El debate sobre la recuperación de plusvalías en América Latina
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La recuperación de plusvalías es un concepto que tiene mayor aceptación día a día y cuyo propósito es recuperar, parcial o totalmente, para el beneficio público, los incrementos en el valor de bienes raíces provenientes de aquellas inversiones o acciones que emergen de la comunidad más que del sector privado. Sin embargo, sobre la base de la experiencia que tiene el Instituto Lincoln en el patrocinio de muchos programas educativos y de investigación relacionados con las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina, está claro que el concepto también despierta bastante controversia.
Este artículo aborda algunos de los temas polémicos y constantes que han involucrado a los participantes en un continuo debate sobre la recuperación de plusvalías, que va desde las preocupaciones básicas, tales como la comprensión adecuada de los fundamentos legales para los derechos en bienes raíces, hasta las cuestiones políticas de mayor envergadura que surgen de nuevos o mayores gravámenes sobre los bienes raíces. Asimismo, hay aspectos técnicos involucrados, tales como la distinción entre los incrementos en el valor de los bienes raíces (o plusvalías) que se atribuyen a inversiones públicas específicas o la toma de decisiones a partir de fuentes o factores más generales que influyen en el mercado inmobiliario, así como los desafíos pragmáticos que surgen de la selección de los instrumentos adecuados para las circunstancias apropiadas en el momento justo.
Para comprender mejor el concepto de recuperación de plusvalías, no basta con recurrir solamente a los argumentos técnicos o a la opinión de especialistas o peritos. De igual manera, tampoco se puede desestimar la cuestión meramente con fundamentos políticos atribuyendo los obstáculos principales a la implementación de políticas sobre la recuperación de plusvalías a grupos de interés con una posición privilegiada. Más bien, una parte considerable de la “discrepancia inexplicable” en la aplicación de la recuperación de plusvalías parece deberse a falta de información o a un concepto erróneo por parte de los actores fundamentales del debate.
La Figura 1 resume 10 problemas contenciosos de la recuperación de plusvalías; los puntos 1, 2 y 3 se comentan brevemente a continuación.
Gravámenes Injustos para Personas de Escasos Recursos
Aunque en América Latina está disminuyendo el apoyo a los subsidios directos o subvenciones para personas de escasos recursos, muchos siguen sosteniendo que estas personas no deben pagar los servicios municipales, o deben ser exonerados del pago de impuestos y demás gravámenes sobre su propiedad, tal como lo estipulan varias políticas y leyes más progresistas sobre la recuperación de plusvalías.
Uno de los argumentos más comunes a favor de exceptuar a las personas de escasos recursos de dichos gravámenes genera un dilema entre generaciones: dado que los ciudadanos con mayor poder adquisitivo han disfrutado durante muchos años de los servicios municipales en forma gratuita, ¿por qué los menos privilegiados deben pagar ahora los servicios que necesitan y merecen? Otro argumento se centra en la idea de que la mayoría de los incrementos sobre bienes raíces en áreas humildes de hecho han sido generados por los mismos pobres, mediante la aportación de mano de obra propia o proyectos particulares para tener acceso a los servicios básicos en su área, y no mediante la intervención pública. Algunos reconocen que los programas de mejoramiento urbano simplemente conducen a los asentamientos humildes a la primera etapa del proceso de urbanización, lo cual constituye sólo un requisito mínimo indispensable para participar en los mercados inmobiliarios comunes. Otros creen que hasta un instrumento de recuperación de plusvalías socialmente neutral puede producir un resultado regresivo, lo que entonces perpetuaría la diferencia entre ricos y pobres en el contexto de acceso injusto a las instalaciones y servicios urbanos, como es el caso en la mayoría de las ciudades de América Latina (Furtado 2000).
En el otro extremo están aquellos que piensan que los pagos por recuperación de plusvalías forman parte de los reclamos que hace el sector de escasos recursos por una ciudadanía de pleno derecho, que incluya el derecho de exigirle al gobierno que le preste atención. Son muchos los ejemplos de sectores menos privilegiados que han estado verdaderamente dispuestos a pagar por los servicios recibidos (tales como sistemas de suministro de agua, alumbrado público y control de inundaciones), dado que el costo de no tener acceso a los mismos es mayor que el pago por tenerlos. Esto fue lo que ocurrió en Lima, Perú, a principios de los años noventa, en donde más de 30 comunidades humildes participaron en un programa de servicios públicos que incluía el pago del costo de los servicios suministrados.
Un argumento más teórico y tal vez menos intuitivo considera el efecto de capitalización de todo gravamen en los precios de los bienes raíces. Dicho efecto es la reducción (o incremento) del precio actual de los bienes raíces en el mercado debido a la suma capitalizada o descontada de los costos (o beneficios) que afecta las ganancias previstas que las propiedades podrían generar en el futuro. En la medida en que los gravámenes sobre la recuperación de plusvalías para áreas regularizadas o mejoradas (reclasificadas) se incluyan en las expectativas relacionadas con los futuros impuestos sobre tierras sin servicios compradas a parceladores ilegales o piratas, se tendería a capitalizar dichos gravámenes en el precio que los compradores estarían dispuestos a pagar o el que el parcelador pudo cobrar (Smolka 2003). Si bien los pobres al final terminarían pagando el mismo monto, el dinero sería destinado al tesoro público local en vez de al bolsillo del parcelador.
Incidentemente, una opinión muy común pero errónea sostiene que dichos gravámenes (recuperación de plusvalías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Si bien el efecto de capitalización es complicado, la mayoría de las personas podrán comprender el ejemplo en el que se comparan dos departamentos que, en otras circunstancias, serían idénticos: el que está ubicado en un edificio con gastos comunes más altos tendría un alquiler más bajo en el mercado que el departamento con gastos comunes más bajos. El mismo razonamiento puede aplicarse para explicar por qué no existe la doble tributación entre la recuperación de plusvalías y el impuesto inmobiliario. El incremento significativo sobre el valor de los bienes raíces que resulta de una intervención pública se acumula o se agrega al precio mínimo observado en el mercado actual, que ya es un neto del efecto capitalizado de todo beneficio o pago futuro previsto, incluido el impuesto inmobiliario.
Derechos Adquiridos Cuando Cambia el Uso del Inmueble
A pesar de que pocos argumentarían que las expectativas son un factor crucial en la determinación de los precios de los inmuebles, se considera ampliamente injusto si la compensación de precio se ubica por debajo de los precios del mercado actual. Esta idea está comenzando a cambiar, tal como se refleja en la legislación reciente. Por ejemplo, la Ley 338 de 1997 en Colombia permite la adquisición pública de bienes raíces a precios justos del mercado, pero sin incluir el incremento del valor del inmueble resultante de inversiones públicas previas o de cambios en los usos normativos de la tierra (ver el artículo de Maldonado y Smolka, página 15). El mismo principio se establece en el nuevo Estatuto Municipal de Brasil (Ley 10.257 de 2001) cuando la expropiación de la tierra se usa como sanción contra un propietario que no cumple con los usos sociales de la tierra. Muchos abogados están de acuerdo en que las expectativas no crean derechos; por lo tanto, las expectativas no materializadas no deberían ser compensadas. La preocupación social acerca de la adquisición pública de bienes raíces que llevó a la postergación del nuevo megaproyecto propuesto para el aeropuerto de la Ciudad de México ilustra vívidamente este problema.
Es difícil para el típico propietario, que en buena fe compró una parcela de tierra con la expectativa de usar su potencial de desarrollo, entender por qué no debería ser compensado por la pérdida de esa tierra al precio vigente del mercado o al menos al precio de adquisición, aunque los derechos de desarrollo no hayan sido ejercidos. Sin embargo, a menudo el resultado depende del grado en que la nueva política haya sido efectivamente implementada. En la práctica, los precios reflejan las expectativas relacionadas con el cumplimiento (usualmente insatisfactorio) de la legislación existente, incluidas las discrepancias legales o lagunas impositivas en el contexto normativo y fiscal correspondiente. Éste ha sido el caso en la mayoría de las decisiones de la corte referidas a la justa compensación en los procesos de adquisición pública de bienes raíces y en las demandas de los propietarios (o de promotores inmobiliarios) sobre quienes los administradores locales imponen gravámenes de plusvalía. Un argumento más pragmático es que los derechos pueden en efecto estar restringidos por una nueva legislación o normativa de zonificación, siempre y cuando esté acompañada por reglas de transición adecuadas para proteger los derechos de aquellos que tenían demandas legítimas previas. Otros defienden el proceso de transición como un paso indispensable para permitir que el mercado absorba gradualmente tales cambios.
Los economistas luchan para transmitir la importancia de las expectativas al determinar la estructura de los precios actuales observados de los bienes raíces. La manera en que el futuro afecta los precios actuales de los inmuebles es de hecho más difícil de expresar al público en general que la noción de que los precios actuales reflejan derechos, como se hacía en propiedades comparables en el pasado. En América Latina las expectativas asociadas con los usos de la tierra no siempre están relacionadas con los códigos de zonificación o edificación, sino más bien con la especulación inmobiliaria. Sería de interés señalar que mientras la especulación en América Latina está asociada con la retención a largo plazo de los bienes raíces, en América del Norte, en cambio, está más asociada con la rapidez en la compra y venta de las propiedades. El fenómeno de la retención del inmueble para su desarrollo futuro, con la consiguiente apropiación privada de la plusvalía en los valores de los bienes raíces, ha obstaculizado el planeamiento y el desarrollo urbano desde que las ciudades comenzaron a expandirse rápidamente hace varias décadas.
Compensación Asimétrica para las Minusvalías
El debate acerca de la recuperación de plusvalías (es decir, recuperar los incrementos en el valor de los bienes raíces, las ganancias o las plusvalías) hace surgir inevitablemente esta pregunta: ¿qué pasa con las minusvalías? La percepción corriente es que los gobiernos están más ansiosos por aprobar la legislación para recuperar las plusvalías que por brindar protección legal a los ciudadanos contra expropiaciones o compensaciones arbitrarias en los casos de pérdidas igualmente predecibles (minusvalías). El informe de América Latina ha demostrado, sin embargo, que el balance entre las plusvalías recuperadas y las minusvalías pagadas es claramente negativo. La suma pagada en compensación a los propietarios sobrepasa en mucho a las ganancias pequeñas y esporádicas que el sector público ha logrado recuperar de los beneficios directos que genera para las propiedades privadas.
Todos los alquileres, y precios de los bienes raíces en este sentido, no son en esencia más que plusvalías acumuladas, o incrementos en el valor de los bienes raíces, a lo largo del tiempo, lo que hace eco del argumento de Henry George para la confiscación total de los alquileres inmobiliarios. Así, las minusvalías alegadas son consideradas incidentales y sólo parte de un valor con respecto al cual los derechos individuales no son (o no deberían ser) absolutos. El debate acerca de esta asimetría con lleva directamente a la definición correcta de las minusvalías y a la manera en que son entendidas estas pérdidas, lo cual hace surgir la cuestión de los derechos de desarrollo. Mientras que algunos desean restringir la compensación por las mejoras en la tierra y en los inmuebles que el propietario podría perder, otros argumentan que los derechos de desarrollo son un atributo inherente e incuestionable de los bienes raíces.
En la práctica no es fácil justificar estos argumentos. Lo que puede ser válido para la totalidad no lo es necesariamente para cada parte, ya que los propietarios individuales consideran como una pérdida en el valor de los bienes raíces cuando, por ejemplo, una autopista amurallada pasa a través de su terreno o un viaducto bloquea la vista y produce ruido y contaminación. El ciudadano promedio no se convence fácilmente con los argumentos antedichos. El reclamo por un tratamiento equitativo y simétrico es social y culturalmente demasiado delicado como para ser ignorado.
La transferencia de los derechos de desarrollo (TDD) –un instrumento concebido originalmente para compensar las minusvalías provenientes de ordenanzas históricas, arquitectónicas, culturales y de protección del medio ambiente para las plusvalías de otro sector– ahora se ha ampliado para mitigar otros reclamos legítimos de compensación de minusvalías. Algunos argumentan que la compensación ordinaria para las minusvalías es una garantía, lo que hace así más fácil aceptar pagos por pérdidas. Según el principio de la equidad, las decisiones de planeamiento, incluidos los esquemas de zonificación, están reconocidas como potencialmente injustas con respecto a la distribución de los valores en los mercados inmobiliarios. Por más ingenioso que pueda parecer el instrumento de la TDD, no permite aclarar las cuestiones en juego. Por el contrario, acentúa el debate, pues reconoce el derecho de que las minusvalías sean compensadas a la vez que sanciona el derecho de los individuos a las plusvalías, por lo que replantea la cuestión de las apropiaciones privadas de los valores comunitarios.
Comentarios Finales
El complejo debate sobre las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina indica que queda mucho por investigar y aprender. Si bien la cuestión no tiene necesariamente una única respuesta, los argumentos presentados aquí demuestran que una parte significativa de la resistencia a tales ideas puede ser atribuida a prejuicios y falta de información. A pesar de que las posiciones mantenidas por los diferentes grupos no son tan claras ni tan coherentes como sería de esperar, las percepciones y las actitudes sí cambian, como lo demuestra el artículo adjunto.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Instituto Lincoln para América Latina y el Caribe. Fernanda Furtado es Fellow del Instituto y profesora del Departamento de Urbanismo de la Universidad Fluminense Federal en Niteroi, Brasil.