La tierra vacante en América Latina

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La tierra vacante(1) y su integración al mercado de tierras urbanas son temas raramente investigados en América Latina. Los estudios publicados al respecto tienden a limitarse a los aspectos descriptivos: es decir, principalmente a la cantidad y al tamaño de los vacíos urbanos. El contexto actual de profundas transformaciones económicas y sociales, y de cambios en los patrones de demanda de tierras en las ciudades, está propiciando un giro en la percepción de estos predios en desuso: de ser un problema, se están convirtiendo en una oportunidad.

Como parte de un proyecto de investigación patrocinado por el Instituto Lincoln, en agosto de 1998 se realizó un estudio comparativo de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas: Buenos Aires (Argentina), Lima (Perú), Quito (Ecuador), Rio de Janeiro (Brasil), San Salvador (El Salvador) y Santiago (Chile). Los investigadores participantes examinaron diferentes categorías de tierra vacante, los problemas que ésta genera y sus usos potenciales, así como también los cambiantes papeles de agentes tanto privados como públicos -incluyendo los gobiernos- en el manejo de los mismos. Las conclusiones del estudio destacan que estos espacios libres son elementos integrales de los complejos mercados de tierras de esas ciudades, y que afectan las políticas fiscales en materia de desarrollo urbano; por tal motivo, tienen un gran potencial para el desarrollo a gran escala. El manejo de la tierra vacante podría conducir no sólo a mejorar las condiciones de las áreas urbanas, sino también a reducir la polarización social y fomentar una mayor igualdad para sus habitantes.

Si bien las seis ciudades del estudio varían en tamaño, todas comparten ciertas características comunes, tales como un acelerado crecimiento demográfico y territorial, además de indicadores sociales similares (altas tasas de pobreza, desempleo y subempleo), déficits significativos de vivienda y de servicios públicos, y altos niveles de segregación y estratificación social geográfica. Los mercados de tierras de cada una de las ciudades tienen también características similares, aunque exhiben sus propias dinámicas en cada submercado.

Características de la tierra vacante

Esta investigación estudió cuatro características principales de la tierra vacante: tenencia, cantidad, situación y duración de la condición vacante. Como regla general, la tierra vacante latinoamericana está a cargo de uno o más de los agentes citados a continuación (cada uno con sus políticas respectivas): gestores o subdivisores inmobiliarios -legales o ilegales-; pequeños propietarios que han adquirido las tierras, pero que están incapacitadas para desarrollarlas; especuladores de bienes raíces; agricultores; empresas estatales; y otras instituciones como la Iglesia, el estado militar, el seguro social, etc.

El determinar cuánta tierra vacante hay en cada ciudad es una tarea compleja, debido a las diferentes definiciones que se le da al término en cada país (ver fig. 1), junto con los numerosos obstáculos para obtener informaciones precisas. Todo esto dificulta la comparación de datos y porcentajes en áreas metropolitanas. Aun más, en algunas de estas ciudades (San Salvador, Santiago y Buenos Aires) existe un número significativo de tierra vacante “latente”, consistente en edificaciones total o prácticamente deshabitadas que a menudo estaban ocupadas por ex-empresas estatales, y que actualmente están a la espera de nuevas inversiones que permitan su demolición o desarrollo.

En las seis ciudades estudiadas, el porcentaje de tierra vacante oscila desde un poco menos del 5 por ciento (San Salvador) hasta casi un 44 por ciento (Rio de Janeiro). Si en San Salvador se incluyera toda la tierra vacante “latente”, la suma ascendería a un 40 por ciento de toda el área metropolitana. Como un todo, la tierra vacante de las ciudades representa un porcentaje significativo de las áreas edificables -es decir, con acceso a servicios públicos- que podría albergar a una cantidad considerable de población que actualmente no dispone de acceso a la tierras urbana.

La situación de la tierra vacante es relativamente uniforme dentro de una región. Así, mientras que en los Estados Unidos tienden a estar localizados en el centro de las ciudades (principalmente espacios y sitios industriales abandonados), en América Latina la mayoría se encuentra en la periferia, donde frecuentemente son objeto de una fiera especulación y de estrategias de retención dependiendo de su accesibilidad a las redes de servicios públicos. En cambio, hay diferencias considerables en la duración del desuso de los terrenos: en Lima y en Quito, los vacíos urbanos son relativamente “nuevos”, mientras que en Buenos Aires hay algunos que han estado desocupados durante varias décadas.

Políticas y potencial de desarrollo

Un examen de las condiciones ambientales urbanas de la tierra vacante demuestra que muchos de estos sitios podrían soportar actividades residenciales o productivas, por lo que constituyen un recurso desaprovechado en el que debería construirse una infraestructura urbana a fin de mejorar la eficiencia del uso de las tierras. No obstante, otra cantidad considerable de lotes presenta una serie de importantes factores de riesgo, por ejemplo: inadecuada infraestructura básica; agua contaminada por desechos industriales; riesgo sísmico, de inundaciones o erosión; y vías de acceso deficientes. Tales terrenos no son aptos para ser urbanizados a menos que se realicen inversiones considerables que los resguarden contra tales problemas. Algunos podrían tener un gran potencial para la protección ambiental, aunque la conservación de la tierra sigue siendo un asunto de baja prioridad en América Latina.

En el estudio se afirma que, como norma general, los sectores urbanos de bajos recursos tienen poco acceso a la tierra, debido a los altos precios de la misma (a pesar de que sus valores varían según el submercado). Las áreas de expansión urbana dinámica, que ofrecen mejores vías de acceso y redes de servicios, son sumamente costosas. En varias de las ciudades estudiadas hay una gran cantidad de tierra vacante que no está a la venta y que posiblemente permanecerá desocupada por un tiempo indefinido. Los investigadores del proyecto proponen someter dichas tierras a políticas de abaratamiento de los precios, de manera de aumentar su accesibilidad a la población de bajos recursos.

En la mayoría de las ciudades latinoamericanas no existen políticas explícitas ni marcos jurídicos referentes a la tierra vacante. Donde sí existen leyes (como es el caso de Rio de Janeiro), éstas se limitan a ser meramente declaraciones de principio, y resultan ineficaces. La reciente promulgación de nueva legislación en la ciudad de Santiago ha promovido el aumento de densidad en áreas urbanas, pero todavía es muy temprano para conocer las implicancias de tales medidas(2) . De igual manera, comúnmente las legislaciones urbanas contemplan escasas referencias al medio ambiente. La tierra vacante podría desempeñar un papel importante en la sustentabilidad urbana, pero ello requiere desarrollar una mejor articulación entre las acciones ambientales y las de planificación, especialmente al nivel local.

Otra característica común de las áreas estudiadas (a excepción de Santiago), es la falta de articulación entre las política de desarrollo urbano y, más específicamente, de mercados de tierras con la política tributaria. Incluso en aquellas ciudades en las que teóricamente se ha hecho una distinción impositiva entre la tierra vacante y la ocupada -tales como Buenos Aires y Quito-, no se han producido resultados verdaderos, y los agentes encargados de tales terrenos han podido librarse de sanciones o alzas de impuestos a través de una serie de “excepciones” y exenciones fiscales.

Propuestas y criterios de planificación

Al mismo tiempo que aboga por una mayor influencia gubernamental en los mercados de tierras, en combinación con el establecimiento de programas de creación de instituciones y de capacidad entre otros mecanismos, el estudio presenta varias propuestas para el uso y la reutilización de tierra vacante en América Latina. Una de las propuestas fundamentales es la de incorporar la tierra vacante en el marco de las políticas generales de cada ciudad, desde un enfoque que considere su diversidad de condiciones. Como parte de un programa de objetivos de planificación urbana, se recomienda implementar políticas de expansión de espacios verdes, de construcción de conjuntos de vivienda para población de bajos ingresos, y de construcción de la infraestructura necesaria. Aún más, la tierra vacante debería utilizarse para promover una “racionalidad urbana” de manera de estimular la ocupación de lotes disponibles en las regiones donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura.

El estudio también recomienda establecer políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales. A este respecto, algunas de las ideas discutidas sugieren ampliar la base y los instrumentos impositivos; incorporar mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas (“captura de plusvalías”); aplicar una política progresiva de impuestos sobre bienes raíces a fin de desalentar la retención de tierras por parte de propietarios pudientes; y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal.

Estas políticas deben vincularse a otros mecanismos diseñados para frenar la expansión de la tierra vacante y la dinámica de segregación y estratificación social geográfica. Tales mecanismos podrían incluir la concesión de subsidios o créditos a bajo interés para la adquisición de materiales de construcción; la asistencia técnica para la construcción de viviendas; el establecimiento de redes de infraestructura para reducir los costos; y los créditos o períodos de para el pago de impuestos, y tarifas de servicio a la propiedad.

Otras propuestas sugieren desarrollar programas piloto de transferencia de tierras mediante sociedades público-privadas para construir en terrenos que sean propiedad del gobierno, a fin de estimular la creación de viviendas a precios accesibles. También recomiendan reutilizar algunas tierras para producción agrícola y prestar mayor atención a los factores ambientales, con la meta de asegurar la futura sustentabilidad urbana.

Nora Clichevsky, investigadora del CONICET (Buenos Aires, Argentina), es la coordinadora del proyecto de estudio de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas, cuyos integrantes se reunieron en agosto de 1998 para discutir sus hallazgos. Contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa Latinoamericano del Instituto Lincoln.

Otros miembros del grupo de investigación fueron Julio Calderón (Lima, Perú); Diego Carrión y Andrea Carrión, miembros de CIUDAD (Quito, Ecuador); Fernanda Furtado y Fabrizio Leal de Oliveira, de la Universidad de Rio de Janeiro (Brasil); Mario Lungo y Francisco Oporto, de la Universidad Centroamericana (El Salvador); y Patricio Larraín del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

Notas

1. La traducción para el término vacant land varía según país. Otras traducciones posibles incluyen: terrenos baldíos, predios baldíos, tierras desocupadas, tierras disponibles, terrenos libres, terrenos vacíos, terrenos desocupados, sitios eriazos. En este artículo se usa tierra vacante, la traducción más frecuentemente ocupada en los programas del Instituto Lincoln.

2. El Plan de Regulación para el área metropolitana de Santiago tiene la meta de aumentar la densidad promedio de la ciudad en un 50 por ciento, mientras que ciertas reformas a la Ley de Rentas hechas en 1995 imponen un impuesto predial a las tierras no edificadas con objeto de desalentar la especulación de la tierra.