Tributos inmobiliarios e informalidad

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La informalidad desenfrenada, tan emblemática de las grandes ciudades de países en vías de desarrollo, plantea muchos retos a los sistemas de tributación inmobiliaria. Por ejemplo, los derechos de tenencia en asentamientos informales a menudo están poco claros o incluso son desconocidos; se construyen edificios gradualmente con el tiempo, la construcción por cuenta propia es común, y es posible que la unidad completa no se termine nunca; el valor de la propiedad depende de factores poco claros o intangibles como la seguridad proporcionada por organizaciones comunitarias; el ocupante o incluso el propietario legal puede ser demasiado pobre para pagar impuestos; los costos administrativos de recaudación de impuestos son mayores que en las áreas formales, mientras que los valores evaluados son a menudo mucho menores; y apenas si hay inversiones públicas en infraestructura y servicios.

Estas características críticas de la vivienda informal parecen violar muchas de las premisas en que se basa la administración de un sistema de tributos inmobiliarios: identificación de propiedades imponibles y sus contribuyentes correspondientes; descripción de las características físicas de la propiedad; determinación de los valores de la propiedad según un mercado razonable y de acuerdo con medidas predecibles; la supuesta capacidad de pago del contribuyente; costos de recaudación que son relativamente bajos en comparación con los ingresos recaudados; y una expectativa de que los ingresos tributarios beneficiarían al área de donde se recaudaron los tributos.

Esta comparación describe la esencia del sentido común sobre ocupaciones informales y las razones por las que generalmente se omiten para fines tributarios, pero los conceptos erróneos y los prejuicios son evidentes. Este artículo examina algunos de los sesgos y sus consecuencias para la recaudación de impuestos inmobiliarios en áreas informales. La situación latinoamericana se usa para ilustrar este debate, pero este estudio sigue siendo exploratorio debido a la limitación de datos. Los argumentos que se tratan indican direcciones prometedoras para efectuar análisis adicionales, más que resultados concluyentes en la mayoría de los casos.

Ocupaciones informales

En la ocupación del suelo y en la vivienda, la informalidad es un fenómeno multidimensional que comprende asuntos espinosos relacionados con la tenencia de tierras: el incumplimiento de normas y reglamentos urbanos, como el tamaño mínimo de las parcelas, adjudicación de suelo para espacios públicos, y disposiciones de calles; provisión inadecuada de servicios públicos y equipamiento; y ocupación de áreas indebidas, como áreas medioambientalmente protegidas o de riesgo ecológico, y sitios industriales contaminados.

Los asentamientos informales originados por invasión de tierras es la primera imagen de informalidad que se nos viene a la cabeza, pero hay otras formas sociales y físicas de informalidad que van desde subdivisiones piratas, caracterizadas normalmente por ventas en el mercado de suelo sin un título definido, hasta situaciones donde incluso los propietarios legalmente capacitados con título de propiedad para sus tierras no se ajustan a las normas y reglamentos urbanos existentes.

Según las Naciones Unidas – Hábitat (2003), unos 928 millones de personas (el 32 por ciento de la población urbana mundial o el 43 por ciento de la población de países en desarrollo) viven en la actualidad en asentamientos informales con una infraestructura urbana precaria y servicios públicos inadecuados. Si siguen las tendencias y políticas actuales, el informe estima que la población de los asentamientos informales aumentará en 37 millones por año hasta alcanzar un total de 1.500 millones de habitantes en 2020. Aunque América Latina cuenta con el 9 por ciento de la población mundial, incluye aproximadamente el 14 por ciento de los que viven en asentamientos informales.

¿Por qué es la informalidad un problema?

La informalidad desorganiza el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, ya que los operadores ilegales, irregulares y clandestinos pueden obtener mayores beneficios evitando algunos costos, como los impuestos, el costo de proteger el suelo contra las invasiones o el costo de proporcionar infraestructura y servicios urbanos básicos. Contrariamente a lo que se cree, los precios del suelo por metro cuadrado en asentamientos informales son a menudo mayores que los de áreas formales, una vez que se descuentan las inversiones relacionadas con el suministro de agua, electricidad, drenaje, alcantarillado y otros servicios.

Además, la informalidad es costosa para la sociedad. Los costos de políticas de remedio para mejorar los asentamientos irregulares son mayores que el costo de una nueva urbanización, y los costos sociales indirectos incluyen la presencia de actividad delictiva y catástrofes naturales causadas por la urbanización en áreas ambientalmente sensibles. La evidencia sugiere también que la informalidad es tanto causa como efecto de la pobreza urbana. La distribución geográfica de la pobreza tiende a superponerse con la pauta espacial de configuraciones informales, aunque la magnitud y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas totalmente por la pobreza. En un estudio llevado a cabo por el Instituto Pereira Passos (2002) basado en el censo brasileño de 2000, se llegó a la conclusión de que aproximadamente el 64 por ciento de la población clasificada como pobre vivía realmente fuera de las áreas pobres y superpobladas.

Mitos de informalidad

Hay muchos mitos predominantes acerca de cómo se establecen u operan los asentamientos informales, incluida la percepción de que los ocupantes de las áreas informales no quieren ni pueden pagar tributos inmobiliarios. De hecho, los ocupantes no sólo desean pagar el tributo como forma de legitimar su tenencia del suelo, sino que a menudo pueden pagarlo. Los nuevos ocupantes, de hecho, ya han pagado el tributo inmobiliario en forma de mayores precios del suelo, pero el pago fue a parar al fraccionador o al terrateniente original en vez de al gobierno.

Además, es probable que el pago del tributo inmobiliario por los ocupantes de las áreas informales legitime su derecho a exigir servicios públicos y otras mejoras urbanas a las autoridades gubernamentales. Muchos ocupantes informales también se dan cuenta de que el suministro privado de servicios básicos a través de medios informales, como comprar agua de un camión, es probablemente más costoso y arriesgado que el pago del tributo inmobiliario.

Otros mitos o suposiciones sobre la informalidad incluyen la creencia de que los ocupantes de asentamientos informales son necesariamente pobres, que los asentamientos informales están ocupados sólo por trabajadores sin empleo e informales, que es necesario un título formal de la propiedad para tener acceso a crédito, que los asentamientos informales son entidades homogéneas claramente diferentes de los asentamientos formales, y que la ocupación de asentamientos informales se hace mediante transacciones fuera del mercado.

Recaudación de tributos inmobiliarios

Para intentar relacionar la recaudación de tributos inmobiliarios por habitante con la presencia de informalidad, hemos usado datos basados en un estudio de municipios llevado a cabo en 1999 por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). La Tabla 1 presenta datos que medían dos criterios: la presencia de asentamientos informales (es decir, barrios pobres y sobrepoblados causados por invasiones) y la existencia de todo tipo de urbanización irregular. Hay asentamientos informales presentes en el 27,6 por ciento de todos los municipios de Brasil, donde la urbanización irregular (incluidos estos barrios) está presente en casi el 44 por ciento de ellos. El valor máximo de los tributos inmobiliarios recaudados es mayor en los municipios más grandes y los que tienen asentamientos informales y otras urbanizaciones irregulares, y los ingresos también tienden a ser mayores por promedio que en esos municipios sin dicha urbanización.

No obstante, la Tabla 2 muestra la dificultad de supervisar los registros de propiedad inmobiliaria y la recaudación de impuestos comparando la presencia de catastros en municipios con registros sobre asentamientos informales. Los catastros locales cubren la información sobre asentamientos informales en el 52,5 por ciento de los municipios, pero sólo el 39 por ciento de esas ciudades disponen de registros completos de informalidad. En comparación, el 50,5 por ciento de los municipios con urbanizaciones irregulares ha incluido esta información en sus catastros, y el 51 por ciento de los casos con registros tienen información completa. Así pues, no se puede rechazar la hipótesis de que los municipios más grandes, más ricos y más urbanizadas sean también los que tienen mejores registros de ocupaciones informales.

Se ha desarrollado un modelo para un análisis de regresión múltiple a fin de probar la relación entre la informalidad y el tributo inmobiliario recaudado por habitante usando la base de datos del IBGE. La relación estaba controlada con otros atributos disponibles en la base de datos, incluidos el ingreso promedio por habitante, el tamaño de la población, y un grupo de variables asociadas con la función de la administración local en la promoción de la urbanización. Según este modelo, que explica aproximadamente el 72 por ciento de la variación en los tributos inmobiliarios recaudados por habitante, se ha demostrado que los factores siguientes influyen en la determinación de la cantidad de tributos inmobiliarios recaudados.

• Regulación urbana y tamaños mínimos de las parcelas. Las conclusiones respaldan el argumento de que los municipios con una estructura reguladora más completa son capaces de recaudar más tributos inmobiliarios por habitante. Igualmente, se produce una disminución del tributo inmobiliario recaudado por habitante en los municipios donde no se ha establecido un tamaño mínimo de parcela. Así pues, las regulaciones más estrictas sobre el uso del suelo surte un efecto positivo en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, así como su ausencia produce efectos negativos.
• Catastro y mapas de propiedades urbanas actualizados. Como se esperaba, los municipios en los que se ha actualizado más recientemente el catastro y los mapas de propiedades tienden a obtener un coeficiente de recaudación más alto. El modelo también indica que los municipios que usan más tecnología, medido por el uso de un catastro digital, pueden recaudar más tributos inmobiliarios por habitante que otras.
• Presencia de asentamientos informales. Los municipios con asentamientos informales recaudan más tributos inmobiliarios por habitante que los que no los tienen. Una explicación plausible de este fenómeno puede ser que las ciudades más industrializadas y económicamente más dinámicas tienen una mayor incidencia de informalidad. En este caso, es probable que la pérdida de impuestos inmobiliarios generados por la informalidad sea compensada por los ingresos recaudados en áreas de ingresos elevados y de propiedades comerciales e industriales.
• Inclusión de la propiedad informal en el catastro. También se confirma la importancia de una base tributaria más universal, según se refleja en un mayor rendimiento de los tributos inmobiliarios cuando la informalidad se registra a nivel de gobierno local.
• Coeficiente de recaudación. Los municipios con menos evasión de impuestos, es decir, con un mayor coeficiente de recaudación, tienden a recaudar más tributos inmobiliarios por habitante.
• Ingreso promedio por habitante. Por último, el ingreso promedio por habitante es el factor más importante en la recaudación de impuestos, responsable de aproximadamente el 42 por ciento de la variación de los tributos inmobiliarios recaudados por habitante.

Además del nivel de ingresos, lo averiguado indica claramente la importancia de una administración efectiva de los tributos inmobiliarios. En otras palabras, incluso en presencia de informalidad, los municipios logran mejores resultados en términos comparativos si mantienen catastros y mapas actualizados, incluyen propiedades informales en el catastro y tienen una estructura legislativa urbana más amplia. En resumen, al concentrarse estrictamente en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, la causa principal de preocupación no es la presencia de la informalidad misma, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la misma para fines tributarios inmobiliarios.

Los tributos inmobiliarios como herramienta para disminuir la informalidad

Es probable que unos tributos inmobiliarios más vigorosos afecten a la informalidad de forma directa. Por ejemplo, la parte de los tributos inmobiliarios impuestos sobre el valor del suelo constituye un fuerte antídoto para forzar la salida al mercado de los suelos servidos existentes. Los tributos inmobiliarios también pueden ser importantes como herramienta para influir en el proceso de toma de decisiones para las áreas que deben recibir servicios urbanos. De hecho, las comunidades sin un sistema de tributos inmobiliarios son particularmente vulnerables en lo que se refiere a atraer la atención pública.

Los tributos inmobiliarios también pueden ser un mecanismo educativo para ayudar a los ciudadanos a comprender sus derechos y obligaciones, incluida la necesidad de contribuir a los gastos públicos. El compromiso del gobierno de adjudicar los ingresos fiscales de forma justa y equitativa da una mayor legitimidad al tributo. Además, un tributo inmobiliario puede ser un mecanismo para reducir los precios del suelo mediante el efecto de capitalización (Bahl y Linn 1992). Normalmente, el reconocimiento de ocupación por parte del gobierno local no tiene un efecto directo legal para garantizar los títulos inmobiliarios en el registro público, pero los ocupantes informales pueden percibirlo como una especie de vía libre para tener acceso al mundo jurídico.

Rabello de Castro (2000) ha declarado que hay motivos jurídicos firmes para usar los catastros para fines tributarios inmobiliarios a fin de legitimar derechos de tenencia, y que los tribunales no tendrían dificultad en admitir dichos registros como evidencia fiable. Por último, existe una ventaja en que el tributo inmobiliario cubra la propiedad informal, ya que su aplicación requiere conocimientos específicos del área, lo que tiene un valor incalculable para la administración de la ciudad.

Recomendaciones políticas

La informalidad plantea desafíos particulares para la administración de tributos inmobiliarios, incluida la necesidad de diseñar procedimientos viables y políticamente aceptables. A continuación indicamos algunas recomendaciones políticas para su consideración.

• Ampliar la obligación tributaria a los ocupantes en asentamientos informales. La limitación de la obligación tributaria inmobiliaria al terrateniente reduce la capacidad de recaudar impuestos en países con un número sustancial de asentamientos informales. La legislación puede establecer que el poseedor u ocupante sea el contribuyente registrado, de modo que no deba haber ningún impedimento técnico para considerar formas alternativas de tenencia asegurada para satisfacer el reto de ampliar la universalidad del tributo inmobiliario.
• Actualizar los catastros urbanos. Los procedimientos y las técnicas catastrales convencionales no pueden mantenerse al día con las idiosincrasias físicas y jurídicas de los asentamientos informales. Las iniciativas económicas y flexibles para actualizar catastros e identificar subdivisiones de suelo y edificios irregulares podrían incluir el establecimiento de asociaciones con compañías que proporcionan servicios o instituciones responsables de programas sociales.
• Determinar cómo valuar la propiedad informal. La valuación de la propiedad informal es un reto, ya que no se entiende bien el modo de operar de los mercados informales. Esto puede exigir que se tengan en cuenta determinantes atípicos de los valores de la propiedad (por ejemplo, el valor de normas y reglamentos urbanísticos relajados) y fuentes creativas de información (por ejemplo, registros de asociación de vecindarios sobre transacciones inmobiliarias). No obstante, por lo general se observa un mercado inmobiliario vibrante en las áreas informales, y el análisis de los determinantes de los precios del suelo es tan viable y receptivo de técnicas estándar como los análisis emprendidos en mercados formales (Abramo 2003). Otra alternativa es implementar el autoavalúo, como se aplicó en Bogotá, Colombia, usando formas simplificadas para facilitar el proceso para familias de bajos ingresos.
• Omitir las dificultades de valuación en la vivienda progresiva. La autoproducción de vivienda es común, y las mejoras pueden tener lugar de forma gradual, aunque permanente, en ocupaciones informales. En consecuencia, la imposición apropiada de tributos en las propiedades informales requeriría una inspección más frecuente de las viviendas. Estas difíciles circunstancias sugieren la consideración de otras alternativas, incluido el uso del valor del sitio como base impositiva o un programa de autoinformación. Las asociaciones vecinales y las organizaciones comunitarias podrían participar en dichos programas. Las iniciativas para estimular la autoinformación se facilitarían en la medida en que los ingresos recaudados se destinaran a mejorar los servicios y equipamientos públicos en los vecindarios en que se recaudó el tributo inmobiliario.
• Reducir al mínimo la evasión de impuestos. Contrariamente a la opinión de que los mayores índices de evasión de impuestos predominan en las propiedades de bajo valor, la percepción general es que la evasión de impuestos es más probable que se produzca en propiedades de valor elevado. Los administradores locales y otras fuentes confirman que en gran medida, las familias pobres están dispuestas a que sus propiedades se incluyan en el catastro fiscal y a pagar los tributos inmobiliarios.
• Ajustar la carga impositiva para los pobres. Las alternativas actuales para reducir o eliminar la carga impositiva para los pobres en áreas formales debe aplicarse a las áreas informales. Dichas medidas incluyen deducciones o exenciones según el valor de la propiedad, los ingresos familiares o ambos criterios, y el uso de índices progresivos empezando por un valor simbólico y subiendo de acuerdo con clases de valores evaluados.
• Establecer una cultura fiscal. Es posible que los pagos de impuestos simbólicos no tengan un efecto en términos de ingresos, pero probablemente contribuirán a la creación de una cultura fiscal. Un sistema impositivo sostenible para vivienda informal requiere pasos similares a los de los mercados inmobiliarios formales: ajustar la carga impositiva según la capacidad de pago; demostrar a los contribuyentes los beneficios públicos relacionados con la recaudación de impuestos inmobiliarios; promover programas educativos que expliquen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos; y aplicar sanciones eficaces y razonables en caso de no pago.

Aun cuando la mayoría de las propiedades informales se excluye de las listas de propiedades, los requisitos anteriores deberían aplicarse a propiedades informales si se logra un mayor nivel de eficiencia en la recaudación de impuestos. El argumento sobre los elevados costos de recaudación para excluir las propiedades de bajo valor (o familias de bajos ingresos, en otras palabras) de las listas de impuestos debe compararse con los beneficios de promover una ciudadanía fiscal más amplia.

Visión a más largo plazo

Puede que la recaudación de tributos inmobiliarios en las áreas informales no sólo sea posible en determinadas circunstancias, sino también atractiva con el fin de seguir una política urbana más efectiva que sea capaz de paliar la informalidad y sus efectos negativos para la sociedad en general y para los ocupantes individuales de estos asentamientos en particular.

A pesar de la dificultad de proporcionar evidencia empírica sobre sus efectos teóricos en el mercado del suelo, es probable que la parte del tributo inmobiliario impuesto sobre el valor del suelo produzca efectos cruciales para mitigar las distorsiones y disfunciones en los mercados del suelo con un elevado grado de informalidad. Estos efectos incluyen estimular la urbanización; disuadir la especulación del suelo; reducir los precios del suelo; aumentar el suministro de suelo urbanizado; alentar ciudades más compactas; promover una provisión más eficiente de infraestructuras y servicios urbanos; y alentar una pauta de urbanización más racional. Entre los beneficios indirectos se pueden incluir la importancia de la información generada para identificar la propiedad, el uso de tributos inmobiliarios pagados como medio parajurídico para legitimar derechos de tenencia, y por último la oportunidad de tener acceso a la ciudadanía e integrarse en la sociedad.

En resumen, al concentrarse en el rendimiento del tributo inmobiliario, la causa principal de preocupación no es la informalidad propia, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la informalidad y cómo administran un sistema tributario inmobiliario. En este contexto, la introducción de los tributos inmobiliarios en un entorno con informalidad desenfrenada requiere tomar precauciones especiales. Los retos para operar los tributos inmobiliarios en áreas informales incluyen la necesidad de entender el mercado informal, frenar la intervención de las reclamaciones de propiedad inmobiliaria de propietarios anteriores o ausentes, mejorar la capacidad administrativa y legitimar acciones públicas que redunden en beneficios para los pobres. Además, los funcionarios públicos necesitan superar los prejuicios y conceptos erróneos referentes a la informalidad e introducir iniciativas tributarias inmobiliarias eficientes que puedan reducir realmente la informalidad.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Lincoln Institute sobre América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.

Claudia M. De Cesare es asesora en tributos inmobiliarios del Secretariado de Finanzas del municipio de Porto Alegre, Brasil. Forma parte del comité consultivo del International Property Tax Institute (IPTI) y es miembro del cuerpo docente del Lincoln Institute.

Referencias

Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro y Lincoln Institute of Land Policy.

Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries (Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo). Washington DC: Oxford University Press.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.

Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. www.rio.rj.gov.br

Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.

ONU–HÁBITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements (El reto de los asentamientos informales: informe global sobre asentamientos humanos). Nairobi, Kenia: Programa de de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.