionamos o evaluamos. Es importante destacar que estos vínculos con la tierra despiertan expresiones fuertes y, con frecuencia, irracionales. Por su parte, las políticas de suelo expresan un aspecto más moderno de nuestra identidad: una necesidad de imponer la racionalidad en el mundo mediante la lógica, el análisis y la implementación de las leyes. El motor de la política de suelo del Instituto Lincoln es su compromiso con un análisis detallado, objetivo y riguroso. Este análisis se basa en nuestra experiencia técnica en modelos estadísticos y económicos y, por lo tanto, es imparcial. Dichas técnicas nos llevan a proponer políticas que equilibran los distintos intereses con el objetivo de obtener resultados que, según consideramos, serán óptimos en lo social, político y económico.

Por lo tanto, siempre sostuvimos con firmeza que la tributación del valor del suelo es el mejor mecanismo para aumentar la renta pública, muy superior a los mecanismos regresivos o tergiversadores, como los impuestos sobre las ventas o la renta. Y a pesar de promover esta idea con avidez durante más de siete décadas, debemos admitir que rara vez se aprueban tributaciones puras del valor del suelo, y que, cuando se las implementa, son fugaces. Y su primo, el impuesto a la propiedad inmobiliaria —la segunda mejor opción y mucho más destacada— es detestado de forma casi universal por los contribuyentes. Los votantes insisten en escoger modos inferiores de adquirir renta nueva y suelen preferir aumentar el impuesto a la venta en vez de los territoriales o a la propiedad inmobiliaria, que son mejores, más justos y más eficientes.

Ya hemos opinado sobre los motivos por los que el impuesto a la propiedad inmobiliaria es tan poco popular. Las hipótesis actuales se concentran en la administración del impuesto: se paga con poca frecuencia y en grandes cantidades. A diferencia de los impuestos a la venta o la renta, los propietarios saben con certeza cuánto y cuándo deben pagar. Por el contrario, los impuestos a la venta o a la renta se cobran de forma gradual: se retienen de los sueldos o se agregan en pequeñas cantidades a las compras. Cuando se los consulta, la mayoría de los contribuyentes no tienen idea de cuánto pagan al año en impuestos a la venta o a la renta. Pero indefectiblemente saben cuánto pagan de impuestos a la propiedad inmobiliaria. Hechas estas observaciones, proponemos una solución: cobrar el impuesto a la propiedad inmobiliaria en cuotas más frecuentes y de montos inferiores. Si bien esto podría atenuar ciertas hostilidades hacia el impuesto, puede que no equilibre la balanza de los votantes.

Esto se debe a que, al igual que con otras políticas de suelo, al implementar un impuesto a la propiedad inmobiliaria ignoramos los vínculos intangibles, pero importantes, que la gente tiene con la tierra. La brecha entre esta política fiscal superior y lo que eligen los votantes puede deberse a la tendencia humana a descuidar los intereses propios para defender nuestros vínculos con la tierra. El problema de un impuesto a la propiedad inmobiliaria no es la administración, sino la aplicación. Si uno no paga el impuesto a la venta o a la renta, el resultado más probable es que se aplique una multa o una penalización, o, en los casos más extremos, en encarcelamiento. Si uno no paga el impuesto a la propiedad inmobiliaria, podría perder el bien. Teniendo en cuenta que la identidad del contribuyente guarda relación con la posesión de la propiedad, incautarla equivale a robarle la identidad, con la consecuente destrucción de la autoestima, la individualidad y la autodefinición. En otras palabras, las manifestaciones psicológicas de la identidad.

Este debate entre políticas de suelo ideales y funcionales nos obliga a examinar vínculos humanos con la tierra que son difíciles de medir. Pero, si bien son difíciles de medir, no es difícil observarlos o comprenderlos. Si nos importa la efectividad de la implementación de las políticas de suelo, ignorar estos vínculos implica asumir un riesgo. Tras diagramar una renovación urbana en la década de 1940, una forma estratégica y económica de desarrollar áreas deterioradas de las ciudades, durante décadas, urbanistas de los EE.UU. se enfrentaron al rechazo y la resistencia de movilizaciones espontáneas por parte de los residentes de los mismos barrios que ellos pretendían mejorar. El daño que causaron los moradores del West End en Boston, de Soho en Nueva York y del Embarcadero en San Francisco originó un movimiento político que retroalimentó las políticas de suelo con mecanismos financieros formalizados para subvencionar la preservación histórica y cultural. Esta respuesta organizada ponía a prueba en todo momento el poder de los urbanistas y la profesión de planificación en general, y los obligaba a involucrar a los ciudadanos como contrapartes en el proceso de planificación, más que como sujetos de este. Y este movimiento cruzó el Atlántico y llegó a Covent Gardens en Londres, a Kreuzberg en Berlín y, en los últimos tiempos, al Parque Gezi en Estambul.

Si no se considera el apego humano a la propiedad, la calidad de nuestros pronósticos económicos también se ve afectada. Esto se demostró en las predicciones tan imprecisas de los expertos en relación con la gravedad de la crisis de la vivienda que comenzó hace una década. Muchos economistas y analistas financieros dieron por sentado que los propietarios que debían más por su casa de lo que podrían recuperar si la vendían (los llamados “sumergidos”) renunciarían a ella. Los economistas incluso tenían un término técnico para describir esta postura terca al tomar decisiones: falta de piedad. Sin embargo, cuando la crisis de la vivienda llegó a su punto máximo, en 2011, más de 16 millones de propietarios del país estaban sumergidos. Ese año, se presentaron 1,9 millones de ejecuciones hipotecarias, muchas de las cuales no estaban sumergidas.

Si bien la crisis financiera consecuente fue devastadora, habría sido diez veces peor si los propietarios hubiesen actuado sin piedad. Esto puede parecer irracional, pero más del 90 por ciento de los propietarios sumergidos pagaban la hipoteca con regularidad, en vez de renunciar a su casa. Y esta no fue la primera vez. Cuando comenzaron los problemas locales con las viviendas en Massachusetts a fines de la década de 1980 y en California a principios de los 90, un mayor porcentaje de propietarios siguió pagando la hipoteca a tiempo, aunque debían 20 por ciento más de hipoteca de lo que podían recuperar si vendían su hogar.

¿Cómo se explica su persistencia obstinada en descuidar el interés propio y permanecer en propiedades sumergidas? Tal vez las personas se aferran a su hogar no solo por meros intereses económicos, y al decidir irse arriesgan mucho más que al renunciar a una mala inversión. Arriesgan perderse a sí mismos. Esto podría explicar el hábito tenaz de permanecer en zonas de riesgo o en decadencia. Desde la distancia, resulta totalmente irracional que los residentes de las zonas de huracanes se queden en casas que están cerca del nivel del mar o por debajo de él, como la valiente población de Plaquemines Parish, un poco al sur de Nueva Orleans. Del mismo modo, las familias que permanecen en zonas sometidas a una crisis económica prolongada, como las ciudades centrales de Appalachia o del Rust Belt, prefieren quedarse antes que buscar oportunidades en otro lugar. ¿Qué lleva a la gente a aferrarse a estos sitios, a arriesgar la vida por las dificultades que presenta un lugar con poco futuro? Debe haber una historia atrás de estas decisiones, historia que escapa a los análisis más científicos.

Si realmente deseamos que los análisis de políticas de suelo se implementen y tengan buenos resultados, estos deben incluir más que las dimensiones económicas de las políticas. El análisis debe reconocer, honrar y tener en cuenta nuestro apego humano e irracional por la tierra y los lugares. Si bien nuestros métodos para estudiar estas dimensiones intangibles son más empíricos que teóricos, son más un reconocimiento de patrones que un análisis estadístico riguroso, son esenciales para informar la creación y la implementación de políticas.

En las últimas dos décadas, el Instituto Lincoln ha incursionado en métodos menos formales para examinar la relación de las personas con la tierra. Por ejemplo, en nuestra asociación con Solly Angel y su equipo de la Universidad de Nueva York para producir un Atlas de expansión urbana, estudiamos los patrones históricos de crecimiento en las ciudades de todo el mundo, según se observa desde los satélites que orbitan la tierra. Comparamos la naturaleza del desarrollo nuevo en la periferia urbana con el desarrollo más histórico en el centro de la ciudad y establecimos hipótesis sobre las implicaciones de los patrones que observamos. Por otro lado, utilizamos un marco narrativo para comprender la evolución de tres ciudades de los EE.UU. en documentales de video de Cleveland, Phoenix y Portland. Además, convocamos a profesionales y funcionarios electos de todo el mundo para que compartan sus experiencias en consecuencias deseadas y no deseadas al implementar políticas de suelo.

Durante los próximos meses, planeamos seguir explorando la relación de las personas con la tierra bajo el título de “Crear un sentido de pertenencia”. Esta exploración no reemplazará a nuestros análisis de políticas más ortodoxos. Por el contrario, los complementará y los mejorará porque podrá brindar ejemplos ilustrativos que validen nuestras conclusiones u ofrecerá evidencia compensatoria que nos llevará a mejorar nuestros métodos. Esperamos revisar y actualizar los tres documentales urbanos, y es posible que convoquemos más de ellos. También experimentaremos con otras formas analíticas y narrativas de identificar e interpretar la relación de la gente con los lugares de nuevas formas, mediante estudios de caso multimedia, videos cortos o “explicadores” animados. Armaremos una biblioteca de estudios de caso sobre políticas de suelo efectivas, y haremos un seguimiento de estas desde que fueron creadas hasta su implementación. Conservaremos estas historias para ayudar a los demás a aprender de las formas en que las políticas se adaptaron para que al implementarse tuvieran buenos resultados en un mundo complejo en que los intereses económicos y políticos a corto plazo no siempre son tan poderosos como las fuerzas más primitivas. Porque en el momento en que nuestros ancestros primitivos emergieron del mar para que pudiéramos erguirnos en el suelo se forjó un aspecto fundamental de nuestra identidad humana, que se vincula inextricablemente a la tierra.