Nueva ley colombiana implementa la captura de la plusvalía

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Bajo condiciones de rápido crecimiento urbano, la concentración de la propiedad de la tierra y las leyes que regulan su uso contribuyen con frecuencia a la escasez de tierras dotadas de servicios públicos. Esta escasez, a su vez, lleva a grandes aumentos de los precios de la tierra e increíbles ganancias especulativas. Cuando los marcos legales y administrativos no se pueden cambiar fácilmente (para permitir que los mercados operen ajustes graduales del precio que puedan ser tasados por medio de los impuestos existentes a la propiedad y las ganacias de capital) la captura de la plusvalía es una intervención apropiada para obtener un desarrollo urbano sostenible, eficiente y equitativo.

A principios de la década de 1990, dos ciudades colombianas, Bogotá y Cali, adoptaron reglamentos del uso de la tierra orientados a la expansión de la oferta de tierras para el uso residencial. Bogotá abrió al mercado el acceso a una zona reservada en el medio de la ciudad, llamada “El Salitre”, con el propósito de proveer servicios urbanos y establecer normas especiales para asegurar el desarrollo de viviendas para la población de bajos y medianos ingresos. Cali extendió su perímetro urbano para incluir un área de tierras pantanosas conocida como la “Ciudadela Desepaz”, la cual necesitaba grandes inversiones en servicios públicos. La ciudad planeaba suministrar los servicios básicos como incentivo para que su propio departamento de vivienda y los promotores privados construyeran viviendas para grupos de bajos ingresos.

El simple anuncio de que los respectivos concejos estaban a punto de promover desarrollos aumentó significativamente los precios de las tierras. En el caso de Cali, las transacciones registradas en la Ciudadela Desepaz reflejaron aumentos de los precios de más del 300 por ciento, aun antes de que el Concejo Municipal tomara una decisión formal. La tierra pasó rápidamente de manos de un grupo disperso de hacendados de ganado relativamente desconocidos (y, según fue documentado posteriormente, algunos traficantes de drogas extranjeros y locales) a manos de especuladores y promotores urbanos. Una serie de decisiones administrativas durante un período de 30 meses impulsó el valor prácticamente nulo en el mercado de ciertas tierras a precios de más de 14.000 pesos colombianos por metro cuadrado (aproximadamente 18 dólares estadounidenses en 1995). Tales decisiones dieron como resultado ganancias generales de más de 1.000 veces el precio original de la tierra, una vez considerada la inflación.

El Salitre, en Bogotá, siguió un proceso similar de toma de decisiones por parte de la administración urbana que aumentó sustancialmente el precio de la tierra. No es sorprendente que los proyectos de vivienda en ambos casos se encuentren ocupados por grupos de medianos y altos ingresos, en lugar de los sectores de bajos ingresos anticipados originalmente.

Puesto que casos como los de Desepaz y El Salitre ocurren regularmente en las principales ciudades colombianas, el gobierno nacional preparó una propuesta de ley para permitir que las ciudades capturen la mayor parte de los aumentos en el precio de la tierra que puedan atribuirse primordialmente a cambios de uso autorizados. Tales cambios incluyen zonificación, variaciones de densidad o conversión del uso de la tierra de agrícola a urbano. La propuesta –inspirada por medidas de las leyes españolas y brasileñas, similares aunque menos estrictas– fue aprobada por el Congreso Colombiano como la Ley No 388 de 1997.

Las leyes colombianas del impuesto sobre la renta –incluyendo la exitosa Contribución de Valorización, una tasa a las mejoras de la propiedad limitada a la recuperación del costo de la inversión pública– no resultan eficaces para capturar el tipo de ganancias de capital extremas registradas en Desepaz o El Salitre. La Ley No 388 de 1997, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial, ofrece varias opciones para que las autoridades locales puedan “participar de las plusvalías” a través de la recaudación de una nueva “contribución al desarrollo territorial”. Las ciudades y los propietarios pueden negociar pagos en efectivo, en especie (por medio de la transferencia de parte de las tierras), o a través de la combinación de pagos en especie (tierras) y la formación de una sociedad de desarrollo urbano entre los propietarios, la ciudad y los promotores, por ejemplo.

La implementación de este nuevo instrumento de captura de la plusvalía constituye un desafío formidable para los administradores urbanos colombianos, quienes se ven obligados a identificar los aumentos del valor que se deben primordialmente a decisiones administrativas. Entre las dificultades a superar se incluyen la medida del aumento relevante del valor de la tierra, la negociación de las formas de pago y el establecimiento de sociedades de desarrollo urbano.

Como parte de su programa de investigación y educación en Latinoamérica, el Instituto Lincoln ha estado colaborando con representantes oficiales colombianos desde 1994 a fin de suministrar el entrenamiento y apoyo técnico durante etapas sucesivas de preparación e implementación de la Ley No 388 de 1997. El Instituto contempla trabajar con otros países que experimenten problemas con los precios de la tierra y deseen considerar medidas de captura de la plus-valía similares a la ley colombiana.

Fernando Rojas, abogado de Colombia, fue visitante asociado del Instituto Lincoln en 1997-1998. Junto con Víctor M. Moncayo, actual Presidente de la Universidad Nacional de Colombia, preparó la propuesta que posteriormente se convirtió en la Ley No 338. También participó en ella Carolina Barco de Botero, miembra de la Directiva del Instituto Lincoln, quien en ese entonces se encontraba dirigiendo el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, entidad que supervisó la preparación de la propuesta de ley para el gobierno colombiano. Martim O. Smolka es Senior Fellow y director de programas Latinoamericanos y del Caribe del Instituto Lincoln.

* La captura de la plusvalía se refiere a medidas fiscales o de otro tipo utilizadas por los gobiernos para identificar y asignar la parte de los aumentos del valor de la tierra atribuíble al esfuerzo comunitario más que a las acciones de los propietarios. En Latinoamérica, estos aumentos en el valor de la tierra se denominan con frecuencia plusvalías.