Gestión pública de tierras

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Brasilia, la capital de Brasil, fue inaugurada a principios de los años 1960 como una “nueva ciudad” que daría comienzo a una era distinta para las metrópolis en América Latina y que demostraría cómo el gobierno hacía un uso eficaz de la tierra en aras de un crecimiento urbano planificado. Tal propósito se servía de dos instrumentos básicos: un control normativo del uso de la tierra basado en un plan general diseñado por Lucio Costa y el gobierno como propietario de las tierras de la capital federal, lo que permitiría que ésta fuera planificada sin los tipos de restricciones y conflictos que normalmente surgen cuando la tierra está en manos privadas. Sin embargo, tres décadas y media más tarde, los problemas asociados con el desarrollo urbano en Brasilia no se diferencian sustancialmente de los que padecen otras ciudades grandes de América Latina.

Falta de visión para la tenencia de la tierra y padrinazgo administrativo

Brasilia se presenta como un ejemplo único de la gestión de tierras urbanas en América Latina porque la responsabilidad de administrar las tierras públicas siempre ha recaído sobre el gobierno local. Sin embargo, la periferia de la ciudad ha sufrido un índice explosivo de crecimiento con un patrón concomitante de ocupación irregular de la tierra, subdivisiones ilegales y carencia de infraestructura. En Brasilia la posibilidad de dirigir el proceso de crecimiento urbano a través de una política explícita de acceso a las tierras públicas se ha visto comprometida de forma lenta e irremediable por la ocupación espontánea (e ilegal) de la tierra. Esta falta de visión en el uso de las tierras públicas suele ser disfuncional tanto para la densidad urbana como para las finanzas públicas, por lo que obstruye los esfuerzos que hace el gobierno local para proveer infraestructura a esos asentamientos irregulares.

Más aún, las influencias políticas que intervienen en el proceso de desarrollo han menoscabado en gran medida las posibilidades de manejar con eficacia la oferta de tierras públicas en Brasilia. A principios de los años 1990 el gobierno distribuyó unas 65.000 parcelas en áreas que carecían de infraestructura básica. Además de reducir las reservas de tierras públicas, este “padrinazgo de la tenencia de la tierra” generó la necesidad de encontrar otras fuentes para financiar nueva infraestructura. Dado que el principal recurso que tiene disponible la entidad de desarrollo urbano del Distrito Federal (Terracap) es la tierra misma, esta política de padrinazgo trajo como resultado la venta de otras tierras públicas para financiar la construcción de infraestructura en los asentamientos irregulares. Este círculo vicioso ha provocado graves distorsiones que la administración local actual pretende resolver usando tierras públicas como “capital” para crear una política efectiva que permita controlar los ingresos provenientes de la tenencia de la tierra y los costos urbanos.

La experiencia de Brasilia parece confirmar los argumentos de Henry George y otros de que la propiedad de tierras públicas no conduce por sí sola a un crecimiento urbano más equilibrado y equitativo socialmente. La estrategia del gobierno local actual de definir maneras de manejar el ingreso proveniente de tierras públicas para así controlar el uso de tierra urbana indica una nueva modalidad de interacción gubernamental con el mercado inmobiliario. En tal sentido, el gobierno cambia su función y deja de ser el propietario principal para convertirse en el administrador de los beneficios de la tierra.

Tierras públicas como capital de tenencia de la tierra

El principio medular de la nueva estrategia de Brasilia para administrar la equidad de la tierra es la definición de tierra pública como “capital de tenencia de la tierra”. El uso de esta tierra se somete a una serie de acciones estratégicas que transforman el capital de las tierras públicas en un factor que propicia la consolidación del complejo tecnológico del Distrito Federal. Se trata de la contraparte pública en el proceso de reconvertir el uso de la tierra en el centro de la ciudad en un instrumento de promoción social en el programa de regulación de la tenencia de la tierra: las tierras públicas se usan como activos mediante ventas, arrendamientos y asociaciones en proyectos urbanos.

La aplicación de estrategias diferenciadas para la tenencia de la tierra confiere mayor flexibilidad al gobierno para coordinar sus acciones. La búsqueda del equilibrio entre las iniciativas de índole social y otras en las que el gobierno intenta maximizar sus ingresos está cobrando la apariencia de una verdadera política de administración de tierras públicas que rompe con las anteriores prácticas de padrinazgo.

En este contexto de exploración de nuevos enfoques para el uso de tierras públicas con la finalidad de controlar el desarrollo urbano en Brasilia, el Instituto Lincoln, el Instituto de Planificación del Distrito Federal y Terracap organizaron un seminario internacional sobre gestión de ingresos provenientes de la tenencia de la tierra y costos urbanos en junio de 1998.

El programa reunió a expertos internacionales, ministros gubernamentales y administradores locales con miras a evaluar las experiencias internacionales en el uso de tierras públicas para financiar el crecimiento urbano en Europa, los Estados Unidos y América Latina. Martim Smolka del Instituto Lincoln describió las relaciones entre las operaciones del mercado inmobiliario, las regulaciones sobre el uso de la tierra y la recuperación pública de plusvalías. Alfredo Garay, arquitecto y exdirector de planificación de la ciudad de Buenos Aires, expuso las experiencias en el desarrollo de terrenos públicos en los alrededores del puerto de esa ciudad.

Bernard Frieden del Instituto de Tecnología de Massachusetts describió cómo se usan las actividades comerciales realizadas en tierras públicas en el oeste de los Estados Unidos para recaudar fondos para la educación y otros fines locales. Henk Verbrugge, director del organismo fiscal de Rotterdam y representante de Holanda ante la Asociación Internacional de Peritos, describió el sistema que tiene el país para la tenencia hereditaria, una regulación legal con la cual la tierra puede tener uso y beneficios completamente privados al tiempo que permanecen bajo control y propiedad económica de la municipalidad.

Los participantes discutieron la medida en que estas experiencias eran comparables a la situación en Brasilia y concluyeron que el éxito de varias estrategias para el uso de tierras públicas depende de la idoneidad de los proyectos específicos para la cultura empresarial del país en cuestión y las prácticas institucionales vigentes en la administración local.