La “contribución de valorización”, que en Estados Unidos se conoce como betterment levy o special assessment y en otros países, especialmente de América Latina, se denomina “contribución por mejoras”, es una “carga impositiva generada por un gobierno a los propietarios de un grupo de inmuebles seleccionados para sufragar, totalmente o en parte, el costo de una obra o servicios públicos que generan mejoras específicas o servicios que se presumen de beneficio general para el público y de beneficio específico para los dueños de tales propiedades” (IAAO 1997, 10–11). En Colombia la contribución de valorización (CV) se ha aplicado desde 1921.

Si bien la contribución de valorización se aborda conceptualmente en la mayoría de las legislaciones latinoamericanas, su implementación muchas veces encuentra resistencia. Los principales argumentos en su contra son que es un instrumento poco práctico y técnicamente complicada, que falta capacidad para implementarlo, y que es impopular. Sin embargo, la experiencia de Colombia pareciera contradecir estos argumentos, al sugerir que la resistencia tiene sus raíces en de prejuicios, ideologías, o falta de información. Este instrumento no sólo tiene una larga historia de aplicación continua (aunque irregular), pero también una historia demostrada de recaudar ingresos significativos para financiar obras públicas.

Bogotá recoge actualmente cerca de mil millones de dólares para invertir en obras públicas utilizando este gravamen, y otras ocho ciudades importantes están cobrando, en conjunto, otros mil millones de dólares. Es de destacar analizando cobros recientes en la contribución sobre 1.500.000 predios en Bogotá, que su cobro ha sido generalmente aceptado por los contribuyentes, con tasas de no pago relativamente bajas (baja cartera morosa) – de hecho, más bajas que para el impuesto a la propiedad inmobiliaria. Si bien su legitimidad no está puesta en duda, incluso entre la comunidad empresarial, ha habido controversia sobre la aplicación metodológica de la carga y hay discusión en otras ciudades colombianas sobre el modelo a utilizar. Esto trae una pregunta interesante: ¿por qué, a pesar de sus imperfecciones técnicas, es la contribución de valorización tan aceptada por la sociedad?

A pesar de su relevancia, es muy poca la bibliografía existente en Colombia y en América Latina sobre este instrumento (Fernandes 1981; Bustamante 1996; Manon and Macon 1977). Mis colegas y yo hicimos un estudio de los métodos utilizados para aplicar la contribución de valorización en Bogotá y Manizales que representan dos modelos de cobro en Colombia (Borrero et al. 2011). Este artículo resume las principales conclusiones de ese estudio, las cuales esperamos puedan servir de guía a otras ciudades de la región latinoamericana interesadas en la aplicación de este instrumento en sus territorios.

En Colombia la contribución de valorización ha jugado un papel importante en el financiamiento de obras públicas y ha tenido una considerable participación en los ingresos de las ciudades. A finales de los años 1960 alcanzó a representar el 16% del total de los ingresos de Bogotá y el 45% de los ingresos del municipio de Medellín. A principios de la década de 1980 permitió recaudar el 30% de los ingresos de Cali y en 1993 el recaudo alcanzó el 24% de los ingresos de Bogotá. Durante la década del 2000 este instrumento ha sido muy utilizado en Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla y en general en casi todas las ciudades con más de 300.000 habitantes en Colombia.

Se escogieron Bogotá y Manizales como ciudades típicas para estudiar porque durante los últimos 20 años han mantenido vigente este instrumento para financiar sus vías y desarrollo urbano. Aplicaron metodologías diferentes y tienen vasta experiencia para asesorar a otras ciudades. Cali y Barranquilla están haciendo un cobro para obras viales utilizando la metodología y asesoría del “modelo de Bogotá”, mientras que Bucaramanga y Pereira han utilizado la experiencia y método de Manizales (también conocido como el “modelo de Medellín”, otra de las ciudades pioneras en la aplicación de este instrumento). Ambos enfoques son legales en Colombia, pero la metodología y enfoque utilizados para distribuir el instrumento son muy diferentes.

La ley colombiana estipula tres parámetros para calcular la CV: (i) el costo de la obra de construcción, (ii) la valorización o plusvalía generada y (iii) la capacidad de pago del contribuyente. El Decreto Ley 1604 de 1966 exige que si el mayor valor generado por la obra no alcanza al costo, solo se puede cobrar hasta el costo de la obra. Asimismo debe tenerse en cuenta para fijar el monto distribuible la capacidad de pago del contribuyente, límite que deberá observarse aunque la valorización o el costo de la obra sean mayores. Por ejemplo, en Manizales uno de los proyectos recientes tuvo plusvalías pequeñas que representaban un valor considerablemente menor que el costo del proyecto. Sin embargo, se aplicó la contribución sobre la base de la plusvalía. La única ciudad que no cumple con esta norma es Bogotá, donde la contribución equivale al costo del proyecto.

El “modelo Bogotá” aplica para el beneficio local el método de factores para repartir el costo de la obra, teniendo en cuenta la capacidad de pago del contribuyente y diferentes grados de beneficio. Estos factores incluyen consideraciones tales como mejoramiento de condiciones de movilidad y otros aspectos de bienestar, pero sin cuantificar el beneficio por la plusvalía de los inmuebles generada por la obra.

Por su parte el “modelo Medellín” (aplicado en Manizales y otras ciudades) para la CV por beneficio local calcula primero el beneficio estimado en términos de la plusvalía que se generará después, mediante el método del “doble avalúo simple” y reparte luego el cobro, siempre teniendo en cuenta la capacidad de pago. El “modelo Bogotá” se parece más a un impuesto generalizado para cubrir el costo de las obras. El “modelo Medellín” se acerca más a la Participación en la Plusvalía por obras públicas (DL 388 de 1977, Artículo 87; Doebele 1998).

La experiencia de Bogotá

Bogotá, capital de Colombia, es una ciudad de 7,5 millones de habitantes y un área urbana que cubre 500 kilómetros cuadrados (50.000 hectáreas). Se ubica en el centro geográfico del país sobre la cordillera de los Andes en la Sabana de Bogotá, una planicie a 2.600 metros de altura que tiene cerca de 300.000 hectáreas de gran fertilidad agropecuaria. La administración de la CV en Bogotá lo realiza el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) quien también tiene a su cargo la identificación y construcción de las obras viales principales que se construirán con este instrumento. La CV se cobra a todos los inmuebles afectados por un proyecto determinado, y se calcula el cobro mediante el Método de Factores, consistente en la multiplicación de diferentes factores de beneficio. La tabla 1 (en anexo) muestra ejemplos de proyectos recientes realizados con fondos recaudados por la CV.

Área de influencia

Para poder efectuar el cobro de valorización por beneficio local, el IDU debe identificar el área de influencia, es decir, hasta donde podría generar beneficio en la movilidad y por lo tanto en la valorización de los inmuebles. El criterio para establecer las zonas de influencia y los grados de beneficio es que los predios que se incluyen son aquellos que por su cercanía y accesibilidad al proyecto registran una mayor frecuencia de uso y que así mismo pueden beneficiarse directamente por la construcción de la infraestructura según el impacto en los avalúos y condiciones económicas de los inmuebles.

Igualmente, con el objetivo de disminuir la contribución promedio de valorización, se trata de abarcar el mayor número posible de predios beneficiados dentro de los límites antes descritos, considerando las condiciones socioeconómicas de los predios. Los límites para cada zona de influencia resultaron de la superposición geográfica de las zonas de influencia individuales de cada obra, pero modificados y corregidos al considerar efectos de complementariedad de las zonas beneficiadas por el conjunto de obras como un todo (Borrero et al., 2011, 22).

Medición del beneficio en Bogotá

Los beneficios que resultan del proyecto o conjunto de proyectos se calculan por zona, tomando en cuenta los factores de beneficio de cada proyecto. Utilizando el ejemplo de un proyecto vial reciente, los factores de beneficio son: (1) mayor movilidad, la cual se traduce en mayor velocidad de tránsito, disminución de tiempos de desplazamiento, costos operativos más bajos, y mejor calidad de vida; (2) beneficios urbanísticos generales en la medida en que el proyecto beneficia la red vial y racionaliza el uso del espacio público; (3) cambios generados en el uso de suelo y estimulación de actividades productivas y comerciales; (4) aumento del valor del mercado de propiedades inmobiliarias vecinas; (5) integración del proyecto en la estructura urbana de la ciudad; (6) optimización de circulación y movilidad; y (7) recuperación de áreas deterioradas o desvalorizadas (Borrero et al. 2011, 84).

Una vez definidos los beneficios del proyecto y estimado su costo, la distribución de la carga toma en cuenta factores adicionales: el tipo de uso del suelo, densidad, grado de beneficio asignado a cada lote, y la capacidad de pago de los propietarios, medida en base a encuestas de hogares y de calidad de vida. Esta es la principal crítica que se hace al “modelo Bogotá”. El beneficio no mide la valorización o plusvalía generada en los inmuebles sino otros indicadores de movilidad, calidad de vida, condiciones sociales, etc.

La experiencia de Manizales

Manizales es una ciudad de 400.000 habitantes situada en el centro del país a 300 Km al occidente de Bogotá, en medio de la zona cafetera. Su topografía es montañosa, lo que implica elevados costos en obras de ingeniería. Tiene gran experiencia en el desarrollo vial y procesos de renovación urbana utilizando el mecanismo de la CV, pero utiliza una metodología diferente a la de Bogotá y requiere una descripción más detallada. La institución que administra y ejecuta la CV, con autoridad plena delegada por la legislación municipal, es el Instituto de Valorización de Manizales (INVAMA).

En los últimos tres años se hicieron cuatro proyectos viales utilizando el cobro de CV: la renovación de la Plaza Alfonso López ; la pavimentación de la calle Alférez Real; la renovación del Paseo de los Estudiantes; y desarrollo de la malla vial del Área Oriental de la ciudad. Estos cuatro proyectos se financiaron con un cobro único de la CV que cubrió el 80% de la ciudad y recaudó US$ 24,6 millones (ver tabla 2 en anexo).

Medición del beneficio en Manizales

En Manizales se aplica la misma metodología que utilizó Medellín durante muchos años y se utiliza con éxito en Bucaramanga y otras ciudades. Se denomina el “método del doble avalúo”. Consiste en recaudar información de avalúos comerciales o catastrales por zonas geoeconómicas comparables a las de la zona analizada; es decir, se selecciona una zona con características similares a las que se estima generará la obra futura, y se traslada el comportamiento de los valores de la tierra a los sectores donde se ejecutará la obra. El supuesto es que los valores del suelo se comportarán de manera parecida en ambas zonas. También se realizan avalúos comerciales, por peritos expertos para obtener precios de mercado (muestra de avalúos iniciales), así como una proyección del valor con el proyecto, mediante avalúos a precios del mercado en las zonas geoeconómicas tomadas como referencia (avalúo final).

El método requiere tener información del efecto valorización o beneficio generado por obras viales anteriores. A esto denominamos “análisis ex post”. La ciudad de Manizales ha realizado un análisis ex post de las obras ejecutadas en los últimos años para examinar la valorización generada. Desafortunadamente los institutos o ciudades que cobran Valorización, incluyendo a Bogotá y Medellín, no le hacen seguimiento económico al efecto resultante de las obras desarrolladas.

El primer avalúo, que tiene como fin producir el plano de iso precios antes de la obra, es el resultado del análisis de los valores reales actuales y las variaciones históricas que tiene el sector en su estado actual. El segundo avalúo determina la plusvalía que hipotéticamente generará la construcción de esa obra nueva en la zona. El predio de “máxima valorización” es el que debe analizarse en detalle para calificar realmente el porcentaje de su incremento de valor.

Pasos críticos en el método del doble avalúo

1. Definir el área de influencia. Esta definición se hace con base en la mejora de movilidad que causará la obra vial o de infraestructura. Es similar al modelo aplicado en Bogotá.

2. Calcular el beneficio y elaborar un mapa de ISO precios basado en una muestra de predios. Inicialmente la zona se define lo más amplia posible con criterios de comunicación vial y distancias. Dentro de esta amplia zona, se seleccionan unos predios muestrales, que representen las características predominantes de los predios de la zona, teniendo en cuenta características generales, no particulares de los mismos. Con esta base se construye un plano de iso precios de valores del suelo antes de la obra. Estos avalúos muestrales, por lo general, en los estudios de ciudades intermedias se toman entre cien (100) y doscientos (200) según los tamaños de las zonas de irrigación y la heterogeneidad de las zonas de influencia o irrigación. Todo este estudio inicial debe producir un plano de iso precios antes de la obra que refleje los valores de los lotes tipo. Luego se elabora un segundo mapa de iso precios con los nuevos valores esperados. Un tercer mapa relaciona las diferencias de valor o de iso valorización entre el primero y segundo mapa de iso precios, y también se utiliza para distribuir el beneficio o mayor valorización.

3. Proyección de valorización. Para determinar el efecto valorización o beneficio predial se hace un ejercicio con la participación interdisciplinaria de profesionales experimentados que aportan los siguientes criterios: un estudio económico, que defina unas formulas matemáticas de calificación de los factores a considerar en los criterios de plusvalía; un estudio vial, para calificar y cuantificar en cifras el beneficio en cuanto a reducción de distancias de los barrios beneficiados por la obra; un estudio urbanístico, que mida las posibilidades de cambio de uso del predio; y un estudio inmobiliario, para cuantificar comparativamente qué actores pesan más para darles mayor o menor puntuación proporcional.

4. Calcular la distribución del beneficio según calificación de factores. Se le asigna un peso a cada uno de los siguientes factores: posible cambio de uso, es el que genera más plusvalía, aunque está orientado a un menor número de predios (40%); mejoramiento del sector, al quedar comunicado con zonas de más alto nivel o zonas comerciales (20%); tiempo de ahorro en transporte, medido por la reducción de tiempo de viaje en la ciudad, con distancias claramente medibles (20%); y reducción de contaminación o congestión vial en zonas conflictivas donde ocurre este problema (20%).

5. Establecer el nivel de beneficio (punto focal). El “punto príncipe” o punto focal de máxima valorización de toda la zona de influencia será el lote o la zona puntual que más alta valorización obtendrá porque confluyen allí los más importantes factores de plusvalía. Se calcula la plusvalía esperada sobre este punto – que debe tener la calificación más alta – en porcentajes que se multiplicarán por el valor comercial inicial de cada zona. Con estos valores se construirá el plano de plusvalía o de iso precios que se estima alcanzará la zona luego de ejecutadas las obras. Los estudios ex post en varias ciudades encontraron que las obras viales generaron una valorización promedio real del 10% al 15% sobre los inmuebles (en los siguientes 3 años después de la obra). De esta manera, asumiendo que el mejor lote o inmueble del sector podría tener una valorización del 15%, si un inmueble quedó calificado con 70 puntos (según la calificación de factores) se le aplicará una valorización esperada del 10.5%.

6. Distribuir el beneficio. Una vez que el costo del proyecto ha sido determinado y su impacto de plusvalía ha sido calculado, INVAMA con el reparto o liquidación de la CV (cuantificación del tributo que se impone a cada bien inmueble) lo aplica dentro del área utilizando modelos apropiados para el proyecto. Manizales, así como la mayoría de ciudades de Colombia, utiliza el método de factores de beneficio, que se basa en la determinación de un área virtual producto de la multiplicación de los factores de ponderación de las características de los predios y el grado de beneficio por el área física del suelo. Los criterios para la construcción de los factores que se seleccionan para hacer la distribución varían entre ciudades, pero el punto de referencia es el valor del inmueble total, contemplando el área de terreno más construcción (Borrero et al. 2011, anexo 2).

7. Determinar la capacidad de pago. Los usos y estratos sociales tienen una liquidación diferente del gravamen, ya que se relacionan con la mayor capacidad de pago del contribuyente. Para la determinación de esta capacidad de pago de la CV, varias ciudades hacen encuestas de hogares y estudios sociales, de calidad de vida y de ingresos y gastos de la población. También suelen aplicarse parámetros comparativos de la CV con otros tributos, tasas y contribuciones, como la relación con el pago de servicios públicos de cada hogar, o la proporción de la CV con respecto al pago anual por impuesto predial.

8. Definir el plazo del cobro. En Manizales, Medellín y Bucaramanga el cobro es generalmente simultáneo con la ejecución del proyecto. Otras ciudades han experimentado con otros enfoques. En Cali, el cobro del último plan de valorización se efectuó antes del inicio de la construcción de las obras, pero su recaudo se extenderá por mucho más tiempo luego de que éstas finalicen. Las ciudades suelen hacer un solo cobro en cada administración o período edilicio (4 años), pero en los proyectos recientes de Bogotá y Cali, por ejemplo, los planes previstos alcanzan un plazo de ejecución y derrame de la Contribución que se extiende por varios períodos administrativos.

Aunque el plazo máximo según la ley cubre hasta los cinco años siguientes a la ejecución de las obras, las experiencias más exitosas en recaudo demuestran que no debe ser superior a dos años. Cuando los plazos son más amplios, es difícil el recaudo y se generan problemas de caja en el municipio para la construcción de las obras. La CV también se puede cobrar hasta dos años antes de iniciar las obras, lo cual exige mucha capacidad de ejecución de las mismas, en especial cuando se aprueban grandes paquetes de obra. La experiencia reciente de Bogotá que autorizó el cobro de la contribución con dos años de anticipación ha generado polémica entre la población porque la construcción de las obras se inició a un ritmo muy lento. Para evitar este problema, en el nuevo Estatuto de Valorización propuesto para Bogotá, se harán los cobros simultáneos a la ejecución de las obras.

Legitimidad percibida

La CV tiene muy buen apoyo de los ciudadanos y propietarios como lo demuestra el alto nivel de satisfacción medido con las encuestas de Manizales y las entrevistas a los actores (tabla 3 en anexo). El cobro se efectúa antes del comienzo de las obras y el pago se efectúa hasta en un 80% durante el primer año del cobro. Esta encuesta, aplicada después de concluidas dos obras en Manizales, resume la percepción ciudadana sobre la gestión del INVAMA de dichas obras. Específicamente, los resultados demuestran un vínculo claro entre el beneficio y la disposición a pagar la contribución – un nivel de cumplimiento más alto que el del impuesto predial, aunque la contribución es más onerosa que el impuesto. Este resultado contradice la percepción común de que los contribuyentes latinoamericanos tienen una cultura de no-pago. También comprueba el alto nivel de legitimidad de la CV entre los ciudadanos y la buena gestión municipal de esta carga.

Conclusiones

La experiencia de Colombia con la contribución de valorización en los últimos 70 años demuestra que es un instrumento viable para financiar el desarrollo urbano, capaz de recaudar ingresos significativos, aunque la metodología para calcular y distribuir los ingresos es compleja y puede ser mejorada. Entre las lecciones que se aprenden de esa experiencia, la más importante es el vínculo claro entre la provisión de beneficios públicos y la voluntad de los propietarios a pagar la contribución. El éxito depende de la legitimidad del proyecto y de la capacidad institucional y estándares éticos de la agencia que administra la contribución. A fin de generar confianza entre los ciudadanos, el éxito también se vincula con garantizar la capacidad de pago del tributo, la aplicación de un modelo equitativo de distribución, la publicidad del beneficio económico del proyecto, y la participación de los ciudadanos durante la fase de implementación.

Many scholars and analysts have suggested that public leasehold systems could allow governments to benefit from a share of future increased land value. Some have even argued that other policy objectives, including stabilizing land prices, controlling land uses and facilitating land redevelopment, could also be achieved through public land leasing. Although these proposals are persuasive at the theoretical level, there is only limited evidence to prove that governments could achieve these policy goals in practice. My research on Canberra and Hong Kong, which have two of the world’s most well developed leasehold systems, examines some of the benefits and problems of public land leasing.

Land Value Capture

Legal scholars have treated property in land as a bundle of rights. According to this perspective, the government can retain the right to own land and assign to a private party the right to use, develop, transfer, inherit and benefit from land. The private party can enjoy the land rights only for a specified time and as stipulated in the land contract. Theoretically, because the government is the landowner, it could retain a portion of the land value increments by asking a lessee to pay:

• a lump sum of money-called an initial land premium-at the beginning of the lease,
• an annual land rent,
• a premium when the lessee modifies lease conditions to acquire additional rights for land redevelopment, and
• a premium for renewing the land rights when the lease expires.

The Hong Kong leasehold system seems capable of helping the government recoup a large portion of development windfalls from landholders. For the period 1970-1991, I found that the government recaptured, on average, 39 percent of the increased land value from selected land sites through land leasing. This captured value financed an average of 55 percent of the annual infrastructure investment during the same period. (1)

More important, the money collected from leasing is not a substitute for property taxes in Hong Kong. Owners of residential properties must pay annual rates to the government that are 5 percent of the estimated rental value of their flats. Owners of commercial real estate pay a 15 percent property tax on income earned from their rental premises. Combining all land-related revenues, the Hong Kong government could recover, on average, 79 percent of the annual costs of public infrastructure investment.

In Canberra, by contrast, the percentage of infrastructure investment funded by lease revenues was only 5 percent. (See Figure 1.) There are at least two reasons for the difference: the abolition of land rent for residential leases and competition from other cities that weakens government’s ability to collect higher rents on public land.

In the first instance, then-Prime Minister John Gorton abolished all land rent for residential leases in 1970, an action that his opponents charged was designed to rally public support for his reelection. It was estimated that the government transferred 100 million Australian dollars in equity to lessees at that time, resulting in the loss of an important source of revenue. This incident raised the broader issue of politics in public land management, although leasehold systems do not necessarily induce “rent-seeking” behaviors for private or political gain.

Hong Kong’s government seems able to minimize this problem by establishing a tight internal control over the operations of leasing land. It also provides public officials with generous remuneration and fringe benefits to reduce the temptation of corruption. This demonstrates that, in designing a public leasehold system, a government must consider the need for a system of checks and balances to prevent opportunism or political maneuvering. No single person or department within a government should have the unchecked power to decide on the method and timing of allocating land resources.

The second reason for Canberra’s low lease revenues is its keen competition from other Australian cities in attracting capital. If the city government charged high land premiums and rents, businesses and industry would go to other cities. Thus, competition weakens the government’s bargaining position in negotiating with developers on the amount of land premiums or rent for leasing public land. Although Hong Kong also faces competition from other Asian cities, such as Shanghai, Singapore and Taipei, differences in taxation, government structure, business ethics and culture make capital flight less likely in Hong Kong.

This issue of competition is particularly important for developing economies where local governments are eager to attract investment. They may be willing to compromise by collecting a smaller amount of land premiums and rent from both domestic and foreign land investors. The use of land as a source of public funds may require some level of inter- or intra-regional cooperation to prevent developers from playing one government against another.

Land Speculation

In Hong Kong the government’s reliance on land revenues as a source of public funds presents another problem: its financial interest in land conflicts with its public role in stabilizing land prices. The government has relied heavily on initial land premiums because demanding premiums from lessees during lease renewals has proven to be politically difficult. In addition, the assembly of land rights for land redevelopment involves high negotiation costs because most land leases in Hong Kong have multiple leaseholders. These high costs deter private developers from undertaking land redevelopment by acquiring lease rights and modifying contract conditions. As a result, the government is unable to utilize this method fully to recoup land value. As for the land rent, before 1997 the amount of annual rent paid by lessees was fixed and bore no relationship with increases in land value. Hence, the amount of land rent collected has been minimal. (2) (See Figure 2.)

These difficulties have encouraged the government to retain land value at the beginning of the lease. Yet, this method can work only if officials lease land slowly to private developers. A rapid disposition of land when its value is low would impede the government’s ability to recoup land value in the future. Restrictions on land supply, however, have encouraged private land banking and property speculation, leading to high land and property prices and making Hong Kong one of the world’s most expensive cities. (3)

Officials of other countries could avoid this problem by relying more on lease renewals, contract modifications and the annual land rent than on the initial assignment of leases to capture land value. The plausibility of doing so, however, remains an empirical question. The experiences of Hong Kong suggest that such an attempt could encounter strong public resistance and high negotiation costs.

Managing Land Uses

In principle, public leasehold systems allow the government to manage urban growth by incorporating land use regulations into land leases. If lessees do not develop their land according to the lease provisions, the government has the right to take back the land, a contractual right not available to the government when land is privately owned.

To take full advantage of this special land right, the government must be capable of enforcing the contractual agreements. Despite having the ability to repossess land, there is no evidence to show that enforcement costs under public leasehold systems are lower than those found under freehold systems. This is partly because drafting a complete land contract is impossible. Neither public officials nor the contracting party has perfect information, so they cannot account for all contingencies when they negotiate. Contract language is imperfect and subject to interpretation, creating enforcement problems.

In 1995, a special committee was established in Canberra to review its leasehold system.(4) Analysts found that enforcing the lease purpose clause was a major problem in a town called Fyswick because the lease conditions were too complex and ambiguous. Local officials could not evict lessees who breached their contracts. Rather, they gave lessees an amnesty period to regularize their land uses by applying for lease modifications. In the end, lessees paid their modification premiums, but analysts who conducted the study argued that their payments were far less than the fair market value of the land rights obtained by lessees.

In Hong Kong, using lease conditions to control land uses has created a different problem. Although land contracting could give the government the flexibility to control land development in detail on a case-by-case basis, it is extremely inflexible in adjusting to changes in the overall zoning plan over time. As mentioned earlier, the government incorporates land use regulations into land contracts as conditions at the beginning of the lease. Unless lessees initiate a lease modification, these conditions will remain until the lease expires, which could be as long as 50 years in Hong Kong (and 99 years in Canberra).

When the government needs to update the master plan or revise land regulations to accommodate new urban development, the revised rules may be inconsistent with lease conditions established years ago. This problem has created confusion about which planning standards developers in Hong Kong should follow. To make matters worse, any regulatory changes that infringe on the lessees’ contracted land rights may trigger lawsuits against the government. The legal liability has impeded the government’s ability to modernize its land use plan for districts where outdated lease purpose clauses are still in effect.

Urban Redevelopment

Under public leasehold systems, the government can deny a lessee’s application for lease renewal if it needs the land to rebuild the neighborhood or for other public purposes. It can then take back the land and compensate the lessee only for the building. Thus, in theory, leasing should reduce the public costs of land acquisition for urban renewal or other public uses.

The government, however, must wait for leases to expire before it can assemble land for urban renewal. The long duration of land leases could again create a problem. Nor is there evidence that compensation negotiations for buildings are simpler than for both land and buildings. In Hong Kong, issues of holding out and disputes over compensation are as common as in countries where land is privately owned.

Conclusion

The difficulties that Canberra and Hong Kong face in leasing public land show that leasehold systems in and of themselves do not resolve land management problems. This does not mean, however, that leasing is not a viable means to manage land. In Hong Kong, the government retains a large portion of increased land value for public infrastructure investment. Canberra’s public leasehold system enables the government to obtain low-cost land for building the Australian capital.

The important lesson is that policymakers should not set unrealistic expectations on what public leasehold systems can achieve. Failure to deliver their promises could frustrate a well-intended reform and bring the effort to a halt. Because no land tenure system is perfect, the debate should not focus on the choice between leasehold and freehold systems. They are not mutually exclusive. Instead, future research should concentrate on designing specific institutions according to different political, economic and social contexts to minimize problems associated with both systems.

Yu-Hung Hong is a visiting fellow of the Lincoln Institute this year. He previously taught at Hong Kong University of Science and Technology in the Division of Social Science, after earning his Ph.D. in urban planning from Massachusetts Institute of Technology.

Notes

1. See Yu-Hung Hong. 1996. “Can Leasing Public Land be an Alternative Source of Local Public Finance?” Working Paper, Lincoln Institute of Land Policy.

2. See Yu-Hung Hong. 1998. “Transaction Costs of Allocating Increased Land Value: Hong Kong.” Urban Studies 35, 9: 1577-1595.

3. See Yu-Hung Hong and Alven H.S. Lam. 1998. “Opportunities and Risks of Capturing Land Values under Hong Kong’s Leasehold System.” Working Paper, Lincoln Institute of Land Policy.

4. Members of the committee included Justice Paul Stein, Patrick Troy and Robert Yeomans. Findings of the review can be found in the Report into the Administration of the ACT Leasehold, published by the government of the Australian Capital Territory in 1995.