Reconcebir la ciudad

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las ciudades latinoamericanas han crecido hasta sobrepasar por mucho su capacidad para brindar a los ciudadanos un entorno productivo y saludable. Las estructuras administrativas públicas tienen escasa idoneidad para las tareas de gestión pública, el parque de viviendas es insuficiente y carece de buenos servicios y el deficiente manejo de desechos y la escasez de agua están causando un marcado sufrimiento humano en áreas metropolitanas y comunidades cercanas. La ya precaria infraestructura se está socavando debido a la presión proveniente de la creciente migración y la proliferación de barriadas marginales en las ciudades. Para agravar el problema, la industrialización y la integración económica internacional están desplazando cantidades considerables de trabajadores en sectores tradicionales sin crear oportunidades en otros ámbitos. En este contexto, es fácil entender los altos índices de pobreza y los niveles sin precedentes de concentración de ingresos que se observan en América Latina. De continuar esta situación, se producirán conflictos incontrolables que pudieran trascender de las fronteras nacionales.

Para abordar estos problemas, los estudiosos preocupados y las autoridades responsables de formular políticas públicas están reevaluando los méritos de las tendencias actuales en los patrones urbanos, tendencias que una vez fueron consideradas inexorables. Los nuevos enfoques en la gestión urbana hacen hincapié en entender la dinámica fundamental del cambio y en ver nuestros sistemas urbanos nacionales como redes de asentamientos humanos, más que como un número de ciudades individuales o áreas metropolitanas. Estas redes evolucionan con las estructuras sociales y productivas del país y se adaptan a la incorporación gradual de los países individuales a la economía global en expansión. En la reciente conferencia del Instituto Lincoln celebrada en Cambridge en 1993, funcionarios públicos y estudiosos de América Latina analizaron el uso coordinado de instrumentos de políticas del suelo y de tributación en las áreas urbanas. La discusión dejó claro que la reconcepción de la ciudad era clave para las nuevas estrategias nacionales dirigidas a manejar los asentamientos humanos.

Políticas con resultados inesperados

A fin de afrontar eficazmente los desafíos que plantea la integración internacional y la modernización productiva, nosotros en América Latina tenemos que analizar bien los efectos verdaderos que tienen sobre cada aspecto de la vida las políticas urbanas actuales. Lamentablemente, muchas de nuestras políticas vigentes parecen ser parte del problema.

Los programas típicos de desarrollo industrial urbano tienden a concentrar la actividad geográficamente y a centralizar el poder en una porción pequeña y decreciente de la población. Este patrón de desarrollo atrae hacia las ciudades grandes oleadas de inmigrantes en búsqueda de empleo. El gobierno a menudo empeora la situación al proporcionar servicios sociales e infraestructura en áreas urbanas “privilegiadas” donde se concentra el poder, mientras que desatiende los distritos más pobres.

Los actuales programas económicos neoliberales que promueven la industrialización y la integración internacional también están imponiendo cambios profundos en la forma urbana, a la vez que gastan sumas cuantiosas de dinero público en servicios e infraestructura para crear mercados “eficaces” y “competitivos”. Estas políticas dejan de lado a importantes grupos nacionales de empresarios, agricultores y artesanos ubicados fuera de las ciudades centrales que no están preparados para adaptarse a la competencia internacional. En consecuencia, estas políticas están desplazando a millones de personas de los puestos de trabajo tradicionales. La modernización y la integración económica internacional no necesitan destruir empresas pequeñas y medianas en estas regiones provinciales, pero en la práctica las fuerzas del mercado suelen desatar la devastación en áreas remotas.

Las estructuras administrativas gubernamentales agrandan el problema también. Las actividades industriales a menudo se concentran en unas pocas áreas urbanas y están bajo el control de poderosas burocracias encargadas de estimular el “progreso” económico. En oposición, las actividades artesanales, agrícolas y de otra índole basadas en recursos naturales que se desarrollan en lugares apartados están bajo el control de ministerios de bienestar social con mucho menos poder. El resultado es una polarización creciente de la sociedad en todas sus dimensiones.

Nuevas perspectivas, nuevas directrices

Cabe decir entonces que los problemas de la gestión del crecimiento urbano en América Latina están estrechamente vinculados a las estrategias existentes para el desarrollo nacional. Las soluciones nuevas exigen reconsiderar las estrategias propiamente dichas. Se hace necesario concebir de nuevo la ciudad entera.

Abordando las comunidades como una red, las autoridades que formulan políticas nacionales pueden lograr un mejor equilibrio espacial en la política de desarrollo económico. En una política tal se reconocerá que la salud y el bienestar de las áreas metropolitanas dependen del fortalecimiento de la base económica y la infraestructura social de los asentamientos más pequeños o dispersos. La modernización no debe obligar a los países latinoamericanos a acabar con sus orgullosas tradiciones de producción diversificada rural y artesanal, ni tampoco diezmar las pequeñas y medianas industrias que durante mucho tiempo han cubierto necesidades básicas.

Si bien el gobierno no puede asumir toda la responsabilidad de revertir el deterioro de estas áreas, sí debe cambiar las políticas que discriminan contra las regiones más pobres y más aisladas. Son incontables los programas de asistencia para el desarrollo que han demostrado que las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales pueden movilizar recursos subutilizados y potenciales sin explotar para complementar el apoyo limitado del gobierno. Algunos programas oficiales de asistencia para el desarrollo ahora reconocen la importancia de tener un patrón de crecimiento más equilibrado.

Un programa alternativo de desarrollo tiene que combinar las actuales estrategias de modernización con medidas dirigidas a los centros más pequeños de la red de asentamientos. El programa debe alcanzar más allá de la promoción de la autosuficiencia alimentaria y estimular un conjunto amplio y diversificado de actividades productivas en comunidades campesinas de pequeña escala. El gobierno puede brindar asistencia a estas comunidades en la aplicación de sus conocimientos heredados, el uso de la información aportada por otras comunidades y por la agricultura ecológica y la buena administración de sus recursos, los cuales deben explotar de manera sostenible para que puedan vivir bien. Asimismo, se necesitan nuevas actividades y tecnologías apropiadas que garanticen la viabilidad de las ciudades más pequeñas y las capitales de provincia que se han quedado rezagadas en el camino hacia el mercado global. No obstante, la mera reconsideración de las estrategias nacionales de desarrollo no garantizará una gestión urbana satisfactoria. Las autoridades gobernantes tienen que trabajar con los planificadores económicos para mejorar las repercusiones negativas del crecimiento y reducir la tremenda carga financiera, social y ambiental que impone sobre la sociedad el crecimiento desbocado con orientación al mercado.

El Dr. David Barkin recientemente se unió al Instituto Lincoln como miembro principal residente, gracias a una licencia como profesor de economía de la Unidad Xochimilco de la Universidad Autónoma Metropolitana en Ciudad de México.