Foro Internacional sobre Regularización y Mercados de la Tierra

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Académicos y profesionales involucrados en la regularización de asentamientos en sectores de bajos ingresos en Latinoamérica compartieron sus experiencias en un foro patrocinado por el Instituto Lincoln en marzo de 1998. La ciudad de Medellín, Colombia y su oficina de regularización, PRIMED (Programa Integrado para el Mejoramiento de Barrios Deficientes en Medellín) sirvieron de anfitriones. Entre los participantes se incluyeron representantes de PRIMED, empleados oficiales de la ciudad de Medellín y observadores de instituciones multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, USAID y la Fundación GTZ de Alemania.

Doce ponencias principales informaron sobre los casos de estudio más significativos de ocho países: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela. El foro resultó ser una reunión excepcional cuyas conclusiones, resumidas más adelante, probablemente tendrán importantes repercusiones en las políticas de Latinoamérica.

Perspectivas Comparativas de Regularización

Diversos puntos de vista sobre regularización aparecen ilustrados por los trabajos de cada país. Los dos enfoques principales son la regularización jurídica (por ejemplo: procedimientos de legalización de títulos de la tierra a fin de convertir la propiedad “de hecho” en propiedad jurídica, en Perú, Ecuador y México) y la regularización física (urbanización), incluyendo la expansión de servicios de infraestructura en asentamientos irregulares (Colombia, Venezuela, Brasil y otros países). Un tercer enfoque, en el cual se ha hecho énfasis sólo recientemente, establece como prioridad la integración social y cívica de los asentamientos de población de bajos ingresos dentro de la estructura urbana a través de una serie de medidas.

Aunque en la mayor parte de los países se presentan elementos de estos tres tipos de regularización, generalmente cada país se orienta más en una dirección que en otra. En México, los tres enfoques se utilizan simultáneamente. En la mayoría de los otros países, el énfasis depende de la fuerza relativa de los actores, las organizaciones y las políticas por una parte, y de la forma en que el problema de regularización es concebido (“construido”) por las autoridades federales y locales, por otra.

La Regularización Jurídica: Programas de Adjudicación de Títulos de Propiedad

La regularización de títulos de propiedad se ha convertido en práctica similarmente aceptada por gobiernos, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales. De hecho, la pregunta “¿por qué regularizar?” que se planteó al comienzo del foro pareció tomar a todos de sorpresa. Sin embargo, esta pregunta nos dirige al fondo de la cuestión sobre quienes definen los problemas relacionados con la tenencia de la tierra y quiénes establecen las políticas a favor de su regularización. La mayoría de los programas de títulos examinados en los casos de estudio resultaron largos y costosos; además, una vez puestos en práctica, sirvieron de poco para afectar significativamente el nivel de seguridad o para suministrar servicios en forma sistemática a los asentamientos.

Figura 1

Argumentos Comunes a Favor de la Regularización de la Tierra

• Provee seguridad contra el desalojo.
• Provee incentivos de estímulo a la inversión en mejoras y consolidación de la vivienda.
• Facilita y provee la introducción de servicios tales como electricidad y agua.
• Genera acceso al crédito utilizando la vivienda como garantía.
• Incorpora los residentes al sector de ciudadanos propietarios y al proceso democrático.
• Integra los asentamientos y la propiedad a la base jurídica y fiscal de la ciudad.

En lo que concierne a los sectores pobres de la población, sin embargo, varios de los argumentos a favor de la regularización aparentan ser falsos. Los hogares establecidos generalmente tienen seguridad de hecho y pocas veces consideran la necesidad de un título legal completo como una prioridad, sino más bien como una necesidad asociada con el sistema de valores de la clase media. Es más, una vez que los asentamientos están bien establecidos, las mejoras y la consolidación de la vivienda ocurren en una proporción estrechamente asociada con la disponibilidad de recursos, no con la seguridad del título de propiedad. En relación con la introducción de servicios, la mayoría de los proveedores siguen sus propias reglas internas para definir el tiempo y los procedimientos; pocas veces el título legal es un criterio importante.

Por lo demás, a las familias de bajos ingresos no les gusta endeudarse y no les resulta fácil el incorporarse a los sistemas formales de crédito, aun cuando las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos tienden a inclinarse hacia la asistencia por medio de microcréditos. En suma, da la impresión de que cuando los grupos de bajos ingresos desean la regularización de la propiedad es porque el Estado quiere que lo deseen y, consecuentemente, contribuye a construir la demanda correspondiente.

Se podría concebir la regularización de la propiedad como un fin en sí misma tanto como un medio hacia un fin. La regularización como “fin” aparece claramente ilustrada en el caso de Lima, donde el acceso a la tierra y a los programas de adjudicación de títulos de propiedad sustituyen a una política sistemática de vivienda. El ciclo más reciente de adjudicación de títulos (desde 1996) incluye también la retitularización de terrenos anteriormente regularizados, como un campo de patrocinio político destinado a beneficiar al gobierno central a cuentas de los líderes políticos ciudadanos. Una situación similar prevalecía en México con las agencias de regularización múltiplex creadas durante los años ’70. En ambos países la dedicación a la regularización de la tenencia de la tierra aparece claramente señalada por programas activos, que generalmente procesan un alto número de títulos cada año a bajo costo.

En otras partes, la regularización puede ser también un “fin”, pero de importancia secundaria. En Colombia, Brasil, El Salvador y Ecuador, por ejemplo, la adjudicación de títulos constituye solamente una pequeña parte del conjunto de la regularización física. Aún así, la ausencia de propiedad legal y la necesidad de regularización pueden ser utilizadas hacia buenos fines políticos al regular el suministro y el orden de la provisión de infraestructura.

La regularización de títulos como medio hacia un fin se encuentra ampliamente fomentada por las agencias internacionales como parte del Nuevo Programa de Gerencia Urbana del Banco Mundial. México constituye un buen ejemplo del proceso, en donde la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra es un requisito previo para la gestión de la tierra urbana, la planificación y la administración pública. La regularización incorpora a la población dentro del sistema del registro de tierras, la base de recaudación de impuestos, los controles de planificación, los permisos de construcción, las tasas de consumo, y la recuperación del costo de servicios e infraestructura. La regularización se convierte en un medio para el sustento y manejo urbanos; esta, más que ninguna otra razón, explica su amplia adopción y aceptación actual.

Un factor notable en varios de los casos estudiados fue la aparente renuencia a regularizar tierras privadas a no ser que la iniciativa tuviera el apoyo del dueño original. Como resultado, los asentamientos con mayores posibilidades de ser regularizados son aquéllos ubicados en tierras públicas o tierras cuya propiedad nunca ha sido cuestionada. Con la excepción de México, los gobiernos se han mostrado renuentes a expropiar tierras con fines de interés social. Varios países tienen un sistema de derechos de ocupación de la tierra que permiten la transferencia de la propiedad después de un cierto número de años de uso comprobado y apropiado. En Brasil, este sistema de usucapión ha sido ampliado recientemente a fin de permitir la transferencia de títulos de terrenos urbanos de propiedad privada menores de 250 m2 que hayan sido ocupados continuamente durante cinco años.

Factores de los programas de regularización jurídica:

• Alcance de la demanda residencial y prioridad del título de propiedad: La alta prioridad para la adjudicación de títulos aparece solamente cuando hay una alta inseguridad asociada con la tenencia ilegal de terrenos (Costa Rica), o donde el Estado promueve la asociación de la inseguridad con la falta de título (México).
• Procedimientos y administración de los programas de adjudicación de títulos: Los ejemplos varían de prácticas de bajo costo, eficientes y rápidas (Perú y México) a procesos ineficientes e interminables. La mayoría de los casos analizados cayeron dentro de la última categoría (Brasil y Colombia especialmente), en gran parte porque el campo de la regularización no es una alta prioridad.
• La naturaleza y el funcionamiento de las oficinas del catastro y el registro de la propiedad: Casi todos los casos estudiados señalaron grandes defectos en el registro de tierras y las instituciones de avalúo de la tierra. Incluso donde existen arreglos institucionales satisfactorios, las relaciones y la comunicación entre las dos oficinas resultaron ser invariablemente pobres.
• La forma y el “peso” de los títulos de propiedad de la tierra: El poder y la importancia de los títulos varían desde títulos “duros”, tales como títulos registrados y títulos completos de propiedad que sólo podrían ser impugnados a través de procedimientos legales de expropiación o embargo; hasta títulos “blandos”, los cuales representan poco más que certificados de posesión, registros de ocupación o contratos de compra. Entre ambos extremos, y paralelos a la dimensión legal, se encuentran los títulos establecidos por la costumbre y los derechos de propiedad sociales, tales como derechos de uso, derechos comunes, usos y costumbres, etc. Estos últimos sólo tienen fuerza en la medida en que son apoyados por el Estado.

La Regularización Física: Urbanización y Provisión de Infraestructura

El segundo campo principal de regularización registrado en muchos de los casos de estudio del foro estuvo enfocado en el proceso de regularización física de distintas formas de asentamientos irregulares. En Medellín, por ejemplo, se estima que aproximadamente el 12% de la población total vive en barrios de crecimiento rápido construidos frecuentemente sobre laderas empinadas, igual que en barrios similares en las laderas de Río o Caracas. Existen indudables problemas y peligros en estas áreas; sin embargo, la mayoría de los participantes en el foro que visitaron los asentamientos de PRIMED se mostraron más entusiasmados por su nivel y grado de consolidación que los propios oficiales locales. (La discusión no se extendió a las intervenciones y mejoras en alojamientos pobres del centro de la ciudad: conventillos, vecindades, cortiVos).

Es imposible describir adecuadamente todos los programas innovadores presentados en el foro, pero uno de los casos de mayor éxito es el programa Favela/Bairro, del municipio de Río de Janeiro. Este proyecto se basó en la estrecha colaboración con los residentes locales para abrir las calles de sus favelas al acceso vehicular y la instalación de servicios. No obstante, es importante reconocer que el éxito del proyecto ha tenido costos considerables: el gasto total entre 1994 y 1997 fue de 300 millones de dólares, suministrados en gran parte por el BID. Esto plantea serias interrogantes acerca de la capacidad de réplica de este tipo de programas.

Factores de los programas de regularización física:

• Instrumentos legales: En muchos casos no se requieren instrumentos legales para llevar a cabo proyectos de regularización urbana e intervención pública. Es más, la expropiación por motivos de interés público no resulta atractiva para la mayoría de las autoridades locales. La creación de zonas especiales de interés social (ZEIS y PREZEIS en Brasil) es un mecanismo de ayuda a los barrios que introduce una mayor flexibilidad de intervención fuera de las normas y códigos locales. Muchos otros instrumentos legales han resultado ser más bien débiles, especialmente aquellos con amplio grado de discreción en su aplicación (la Ley Novena de Colombia, por ejemplo).
• Los costos de regularización y el desplazamiento de la población: La intervención física origina costos adicionales asociados con la instalación y el consumo de servicios, y puede también acarrear contribuciones más altas de impuestos. Para poder cubrir estos costos, las familias se ven obligadas a ahorrar en otros gastos (por ejemplo, demorando el ritmo de consolidación de la vivienda), o a buscar formas de obtener rentas, tales como alquilar o compartir terrenos o viviendas. Inevitablemente, algunos decidirán o se verán obligados a vender e irse. Poco se sabe sobre los niveles de desplazamiento, pero por lo general los propietarios de bajos ingresos permanecen en el mismo asentamiento; la estabilidad de la población, y no su movilidad, suele ser la norma.
• Los mecanismos financieros para la regularización: Varios de los más notables y exitosos proyectos dependieron del financiamiento externo, y muchos proyectos aparentan acarrear subsidios explícitos e implícitos. Para que los proyectos puedan ser replicados se requieren métodos de financiamiento más ágiles, tales como recursos fiscales (impuestos a la tierra y las propiedades, como en México) o tarifas a los usuarios (como en Medellín, por ejemplo). Otro mecanismo captura los impuestos sobre las ganancias de capital a partir de mejoras a la propiedad (plusvalías y tasas de valorización, como en Colombia) pero generalmente no se aplica a las viviendas de bajos ingresos.
• Responsabilidades administrativas y gubernamentales de la regularización: Casi sin excepción, la tendencia general ha estado dirigida hacia la descentralización, con una disminución del poder a nivel del gobierno central y un fortalecimiento al nivel municipal. El papel de los estados, departamentos o provincias se ha debilitado en alto grado. Esta tendencia implica que una responsabilidad creciente de regularización recae sobre las autoridades urbanas, y a su vez plantea otros problemas importantes: la capacidad institucional, el aprendizaje y la diseminación de las mejores prácticas, el desarrollo de la capacidad y la responsabilidad fiscales, la continuidad de los programas a través de distintas administraciones, la coordinación e implementación de programas en jurisdicciones metropolitanas (donde las ciudades se administran por más de una municipalidad), y el papel de las organizaciones no gubernamentales que no han sido electas.
• La participación popular (del público) en la regularización: Aunque la participación popular en los proyectos de desarrollo de barrios es ampliamente aceptada y deseada, con frecuencia no existe o es meramente nominal (Ecuador). En otros países, ha manifestado ser un proceso genuino y muy intenso (Costa Rica y Brasil). La participación popular involucra a los residentes de manera instrumental en la implementación de proyectos y ofrece oportunidades para reconocer los llamados sistemas plurales (paralelos) de justicia (Venezuela), las leyes consuetudinarias, los usos y costumbres (México), etc.
• La regularización y los derechos del ciudadano: El creciente reconocimiento de los derechos del ciudadano se hizo aparente en muchos de los casos estudiados. Dichos derechos incluyen el derecho a la vivienda (en México, aunque no se cumple), el derecho al acceso a la vivienda (Perú y El Salvador), y el derecho a beneficios de infraestructura y urbanización. Asimismo, es importante reconocer que los derechos del ciudadano también traen consigo “deberes del ciudadano”, particularmente en lo que se refiere al pago de impuestos y al consumo.

La Regularización como Medio de Integración Social

Durante las deliberaciones del foro se hizo aparente que un objetivo cada vez más explícito de la regularización es el de alcanzar la integración social a través de la incorporación de la población de bajos ingresos a la mayoría social y a la estructura urbana. Esto se manifiesta con mayor frecuencia en referencia al “rescate” de la población de bajos ingresos y de otros grupos marginales y su incorporación a la ciudadanía urbana. Este ha sido uno de los objetivos primordiales del programa favela/bairro en Brasil, el cual, al menos en parte, estuvo orientado a romper los círculos de delincuentes juveniles y tráfico de drogas, y a rescatar a la población local de su influencia.

Un problema potencial de este enfoque reside en que los conceptos de “buen ciudadano” y “mayoría social” son construcciones sociales que frecuentemente están cargadas de valores y que pueden derivarse a partir de una cierta clase social o un grupo dominante del poder. La regularización con motivos de alcanzar la integración dentro de un amplio marco de oportunidades sociales tales como la educación pública y los servicios de salud es una cosa; la regularización a fin de lograr la convergencia social y la conformidad es otra. Sin embargo, la investigación y la literatura sobre este campo continúan siendo incipientes, y la noción completa de ciudadanía con sus correspondientes derechos y responsabilidades forma parte de una agenda todavía poco considerada.

Conclusión

Este foro internacional hizo énfasis en la necesidad de estar conscientes de las distintas razones subyacentes a la regularización física y jurídica en cada país, y de tomar en cuenta que estas razones se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos políticos y de planificación. Para que la regularización funcione bien, debe haber un compromiso político genuino tal que todos los departamentos y oficiales que intervengan lo hagan con la mayor integración, cooperación y autorización. También se necesita pensar creativamente sobre sistemas alternativos, sistemas “paralelos” de propiedad, y sobre oportunidades para la real participación del público en la toma de decisiones en todas las etapas del proceso de regularización.

El compromiso y el sustento financieros también son temas importantes. A menos que la regularización vaya acompañada por la recuperación del costo a largo y mediano plazo a través de impuestos, tasas al usuario y avalúos diferidos, los programas continuarán dependiendo mayormente del financiamiento externo y de subsidios, lo cual limita severamente la extensión y la escala de su aplicación.

La interesante última sesión del foro permitió a los participantes reflexionar sobre las futuras direcciones de investigación y análisis de políticas de regularización del mercado de la tierra. Cinco áreas importantes emergieron de esta discusión. Primero, se reconoció la necesidad de identificar a los diversos actores y grupos de intereses involucrados en la promoción del desarrollo de tierras irregulares o ilegales, para empezar, y de hacer explícitas las diferencias entre invasiones de tierras, subdivisiones de propietarios, subdivisiones de empresas y otras acciones semejantes. Se planteó que la irregularidad es generada por varios actores y grupos de intereses con fines de lucro, y no únicamente el resultado de un proceso disfuncional de urbanización.

Segundo, se discutió la necesidad de alejarse del pensamiento dualista y romper con la definición del concepto del mercado de la tierra en términos de la ciudad formal e informal, la ciudad paralela, o los barrios normales y deficientes, todos los cuales implican que los sectores pobres se encuentran atrapados en un mercado separado. En realidad, hay un mercado único de la tierra que está segmentado, no separado, a lo largo de una continuidad en términos de acceso y capacidad de adquisición.

Tercero, se necesita afrontar el problema de la capacidad de réplica financiera de experiencias exitosas y las formas posibles de obtener financiamiento a través de subsidios internos, plusvalías, tasas de valorización, gastos de impuestos, tasas progresivas de consumo, y otros mecanismos. Cuarto, necesitamos hacernos menos los ciegos ante las diferencias de género. Es importante que pensemos con más imaginación al definir las prioridades de regularización para cada género, y que exploremos esquemas innovadores de programas de títulos que respondan a la necesidad de satisfacer los derechos específicos a la vivienda y al domicilio de la mujer.

Finalmente, necesitamos ser mucho más precisos en nuestra terminología y, más importante aún, reconocer que hay una “construcción social” imbuida en el lenguaje. Los términos adoptados por cada sociedad revelan la forma en que esa sociedad ve y diagnostica la vivienda y los problemas sociales relacionados con ella. La terminología puede conducir a soluciones políticas punitivas o condescendientes, e incluso “criminalizar” a sectores locales de la población. Gran parte de las diferencias y variaciones entre los distintos casos de estudio se derivan de la forma en que cada sociedad construye su percepción del problema de la vivienda y la manera en que esta visión es transmitida a la gente: a través de la terminología, a través de las leyes, los procedimientos y las políticas, y a través de la organización administrativa y burocrática del Estado mismo.

Peter M. Ward es profesor de sociología y asuntos públicos de la Universidad de Texas en Austin, y miembro asociado de la facultad del Instituto Lincoln. Entre sus numerosos libros se incluye una “Metodología para el análisis del mercado de la tierra y la vivienda”, editada conjuntamente con Gareth Jones y publicada por el Instituto Lincoln en 1994.