Perfil Docente

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Diego Alfonso Erba es un profesor invitado del Lincoln Institute of Land Policy (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo), con licencia de su cargo de profesor del Programa de Graduados de Geología de la Universidade do Vale do Río dos Sinos (UNISINOS) de Brasil. Se graduó de ingeniero agrimensor en la Universidad Nacional de Rosario, Argentina, y después obtuvo dos títulos de maestría en ciencias y enseñó en varias universidades de Brasil. Su experiencia profesional inicial fue en la regularización de los asentamientos informales de Santa Fe, Argentina, y encabezó el Departamento de Sistemas de Información Geológica (SIG) de una cooperativa agrícola del sur de Brasil. También obtuvo un doctorado en agrimensura de la Universidad Nacional de Catamarca, Argentina, e hizo investigaciones posdoctorales en SIG para cuerpos de agua en el Centro de Recursos Naturales de la Universidad Shiga de Otsu, Japón; y en SIG para aplicaciones urbanas en los Laboratorios Clark-IDRISI de la Universidad Clark de Worcester, Massachusetts.

Land Lines: ¿Qué es un catastro territorial?

Diego Erba: La institución del catastro territorial no existe en los Estados Unidos, por lo menos no de la misma forma que en muchos otros países del mundo. Si bien el término “catastro” tiene más de un significado, en general hay consenso de que proviene del griego catastichon, que se puede traducir como “una lista de parcelas tributarias”.

Este tipo de lista existe en los Estados Unidos, pero el perfil de las instituciones que manejan estos datos no es el mismo que en América Latina y muchos otros países europeos y africanos, donde el catastro territorial incluye datos económicos, geométricos y legales de las parcelas de tierra, además de datos sobre sus dueños u ocupantes. Las instituciones que manejan estos datos, con frecuencia también llamadas catastros territoriales, están estrechamente conectadas con los registros de títulos o los registros de propiedades, porque sus datos se complementan y garantizan el derecho a la tenencia de la tierra. Estas conexiones tradicionales reflejan la herencia catastral histórica de los sistemas legales romano y napoleónico.

Land Lines: ¿Por qué los administradores públicos urbanos necesitan saber sobre los catastros territoriales?

DE: El catastro y el registro de propiedades deberían estar conectados por razones legales − y además con fines prácticos − y hay muchos modelos que demuestran cómo los catastros podrían o deberían estar relacionados con las instituciones públicas. Desafortunadamente, en general los catastros de las distintas regiones están aislados o no están integrados, lo cual reduce mucho su utilidad potencial como herramienta para la planificación urbana y las políticas de suelo.

Por ejemplo, los asentamientos irregulares en general se construyen en áreas públicas o de protección ambiental, o incluso en parcelas privadas, y no pagan impuestos ni están inscritos en las bases de datos de los catastros territoriales. Estas áreas se representan en la cartografía catastral como “polígonos en blanco”, como si no existiera nada dentro de ellos. La paradoja es que en general se poseen datos e información cartográfica sobre estos asentamientos irregulares, pero la información se encuentra frecuentemente en instituciones que no están relacionadas con el catastro, y por lo tanto estos asentamientos no están oficialmente registrados.

Hay una percepción creciente de la importancia del catastro como sistema de información multifinalitario: que sirve no sólo a los sectores legales y financieros de una ciudad, sino también a todas las instituciones que conforman la “realidad urbana”, como las agencias de servicios públicos, las compañías de servicios públicos e incluso ciertos proveedores privados de servicios urbanos. No obstante, esta evolución hacia un concepto nuevo, y hacia sistemas de información urbana mejorados, no ha sido sencilla, y se ha topado con resistencias en los países en desarrollo.

Land Lines: ¿Por qué es tan difícil establecer y usar un catastro multifinalitario?

DE: La implementación de un catastro multifinalitario exige en general un mayor intercambio horizontal de información entre las instituciones gubernamentales. A menudo, también exige una modificación del marco legal y el establecimiento de relaciones más fluidas entre agentes públicos y privados, para poder compartir datos estandarizados y asegurar las inversiones constantes necesarias para mantener actualizadas las bases de datos y la cartografía.

Esto parece ser un proceso sencillo, pero en la práctica no lo es, porque muchos administradores todavía consideran que “esos datos son míos” y no están dispuestos a colaborar con otros. Al mismo tiempo, algunos administradores demasiado entusiastas, convencidos del valor potencial de un catastro multifinalitario, a veces se saltan etapas y pasan de un catastro tradicional a un modelo multifinalitario, sin prestar demasiada atención a la implementación efectiva de los intercambios de información.

Aun cuando operen en forma privada, los catastros territoriales se consideran como un servicio público, así que dependen del financiamiento público y de decisiones políticas para aprobar un nuevo sistema de valuación de la tierra o la cartografía. Al mismo tiempo, este tipo de servicio público no es visible y por lo tanto no es tan interesante para los políticos, que quieren demostrar sus logros por medio de proyectos más tangibles, como un puente o una escuela nueva.

La actualización de los datos catastrales afecta el valor de la tierra y consecuentemente el monto de los impuestos sobre la propiedad, un tema que no es popular con los votantes. No obstante, los administradores gubernamentales que desean mejorar el estado tributario de su jurisdicción pueden decidir al principio de su mandato que quieren actualizar el catastro para tratar de aumentar los ingresos provenientes de los impuestos sobre la propiedad. Esto tiene un impacto político significativo al comenzar su mandato, pero es posible que de allí en más no se alteren los datos del valor de la propiedad por muchos años, resultando cada vez menos precisos en comparación con su valor real de mercado. En muchas jurisdicciones latinoamericanas, la legislación impone la obligación de actualizar el catastro en forma periódica, aunque el nivel de cumplimiento no es homogéneo.

Otro error frecuente es considerar que la solución estriba en crear un sistema de información geográfica (SIG) para manejar los datos catastrales. En el caso ideal, nos gustaría ver sistemas integrados que usan bases de datos coordinadas y estandarizadas. Sin embargo, algunas municipalidades no tienen los recursos suficientes, y aquéllas que los tienen no cuentan con empleados con la preparación suficiente como para realizar la tarea. La noción de que se puede arribar a una manera única de implementar catastros no es realmente práctica en regiones donde las diferencias entre jurisdicciones son tan significativas. Yo siempre digo que el problema con las instituciones catastrales no es de recursos físicos ni de recursos de software, sino de recursos humanos. Aun cuando existan los recursos financieros, la falta de profesionales y técnicos capacitados presenta un obstáculo significativo.

Land Lines: En este contexto, ¿es posible considerar un catastro multifinalitario para América Latina?

DE: Es posible, pero el concepto es todavía nuevo y no se comprende por completo. Hay muchos buenos catastros en América Latina, por ejemplo en algunas municipalidades de Colombia y Brasil y en algunos estados de México y Argentina. En algunas jurisdicciones, la fusión de catastros territoriales con instituciones públicas y sistemas geotecnológicos genera institutos catastrales que están mejor estructurados en términos de presupuesto y personal técnico, y por lo tanto pueden identificar mejor los asentamientos ilegales y controlar el aumento del valor de la tierra usando herramientas modernas.

No obstante, desde mi punto de vista, la región aún no cuenta con un catastro multifinalitario en plena operación. Una suposición común es que la implementación de un catastro multifinalitario exige el agregado de datos sociales y ambientales a las bases de datos alfanuméricas existentes de los catastros territoriales tradicionales, para tener en cuenta los aspectos económicos, geométricos y legales de la parcela y después conectar todos los datos con un mapa de parcela en SIG. Si bien esto es muy importante, no es esencial, porque la implementación no es tanto un problema tecnológico como filosófico. La mayoría de las administraciones municipales se resisten a combinar instituciones que tradicionalmente manejan bases de datos sociales (educación y salud), del medio ambiente y territoriales (catastros) bajo el mismo techo.

Land Lines: ¿Cómo ayuda su trabajo en el Instituto Lincoln a ampliar el nivel de conocimiento sobre los catastros territoriales?

DE: He estado trabajando con el Programa para América Latina y el Caribe desde 2002, para explorar la relación entre los catastros multifinalitarios y las cuatro áreas temáticas del Programa: grandes proyectos urbanos; valuación y tributación de la tierra; asentamientos informales y programas de regularización; y recuperación de plusvalías. Es siempre un desafío adaptar los programas de estudio educativos, pero creemos firmemente que es importante compartir los conocimientos de manera amplia en cada país y preparar a los funcionarios públicos y a los técnicos con distintos niveles de experiencia. Los participantes en nuestros programas académicos, que incluyen a administradores de catastro, planificadores urbanos, abogados y emprendedores inmobiliarios, adoptan un lenguaje y una visión común de las aplicaciones catastrales urbanas, y pueden iniciar un proceso para mejorar el sistema en sus propios países.

Nuestra estrategia pedagógica para este año incluye la diseminación de conocimientos por medio de una combinación de educación a distancia y cursos tradicionales en el aula a distintos niveles. Tenemos pensado desarrollar seminarios de capacitación, seguidos de un curso de educación a distancia adaptado a aquellos países que demuestren las condiciones necesarias para concretar esta nueva visión de un catastro multifinalitario. Finalmente, organizaremos una clase regional en el aula para los mejores estudiantes a distancia en tres países vecinos.

Este plan contrasta con los múltiples programas de capacitación ofrecidos por otras instituciones internacionales, que contemplan conceptos y el uso de herramientas que pueden no ser aplicables en países con distintos marcos legales y niveles tecnológicos. Comenzaremos este ciclo con seminarios en Chile y Perú, trabajando con la Asociación Chilena de Municipalidades y el Instituto de Economía Regional y Gobierno Local en Arequipa, Perú. Éstos y otros socios en América Latina se han comprometido a difundir y aumentar la capacidad local sobre estos temas.

Otro componente de nuestra estrategia es la difusión de materiales didácticos. Más adelante en 2006, publicaremos dos libros sobre conceptos e implementación de catastros que se pueden aplicar a la mayoría de los países. Uno de los libros describe en detalle el sistema catastral de cada país latinoamericano, y el otro conceptualiza los aspectos jurídicos, económicos, geométricos, ambientales y sociales del catastro multifinalitario, realzando la relación entre el catastro territorial y las cuatro áreas temáticas del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

En 2005 produjimos un DVD, que en la actualidad se ofrece en español y portugués. Incluye un documental sobre catastros multifinalitario y algunos segmentos grabados de clases y discusiones sobre las relaciones entre el catastro multifinalitario y asuntos urbanos complejos.

Land Lines: ¿Cuál es el objetivo a largo plazo del catastro multifinalitario?

DE: Los problemas que se han señalado aquí no deberían desalentar el esfuerzo de los administradores urbanos por reorganizar sus catastros y el marco legal de sus políticas de la tierra en sus respectivos ciudades y países. Por el contrario, deberían tratar de cambiar esta realidad desarrollando nuevas leyes que demuestren el espíritu de una política del suelo moderna. Los datos sobre ciudades latinoamericanas existen, pero están fragmentados y no están estandarizados.

La mejor manera de construir un catastro multifinalitario es integrando todas las instituciones públicas y privadas que están trabajando a nivel de parcela, y desarrollando un identificador único que defina las normas para las bases de datos alfanuméricas y cartográficas. El concepto es muy simple y claro, pero su ejecución no lo es. Para alcanzar este objetivo es necesario que los administradores, técnicos y ciudadanos comprendan el potencial del catastro para mejorar las prácticas de gestión de la tierra y la calidad de vida en zonas urbanas. Muchas veces hay soluciones simples que ayudan a resolver problemas complejos como los presentados por los sistemas catastrales.