Entre los escarpados picos de las montañas de San Juan, en el cuadrante noreste de la frontera regional de Four Corners, hay un grupo de cinco condados en el sudoeste de Colorado cuyos nombres evocan la historia rica y diversa de la región: Montezuma, San Juan, La Plata, Dolores, y Archuleta.

También es diversa la manera de vivir y la economía de la región, desde el turismo y la agricultura hasta la extracción de combustibles fósiles. Menos de 100.000 personas habitan esta heterogénea y montañosa región. Las ciudades de Durango y Cortez representan un poco de vida semiurbana relativamente bulliciosa, pero el resto de esta zona de 17.000 km2, aproximadamente el tamaño del estado de Connecticut, está salpicada por pequeños pueblos de montaña y dos reservas indígenas.

En estas comunidades remotas, la planificación del futuro se ha hecho mucho más incierta en el siglo XXI, ya que el comodín del cambio climático y el comportamiento caprichoso de la industria energética han reducido las apuestas seguras. Desde muchos puntos de vista, es cada vez más difícil hacer pronósticos fundamentados sobre las décadas futuras, desde los precios e ingresos impredecibles de la industria del gas natural hasta las bruscas variaciones en la acumulación de nieve, que afectan por igual al caudal de los ríos, las cosechas y la temporada de esquí. Y muchas variables están fuertemente interconectadas.

“Nuestra pregunta más importante tiene que ver con la vulnerabilidad a la sequía”, dice Dick White, concejal de Durango. “Nuestra agricultura y el turismo podrían quedar completamente trastornados si llega a suceder una sequía prolongada, con muchos incendios naturales”.

Reconociendo la necesidad de una mayor coordinación política, un grupo regional de entidades gubernamentales formó el Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado a fines de 2009 para hacer frente a los desafíos más importantes y buscar oportunidades de colaboración. Sin embargo, no ha quedado claramente definida en términos políticos la hoja de ruta para lograr estabilidad, sostenibilidad y prosperidad económica.

Los interrogantes podrían simplemente superar el alcance de las herramientas de planificación convencionales, dicen los observadores. La disciplina de planificación regional, por supuesto, se ha ejercido desde hace muchas décadas, pero los procedimientos, plantillas y modelos empleados, desde los métodos “visionistas” a los “normativos”, “predictivos” o de “líneas de tendencia”, no siempre permiten luchar contra las incertidumbres irreductibles. Por eso, el Consejo del Sudoeste de Colorado se embarcó el año pasado en un proceso de asociación intensiva con Western Lands and Communities, un programa conjunto del Sonoran Institute y el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, para desarrollar una herramienta de política emergente que incorpore la propia idea de incertidumbre: la Planificación Exploratoria de Escenarios (Exploratory Scenario Planning o XSP). A diferencia de los procesos de planificación normativos o tradicionales, este no trata de lo preferible (una expresión de valores comunitarios) sino de lo que podría ocurrir más allá del control de los planificadores involucrados.

XSP requiere que los participantes identifiquen las fuentes más importantes de incertidumbre en su comunidad y que usen estos desafíos para imaginar escenarios alternativos para el futuro. Mientras que las formas más tradicionales de planificación de escenarios normalmente llegan a considerar sólo de dos a cuatro escenarios, el Consejo del Sudoeste de Colorado creó ocho escenarios durante sus sesiones de XSP.

A comienzos de 2015, consultores, expertos y gestores de políticas regionales se reunieron en la ciudad de Durango para despejar una cuestión fundamental para la generación de escenarios relevantes: “Dada la posibilidad de una sequía prolongada en el tiempo y su impacto ambiental potencial, ¿cómo podría la región de estos cinco condados desarrollar una economía más versátil?”

Esta pregunta, que el grupo consideró mediante un metódico proceso comunitario, fue el foco de un extenso proceso de recopilación y análisis de datos. Esta investigación culminó en dos talleres estructurados para explorar una variedad de “futuros” regionales, es decir, las maneras posibles y verosímiles en que podría desarrollarse la vida en el sudoeste de Colorado. El horizonte temporal se fijó en 25 años, es decir, hasta el año 2040.

Los participantes consideraron los impactos interrelacionados de varias áreas críticas de incertidumbre, como la duración de una sequía potencial, los niveles locales de producción de gas natural y el precio del petróleo.

La idea central subyacente de la metodología de XSP es reunir a las partes interesadas para generar un proceso de planificación de múltiples pasos que imagine muchos futuros y formule las conclusiones estratégicas correspondientes. Sus pasos metodológicos son básicamente los siguientes: primero, formular una serie de preguntas centrales; después, identificar y clasificar de forma precisa las fuerzas del cambio; a continuación, crear narrativas sobre los posibles escenarios y sus implicaciones; y finalmente formular respuestas activas y discernir las acciones que se podrían utilizar para responder a estos múltiples escenarios. Este proceso, dice Miriam Gillow-Wiles, directora ejecutiva del Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado, creó una nueva manera de ayudar a planificadores y gestores de políticas a imaginar las dinámicas regionales. “Creo que con esto el consejo de gobiernos ya no es simplemente otra organización gubernamental o de desarrollo económico más, porque estamos haciendo algo distinto”, dice.

El proyecto fue otro paso del Sonoran Institute y el Instituto Lincoln para ajustar el concepto y en última instancia demostrar el valor de la planificación exploratoria de escenarios (que tiene sus raíces en la administración de empresas y la esfera militar) en el contexto de la planificación urbana y regional. Se han explorado otros estudios de caso recientes en Arizona central, la Cuenca Superior del río Verde y el pueblo de Sahuarita, justo al sur de Tucson, Arizona.

“Esto es algo que no sólo es una buena idea desde el punto de vista intelectual”, dice Peter Pollock, gerente de Western Programs en el Instituto Lincoln. “Agregará un valor real al proceso de planificación comunitaria para tratar con problemas reales”.

Una gama de futuros

En el sudoeste de Colorado hay que lidiar con problemas reales y realmente difíciles, ya que la región enfrenta una serie desalentadora de cambios simultáneos, según un informe de 2015 titulado “Motores de cambio en el Oeste Intermontañas” (Driving Forces of Change in the Intermountain West), preparado como parte del proceso de planificación exploratoria de escenarios. Algunos son demográficos: el influjo de la población, con un mayor porcentaje de la población hispana, combinado con la urbanización. Otros tienen que ver con la naturaleza “incierta y compleja” de las industrias de energía, afectadas por los patrones volátiles de la economía mundial.

El Concejal White de Durango City dice que él y sus colegas dirigentes han tenido que reflexionar mucho sobre estos cambios a medida que la ciudad considera una variedad de proyectos de infraestructura, desde ampliar el sistema de tratamiento de aguas servidas hasta aumentar el tamaño del aeropuerto. White, exprofesor de astronomía de Smith College que se jubiló temprano y se mudó al Oeste para involucrarse en políticas medioambientales, fue un miembro clave del grupo que se reunió en Durango el año pasado como parte del Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado.

“Uno se enfrenta a esta amplia gama de futuros posibles, y no sabe realmente qué camino tomar”, dice. “La idea es identificar los riesgos mayores y las mejores políticas de las que no tengamos que arrepentirnos”.

Para White, el ejercicio de imaginarse cómo las distintas condiciones de sequía podrían afectar toda la economía regional ayudó a aclarar los temas. “Conceptualmente, creo que esta es una herramienta política extraordinariamente útil”, dice. Las cuestiones de la red de alcantarillado y la infraestructura del aeropuerto se pudieron analizar posteriormente desde una nueva perspectiva: “Hemos podido analizar estas dos decisiones a través de la lente de la planificación [exploratoria] de escenarios”. Dadas las incertidumbres sobre el futuro, White dice estar decidido a hacer inversiones que proporcionen flexibilidad a los gestores de políticas del futuro, en caso que necesiten realizar más cambios en la infraestructura.

Las acciones y estrategias finales de “bajo nivel de arrepentimiento” identificadas por las partes interesadas fueron: mejorar la coordinación con las agencias federales de administración de bosques; establecer sociedades público-privadas para promover el uso de biomasa y biocombustibles; hacer una evaluación de los suelos disponibles para desarrollar; identificar nuevas oportunidades para aumentar los recursos hídricos de aguas subterráneas; cobrar los costos reales del servicio de agua y tarifas realistas; y apoyar a las pequeñas empresas y a las incubadoras agrícolas.

Esas conclusiones y las nuevas perspectivas asociadas muchas veces no son fáciles de conseguir, conceden los planificadores y participantes. La planificación exploratoria de escenarios, como demostró el proyecto del sudoeste de Colorado, puede ser un proceso muy exigente.

Hannah Oliver, que co-coordinó el esfuerzo de planificación de escenarios como gerente del programa Western Lands and Communities en el Sonoran Institute, recuerda haber viajado por toda la región del sudoeste de Colorado para poder conocer sus tierras y sus gentes, haciendo muchas entrevistas con partes interesadas. Y ello solamente para preparar el trabajo de base (llamado “evaluación de temas”) de las reuniones con los participantes.

El objetivo de estos talleres es extender los límites de lo posible manteniéndonos al tiempo dentro de límites realistas. “No queremos planificar escenarios tan extravagantes que los miembros de la comunidad no puedan imaginarse viviendo en ellos”, dice. El proceso intenta generar lo que Oliver y su co-coordinador Ralph Marra, de Southwest Water Resources Consulting, llaman momentos “ajá” de descubrimiento. En este caso, los participantes llegaron a comprender las profundas implicaciones de una producción menor de gas, sequías severas y variaciones bruscas en el precio del petróleo, junto con su efecto en cadena sobre el turismo y la agricultura, y su profundo impacto en la economía regional. Se dieron cuenta de que el sudoeste de Colorado podría enfrentar un futuro muy distinto si se produjeran ciertas condiciones verosímiles.

“Sales exhausto”, dice Oliver de un taller inicial típico. “Para los participantes es como ir a un campo de entrenamiento militar. La gente que sale del taller dice: ‘Nunca he tenido que pensar de esa manera’”.

Para los miembros de la comunidad, sin duda puede hacer falta mucha concentración para considerar todas las variables. “Creo que toda la planificación de escenarios —si X, entonces Y— es una manera realmente útil de analizar las cosas”, dice Gillow-Wiles. “Pero el proceso en sí puede ser un desafío, porque hay tantas incógnitas”.

Enseñanzas

Una clave del éxito, en todo caso, es reunir a una amplia gama de personas en la misma sala. En una región grande y geográficamente dispersa, esto puede ser un desafío. “Es realmente importante tener una diversidad de opiniones”, dice Oliver, quien ahora es planificadora municipal en Phoenix. “Porque lo que obtienes de estos talleres es tan bueno como lo que pones”.

Algunos participantes del sudoeste de Colorado sugieren que si se hubiera enmarcado el ejercicio más directamente en el desarrollo económico o en un tema de infraestructura más específico (en vez de la sequía), habrían participado más gestores de políticas. “A veces es difícil conseguir que los miembros de las juntas directivas se compenetren con ejercicios abstractos”, dice Willow-Giles, “en vez de con algo más tangible como: ‘¿Qué haremos dentro de 25 años con nuestros sistemas de tránsito para satisfacer las necesidades de una población en constante crecimiento?’”.

De manera similar, White advierte que la capacidad para generar impulso y energía comunitaria no es automática. “Si tuviera que extraer una enseñanza”, señala, es que “hay que esforzarse mucho para asegurar que se tienen representantes realmente diversos en ambos extremos del proceso”.

La región del sudoeste de Colorado tiene su propia cuota de temas candentes, como la política sobre el cambio climático y la dinámica de las compañías de hidrocarburos, pero los participantes señalaron que evitaron estos temas durante el proceso de XSP. (Muchos hicieron notar que la sequía llevaba afectando a la región mucho tiempo, incluso antes de la Revolución Industrial; es más, los antiguos indígenas Pueblo probablemente abandonaron sus conocidas viviendas en los riscos de Mesa Verde debido a las condiciones de sequía).

Pollock dice que una de las virtudes de la XSP es que permite, e incluso alienta, las opiniones conflictivas que pueden hacer el proceso más inclusivo, tanto en términos de proceso como de resultados. Minimiza las discusiones sobre cuál es el futuro “correcto” y ayuda a crear apoyo a la acción entre el grupo diverso que se ha reunido para desarrollar estrategias. “Creemos que esta es una manera de desactivar las cuestiones políticas que hacen que nuestro proceso público sea demasiado rencoroso y difícil”, dice.

Al incorporar ideas diversas desde el inicio del proceso, y aceptar abiertamente la incertidumbre, la planificación exploratoria de escenarios puede generar al final menos sorpresas para una comunidad, según Uri Avin, profesor de investigación y director del Centro de Planificación y Diseño del Centro Nacional de Crecimiento Inteligente de la Universidad de Maryland. “Los que se oponen a una cierta visión final pueden aparecer una vez elaborado el plan de visión y ponerse en contra”, dice. “Por el contrario, los escenarios exploratorios tienden a invitar a la disensión y el debate de forma explícita, y a la construcción de escenarios que incluyan otros puntos de vista”.

Una de las duras verdades que puede emerger de un proceso tan abierto y sincero es la realidad de que se puede producir un cambio negativo bajo condiciones futuras muy verosímiles. Oliver dice que los participantes se dieron cuenta, en efecto, de que había que escudriñar ciertas suposiciones lineales sobre el futuro económico de la región.

“Creo que lo que les provocó una gran sacudida fue comprender que la industria del petróleo y el gas quizás no existan para siempre”, dijo Oliver. “Una de las cosas más importantes de la que se dieron cuenta fue lo mucho que dependían de los ingresos de la producción de gas natural para obtener servicios básicos. Se dieron cuenta que si el petróleo y el gas desaparecieran, ya no podrían ofrecer tantos servicios”.

Avin dice que la XSP opera como una especie de antídoto a la noción tradicional de los planes como fórmula mágica. Pero, políticamente, no es fácil vender realismo. “Puede ser necesario aceptar la decadencia o el cambio, y eso puede no ser agradable, pero será inevitable si ocurren ciertas cosas”, dice. “Así que la traba inicial para los planificadores es la de estar convencidos de haber comprendido el problema y persuadir a sus jefes, los funcionarios electos, de que esta es una buena manera de planificar, y que el beneficio se obtendrá a largo plazo”.

Armando Carbonell, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln, dice que en una era en que hay que tener en cuenta ciertos factores como el cambio climático, los planificadores y el público tienen que reconsiderar cada vez más la manera de conceptualizar el futuro. “La clave estriba en cómo se piensa sobre la incertidumbre”, dice. “Estaremos mejor si aceptamos la incertidumbre y el hecho de que es irreductible. Tenemos que aprender a vivir con la incertidumbre, lo cual no es una posición en absoluto cómoda para la gente o los planificadores”:

El proceso puede ser, por así decirlo, “más largo en el corto plazo”, dice Avin, pero “más corto en el largo plazo”, si las comunidades deciden su estrategia basándose en condiciones realistas. “Puede ser un proceso más riguroso y difícil, pero vale la pena porque se explora una gama de posibilidades que hasta cierto punto nos protege del futuro”, dice.

El documento de trabajo de 2014 del Instituto Lincoln titulado “Planificación exploratoria de escenarios: Lecciones aprendidas en terreno” (Exploratory Scenario Planning: Lessons Learned from the Field), de Eric J. Roberts del Instituto de Construcción de Consenso, llega a ciertas conclusiones preliminares obtenidas a partir de una variedad de otros proyectos nacionales, concentrándose tanto en lo que funcionó bien en otros contextos como en los desafíos habituales que se plantearon. Los participantes generalmente elogian el diseño del proceso y el trabajo de contextualización de los escenarios, dice Roberts, pero la capacidad de la organización auspiciante tiene que estar a la altura de los desafíos.

Una herramienta adaptativa y evolutiva

Si uno se separa del proyecto de Colorado y otras pruebas piloto recientes, queda claro que la incorporación de la planificación exploratoria de escenarios en el marco de la planificación tradicional de suelo dista mucho de haberse completado, a pesar de su poder y potencial. Parte de la solución pasa por difundir esta metodología más ampliamente y aumentar el acceso a sus instrumentos. El informe de 2012 del Instituto Lincoln titulado “Acceso abierto a las herramientas de planificación de escenarios” (Opening Access to Scenario Planning Tools) examina este proceso evolutivo. Señala que “la aparición de herramientas nuevas y mejoradas de planificación de escenarios en los últimos 10 años ofrece la promesa de que su uso vaya en aumento y que el objetivo de brindar acceso abierto al potencial pleno de las herramientas de planificación de escenario se encuentra a nuestro alcance”.

Uno de los coautores del informe, Ray Quay, investigador del Centro de Decisión para una Ciudad del Desierto de la Universidad Estatal de Arizona, dice que ha estado utilizando la metodología de planificación exploratoria de escenarios desde hace 20 años. Si bien ve que los planificadores de recursos, aguas y bosques la usan, todavía no se ha popularizado entre los planificadores de suelo y los urbanistas. “Pienso que indudablemente en ciertas situaciones puede ser muy útil”, dice Quay.

Otra barrera contra una adopción más amplia es que no se ha distinguido esta metodología de otros tipos más conocidos de planificación de escenarios, según Carbonell, del Instituto Lincoln. “Cuando uno dice ‘planificación de escenarios’, la mayoría de la gente en el campo de la planificación piensa en Envision Utah, los grandes planes de visión regionales que sirven para que la gente se ponga de acuerdo en una cierta visión preferida del futuro”, dice.

La “genealogía” intelectual de XSP se remonta a la Red de Negocios Globales (Global Business Network) de comienzos de la década de 1990, y sus raíces más profundas se encuentran en el trabajo de planificación de escenarios de Royal Dutch Shell que, según la leyenda, produjo estrategias muy exitosas, señala Carbonell. “El desafío estriba en transferirla del campo de la estrategia de planificación corporativa y empresarial, y difundirla más allá de unos pocos expertos”, dice. “Por eso es tan importante trabajar sobre el método y hacerlo más accesible y eficiente”.

En general, el desafío sigue siendo incorporar plenamente la metodología al mundo de la planificación. “Creo que fundamentalmente estamos tratando de hacer dos cosas”, dice Carbonell. “Estamos tratando de transferir un modelo de planificación empresarial a un modelo de planificación comunitaria, así que sin duda hay diferencias en el modelo de gobierno y la cantidad de gente a la que hay que hacer participar. El otro factor es la escala, el tamaño de la comunidad y el área que uno tiene que integrar. La planificación de escenarios ha surgido principalmente del nivel regional”.

Las preguntas pertinentes serán si las comunidades de menor escala tienen o no el conocimiento, los datos y la voluntad de participar; en última instancia, se trata de saber si XSP es la herramienta “apropiada para las decisiones que se tienen que tomar”, dice Carbonell.

A medida que se use con más frecuencia la planificación exploratoria de escenarios en la planificación regional y urbana, irán surgiendo más prácticas de referencia. Y los métodos para diseñar estrategias en la fase final de XSP pueden variar de una situación a otra. Summer Waters, directora del programa Western Lands and Communities, dice: “Las estrategias resultantes tienen que ser políticamente aceptables. Es decir, la gente con la que trabajamos tiene que poder convencer a sus electores de que acepten y adopten sus conclusiones”.

Quay dice que a estas alturas el proceso de generación de escenarios por medio de XSP ya se ha “perfeccionado” mucho. Pero todavía hay trabajo que realizar en el paso final de identificar acciones que aborden múltiples escenarios y formulen una estrategia apropiada. “El problema es que las conclusiones estratégicas a las que se ha llegado… han sido distintas en todos los proyectos en los que he trabajado”, dice Quay. “Hay tanto de estructura como de arte en este proceso”.

Avin, de la Universidad de Maryland, coincide en que algunos aspectos de estos métodos poderosos están todavía concretándose. Pero no hay razón, dice, para demorar su adopción. “XSP no tiene el respaldo de herramientas y modelos de la misma manera que el proceso ‘visionista’ tiene”, dice. Pero se han desarrollado ya suficientes escenarios para que los planificadores se beneficien de ellos y los adopten en vez de comenzar desde el principio, dice.

Como ejemplo del trabajo paralelo realizado en otro campo, los expertos mencionan el trabajo de escenarios avanzados de la Junta de Recursos de Transporte y la herramienta de software asociada que se desarrolló, llamada Impacts 2050. Los planificadores interesados en obtener un mayor contexto y ejemplos encontrarán una diversidad de fuentes detalladas en el libro de 2007 del Instituto Lincoln titulado “Comprometidos con el futuro” (Engaging the FutureLa conformación de los siguientes cien años” (Shaping the Next One Hundred YearsGobernanza anticipatoria” (Anticipatory Governance), publicado en el Journal of the American Planning Association.

Holway, Jim. C. J. Gabbe, Frank Hebbert, Jason Lally, Robert Matthews, y Ray Quay. 2012. Opening Access to Scenario Planning Tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Hopkins, Lewis D., y Marisa A. Zapata. 2007. Engaging the Future: Forecasts, Scenarios, Plans, and Projects. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lempert, Robert J., Steven W. Popper, y Steven C. Bankes. 2003. Shaping the Next One Hundred Years: New Methods for Quantitative, Long-Term Policy Analysis. RAND.

Quay, Ray. 2010. “Anticipatory Governance: A Tool for Climate Change Adaptation.” Journal of the American Planning Association 76(4).

Amid the jagged peaks of the San Juan Mountains, in the northeast quadrant of the Four Corners regional border, is a cluster of five southwestern Colorado counties whose names evoke the region’s rich and diverse history: Montezuma, San Juan, La Plata, Dolores, Archuleta.

Diverse, too, is the way of life and the economy of the region—from tourism and agriculture to fossil fuel extraction. Fewer than 100,000 people populate the varied and mountainous area. The cities of Durango and Cortez represent a bit of relatively bustling semi-urban life, while small mountain towns and two Native American reservations occupy outposts across the 6,500-square-mile area, roughly the size of Connecticut.

For these far-flung communities, planning for the future has become much more uncertain in the 21st century, as the wildcard of climate change and the vagaries of the energy industry have minimized sure bets. Educated guesses about the coming decades are getting harder to make across many dimensions: from unpredictable prices and revenues within the natural gas industry to swings in the size of the snowpack, affecting river flow, crops, and skiing alike. And many variables are highly interconnected.

“Our biggest question is our vulnerability to drought,” says Dick White, city councilor in Durango. “Our agricultural and tourism industry could be totally disrupted if we go into long-term drought and have lots of wildfires.”

Recognizing the need for wider policy coordination, a regional group of governing bodies formed the Southwest Colorado Council of Governments in late 2009, to address larger challenges and to seek out collaborative opportunities. Yet, in terms of policy, the road-map to stability, sustainability, and economic prosperity has not necessarily become clearer.

The conundrums at hand may simply surpass the conventional planning tools themselves, observers say. Regional planning as a discipline, of course, stretches back decades, but the procedures, templates, and models employed—from “visioning” to “normative,” “predictive,” or “trendline” methods—are not always up to the task of grappling with irreducible uncertainties. So, last year, the Southwest Colorado Council embarked on an intensive process in partnership with Western Lands and Communities—a joint program of the Sonoran Institute and the Lincoln Institute of Land Policy—with an emerging policy tool that embraces the very idea of uncertainty: exploratory scenario planning, or XSP. Unlike the normative or traditional planning processes, it is not about what is preferred—an expression of community values—it is about what may happen beyond the control of planners involved.

XSP requires participants to identify the greatest causes of uncertainty in their community and use those challenges to envision alternative scenarios of the future. Whereas two to four scenarios would typically result from more traditional forms of scenario planning, the Southwest Colorado Council created eight scenarios during their XSP sessions.

Early in 2015, consultants, experts, and regional policy makers converged in the city of Durango to unpack a crucial question that would generate relevant scenarios: “Given the possibility of extended long-term drought and its potential environmental impacts, how could the Five-County Region develop a more adaptable economy?”

The question—which the group worked out through a careful, community-oriented process—became the focus of an extensive process of fact-gathering and analysis. This research culminated in two workshops structured to explore a variety of regional “futures”—the possible and plausible ways in which life in southwest Colorado could play out. The time horizon was to be 25 years, through 2040.

Participants considered the interrelated impacts of several critical areas of uncertainty, including the length of potential drought, local production levels of natural gas, and the cost of oil.

The central idea behind XSP is to bring together stakeholders to advance a multistep planning process that imagines many futures and formulates strategic insights accordingly. Its methodological steps are roughly: first, formulate a core set of questions; then, precisely identify and rank the forces of change; next, create narratives around possible scenarios and their implications; and, finally, formulate active responses and discern actions that would help address multiple scenarios. The process, says Miriam Gillow-Wiles, executive director of the Southwest Colorado Council of Governments, furnished a fresh way to help planners and policy makers imagine regional dynamics. “I think it set the council of governments up to be not just another economic development organization or government organization, because we are doing something different,” she says.

The project was also another step by Sonoran and Lincoln toward fine-tuning the concept and ultimately testing the value of exploratory scenario planning—which has its early roots in the business management and military spheres—in the context of urban and regional planning. Other recent case studies have been explored in central Arizona, in the Upper Verde River Watershed and the Town of Sahuarita, just south of Tucson, Arizona.

“This is something that is not only a good idea intellectually,” says Peter Pollock, manager of Western Programs at the Lincoln Institute. “It will add real value to your community planning process to deal with real problems.”

A Range of Futures

Dealing with real—and really tough—problems is the name of the game in southwest Colorado, as the region faces a “daunting” array of changes all at once, according to a 2015 report, “Driving Forces of Change in the Intermountain West,” prepared as part of the exploratory scenario planning process. Some are demographic—inflow of population, with more Hispanics, coupled with urbanization. Others relate to the “uncertain and complex” nature of the energy industries, which are affected by volatile global economic patterns.

Durango City Councilor White says he and fellow policy makers have been forced to think a lot about these shifts as their city considers a variety of infrastructure projects, from expanding the sewer treatment system to growing the size of the airport. White, a former Smith College astronomy professor who retired early and moved West to get involved in environmental policy, was a key member of the group that met last year in Durango as part of the Southwest Colorado Council of Governments.

“You’ve got this range of possible futures, and you really don’t know which road you’re going to go down,” he says. “The idea is to identify the biggest risks and best ‘no regrets’ policies.”

For White, the entire exercise of gaming out how varying drought conditions might affect the whole regional economy helped clarify issues. “Conceptually, I find that an extraordinarily useful policy tool,” he says. The sewer and airport infrastructure questions have subsequently been cast in a new light: “I have seen both of these decisions through the lens of [exploratory] scenario planning.” Given future uncertainties, White says he is determined to make investments that will give future policy makers flexibility should they need to make further infrastructure changes.

The final “low-regret” actions and strategies that stakeholders identified included: better coordination with federal agencies on forest management, public-private partnerships to promote use of biomass and biofuel, assessments of available land for development, identifying new opportunities to augment water resources from groundwater, the charging of real costs for water service and realistic impact fees, and support for small business and agriculture incubators.

Those insights and associated new perspectives are often hard-won, planners and participants concede. Exploratory scenario planning, as the southwest Colorado project demonstrated, can be a demanding process.

Hannah Oliver, who co-facilitated the scenario planning effort as a program manager with the Sonoran Institute in the Western Lands and Communities program, recalls driving all over the southwest Colorado region to get a feel for its land and its people and conducting many interviews with stakeholders. And that was just to prepare the groundwork—the “issues assessment”—for the stakeholder meetings.

The goal of the workshops themselves is to push the boundaries of the possible while staying within the bounds of the realistic. “You don’t want the scenarios to be so outlandish that community members can’t see themselves in it,” she says. The process aims to generate what Oliver, who was joined as a facilitator by Ralph Marra of Southwest Water Resources Consulting, calls “Ah-hah” moments. In this case, participants came to understand the profound implications of lower gas production, severe drought, and swings in oil prices—with ripple effects across the tourism and agriculture industries and with deep overall impacts on the regional economy. Southwest Colorado, they realized, could face a very different future under certain plausible conditions.

“You come out exhausted,” Oliver says of the typical initial workshop. “For the participants, it’s like going to a boot camp. People coming out of that workshop say, ‘I’ve never had to think like that before.’”

For community members, it can certainly take a lot of concentration to juggle the variables. “I think the whole way of scenario planning—if X, then Y—is a really useful way to look at things,” says Gillow-Wiles. But “the whole process itself can be challenging, because there are so many unknowns.”

Lessons Learned

A key to success, in any case, is to gather a broad range of people into the same room. In a wide and geographically dispersed region, that can be challenging. “Having a diversity of opinions is really important,” says Oliver, who is now a village planner in Phoenix. “Because the stuff you get out of the workshops is only as good as what goes in.”

Some southwest Colorado participants suggest that framing the exercise more directly around economic development or a more specific infrastructure issue (opposed to drought) might have attracted more participation from policy makers. “It’s sometimes hard to get your board members to buy into that kind of pie-in-the-sky type of thing,” says Willow-Giles, “versus something more tangible like ‘What do we do with our population growth in terms of transportation 25 years from now?’”

Likewise, White cautions that the ability to create momentum and community energy is not a given. “If I had a lesson to draw,” he notes, it’s that “you have to really work hard to make sure that you continue to have appropriately diverse representatives at both ends of the process.”

The southwest Colorado region has its share of political hot-button issues—including the politics of climate change and the dynamics of the fossil fuel companies there—but participants report that they steered clear of the land mines during the XSP process. (Drought, many note, has long afflicted the region, even prior to the Industrial Revolution; indeed, the ancient Puebloans likely left their famed cliff dwellings at Mesa Verde because of dry conditions.)

Pollock says that one of the virtues of XSP is that it allows in and even encourages conflicting views that can make it more inclusive, both in terms of process and outcomes. It minimizes arguments about which future is “right,” and it helps build support for action among the diverse group that has come together to develop the strategies. “We think it is a way to defuse some of the political questions that make our public process overly rancorous and difficult,” he says.

By bringing diverse ideas into the process early and openly embracing uncertainty, exploratory scenario planning can yield fewer surprises in the end for a community, according to Uri Avin, research professor and director of the Center for Planning and Design at the National Center for Smart Growth, University of Maryland. “The opponents of your end-state vision may, at the end of your visioning plan, come out of the woodwork and fight you,” he says. “Whereas exploratory scenarios explicitly tend to invite dissention and debate, and the construction of scenarios that embrace other viewpoints.”

One of the stark truths that can emerge from such a candid process is the reality that negative change may be likely under very plausible future conditions. Oliver says that participants in fact came to the realization that certain linear assumptions about the region’s economic future may need to be scrutinized.

“I think what struck them is the understanding that the oil and gas industry may not be around forever,” says Oliver. One of the biggest things they realized was how much they relied on money from natural gas production for basic services, she says. “They realized they might not be able to offer as many services if oil and gas were gone.”

Avin says that XSP operates as a kind of antidote to the traditional notion of plans-as-silver bullets. But, politically, that realism can be a challenging sell. “It may include accepting decline or change that may not be palatable but may be inevitable if certain things happen,” he says. “So the initial hurdle for planners is getting their arms around it and persuading their bosses who are elected officials that this is a good way to plan, and the payoff is in the long run.”

Armando Carbonell, chair of the Department of Planning and Urban Form at the Lincoln Institute, says that, in an era when factors like climate change are now in play, planners and the public must increasingly rethink the way they conceptualize the future. “The key is how one thinks about uncertainty,” he says. “We’re better off to accept uncertainty, and the fact that uncertainty is irreducible. We need to learn to live with uncertainty, which is not at all a comfortable position for people and planners.”

The process can be, so to speak, “longer in the short run,” Avin notes, yet it’s “shorter in the long run,” as communities strategize based on realistic conditions. “It may be more rigorous and difficult, but it pays off because you have explored a range of outcomes that protect you from the future to some degree,” he says.

The Lincoln Institute’s 2014 working paper “Exploratory Scenario Planning: Lessons Learned from the Field,” authored by Eric J. Roberts of the Consensus Building Institute, provides some preliminary insights gleaned from a variety of other projects nationally, focusing both on what worked well in other contexts and typical challenges encountered. The process design and scenario framing work are often rated highly by participants, Roberts finds, but the capacity of the convening organization must be up to the demanding challenges.

An Adaptive and Evolving Tool

Step back from the Colorado project and other recent pilot applications, and it becomes clear that the migration of exploratory scenario planning into mainstream land planning is still far from complete, despite its power and potential. Part of the solution is wider dissemination and increased access to the method’s instruments. The Lincoln Institute’s 2012 report Opening Access to Scenario Planning Tools surveys the evolving landscape. It notes, “The emergence of new and improved scenario planning tools over the last 10 years offers promise that the use of scenario planning can increase and that the goal of providing open access to the full potential of scenario planning tools is within reach.”

One of the report’s coauthors, Ray Quay, a researcher with the Decision Center for a Desert City at Arizona State University, says that he has been using the exploratory scenario planning methodology for 20 years now. While he sees it being used by planners in the resource, water, and forestry communities, it has not yet taken hold among land planners and urban planners. “I think there are certainly situations where it can be very useful,” Quay says.

Another barrier to wider adoption is the general failure to distinguish the methodology from other, more familiar kinds of scenario planning, according to Carbonell of the Lincoln Institute. “When you say ‘scenario planning’ to most people in the planning world, they think of Envision Utah—the big regional vision plans that got people to agree on some preferred vision of the future,” he says.

The intellectual “genealogy” of XSP traces back to the Global Business Network in the early 1990s, and its deepest roots lie in the scenario planning work of Royal Dutch Shell—which, as legend has it, produced very successful strategies, Carbonell notes. “The challenge is taking it out of the world of corporate planning and business strategy and getting participation by more than a few wonks,” he says. “That’s why working on the method, making it more accessible and efficient, is important.”

Overall, the challenge remains to bring the methodology fully into the planning world. “I think we’re primarily trying to do two things,” says Carbonell. “We’re trying to transfer a business planning model to a community planning model, so there are definitely differences in governance and the number of people to deal with. The other thing is scale, the size of the community and the area you deal with. Scenario planning has really come more out of the regional level.”

The pertinent questions will be whether or not smaller-scale communities have the expertise, data, and willingness to participate; but ultimately it will be about whether XSP is “appropriate to the decisions being made,” Carbonell says.

As exploratory scenario planning is used more often in regional and urban planning, further best practices will certainly emerge. And the methods of devising strategies in the final phase of XSP may vary from situation to situation. Summer Waters, program director of Western Lands and Communities, says, “The resulting strategies have to be politically acceptable. That is to say, the people we work with have to be able to convince their constituents to buy in.”

Quay says the process leading to the production of scenarios through XSP has been largely “perfected” at this point. But there’s work to be done on the final step of identifying actions that address multiple scenarios and formulating an appropriate strategy. “The problem is that distilling the strategic insights … has been different on all the projects I’ve worked on,” Quay says. “There’s both structure and art within it.”

Avin, of the University of Maryland, agrees that some aspects of these powerful methods are still being worked out. But that’s no reason, he argues, to delay their adoption. “XSP is not supported by tools and models in the way that visioning is supported,” he says. But enough scenarios have been developed that planners can benefit from considering them and adapting them, rather than starting from scratch, he says.

For examples of parallel work in another field, experts note some of the advanced scenario work by the Transportation Resource Board and the associated software tool developed, Impacts 2050. Planners interested in more context and examples will find a diversity of deep sources in the Lincoln Institute’s 2007 book Engaging the FutureShaping the Next One Hundred YearsJournal of the American Planning Association.

Holway, Jim. C. J. Gabbe, Frank Hebbert, Jason Lally, Robert Matthews, and Ray Quay. 2012. Opening Access to Scenario Planning Tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Hopkins, Lewis D., and Marisa A. Zapata. 2007. Engaging the Future: Forecasts, Scenarios, Plans, and Projects. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lempert, Robert J., Steven W. Popper, Steven C. Bankes. 2003. Shaping the Next One Hundred Years: New Methods for Quantitative, Long-Term Policy Analysis. RAND.

Quay, Ray. 2010. “Anticipatory Governance: A Tool for Climate Change Adaptation.” Journal of the American Planning Association 76(4).

50 años de planificación para la recuperación ante catástrofes

Laurie Johnson es una planificadora urbana internacionalmente reconocida, especializada en la recuperación y gestión de riesgos por catástrofes. Es científica visitante encargada de proyectos en el Centro de Investigaciones de Ingeniería Sísmica del Pacífico de la Universidad de California-Berkeley; es presidente del directorio del Comité Nacional de Asesoramiento de los EE.UU. para la Reducción de Riesgos Sísmicos; y forma parte del comité directivo de la organización Geotechnical Extreme Event Reconnaissance.

Robert Olshansky es profesor y director del Departamento de Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Su campo de docencia e investigación gira en torno al uso del suelo y la planificación medioambiental, con énfasis en la planificación ante catástrofes naturales. Ha publicado gran cantidad de material sobre planificación para la recuperación posterior a las catástrofes; planificación y políticas para el riesgo sísmico; planificación de laderas y políticas sobre deslizamiento de tierras; y evaluación del impacto medioambiental.

A lo largo de los años, Laurie y Rob han sido coautores de varias publicaciones, tales como Opportunity in Chaos: Rebuilding After the 1994 Northridge and 1995 Kobe Earthquakes (Una oportunidad en medio del caos: la reconstrucción después de los terremotos de Northridge en 1994 y Kobe en 1995) y Clear as Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans (Tan claro como el barro: Planificación para la reconstrucción de Nueva Orleáns). En el presente artículo, los autores hablan sobre su colaboración y su trabajo en un libro y en el informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo del Instituto Lincoln de próxima aparición, After Great Disasters: How Six Countries Managed Community Recovery (Después de una gran catástrofe: cómo hicieron seis países para gestionar la recuperación de sus comunidades).

Land Lines: Ustedes dos juntos suman más de 50 años de experiencia trabajando en el campo de la planificación para la recuperación ante catástrofes. ¿Qué los llevó a cada uno a especializarse en esta área?

Robert Olshansky: Siempre he estado interesado en los aspectos de la planificación urbana en las catástrofes: cómo diseñar ciudades que coexistan con estas fuerzas, cómo ser más estratégicos y pragmáticos a la hora de generar políticas de reducción de riesgos, y cómo responder adecuadamente a los acontecimientos naturales cuando ocurren. Sin embargo, hasta mediados de la década de 1990, siempre me enfoqué en la planificación y las políticas previas a las catástrofes.

Todo cambió con los “terremotos gemelos” que tuvieron lugar el 17 de enero de 1994 en Northridge, California, y el 17 de enero de 1995 en Kobe, Japón. Observaba detenidamente el proceso de recuperación en Los Ángeles cuando, al cumplirse un año de la catástrofe de Northridge, el terremoto de Kobe me ayudó a entrever lo que una catástrofe de verdaderas grandes proporciones podría infligir a un área urbana moderna. Un mes más tarde, me encontré con Laurie Johnson en una conferencia, donde descubrimos nuestros intereses en común en aprender algo de estas dos catástrofes, y así comencé este camino.

Pronto me di cuenta de que la recuperación es, paradójicamente, la manera más efectiva de mitigar los riesgos a largo plazo, ya que las catástrofes aumentan la conciencia sobre las fuerzas naturales y ayudan a generar los recursos para atacar el problema. También descubrí que las catástrofes brindan a los planificadores oportunidades únicas para mejorar el entorno urbano. A la inversa, si no estamos preparados para estas oportunidades, podríamos llegar a atascarnos en nuestros nuevos errores por años. Como planificador, veo la recuperación como uno de los mayores desafíos de nuestra profesión, ya que abarca todas las complejidades multidisciplinarias de nuestro campo y nos brinda algunas de las mayores oportunidades para corregir nuestros errores del pasado. Sin embargo, el proceso transcurre en un marco de tiempo muy estrecho, en medio de tensiones y frustraciones de consideración, lo que lo vuelve particularmente difícil de gestionar. Cada nueva situación de recuperación representa un caso de estudio multifacético en sí mismo.

Laurie Johnson: Antes de comenzar a colaborar con Rob, estudié Geofísica y, luego, Planificación urbana. Poco después de graduarme en 1988, me mudé al área de la Bahía de San Francisco, donde trabajé para William Spangle y George Mader, pioneros en la planificación del uso del suelo en áreas geológicamente peligrosas. Cuando ocurrió el terremoto de Loma Prieta en 1989, nos involucramos más activamente con las ciudades del área de la Bahía en la recuperación posterior a la catástrofe y las cuestiones de reconstrucción.

Con el apoyo de la Fundación Nacional de Ciencias, realizamos una de las primeras conferencias de su clase sobre la reconstrucción posterior a un terremoto, que tuvo lugar en la Universidad de Stanford en 1990. Asistieron a la conferencia planificadores de ciudades de todos los Estados Unidos con probabilidad de sufrir terremotos, quienes aprendieron de planificadores que habían liderado las medidas de reconstrucción posteriores a los mayores terremotos urbanos del mundo, ocurridos en Skopje, Macedonia (antigua Yugoslavia, 1963); Managua, Nicaragua (1972); Friuli, Italia (1976); El Asnam, Argelia (1980); Ciudad de México (1985); y Armenia (1988). Fue precisamente durante esos años cuando comencé a interesarme por la reconstrucción de las comunidades, particularmente por cómo mejorar la capacidad de los gobiernos municipales para gestionar y liderar la recuperación posterior a una catástrofe.

LL: Laurie, usted tiene un doctorado en Informática por la Universidad de Kioto. ¿Por qué decidió ir a estudiar a ese lugar?

LJ: Ya había intentado comenzar con un trabajo de doctorado un par de veces a comienzos de mi carrera; sin embargo, finalmente las estrellas se alinearon en 2006, cuando el profesor Haruo Hayashi me invitó a unirme al centro de investigación de catástrofes que él lideraba en la Universidad de Kioto. Me retrasé nuevamente cuando fui a trabajar con el plan de recuperación posterior a Katrina durante el período 2006–2007. No obstante, resultó que la experiencia de recuperación en Nueva Orleáns ofreció una oportunidad de intercambio enriquecedor con colegas japoneses que habían estado profundamente involucrados en la recuperación de Kobe. Al principio, mi idea era comparar los enfoques que los Estados Unidos y Japón tenían sobre la gestión de la recuperación ante catástrofes de gran escala y utilizar este análisis para mi tesis, pero finalmente realicé un análisis comparativo de la gestión de recuperación en tres ciudades de los Estados Unidos: Grand Forks (Dakota del Norte), Los Ángeles (California) y Nueva Orleáns (Louisiana). Realmente valoré la oportunidad que tuve de reflexionar sobre los distintos enfoques adoptados por los Estados Unidos con mis colegas de Japón, quienes, debido a que provenían de un sistema de gobierno diferente, me ayudaron a identificar varios elementos conflictivos derivados de las políticas y otros vacíos que, de otra manera, no hubiera podido apreciar.

LL: Rob, después del huracán Katrina, usted y Timothy Green llevaron a cabo una investigación para el Instituto Lincoln sobre el programa Road Home, que entregó más de 8 mil millones de dólares a propietarios de viviendas en Nueva Orleáns para reparar sus hogares o vendérselos al estado. En esta investigación, ustedes observaron que los residentes de las áreas más inundadas eran los que con mayor probabilidad se mudarían de esas zonas (ver Green y Olshansky, “Homeowner Decisions, Land Banking, and Land Use Change in New Orleans after Hurricane Katrina”, 2009). ¿Sabe usted si ese patrón (que sugiere una respuesta muy racional ante el riesgo) ha permanecido en el tiempo?

RO: De hecho, observamos que la profundidad de la inundación era la variable que mayor correlación tenía con la decisión de vender y mudarse. El valor de la vivienda, los ingresos, la raza y los años de ocupación no fueron factores significativos, al menos a la escala de los datos que manejamos. Este es un resultado positivo en términos de políticas destinadas a las inundaciones y, ciertamente, es mejor que haber descubierto que la profundidad de la inundación no tenía efecto alguno sobre el comportamiento de los propietarios. Sin embargo, aún no queda claro si los patrones reales de reconstrucción han cambiado, ya que los datos sencillamente no están disponibles. No obstante, visualmente, las áreas de la ciudad que presentan un menor nivel de reconstrucción se encuentran, generalmente, en las zonas más bajas, donde se produjo la mayor cantidad de daños. Así que puedo responder que sí: esta situación parece reflejar una respuesta racional ante el riesgo de inundación.

Por otro lado, los motivos de dicha respuesta pueden variar entre los diferentes grupos de ingresos. Creo que muchos de los lotes en zonas bajas pero de altos ingresos fueron adquiridos posteriormente por compradores que construyeron viviendas en ellos, mientras que muchos propietarios de bajos ingresos que intentaron reconstruir sus hogares no tuvieron los recursos económicos para hacerlo. Por lo tanto, para poder afirmar que la mayoría de las personas se comportó de manera “racional” frente al riesgo de inundación deberíamos tener en cuenta un contexto más amplio. Además, aunque la profundidad de la inundación tuvo una correlación positiva con la decisión de vender, la mayoría de los propietarios de viviendas en las zonas más inundadas de la ciudad (del 52 por ciento al 79 por ciento, dependiendo del lugar) optaron aun así por permanecer en el lugar y reconstruir sus hogares.

LL: ¿Cuáles son los desafíos que enfrentan los programas de compra de propiedades, como Road Home, y otras estrategias de reubicación destinadas a evitar la recurrencia de pérdidas catastróficas?

LJ: En los Estados Unidos, la práctica de la compra de propiedades en terrenos inundables posterior a una catástrofe está bastante establecida. Los programas de compra voluntarios están dirigidos por lo general a hogares unifamiliares que se encuentran dañados en más del 50 por ciento a raíz de una inundación, o que se encuentran dentro de la zona inundable con proyección de 100 años establecida por la Agencia Federal de Gestión de Emergencias (FEMA). Sin embargo, las fuentes federales de financiamiento para catástrofes, como el programa de subsidios para la mitigación de riesgos de FEMA, también requieren que las áreas en las que se encuentran las viviendas que se comprarán permanezcan como espacios abiertos o tengan algún otro uso sin ocupación. De esta manera, si las comunidades inundadas tienen pocas viviendas disponibles o pocas oportunidades para construir en terrenos baldíos, tanto los precios de alquiler como de venta de las viviendas en esa área pueden aumentar de manera considerable, y los residentes pueden tomar la decisión de mudarse, lo que representaría un freno a las economías municipales.

Por su propia naturaleza, las grandes catástrofes trastornan los sistemas físicos, sociales, económicos e institucionales de las comunidades a las que afectan. Un programa de compra de propiedades de gran alcance puede crear otra ola de trastornos que se propague a todos estos sistemas si no se diseña y gestiona de manera adecuada. En tiempos de normalidad, dichos sistemas no se encuentran bajo tal estrés ni están tan estrechamente relacionados, por lo que los trastornos causados por un proyecto de redesarrollo o abandono del mismo generalmente no son tan graves como en los tiempos de catástrofe.

El caso de Grand Forks, en Dakota del Norte, es uno de los mejores ejemplos de planificación y administración integral de la recuperación, tanto de lugares como de personas. Después de la inundación de 1997, la ciudad trabajó junto con socios federales y estatales y con el sector privado con el fin de adquirir terrenos e instalar infraestructura y servicios para un nuevo barrio residencial que se construiría en tierras más altas, y los propietarios de las viviendas sujetas a compra tuvieron la prioridad de reubicarse en dicho barrio. Esto ayudó a mantener a los residentes dentro de la comunidad y estabilizar los precios de las viviendas. Grand Forks también se asoció a su municipio vecino, East Grand Forks, en Minnesota, así como también a agencias federales y estatales, para agregar más de 890 hectáreas de suelo que se obtuvieron mediante la compra de viviendas y los proyectos de protección de diques. La posterior construcción de áreas verdes permanentes a lo largo del río Rojo ha posibilitado un cambio a mejor en los centros administrativos y económicos de ambas ciudades. Sin embargo, debo enfatizar que esta transformación de ninguna manera fue fácil: llevó más de 10 años lograrla, y requirió un liderazgo, una colaboración y un apoyo sostenidos.

LL: Laurie y Rob, el Instituto Lincoln ha estado preocupado durante algunos años por dos fuerzas a nivel mundial: el cambio climático y la urbanización. ¿Es probable que los acontecimientos climáticos y los desarrollos urbanos en lugares de riesgo aumenten la exposición a las catástrofes? ¿Estamos preparados para enfrentar esto?

RO: Las catástrofes, particularmente las que se dan en las áreas costeras, actualmente representan un problema internacional importante, independientemente de estas dos fuerzas impulsoras. Es un problema actual, no futuro. Muchas de las ciudades más pobladas en todo el mundo son puertos en deltas fluviales o estuarios, y muchos sectores de estas ciudades se encuentran por debajo del nivel del mar. Además, muchas personas viven en islas barrera costeras. Estas zonas costeras son azotadas por grandes tormentas varias veces en un siglo. Después de cada una de estas tormentas, aprendemos importantes lecciones que luego olvidamos rápidamente. Mientras tanto, las ciudades de todo el mundo están creciendo (tanto en población como en una mayor urbanización), lo que empeora el problema, ya que muchas más personas están expuestas, gran parte del crecimiento urbano se da en las zonas más bajas y, en muchas ciudades, la construcción rápida y densa es de baja calidad. Aunque el cambio climático exacerba toda esta situación, permítanme utilizar el cambio climático como un signo de exclamación que cierra este argumento, en lugar de abrirlo. Así que mi respuesta es no: la mayoría de los lugares no están preparados adecuadamente, ni para las tormentas que experimentamos actualmente ni para la creciente cantidad de marejadas ciclónicas costeras que se esperan en el futuro.

LL: Ustedes han concluido recientemente un importante proyecto de investigación para el Instituto Lincoln, partiendo de casos de estudio relacionados con la recuperación ante catástrofes en seis países. ¿Podrían comentarnos algo acerca de estos casos y la razón por la que los seleccionaron?

RO: Nos enfocamos en las medidas de recuperación implementadas en China, India, Indonesia, Japón, Nueva Zelanda y los Estados Unidos. El punto que tienen en común estos casos es que se trató de catástrofes de grandes proporciones que afectaron gravemente las áreas urbanas, y todos ellos ofrecen lecciones que resultan relevantes para otros países, particularmente los Estados Unidos. Con excepción de China, todos los países con los que trabajamos poseen instituciones democráticas, en las que participan una gran variedad de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para llevar a cabo la recuperación. Mi interés particular tenía que ver con los casos de reubicación, que siempre son difíciles de lograr en sociedades democráticas. Elegimos el terremoto de 2001 en Gujarat, India, debido al proceso de readjuste de suelo que llevaron a cabo y la cantidad de daños que provocó en las áreas rurales, a una escala similar a la de la zona central de los Estados Unidos. India es también un caso interesante porque sus antecedentes de catástrofes ilustran un proceso de aprendizaje en cuanto a las políticas, en un país de grandes proporciones sujeto al riesgo de catástrofes. Indonesia es interesante por la misma razón: probablemente es el mejor ejemplo de una evolución rápida de las políticas y la práctica como resultado del aprendizaje obtenido de muchísimas catástrofes. Además, el terremoto y el tsunami ocurridos en 2004 en Banda Aceh, en medio de un conflicto armado, es una de las mayores catástrofes sufridas en la historia moderna. Al momento de ocurrir esta catástrofe, decidimos investigar el tsunami en el océano Índico, ya que nos proporcionaba una oportunidad para observar cómo se llevaban a cabo medidas de recuperación en varios países simultáneamente. En China, nos atrajo la gran escala del terremoto ocurrido en 2008 en la provincia de Sichuan y su relación con los procesos continuos de urbanización y cambios en el uso del suelo.

LJ: Tanto Rob como yo ya habíamos escrito numerosos trabajos sobre la planificación de la recuperación ante catástrofes de muchas ciudades de los Estados Unidos y Japón. Por lo tanto, para este nuevo libro, decidimos adoptar un punto de vista más amplio de los enfoques de ambos países acerca de la gestión de la recuperación. Con respecto a los Estados Unidos, abordamos la evolución de las políticas de recuperación posteriores a los ataques al World Trade Center, al huracán Katrina y al huracán Sandy; todos estos casos involucraban una considerable cantidad de fondos federales y la centralización de las autoridades federales y estatales. En el caso de Japón, consideramos brevemente la reconstrucción de Tokio después del terremoto y el incendio que devastaron la ciudad en 1923, los cuales marcaron a fuego tanto la filosofía como las políticas de gestión de catástrofes del país. Analizamos, además, de qué manera esta experiencia influyó en el enfoque adoptado por el gobierno para financiar y gestionar la recuperación posterior al terremoto de 1995 y al terremoto y el tsunami de 2011.

En nuestro libro también revisamos la recuperación ante catástrofes adoptada en Christchurch, Nueva Zelanda, a raíz de la devastadora serie de terremotos ocurridos entre 2010 y 2011, que causaron una continua y generalizada licuación del suelo, desprendimientos de rocas y hundimiento del suelo. Al investigar acerca de este caso de estudio, recordé cuál había sido mi primera pasión profesional: encontrar distintos enfoques en la planificación del uso del suelo en áreas geológicamente peligrosas. El gobierno de Nueva Zelanda ha adoptado un liderazgo muy activo en la recuperación, lo que convierte a este país en un muy buen caso de estudio para compararlo con otros enfoques nacionales que describimos en el libro.

LL: Teniendo en cuenta estos casos de estudio, ¿cuáles son los aspectos clave que pueden mejorar los planificadores y gestores de políticas con el fin de prepararse para la recuperación después de una catástrofe?

RO: En cada uno de estos casos, los gobiernos enfrentaron una gran incertidumbre y tuvieron que equilibrar las tensiones entre restaurar rápidamente lo que ya existía y realizar mejoras de forma deliberada. Los planificadores y gestores de políticas deben reducir dicha incertidumbre mediante la búsqueda de diferentes formas de financiamiento, la elaboración de procedimientos claros, la simplificación de procesos burocráticos, la divulgación de información al público y la participación de todas las partes interesadas, con el fin de brindar fundamentos para tomar buenas decisiones y diseñar buenas políticas. En el libro proporcionamos varias recomendaciones que reflejan ciertos principios en común: prioridad de la información, participación de las partes interesadas y transparencia.

LJ: La recuperación después de una catástrofe de grandes proporciones siempre es compleja y nunca es lo suficientemente rápida para los residentes afectados. Sin embargo, este proceso puede mejorarse estableciendo expectativas realistas desde el principio de una catástrofe y trabajando para restaurar las comunidades y sus economías de manera rápida y equitativa, mediante la convocatoria de todas las partes interesadas (residentes, comerciantes, propietarios, aseguradoras, empresas de servicios públicos, etc.) para que participen en el proceso. De esta manera, los gobiernos pueden resolver los problemas preexistentes, garantizar la gobernabilidad de la recuperación a largo plazo y reducir el riesgo de futuras catástrofes.

RO: No obstante, antes que pretender una recuperación inteligente, deberíamos pensar de antemano las estrategias para gestionar futuras catástrofes. Esta es una buena manera de mejorar la resiliencia comunitaria: la capacidad de sobrevivir, adaptarse y recuperarse de acontecimientos extremos.

Fotografía: Ikuo Kobayashi

50 Years of Disaster Recovery Planning

Laurie Johnson is an internationally recognized urban planner who specializes in disaster recovery and catastrophe risk management. She is a visiting project scientist at the Pacific Earthquake Engineering Research Center at the University of California-Berkeley, chairs the U.S. National Advisory Committee for Earthquake Hazards Reduction, and serves on the steering committee of the Geotechnical Extreme Event Reconnaissance organization.

Robert Olshansky is professor and head of the Department of Urban and Regional Planning at the University of Illinois at Urbana-Champaign. His teaching and research cover land use and environmental planning, with an emphasis on planning for natural hazards. He has published extensively on post-disaster recovery planning, planning and policy for earthquake risks, hillside planning and landslide policy, and environmental impact assessment.

Over the years, Laurie and Rob have coauthored several publications, including Opportunity in Chaos: Rebuilding After the 1994 Northridge and 1995 Kobe Earthquakes and Clear as Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans. In this article, they discuss their collaboration and their work on a forthcoming Lincoln Institute book and Policy Focus Report, After Great Disasters: How Six Countries Managed Community Recovery.

LAND LINES: Together, the two of you have more than 50 years of experience working in the field of disaster recovery planning. What led each of you into this specialty?

Robert Olshansky: I have always been interested in the urban planning aspects of disasters—how to design cities to coexist with these forces, how to be more strategic and pragmatic in creating policies to reduce risks, and how to respond appropriately to natural events when they occur. But up until the mid-1990s, my focus was always on pre-disaster planning and policy.

All that changed after the twin January 17 earthquakes, in 1994 in Northridge, California, and in 1995 in Kobe, Japan. I was closely observing the recovery process in Los Angeles, when, on the first anniversary of the Northridge disaster, the Kobe earthquake provided a glimpse of what a truly large event could do to a modern urban area. A month later, I ran into Laurie Johnson at a conference, where we discovered common interests in learning from these two events, and my path was set.

I soon realized that recovery is, paradoxically, the most effective path for long-term hazard mitigation, because disasters increase awareness of natural forces and bring resources to bear on the problem. I also discovered that disasters provide planners with unusual opportunities for urban betterment. Conversely, if we are not prepared for these opportunities, we might find ourselves stuck with our new mistakes for years. As a planner, I see recovery as one of our profession’s greatest challenges. It encompasses all the multidisciplinary complexities of our field, and provides some of our greatest opportunities to right past wrongs. But the process transpires in a compressed time frame amid considerable tensions and frustration, which makes it particularly hard to manage. Each new recovery situation is a multifaceted case study of its own.

Laurie Johnson: Before Rob and I began collaborating, I studied geophysics and then urban planning. Shortly after graduation in 1988, I moved to the San Francisco Bay Area to work for William Spangle and George Mader, pioneers in land use planning for geologically hazardous areas. When the Loma Prieta earthquake struck in 1989, we became more actively engaged with Bay Area cities on post-disaster recovery and rebuilding issues.

With support from the National Science Foundation, we hosted one of the first-of-its-kind conferences on rebuilding after earthquakes, at Stanford University in 1990. Planners from cities prone to earthquakes across the United States came to learn from planners who led rebuilding efforts following some of the world’s major urban earthquakes, in Skopje, Macedonia (then Yugoslavia, 1963); Managua, Nicaragua (1972); Friuli, Italy (1976); El Asnam, Algeria (1980); Mexico City (1985); and Armenia (1988). It was in those years that I became interested in rebuilding communities—and particularly in enhancing local government capacity to manage and lead post-disaster recovery.

LL: Laurie, you have a doctorate degree in informatics from Kyoto University. Why did you decide to go there to study?

LJ: I had tried to start work on a doctorate a couple of times earlier in my career, but in 2006 the stars finally aligned when Professor Haruo Hayashi invited me to join his disaster research center at Kyoto University. I was delayed again when I went to work on the post-Katrina recovery plan in 2006–2007. But it turned out that the New Orleans recovery experience offered an opportunity for a richer exchange with Japanese colleagues who had been deeply involved in Kobe’s recovery. I initially hoped to compare the U.S. and Japanese approaches to large-scale disaster recovery management for my dissertation, but eventually settled on doing a comparative analysis of recovery management in three U.S. cities: Grand Forks, North Dakota; Los Angeles, California; and New Orleans, Louisiana. I really valued the opportunity to reflect on the U.S. approaches with my Japanese colleagues, who, coming from a different governance system, helped me to see many elements of conflicting policy and gaps that I may not have appreciated otherwise.

LL: Rob, after Hurricane Katrina, you and Timothy Green conducted research for the Lincoln Institute on the Road Home Program, which dispensed more than $8 billion to New Orleans home owners to either repair their homes or sell them to the state. You found that residents in the worst-flooded areas were most likely to move away (see Green and Olshansky, “Homeowner Decisions, Land Banking, and Land Use Change in New Orleans after Hurricane Katrina,” 2009). Do you know if that pattern, which suggests a very rational response to risk, has held up over time?

RO: We did find that flood depth was the variable most correlated with the decision to sell and move. Home value, income, race, and years of occupancy were not significant factors, at least at the scale of our data. This is a positive finding in terms of flood policy, and it is certainly better than finding that flood depth had no effect at all on home owner behavior. But whether actual reconstruction patterns have changed is unclear, because the data are simply not available. Visually, however, the parts of the city with the least rebuilding are generally at the lowest elevations, where the most damage occurred. So, yes, this does appear to reflect a rational response to flood risk.

But the reasons for that response may vary among different income groups. I suspect that many low-lying lots in the wealthier areas were subsequently acquired by buyers who built homes on them, whereas many lower-income owners who intended to rebuild were not financially able to do so. So the assertion that most people behaved “rationally” in the face of flood risk needs to be seen in a broader context. Furthermore, although flood depth was positively correlated with the decision to sell, the majority of home owners in the most flooded parts of the city—52 to 79 percent, depending on location—still opted to stay and rebuild.

LL: What are the challenges faced by buyout programs like the Road Home Program and other relocation strategies aimed at avoiding repeated catastrophic losses?

LJ: In the United States, the practice of post-disaster floodplain buyouts is fairly well established. Voluntary buyout programs typically target single-family homes that are more than 50 percent damaged by flood or within the Federal Emergency Management Agency’s 100-year flood zone. But federal post-disaster funding streams, like FEMA’s hazard mitigation grant program, also require that the buyout areas remain as open space or have some other nonoccupied use. Thus, if flooded communities have few available houses or infill opportunities, both rental and for-sale housing prices in the area may rise sharply and residents may decide to move away, creating a drag on local economies.

By their very nature, large disasters disrupt the physical, social, economic, and institutional systems of the communities affected. A major buyout program can create another wave of disruption that ripples through all these systems if it’s not designed and managed properly. In normal times, these systems are not as stressed or tightly coupled, so the disruption caused by a land redevelopment or retreat project is typically not as acute as in post-disaster times.

Grand Forks, North Dakota, provides one of the better examples of comprehensive recovery planning and stewardship of both people and place. After the 1997 flood, the city worked with federal and state partners and the private sector to acquire land and install infrastructure and services for a new residential neighborhood on higher ground, and they gave priority to the buyout property owners to relocate there. This helped to keep residents in the community and stabilize housing prices. Grand Forks also partnered with its neighbor, East Grand Forks, Minnesota, as well as federal and state agencies, to aggregate more than 2,200 acres of land obtained through the buyouts and levee protection projects. Subsequent construction of a permanent greenway along the Red River has helped change the downtowns of both cities and their economies for the better. But I should emphasize that this transformation was by no means easy. It took over a decade to accomplish, requiring sustained leadership, collaboration, and support.

LL: Laurie and Rob, the Lincoln Institute has been concerned for some years with two global forces: climate change and urbanization. Are climate events and urban development in hazardous locations likely to increase exposure to disasters? Are we prepared to deal with this?

RO: Disasters, particularly in coastal areas, are a significant international problem right now, regardless of these driving forces. This is a present-day problem, not a future problem. Many of the world’s most populated cities are ports on river deltas or estuaries, and many parts of these cities are below sea level. Many people also live on coastal barrier islands. Large storms strike each of these coastal areas several times each century, and after each storm we learn important lessons that we quickly forget. Meanwhile, cities worldwide are growing through both population growth and increasing urbanization. This makes the problem worse because more people are exposed, much of the urban growth occurs in the lowest places, and rapid, dense construction in many cities is of low quality. Although climate change exacerbates all of this, I would use climate change as the exclamation point to this argument rather than its starting point. So no, most places are not well prepared for either present-day storms or for the elevated number of coastal storm surges expected in the future.

LL: The two of you have just finished work on a major research project for Lincoln based on case studies of disaster recovery in six countries. Tell us about the cases you selected and why you chose them.

RO: We focused on recovery efforts in China, India, Indonesia, Japan, New Zealand, and the United States. The common thread is that these were extremely large disasters that severely affected urban areas, and they offer lessons that are relevant for other countries, particularly the United States. With the exception of China, the countries we focused on have democratic institutions, in which a variety of governmental and nongovernmental organizations participate in carrying out recovery. I was especially interested in cases of relocation, which are always difficult to accomplish in democratic societies. We chose the 2001 Gujarat earthquake in India both because of the land readjustment process and because of the widespread damage in rural areas similar in scale to the central United States. India is also of interest because its history of disasters illustrates a process of policy learning over time in a large and hazard-prone country. Indonesia is of interest for the same reason—it is probably the best example of rapid evolution of policy and practice as a result of learning from multiple disasters. In addition, the 2004 earthquake and tsunami in Banda Aceh, occurring in the midst of armed conflict, is one of the greatest disasters in modern history. At the time it occurred, we decided to investigate the Indian Ocean tsunami, because it provided an opportunity to view recovery efforts taking place simultaneously in several countries. In China, we were drawn to the immense scale of the 2008 earthquake in Sichuan Province and its relationship to ongoing processes of urbanization and land use change.

LJ: Rob and I had already written extensively about post-disaster recovery planning in many U.S. and Japanese cities. So, for this book, we decided to take a longer view of both countries’ approaches to recovery management. In the United States, we look at the evolution of recovery policy following the World Trade Center attacks, Hurricane Katrina, and Hurricane Sandy—all of which involved considerable federal funding and a centralization of federal and state authority. For Japan, we look briefly at the rebuilding of Tokyo after the devastating earthquake and fire of 1923, which made an indelible mark on the country’s disaster management philosophy and policy, and how that experience influenced the government’s approach to funding and managing recovery from the 1995 earthquake and the 2011 earthquake and tsunami.

Our book also includes a look at disaster recovery in Christchurch, New Zealand, following the devastating sequence of earthquakes in 2010–2011 that caused repeated and widespread liquefaction, rockfalls, and ground subsidence. Researching this case study brought me back to my original professional passion: land use planning approaches in geologically hazardous areas. New Zealand’s government has taken a very active leadership role in the recovery, which provides a very good case for comparison with other national approaches that we describe.

LL: Drawing on these case studies, what are some of the key things planners and policy makers can do to better prepare for recovery after disaster strikes?

RO: In each of the cases, governments faced considerable uncertainty and had to balance the tensions between quickly restoring what was there before and deliberately creating betterment. Planners and policy makers need to reduce this uncertainty by finding funds, establishing clear procedures, streamlining bureaucratic processes, providing public information, and involving all stakeholders so that they can help inform good decision making and policy design. We provide several recommendations in the book that reflect a common set of principles: primacy of information, stakeholder involvement, and transparency.

LJ: Recovery after a major disaster is always complex and never fast enough for affected residents. However, the process can be improved by setting realistic expectations at the outset and by working to restore communities and economies quickly and equitably, empowering the full range of stakeholders—residents, businesses, land owners, insurers, utilities, and others—to participate in the process. In this way, governments can resolve preexisting problems, ensure governance for recovery over the long term, and reduce the risk of future disasters.

RO: Even better than smart recovery, however, is thinking ahead about strategies to manage future disasters. This is a good way to improve community resilience—the ability to survive, adapt, and recover from extreme events.

Photograph: Ikuo Kobayashi