Las ciudades de todo el mundo comienzan la labor lenta y prudente de recuperarse de la primera oleada devastadora provocada por el nuevo coronavirus; su búsqueda de resiliencia gira en torno a una característica que es un valor fundacional desde hace mucho: la densidad.

Los estragos de los últimos seis meses (500.000 vidas perdidas, por ahora, récord de desempleo, bancarrotas, miles de billones en pérdida de valor y renta impositiva) azotaron a las ciudades con una fuerza particular. La crisis amenaza los cimientos de una economía urbana funcional: residentes y empresas en el centro, sistemas de tránsito que estos utilizan, facultades y universidades prósperas, y servicios y comodidades como restaurantes, tiendas minoristas, deportes y entretenimiento.

Dado que más de la mitad de la población mundial vive y trabaja en zonas urbanas (y se espera que esta cifra aumente al 68 por ciento hacia 2050), es de vital importancia recuperar estas regiones.

Históricamente, las ciudades respondieron a enfermedades y desastres con medidas positivas: servicios de emergencia y códigos de edificación tras incendios importantes, infraestructura hídrica y de cloacas después del cólera, más protección contra el terrorismo internacional. Esta vez, entre requisitos de distanciamiento social e inquietudes sobre el contagio, la densidad es el foco de atención; los escépticos en los medios y los círculos políticos se cuestionan sus ventajas y los defensores se apresuran por intervenir a su favor.

Al ver con mayor detalle las realidades de este virus y cómo se ha propagado, resulta evidente que la densidad en sí no es la causa del dolor colectivo. La densidad define a las ciudades; es el combustible para que funcionen. Los factores más significativos que impulsan la pandemia (y los problemas que las ciudades deben afrontar con urgencia) son la aglomeración, la falta de capacidad de pago y las desigualdades raciales y económicas.

La gestión de la pandemia incluye varios componentes, como pruebas, rastreo de contacto, tratamientos y, por último, una vacuna, que el mundo anhela. Mientras tanto, los protocolos de salud pública sobre distanciamiento social (un mínimo de dos metros entre las personas) se basan en reducir la cercanía. Esto se puede lograr, por ejemplo, al limitar la cantidad de personas en el lugar de trabajo, el ascensor, el vagón de subterráneo, la facultad o la universidad en un momento determinado; dibujar círculos en un parque para marcar la distancia segura entre visitantes; o permitir que un restaurante se vuelque a la calle para tener más espacio entre las mesas.

En ese sentido, la densidad es solo un aspecto más que se debe atender. Pero ante un análisis más profundo, surgen un sinnúmero de preguntas sobre si las ciudades pueden funcionar económica y socialmente con una reducción en la proximidad; y ni hablar de transitar por una recuperación que las haga más sostenibles y equitativas. La pandemia ha resaltado amplias desigualdades económicas y raciales, y la ola reciente de protestas en todo el mundo sobre la brutalidad policial y el racismo estructural evidencia aun más todo lo que queda por hacer.

Cuando surgió la pandemia, el mundo vio cómo los ciudadanos ricos levantaron campamento y se fueron a su segunda casa o se instalaron en departamentos más grandes, pero los trabajadores de menores ingresos empleados en servicios (de los cuales una cantidad desproporcionada es de color) no tuvieron la posibilidad de trabajar desde casa ni de dejar de trabajar. Los que no perdieron sus empleos, se arriesgaron a exponerse a la enfermedad; para quienes se enfermaron, dado que suelen vivir en condiciones de aglomeración (en parte por necesidad por los altos costos de vivienda), el autoaislamiento se hizo más difícil.

Como bien expresó la escritora Jay Pitter cuando el coronavirus empezó a extenderse por América del Norte hace unos meses: hay distintos tipos de densidad que se deben debatir. Según dijo, existe “una densidad dominante . . . diseñada por y para ciudadanos principalmente blancos y de clase media, que viven en condominios costosos en el centro de la ciudad o junto a este”, y las “densidades olvidadas”, incluidas las de la periferia: “favelas, asentamientos informales marginales, habitaciones en fábricas, residencias para mayores, ciudades de carpas, reservas aborígenes, prisiones, parques de casas rodantes, refugios y viviendas sociales” (Pitter 2020).

Amy Cotter, directora de estrategias climáticas del Instituto Lincoln, dice que, si bien ocupar estacionamientos y hacer otros cambios en el dominio público pueden ser reparaciones convenientes a corto plazo, “no alcanzan ni por asomo. Necesitaremos políticas que hagan el doble o el triple que esto”, para abordar problemas estructurales de vivienda, transporte y medioambiente, y lograr una recuperación equitativa y sostenible para los más de 4.000 millones de ciudadanos del mundo.

En el s. XIX, el surgimiento global de enfermedades como el cólera y la fiebre amarilla generaron nuevas prácticas y sistemas de diseño que pretendían conservar la salud de la gente, en parte porque otorgaban más espacio (Klein 2020). Las ciudades, que antes estaban atestadas y sucias, introdujeron bulevares amplios, infraestructura hídrica y de cloacas, y parques públicos que funcionaban como “pulmones de la ciudad”, un concepto adoptado por Frederick Law Olmsted, padre de diseños paisajísticos como Central Park, en Nueva York, y Emerald Necklace, en Boston.

Es indiscutible que estas mejoras fueron positivas, pero algunas provocaron consecuencias económicas y sociales, deseadas y no deseadas. Por ejemplo, para ejecutar la ampliación y rectificación de las calles de París, cambio inspirado por el cólera, las autoridades derribaron vecin-darios de bajos ingresos. También allanaron el camino para que los militares vigilaran y suprimieran potenciales rebeliones, indica Sara Jensen Carr, profesora adjunta de arquitectura, urbanismo y paisajismo en la Universidad Northeastern, quien escribió el libro The Topography of Wellness: Health and the American Urban Landscape (La topografía del bienestar: la salud y el paisaje urbano de los Estados Unidos), que se publicará pronto.

A principios del s. XX, en los Estados Unidos, la zonificación de uso separado se implementaba, en gran parte, debido a las inquietudes de salud pública en zonas urbanas congestionadas: por ejemplo, no debía permitirse ubicar una curtiembre junto a edificios de departamentos. Puede decirse que ese cambio en las reglas del uso de suelo terminó por reforzar las políticas racistas de vivienda y permitieron la expansión urbana descontrolada. El rediseño de mapas de zonificación extendió la segregación racial de las zonas residenciales y estableció las bases para las prácticas discriminatorias impuestas a nivel federal tras la Gran Depresión. En general, la separación de usos es la base del desarrollo suburbano extendido y con baja densidad, luego de la Segunda Guerra Mundial.

El pionero modernista Le Corbusier, en su esfuerzo por tener más “luz y aire” en las ciudades, propuso vaciar la sección atestada del centro de París y reemplazarla por torres en los parques. Los Estados Unidos adoptaron la idea en la era de renovación urbana: construyeron viviendas en plazas ventosas y demolieron el tejido urbano (que solían ser casas y comercios en comunidades de color) para dar lugar a extensos lugares parquizados y autopistas destructoras.

La historia de intervenciones urbanas como respuesta a las crisis subraya la necesidad de que los gestores de políticas y los planificadores sean más considerados sobre qué problema intentan resolver en realidad, y qué efectos y reacciones en cadena podrían tener esas soluciones. Esto quiere decir que hay que comprender mejor cómo se propaga el coronavirus en realidad en todo tipo de asentamiento humano.

Las publicaciones científicas respaldan el supuesto general de que las enfermedades infecciosas se propagan con mayor facilidad en entornos urbanos con densidad alta, ya sea la peste o la gripe española de 1918. “Los expertos han afirmado que casi todas las enfermedades infecciosas humanas causadas por microorganismos surgieron con la aparición del urbanismo”, escribe Michael Hooper, profesor de la Escuela Superior de Diseño en la Universidad de Harvard. Además, agrega que la asociación entre la den-sidad y las enfermedades se conoció como “penalización urbana” (Hooper 2020).

Pero los epidemiólogos dicen que las enfermedades infecciosas transmitidas por el aire se propagan a un nivel más sutil, como iglesias atestadas, barracas militares o viviendas compartidas por familias numerosas; lo cual reduce muchísimo la escala, en comparación con la ciudad como un todo. Muge Cevik, especialista en enfermedades infecciosas de la Universidad de St. Andrews, dice que lo que promueve la propagación del coronavirus es el contacto estrecho en espacios cerrados atestados, y otro factor es el tiempo de permanencia. “Hay una correlación notable entre las multitudes en espacios cerrados y los focos de pandemia, en particular en ciudades atestadas. Pero el mismo patrón se refleja también en asilos o plantas procesadoras de carne”, dice. De hecho, el virus arrasó en zonas rurales con una fuerza equiparable, alimentado por brotes en fábricas o prisiones y, como indica un análisis del Wall Street Journal, exacerbado por viviendas familiares atestadas. Todo esto ocurrió lejos de centros urbanos (Thebault 2020, Lovett 2020).

Un estudio reciente indicó que las tasas de mortalidad por COVID-19 fueron más elevadas en condados con menor densidad, debido, en parte, a las diferencias en el acceso a la atención médica (Hamidi 2020). Los primeros datos sugieren que, incluso dentro de las ciudades, por cada complejo de departamentos como el llamado “torre de la muerte” en el Bronx, hay un vecindario con densidad relativamente baja que se vio igual de afectado (Freytas-Tamura 2020). Según indica Julie Campoli, directora de Terra Firma Urban Design, de Burlington, Vermont, varios vecindarios asolados de Nueva York, como Elmhurst, Borough Park y Corona, tienen una alta densidad de población, medida en cantidad de personas por milla cuadrada, pero una densidad insuficiente de viviendas, medida en unidades por acre. “En otras palabras, familias más numerosas viven en lugares pequeños”, dice Campoli. “Para los residentes de bajos ingresos en áreas afectadas de Queens y Brooklyn, compartir espacios estrechos es la única opción asequible en una ciudad con alquileres muy altos”.

Las nuevas políticas y prácticas para enfrentar el coronavirus, ya sean medidas progresivas o cambios más revolucionarios, se basarán en análisis minuciosos de lo que ocurre en realidad en el campo, con la propagación de la enfermedad.

Según Yonah Freemark, alumno de doctorado en estudios urbanos del MIT y fundador del blog The Transport Politic, es cuestión de seguir el cabo suelto hasta saber por qué hay una mayor concentración de personas viviendo en el mismo hogar.

“Todo tipo de situación en la que hay una aglomeración durante cierto tiempo parece ser vector de la enfermedad, y un ejemplo de eso es un hogar en el que conviven varias personas. Es más probable que haya personas hacinadas en el mismo espacio porque las viviendas son caras”, dice. “Si tuviéramos mayor densidad y más viviendas para las personas, habría menos aglomeración en las unidades y la gente podría pagar lugares más grandes”.

Muchos otros problemas sistémicos hicieron que los residentes de vecindarios urbanos más pobres sean más susceptibles a la enfermedad, como la falta de un seguro médico adecuado o un legado de injusticia ambiental. Un estudio de la Escuela de Salud Pública T.H. Chan, de Harvard, demostró que en las comunidades con mayores niveles de partículas finas (contaminación de aire proveniente de plantas eléctricas o autopistas cercanas) se registraron más muertes por coronavirus (Wu 2020).

Enfrentar todos estos problemas, que ya estaban empeorando mucho antes de que apareciera la pandemia actual, puede parecer tan abrumador como una renovación masiva de la sociedad. Pero, al menos cuando se trata de viviendas, los defensores sugieren que este es el momento de empezar a analizar las desigualdades y la falta de capacidad de pago que la pandemia evidenció de forma tan notoria.

Muchos estados suspendieron los desalojos e instauraron otras protecciones para los inquilinos, no solo para los residentes sino también para empresas pequeñas y organizaciones sin fines de lucro (Howard 2020). Estas políticas podrían convertirse en una red de seguridad más permanente. California aprobó una iniciativa para permitir a las poblaciones más vulnerables y sin hogar que se aislaran de forma segura en habitaciones de hoteles vacías. Libby Schaaf, alcaldesa de Oakland, sugirió aprovechar el momento para conservar esa política, ofrecer un refugio más seguro y fiable que los campamentos transitorios.

Campoli, quien escribió Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Hecho para caminar: forma de vecindarios y densidad, Campoli 2012) y coescribió Visualizing Density (Visualizar la densidad, Campoli 2007), hace eco de la idea de que la necesidad de tratar el tema de la capacidad de pago es más apremiante hoy que nunca. “Una solución a largo plazo para evitar la propagación de los patógenos en ciudades es que la vivienda sea un derecho”, dice. “Invertir en viviendas asequibles e implementar políticas que garanticen que todas las personas tengan un hogar donde refugiarse ayudará a las ciudades a abordar la densidad sin aglomeración y sinhogarismo, que generan sufrimiento y ayudan a propagar la enfermedad”.

También indica que la recuperación urbana debería incluir nuevos enfoques en el diseño de viviendas multifamiliares. “Tiene sentido experimentar con espacios provisorios para el distanciamiento social, pero cuando se trate de inversiones caras, como edificios o espacios públicos, hagamos cambios para agregar valor mucho más allá de la crisis inmediata”. Sugiere que las viviendas multifamiliares incluyan cada vez más características como espacios exteriores diseñados con criterio, mejores sistemas de ventilación, divisiones flexibles que permitan la privacidad e incluso puertas sin contacto y estaciones para lavarse las manos en habitaciones comunes.

Los gestores de políticas tendrán que ser creativos y trabajar con lo que es viable. Los presupuestos estatales y locales están alcanzando niveles históricos de déficit, justo cuando más se necesitan servicios de valor agregado. Sin dudas la recesión económica provocada por la pandemia deteriorará el desarrollo inmobiliario, lo cual podría llevar a una disminución, al menos temporal, de dichas soluciones basadas en el mercado, como las viviendas inclusivas. Es posible que se suspenda la construcción privada de viviendas multifamiliares por debajo del nivel de lujo, que ofrecen un margen de ganancia más bajo.

Sin embargo, los gobiernos locales podrían aprovechar la reestructuración inmobiliaria masiva que ya está ocurriendo, indica Martim Smolka, miembro sénior del Instituto Lincoln, quien está asesorando a ciudades de América Latina sobre sus respuestas a la pandemia. Esto exige una atención especial a políticas de suelo, regulaciones y mecanismos de financiamiento relacionados con la urbanización y los mercados territoriales.

Es probable que las oficinas en distritos comerciales céntricos, con ascensores ajetreados, baños compartidos y escaso estacionamiento, se abandonen por preferir propiedades en zonas residenciales de menor densidad en la periferia urbana, dice Smolka. A medida que más cantidad de empleados trabajen de forma remota con mayor frecuencia, se necesitará menos espacio (Seay 2020). Una intervención adecuada podría ser adquirir los edificios de oficinas, que con esta nueva situación tendrían un valor inferior, convertirlos en viviendas asequibles y cobrar derechos de desarrollo en las zonas que necesitan un cambio de zonificación de residencial a comercial.

Al intercambiar los lugares de este modo, se presentarán nuevas oportunidades para reconcebir las zonas metropolitanas en lo que respecta a los mercados de viviendas y empleo. En las grandes zonas metropolitanas podría observarse un aumento de densidad en áreas suburbanas, modelo que los urbanistas llaman policéntrico: múltiples aldeas urbanas en una zona más grande (Zeljic 2020). “Eso podría aumentar la eficiencia económica y la igualdad social, debido a la reducción de los costos de movilidad y los gradientes de precio más chatos”, dice Smolka.

De forma similar, al considerar el saneamiento en un marco más amplio y regional (por ejemplo, el corredor Nueva York-Boston), se abren las posibilidades para que las antiguas ciudades industriales más pequeñas tengan un papel más destacado en un entorno más amplio. Si más empleados trabajan desde casa, pueden vivir en lugares más asequibles, como Hartford o Worcester, y hacer un solo viaje esporádico a la sede central, en las ciudades más grandes.

Ya hay evidencia de que las empresas más importantes están organizando un éxodo, ya que la reducción en la densidad de los espacios de trabajo no justifica los alquileres altos (Davis et al. 2020). Los residentes de mayores ingresos, los jóvenes profesionales y la generación de la posguerra bien podrían seguirlas, atraídos de nuevo por las grandes casas suburbanas con amplios jardines traseros a las que se puede llegar en automóvil; en especial si las comodidades que antes los llevaron a la ciudad van desapareciendo (Davis 2020). A medida que se esfuman los empleos en muchos niveles, la población de clase media y obrera también podría alejarse de las metrópolis

Otros esperan que las ventajas de los centros no desaparezcan, y se basan en las tendencias demográficas persistentes. “En las próximas dos décadas, el 80 por ciento de los nuevos hogares netos [en los Estados Unidos] serán de personas solteras o parejas”, dice David Dixon, socio del estudio de diseño urbano Stantec. “La mayor parte del crecimiento demográfico estará conformado por personas mayores de 65 años. Eso significa una demanda inédita de vivienda urbana y una economía dominada por el conocimiento”.

“Todos merecen vivir en una comunidad que sea saludable, equitativa y resiliente”, escribió Calvin Gladney, CEO de Smart Growth America, en junio, cuando se desencadenaron las protestas en todo el país. “Estas comunidades tienen viviendas que los residentes pueden costear, brindan acceso a opciones de transporte que conectan de forma asequible a las personas con su empleo y oportunidades laborales, y ofrecen espacios públicos que todos pueden disfrutar de forma segura”. Gladney destacó que durante décadas las decisiones que se tomaron respecto del uso del suelo, el transporte y el entorno construido fomentaron un sistema desigual, lo cual insta al país a aprovechar este momento para mejorar.

A principios de mayo, C40 Cities, que representa a más de 750 millones de personas de todo el mundo, publicó una declaración de principios para promover la construcción de “una sociedad mejor, más sostenible y más justa a partir de la recuperación de la crisis de la COVID-19”, una advertencia para no volver a “lo mismo de siempre” (C40 Cities 2020). “Lo único comparable con lo que estamos viviendo ahora es la Gran Depresión”, dijo Bill de Blasio, alcalde de Nueva York y miembro de C40, en una declaración. “Contra ese tipo de desafíos, las medidas a medias que mantienen el statu quo no inclinarán la balanza ni nos protegerán de la próxima crisis. Necesitamos un New Deal para este momento: una transformación masiva que reconstruya vidas, promueva la igualdad y prevenga la próxima crisis econó-mica, climática o sanitaria”.

Otras organizaciones, como el Foro Económico Mundial, promueven la idea de “construir de nuevo y mejor” cuando el mundo lidie con las repercusiones de la crisis de la COVID-19. Para elevar la vara, habrá que hacer frente a los problemas persistentes y perniciosos de las ciudades. También habrá que construir sobre las ventajas físicas más fuertes de esas mismas ciudades: ambientes de uso mixto que se puedan recorrer a pie y que incluyan servicios accesibles de sistemas de movilidad y transporte, para evitar los vehículos privados. “Una densidad sensata, y la agilidad y la creatividad de las ciudades, eso es lo que nos permitirá no solo superar esta crisis sanitaria, sino también aflorar con un ambiente más equitativo y saludable”, dice Schaaf.

Las ciudades resilientes se recuperarán de esta crisis, y la densidad (con lo que se deba ajustar para procurar una mejor accesibilidad y capacidad de pago para todos) seguro será un componente crucial. “Los estadounidenses siempre tuvieron una relación de amor-odio con las ciudades y un rechazo a la densidad; no es de sorprender que consideren dispersarse como una respuesta adecuada a este momento”, indica Campoli. “Pero, a la larga, la cercanía es esencial para las comunidades saludables y el medioambiente. No tenemos planeado abandonar las actividades esenciales que nos sostienen”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Imagen: Según los datos, la propagación de la COVID-19 tiene mucho más que ver con aglomeraciones en espacios cerrados que con la densidad de los vecindarios. Crédito: Joey Cheung vía iStock.

Referencias

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Campoli, Julie. 2012. Made for Walking: Density and Neighborhood Form. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/books/made-walking.

Campoli, Julie y Alex S. MacLean. 2007. Visualizing Density. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/books/visualizing-density.

Carr, Sara Jensen. Próximamente. The Topography of Wellness: Health and the American Urban Landscape. Charlottesville, VA: University of Virginia Press.

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As cities around the world begin the slow and careful process of recovering from the initial wave of devastation caused by the novel coronavirus, their quest for resilience hinges on one characteristic that has long been a foundational asset: density.

The ravages of the last six months — 500,000 lives lost and counting, record unemployment, bankruptcies, trillions of losses in assets and tax revenue — have hit cities particularly hard. The crisis threatens the building blocks of a functioning urban economy, including residents and businesses located downtown, transit systems that serve them, thriving colleges and universities, and amenities and services including restaurants, retail, sports, and entertainment.

Given that more than half of the world’s population lives and works in urban areas — a number that is expected to increase to 68 percent by 2050 — the recovery of urban areas is of vital importance.

Historically, cities have responded to disease and disaster with affirmative measures: first responders and building codes after great fires, water and sewer infrastructure prompted by cholera, or tightened security to guard against international terrorism. This time around, amid social distancing requirements and concerns about contagion, density has been in the spotlight, with skeptics in media and policy circles questioning its merits and advocates quickly rising to its defense.

A closer look at the realities of this virus and the way it has spread makes it clear that density itself is not the cause of collective pain. Density defines cities; it’s what makes them work. The more significant factors powering the pandemic — and the issues cities urgently need to address — are overcrowding, lack of affordability, and economic and racial disparities.

The management of the pandemic has several components, including testing, contact tracing, treatments, and ultimately, the world hopes, a vaccine. In the meantime, the public health protocols of social distancing — a minimum six-feet buffer between people — rely on reducing proximity. That can be achieved by, for example, limiting the number of people in a workplace, elevator, or subway car, or on a college campus, at any one time; drawing circles in a park to delineate safe distance between visitors; or letting a restaurant spill into the street for more space between tables.

In that sense, density is just one more thing that needs to be managed. But a closer look raises myriad questions about whether cities can function economically and socially with reduced proximity — let alone navigate a recovery that makes cities more sustainable and equitable. The pandemic has highlighted extensive economic and racial disparities, and the recent worldwide wave of protests over police brutality and structural racism further underscores how much work remains.

At the height of the pandemic, the world saw wealthy city-dwellers decamp to second homes or hunker down in larger apartments, but lower-income workers in service jobs — disproportionately in communities of color — could not work from home and could not afford not to work. If their jobs didn’t vanish, they risked higher exposure to infection, and if they got sick, their often crowded living conditions — necessitated in part by the high costs of housing — made self-isolation more difficult.

As the author Jay Pitter wrote when the coronavirus was sweeping across North America this spring, there are different kinds of density at issue. There exists, she noted, a “dominant density . . . designed by and for predominately white, middle-class urban dwellers living in high-priced condominiums within or adjacent to the city’s downtown core,” and “forgotten densities” that include those in the periphery: “favelas, shanty towns, factory dormitories, seniors’ homes, tent cities, Indigenous reserves, prisons, mobile home parks, shelters and public housing” (Pitter 2020).

So while taking over parking spaces and making other changes to the public realm may be salutary short-term fixes, says Amy Cotter, director of climate strategies at the Lincoln Institute, “it won’t even begin to be sufficient. We’re going to need policies that do double- or even triple-duty,” addressing structural issues in housing, transportation, and the environment, to realize an equitable and sustainable recovery for the four billion-plus urban residents worldwide.

In the 19th century, the global rise of diseases such as cholera and yellow fever led to new design practices and systems intended to keep people healthier, in part by giving them more space (Klein 2020). Formerly cramped and dirty cities introduced wide boulevards, water and sewer infrastructure, and public parks that served as the “lungs of the city,” a concept embraced by Frederick Law Olmsted, whose landscape designs include New York’s Central Park and the Emerald Necklace in Boston.

Such improvements were inarguably positive, but some came with economic and social consequences, intended or otherwise. To execute the cholera-inspired widening and straightening of Paris streets, for example, authorities razed lower-income neighborhoods. They also smoothed the way for the military to conduct surveillance and suppress potential rebellions, notes Sara Jensen Carr, an assistant professor of architecture, urbanism, and landscape at Northeastern University, who is author of the forthcoming book The Topography of Wellness: Health and the American Urban Landscape.

In the early 20th century, separated-use zoning in the United States was driven in large part by public health concerns in congested urban areas — that a tannery shouldn’t be allowed to be sited next to tenement houses, for example. Arguably, that change in land use rules ended up reinforcing racist housing policies and enabling suburban sprawl. The redrawing of zoning maps extended to the racial segregation of residential areas, and set the foundation for federally imposed redlining in the wake of the Great Depression. The separation of uses is the basis for far-flung, low-density suburban development generally, following World War II.

Striving for more “light and air” in cities, the modernist pioneer Le Corbusier proposed clearing out the cluttered section of central Paris and replacing it with towers in parks. The United States embraced the idea in the era of urban renewal, building housing in windswept plazas, and bulldozing the urban fabric — often houses and businesses in communities of color — to make way for extensive parking facilities and destructive freeways.

The history of urban interventions in response to crises underscores the need for policy makers and planners to be more thoughtful about what problem they are actually trying to solve, and what impacts and ripple effects the fixes could have. That means understanding more about how the coronavirus is actually spread, across all human settlement.

The scientific literature supports the broad supposition that infectious disease spreads more easily in densely populated urban environments, whether the plague or the Spanish flu of 1918. “Scholars have argued that virtually all human infectious diseases due to microorganisms arose out of the emergence of urbanism,” writes Michael Hooper, professor at Harvard University’s Graduate School of Design. The association of density and disease, he notes, became known as the “urban penalty” (Hooper 2020).

But epidemiologists say that airborne infectious disease spreads at a more fine-grained level, such as in crowded churches, military barracks, or homes shared by large families — a significant narrowing of scale from the city as a whole. The drivers of the spread of the coronavirus are close contact in crowded indoor spaces, with the duration of time spent together another factor, says Muge Cevik, an infectious disease specialist at the University of St. Andrews. “There is a strong correlation between indoor crowding and pandemic hot- spots, especially in packed cities for sure. But the same pattern is also reflected in nursing homes or meatpacking plants,” she says. Indeed, the virus has torn through rural areas with comparable force, fueled by flareups in factories or prisons and, as an analysis by the Wall Street Journal shows, exacerbated by crowded family housing. This has all happened far from any urban center (Thebault 2020, Lovett 2020).

One recent study found that COVID-19 death rates were higher in low-density counties, in part due to differences in access to health care (Hamidi 2020). Early data suggest that even within cities, for every apartment complex like the one dubbed the “death tower” in the Bronx, there’s a relatively low-density neighborhood that has been hit just as hard (Freytas-Tamura 2020). Several devastated New York neighborhoods, like Elmhurst, Borough Park, and Corona, had a high population density, measured as people per square mile, without sufficient housing density, as measured by units per acre, says Julie Campoli, principal at Terra Firma Urban Design in Burlington, Vermont. “In other words, larger households living in small spaces,” Campoli says. “For the low-income residents in affected areas of Queens and Brooklyn, sharing tight quarters is the only affordable option in a city with very high rents.”

New policies and practices to confront the coronavirus, whether incremental measures or more revolutionary change, will be informed by nuanced analysis of what’s actually happening on the ground, in the spread of the disease.

It’s a matter of following the string back to why there is a greater concentration of people living in the same household, says Yonah Freemark, a doctoral candidate in urban studies at MIT and founder of The Transport Politic blog.

“Any sort of condition where you see crowding for any period of time seems to be a vector of this disease, and that can be people living closer together. People are more likely to be crowded because housing is expensive,” he says. “If we had more density and more housing for people, we would have less crowding within the units and people could afford to be in larger units.”

Many other systemic problems have made residents in poorer urban neighborhoods more susceptible to this disease, ranging from a lack of adequate health insurance to a legacy of environmental injustice. A study by Harvard’s T.H. Chan School of Public Health found that communities with higher levels of fine particulate matter — air pollution from nearby power plants or highways — have recorded more deaths from the coronavirus (Wu 2020).

Confronting all of those issues, which were intensifying long before the current pandemic set in, may seem as daunting as a massive overhaul of society. But when it comes to housing, at least, advocates suggest that now is the time to begin to address the inequities and lack of affordability the pandemic has so starkly revealed.

Many states have put a hold on evictions and instituted other tenant protections, not only for residents but also for small businesses and nonprofits (Howard 2020). Those policies could become a more permanent safety net. California passed an initiative to allow the most vulnerable and homeless populations to safely isolate in vacant hotel rooms. Oakland Mayor Libby Schaaf has suggested seizing the moment to keep that policy in place, providing safer and more secure shelter than temporary encampments.

Campoli, who wrote Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Campoli 2012) and coauthored Visualizing Density (Campoli 2007), echoes the idea that the need to address affordability is more pressing than ever. “A long-term solution to fighting the spread of pathogens in cities is to make housing a right,” she says. “Investing in affordable housing and implementing policies that ensure everyone has a home to shelter in will help cities achieve density without the overcrowding and homelessness that bring suffering and spread disease.”

New approaches in the design of multifamily housing should also play a role in urban recovery, Campoli said. “Experimenting with temporary installations for social distancing makes sense, but when it comes to expensive investments like buildings and public spaces, let’s make changes that add value well beyond the immediate crisis,” she says. Campoli suggests that multifamily housing should increasingly include features such as carefully designed outdoor spaces, better ventilation systems, flexible partitions that enable privacy, and even touchless doors and hand washing stations in public rooms.

Policy makers will have to be creative and work with what’s feasible. State and local budgets are piling up record deficits, just when added services are most needed. The economic downturn triggered by the pandemic will almost certainly slow down real estate development, which could lead to a decrease, at least temporarily, in such market-based solutions as inclusionary housing. Privately built multifamily housing below the luxury level, with its lower profit margins, may get put on hold.

Yet local governments might be able to take advantage of the massive reshuffling in urban real estate that is already underway, according to the Lincoln Institute’s Martim Smolka, a senior fellow who is advising cities in Latin America on their response to the pandemic. That means special attention to land policy, regulations, and financing mechanisms related to urban development and land markets.

Office space in central business districts, with busy elevators, shared bathrooms, and scarce parking, will likely be abandoned in favor of properties in lower-density residential zones at the urban periphery, Smolka says. Less space will be needed as more employees work remotely more often (Seay 2020). An appropriate intervention might be to acquire the now lower-valued office buildings and convert them to affordable housing — and to charge development rights for those areas that require a zoning change from residential to commercial.

Trading places in this manner would present new opportunities to reenvision metropolitan areas in terms of housing and labor markets. Large metropolitan areas might see increases in density in suburban areas, in what urban planners refer to as the polycentric model: multiple urban villages across a larger area (Zeljic 2020). “That could actually increase economic efficiency and social equity, due to lower mobility costs and flatter land price gradients,” Smolka says.

Similarly, looking at recovery in a larger, more regional framework — the New York–Boston corridor, for example — opens up possibilities for smaller legacy cities to play a more prominent role across a larger landscape. If more employees are working from home, they could live in more affordable places, like Hartford or Worcester, and make only the more occasional trip into head- quarters in bigger cities.

There is already evidence that major companies are staging an exodus, as reduced workplace density fails to justify high rents (Davis et al., 2020). Higher-income residents, young professionals, and aging boomers may well follow, drawn once again to large suburban houses with big back yards, accessed by car — especially as the amenities that attracted them to the city in the first place steadily disappear (Davis 2020). As jobs at many levels vanish, middle- and working- class populations might also quit the metropolis

Others hope the advantages of downtowns will persevere, fueled by persistent demographic trends. “For the next two decades, 80 percent of net new households [in the United States] will be singles and couples,” says David Dixon, a partner in the urban design firm Stantec. “A majority of our population growth will be folks over 65. That means unprecedented demand for urban living and a knowledge-dominated economy.”

“Everyone deserves to live in a community that is healthy, equitable, and resilient,” wrote Smart Growth America CEO Calvin Gladney as protests unspooled across the country. “These communities have housing their residents can afford, provide access to transportation options that affordably connect people to jobs and opportunities, and offer public spaces that anyone can safely enjoy.” Gladney pointed out that decisions made over decades related to land use, transportation, and the built environment have led to an unequal system, urging the country to use this moment to do better.

In early May, C40 Cities, which represents more than 750 million people around the world, released a statement of principles that embraces building “a better, more sustainable, and fairer society out of the recovery from the COVID-19 crisis,” warning against a return to “business as usual” (C40 Cities 2020). “The only parallel to what we’re facing right now is the Great Depression,” said New York City Mayor and C40 member Bill de Blasio in a statement. “Against that kind of challenge, half-measures that maintain the status quo won’t move the needle or protect us from the next crisis. We need a New Deal for these times — a massive transformation that rebuilds lives, promotes equality, and prevents the next economic, health, or climate crisis.”

Other organizations including the World Economic Forum are promoting the idea of “building back better” as the world copes with the repercussions of the COVID-19 crisis. Setting the bar higher will mean confronting persistent and pernicious problems in our cities. It will also mean building on the strongest physical assets of those same cities: walkable, mixed-use environments served by transit and mobility systems other than private vehicles. “Smart density and the agility and creativity of cities is what’s going to allow us to not just get through this health crisis, but emerge with a more equitable, healthy environment,” says Schaaf.

Resilient cities will recover from this crisis, and density — adjusted as it must be to ensure greater accessibility and affordability for all — is sure to be a critical component. “Americans have always had a love-hate relationship with cities and an aversion to density, so it’s no surprise that spreading out would be considered an appropriate response to this moment,” Campoli notes. “But in the long run, proximity is essential for healthy communities and the environment. We aren’t planning to give up on the essential activities that sustain us.”

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute and a contributing editor to Land Lines.

Photograph: Data suggest the spread of COVID-19 has far more to do with overcrowding in indoor spaces than with neighborhood density. Credit: Joey Cheung via iStock.

Note: This article appears in the July 2020 print edition of Land Lines with the title “The Future of Density.”

References

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El sistema interestatal de autopistas ya tiene siete décadas, y el estado de muchas autopistas urbanas de Estados Unidos se ha deteriorado. Viaductos desmoronados y otras condiciones inseguras exigen reparaciones urgentes. Pero reconstruir es complicado debido a los costos cada vez más elevados de construcción, mayores estándares de ingeniería y seguridad, escasez de financiación y otros factores. Si bien el gobierno federal cubrió la mayor parte del costo de la construcción del sistema interestatal en los 50 y los 60, hoy los gobiernos estatales y locales ofrecen cerca del 80 por ciento de la financiación en infraestructura pública. Y como las perspectivas sobre el uso del suelo, el tránsito y la equidad también evolucionan, muchas ciudades se encuentran en una encrucijada cuando se trata de tomar decisiones sobre las autopistas: ¿quitar o reconstruir?

Algunas optan por reconstruir. En Orlando, Florida, un tramo de 33 kilómetros de interestatal atestada con 200.000 vehículos al día se está actualizando con el proyecto “I-4 Ultimate”, de US$ 2.300 millones, que implica construir o reconstruir 140 puentes, rediseñar 15 cruces, mover salidas y agregar carriles con peaje. Pero otras ciudades han quitado la autopista por completo o la reubicaron bajo tierra, lo cual repara la división de vecindarios y abre nuevas vistas. Octavia Boulevard, en San Francisco, se completó en 2003 y reemplazó a la antigua Central Freeway, que se había dañado con el terremoto Loma Prieta de 1989. Con la iniciativa “Big Dig”, Boston movió una sección elevada de Central Artery bajo tierra, lo cual abrió paso a Rose Kennedy Greenway y reconectó los distritos céntricos con la zona del puerto.

Luego de estos y otros proyectos triunfales desde Portland hasta Chattanooga, hoy algunas de las mayores labores en infraestructura de autopistas urbanas implican la deconstrucción. Ciudades y estados cambian autopistas por bulevares y calles conectadas que crean un espacio para el transporte público, las bicicletas y los peatones.

El Departamento de Transporte (DOT, por sus siglas en inglés) de Míchigan planea convertir un tramo de 1,6 kilómetros de la I-375 en Detroit en una calle a nivel del suelo; cuando se construyó en los 60, se pavimentaron vecindarios negros en el núcleo de la ciudad. El DOT de Texas está investigando formas de quitar o reducir la huella de las dos interestatales importantes que atraviesan Dallas, la I-345 y la I-30.

Si bien el gobierno tiene una función esencial, el movimiento para quitar autopistas se suele construir desde “una base comunitaria, de gente del vecindario que tiene una visión de lo que podría ser sin la autopista”, dice Ben Crowther, gerente del programa Highways to Boulevards del Congreso para el Nuevo Urbanismo (CNU, por sus siglas en inglés). La organización aboga por reemplazar las autopistas por redes de calles que puedan contribuir a la vitalidad y la habitabilidad urbanas. Pero este no es un proceso veloz, dice Crowther. Estas labores “no llevan años, llevan décadas”.

Una tendencia que se acelera

“La eliminación de autopistas urbanas ocurre en Estados Unidos desde hace 30 años”, dice Ian Lockwood, ingeniero de transporte tolerable en Toole Design Group, de Orlando. “El interés se aceleró en los últimos años”.

Lockwood trabajó varias veces en el Comité Nacional Asesor del informe Autopistas sin futuro del CNU, que identifica y estudia calzadas que están obsoletas y deben eliminarse (ver recuadro). Desde 1987, se eliminaron más de 20 tramos de autopistas en centros, vecindarios y costaneras urbanos, más que nada en América del Norte, dice el CNU. Lockwood dice que el movimiento se convirtió en foco nacional porque más municipios reconocen “lo costoso e incompatible que es construir autopistas en la ciudad”.

Según el acervo federal, cuando el presidente Eisenhower firmó la Ley de Apoyo Federal para Autopistas, en 1956, no tenía intenciones de que las interestatales acribillaran las ciudades. Pero durante las audiencias congresales previas, los alcaldes y las asociaciones municipales se habían declarado a favor del sistema interestatal debido a los beneficios que las ciudades esperaban obtener de los tramos de las autopistas urbanas, y enseguida la idea se volvió imparable. El sistema interestatal terminaría por recorrer 75.600 kilómetros, muchos de los cuales atravesaban ciudades que estaban experimentando lo que acabaría por ser un pico de crecimiento demográfico de mitad del siglo.

Lockwood, quien ha trabajado en muchos proyectos de eliminación de autopistas, dice que modificarlas para que cumplan los códigos puede tener un gran impacto en los vecindarios, debido a ciertos requisitos como agregar carriles o puentes y realinear rampas. Sin embargo, eliminarlas tiene impactos positivos. “Al ralentizar todo, se agrega valor” a las ciudades porque hay más opciones de movilidad, mejor diseño urbano y mayores inversiones, que atraen a personas y negocios nuevos, dice.

“Esta tendencia es parte de una evolución en la manera en que pensamos a quién está destinado el diseño de las ciudades”, dice Jessie Grogan, directora adjunta de programa en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo; ella lidera el trabajo de la organización en el ámbito de reducción de la pobreza y la desigualdad espacial. “Las ciudades ya no se planifican para los autos y las personas que viajan desde los suburbios; en cambio, se reconocen y se alientan sus múltiples funciones como centros comerciales, viviendas y lugares de recreación y turismo”.

Además, esta tendencia trae beneficios económicos. Milwaukee reemplazó el tramo de 1,2 kilómetros de la autopista elevada Park East Freeway por McKinley Boulevard, y restauró la grilla para mejorar el acceso al centro, los vecindarios circundantes y Milwaukee Riverwalk. Se elaboró un plan de reordenamiento territorial y diseño urbano, y un código basado en formas para determinar un desarrollo a escala peatonal y reforzar la forma y la personalidad originales de la zona. Eliminar el tramo costó US$ 25 millones de fondos federales y estatales, además de fondos de financiamiento por incremento impositivo (TIF, por sus siglas en inglés), dice Peter Park, exdirector de planificación de Milwaukee. El proyecto transformó 9,7 hectáreas infrautilizadas en inmuebles céntricos de primera calidad. En la zona siguieron los desarrollos, lo cual ayudó a generar más de US$ 1.000 millones en nuevas inversiones en el centro, dice Park. Entre 2001 y 2006, la tasación promedio de valor territorial por media hectárea en la huella de la autopista creció más del 180 por ciento, y la del distrito TIF un 45 por ciento, comparado con el crecimiento del 25 por ciento de la ciudad.

Autopistas sin futuro

El Congreso para el Nuevo Urbanismo (CNU) hace campaña desde hace más de una década y pide que se quiten autopistas para mejorar las ciudades. El CNU publicó su primer informe bienal Freeways Without Futures (Autopistas sin futuro) en 2008. En él, ilustra los beneficios de quitar autopistas, como estrechar vecindarios y comunidades; revitalizar centros neurálgicos; apoyar el transporte activo; liberar suelo para redesarrollar viviendas asequibles, nuevas tiendas y espacios abiertos; y aumentar la recaudación tributaria. El último informe Autopistas sin futuro (CNU 2019) ofrece casos de estudio por eliminación de autopistas en: I-10 (Claiborne Expressway, Nueva Orleans, LA); I-275 (Tampa, FL); I-345 (Dallas, TX); I-35 (Austin, TX); I-5 (Portland, OR); I-64 (Louisville, KY); I-70 (Denver, CO); I-81 (Syracuse, NY); I-980 (Oakland, CA); y Kensington Expressway y Scajaquada Expressway (Buffalo, NY).

“Demostramos que, cuando se quita la autopista de la ciudad, esta mejora”, dice Park. “Es así de simple”. Los inmuebles más valiosos de cualquier ciudad están en el centro, añade Park, quien es asesor de ciudades, miembro reincidente del Comité Nacional Asesor del informe Autopistas sin futuro del CNU y exmiembro de Lincoln/Loeb. Él dice que, al eliminar una autopista, la ciudad puede desarrollar activos más valiosos. Una autopista anticuada puede atraer una cantidad equitativa de dinero del gobierno federal para hacer reparaciones, pero si la ciudad la elimina y libera suelo para redesarrollar, tendrá una opción a largo plazo mucho mejor para generar empleo, viviendas, recaudación tributaria y otros beneficios: “Construir una ciudad es una jugada a largo plazo. No hay ejemplos de vecindarios que hayan mejorado cuando una autopista los atravesó o les pasó por encima. Pero en todas las ocasiones en que se eliminó una autopista de una ciudad aumentaron las oportunidades económicas, ambientales y sociales de la comunidad local”.

Superar un legado dudoso

Si bien los defensores de la era de Eisenhower promovían las autopistas urbanas por ser convenientes para empresas de transporte y viajantes suburbanos, el tiempo evidenció otra campana. Los datos, fotos y mapas demográficos y de salud confirman un hecho que quienes viven junto a autopistas conocen muy bien: estas vías causan daños graves en la salud, la economía, la sociedad y el ambiente. En general, la inserción de autopistas vino de la mano de labores de “renovación urbana”, que apuntaban más que nada a comunidades negras y de bajos ingresos sin adquisición política y menor probabilidad de resistencia. En muchas ciudades del país, la construcción de autopistas demolió hogares y tiendas; limitó el acceso a viviendas, servicios, empleos y espacios abiertos; y contaminó el aire, el suelo y el agua.

Las investigaciones sobre los impactos a corto y largo plazo de vivir, trabajar y asistir a la escuela cerca de las autopistas documentaron muchos riesgos ambientales y para la salud, como índices elevados de asma, enfermedad cardiovascular, nacimientos prematuros, daño inmunológico y cáncer. Las emisiones de los escapes contienen partículas suspendidas, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles (COV), como el benceno. Los COV pueden reaccionar con los óxidos de nitrógeno y producir ozono, el contaminante del aire exterior más extendido. Según indica la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés), los niños, los adultos mayores y las personas con enfermedades preexistentes, en especial en zonas urbanas de bajos ingresos, tienen mayor riesgo de tener problemas de salud relacionados con la contaminación del aire. Estos riesgos ambientales y de la salud persisten a pesar de que hoy los estándares de emisión y combustible son más estrictos, y redujeron las emisiones nocivas en un 90 por ciento, en comparación con lo que ocurría hace 30 años (EPA 2014).

“Es importante comprender el impacto de la autopista en la comunidad local”, dice Chris Schildt, socia sénior de PolicyLink, de Oakland, un instituto nacional de investigación y acciones para fomentar la igualdad económica y social. Schildt administró All-In Cities Anti-Displacement Policy Network (Red de políticas antidesplazamiento All-In Cities) en 2018 y 2019, compuesta por funcionarios electos, personal sénior y representantes de organizaciones locales de 11 ciudades afectadas por el desplazamiento. La red se centró en estrategias antidesplazamiento que pueden usar las ciudades al planificar nuevas inversiones en infraestructura pública.

“Es una oportunidad para que las ciudades empiecen a reparar el daño que crearon al incorporar las autopistas” en los vecindarios, dice Schildt. Una forma de lograrlo es que las ciudades le garanticen a la comunidad los terrenos ganados al eliminar autopistas, mediante fideicomisos de suelo u organizaciones sin fines de lucro. Schildt dice que, si la ciudad obtiene la propiedad del suelo con la intención de redesarrollarlo, debería garantizar que lo que se construya refleje necesidades reales expresadas por la comunidad.

En Minneapolis, el plan cabal recién adoptado incluye una política de Recuperación por Saneamiento de la Autopista, que establece que la ciudad “readaptará el espacio ocupado por la construcción del sistema interestatal de autopistas y lo usará para reconectar vecindarios y ofrecer viviendas, empleo, espacios verdes, energía no contaminante y otros servicios necesarios, en coherencia con los objetivos de la ciudad”. La ciudad estima el impacto en el valor territorial y la recaudación tributaria de las propiedades tomadas para la construcción de la autopista en US$ 655 millones. 

Recuperar una vía en Rochester

En un tramo de calle de 1,6 kilómetros en Rochester, Nueva York, un vecindario crece, con nuevas viviendas, restaurantes y tiendas minoristas. Es el tipo de desarrollo que podría resultar prometedor en cualquier antigua ciudad industrial que se está recuperando, pero es particularmente notable por su ubicación, sobre una sección que antes ocupaba una autopista.

En los 50 y a principios de los 60, la creciente población de 332.000 habitantes y el centro cada vez más atestado de tráfico llevaron a que Rochester construyera Inner Loop, una circunvalación hundida alrededor del núcleo de la ciudad que llegaba a tener 12 carriles, con vías para circulación, rampas y calzadas laterales. Los funcionarios demolieron casi 1.300 viviendas y tiendas para abrir paso a la autovía de 4 kilómetros, que se conecta con la I-490. Al menos dos proyectos similares no se concretaron debido a la oposición local. Antes de que se construyera el tramo este del circuito, el corredor albergaba un vecindario obrero con edificios de departamentos de alta densidad al estilo de vecindades, conectado con vecindarios más pudientes de East End. Durante las cinco décadas que siguieron, la población se redujo en un tercio, y muchos sitios adyacentes al circuito permanecieron vacantes o se vaciaron.

La idea de eliminar el tramo este del circuito y reemplazarlo por un bulevar surgió por primera vez en 1990, en el plan Vision 2000 de la ciudad, según indica Erik Frisch, planificador de transporte y gerente de proyectos especiales del Departamento de Servicios Ambientales de Rochester: “A partir de ese momento, todos los planes creados por la ciudad o en nombre de ella contenían la idea de eliminar ese tramo, decían que se había construido de más y había creado una barrera para el centro con forma de fosa”. En ese tramo de la autopista, el tráfico, que según Frisch nunca alcanzó su potencial, disminuyó a apenas 7.000 vehículos al día, un volumen aceptable para un bulevar.

La planificación y la investigación con financiación federal comenzaron en 2008, dice Frisch, pero el proyecto empezó a tomar forma recién en 2013, cuando la ciudad obtuvo un subsidio TIGER (Transportation Investment Generating Economic Recovery, Inversión en Transporte que Genera Recuperación Económica). La ciudad ajustó los planes, movilizó la participación del público y enseguida tomó medidas para completar el diseño y comenzar la construcción. Los costos de planificación y construcción, de US$ 22 millones, se cubrieron con fondos federales TIGER por US$ 17,7 millones, fondos correspondientes estatales por US$ 3,8 millones y fondos correspondientes de la ciudad por US$ 414.000.

“Llevó tanto tiempo pasar de la idea a la realidad que tuvimos muchas capas de planificación”, destaca Frisch. La ciudad trabajó con pequeños comercios, desarrolladores y propietarios del corredor y de calles adyacentes. “El objetivo de la labor fue coherente: atender las necesidades de transporte e incentivar la inversión en un vecindario que se pueda recorrer a pie y en bicicleta”.

En 2014, la ciudad comenzó el trabajo de enterrar el tramo y construir una calle de doble sentido a nivel del suelo con intersecciones con calles que llevan al centro. Se demolieron muros de retención y tres puentes que abarcaban la autovía, y se rellenó el balasto con casi 92.000 metros cúbicos de tierra. Ingenieros y diseñadores urbanos de Stantec ayudaron a planificar las calles y abordaron problemas como el diseño de los extremos norte y sur del bulevar para garantizar transiciones seguras de la autopista a las calles urbanas. Gran parte del triunfo del redesarrollo fue concretar bien los usos del suelo y la personalidad, dice Frisch. La ciudad extendió la zonificación existente del centro, que es un código basado en formas, a estas propiedades.

La nueva Union Street, que se completó en 2017, presenta entre dos y cuatro carriles para vehículos, carriles de estacionamiento, ciclovías protegidas de doble sentido, cruces peatonales señalizados, soportes para estacionar bicicletas, bancos, árboles y paisajismo. La ciudad realiza trabajos de mantenimiento de la infraestructura de la nueva calle. Entre 2014 y 2019, los recorridos a pie en la zona proyectada aumentaron en un 50 por ciento y, en bicicleta, un 60 por ciento. Y la ciudad prevé un mayor tráfico de ambos medios a medida que crezca el desarrollo en Union Street, dice Frisch.

Charlotte Square on the Loop, con 50 departamentos asequibles, de los cuales 8 están reservados para exdelincuentes que vuelven a trabajar, fue el primer desarrollo del proyecto Inner Loop East Transformation de Rochester. En la zona, que crece velozmente, Home Leasing, con base en Rochester, también desarrolló 10 casas adosadas a precio de mercado y hace poco empezó a construir en Union Square, en East End, para Trillium Health, 66 departamentos asequibles, entre ellos viviendas para personas con VIH y personas mayores que necesitan asistencia. El proyecto también contará con una farmacia, un servicio que el centro no tenía.

En total, el vecindario nuevo, ubicado sobre la antigua autovía y en los alrededores, incluirá 534 unidades de vivienda, más de la mitad subsidiadas o por debajo del valor de mercado, y 1,4 hectáreas de nuevo espacio comercial, que incluye servicios y comodidades, como una guardería y restaurantes, lo cual refleja que la ciudad prioriza un vecindario inclusivo con viviendas asequibles y servicios necesarios. El mayor proyecto ubicado en los nuevos lotes será Neighborhood of Play, una extensión del famoso museo de la ciudad Strong National Museum of Play, que incluirá 236 departamentos, un hotel con 120 habitaciones y un estacionamiento.

Ver “un desarrollo económico de US$ 229 millones con una inversión pública de US$ 22 millones es un verdadero triunfo”, dijo Anne DaSilva Tella, comisionada adjunta del Departamento de Desarrollo de Vecindarios y Comercios de Rochester, en un seminario virtual del CNU (CNU 2020). Además, destacó que el proyecto generó 170 empleos permanentes y más de 2.000 empleos de construcción.

“El valor creado en las 2,6 hectáreas representa un retorno increíble de la inversión”, dice Frisch. Dado que hasta ahora solo se completó un proyecto en los siete lotes creados al enterrar la autovía, la ciudad aún no tiene renta por tributos inmobiliarios. Pero Frisch dice que la inversión privada que, de otro modo, no se habría dado, se extendió más allá del sitio, aumentó el valor de las propiedades y los tributos inmobiliarios, y motivó nuevos desarrollos, entre ellos estructuras residenciales y de uso mixto a ambos lados del bulevar, así como el redesarrollo de terrenos cercanos abandonados. A unas pocas cuadras, se están redesarrollando un antiguo emplazamiento de un hospital y un edificio de oficinas infrautilizado, y se está expandiendo una cervecería de elaboración propia.

Al quitar el tramo de la autopista, “mejoró toda la zona céntrica”, dice Frisch. “La vimos resurgir con fuerza, porque creamos lugares de valor donde la gente quiere invertir”. Además, la ciudad les ahorró a los contribuyentes US$ 34 millones porque evitó los futuros costos de reparación y mantenimiento en el ciclo de vida de la autopista exigidos a nivel federal. “Eso de por sí es mayor que el costo del proyecto”, dice. Hace poco, la ciudad inició un estudio de planificación de Fase 2 para la eliminación potencial del tramo norte de Inner Loop, lo cual podría ayudar a una zona con pobreza más concentrada a conectarse con las oportunidades económicas del centro.

“Cuando hay fondos federales o estatales disponibles para este tipo de inversión importante en infraestructura, los ejemplos como el de Rochester muestran cómo el retorno multiplica las inversiones”, dice Grogan, del Instituto Lincoln. “Esto no solo es bueno para el balance a corto plazo de las ciudades, sino que también puede aumentar el acceso a las oportunidades de los residentes, lo cual puede llevar a una mejora en sus finanzas a largo plazo y otros aspectos de la vida”.

La I-10 en Nueva Orleans

“Mis primeros recuerdos de Claiborne Avenue eran de poder ir caminando a la carnicería, el almacén, la tienda de artículos para danza”, dice Amy Stelly, planificadora y diseñadora urbana. “Hoy, esos tipos de tiendas no existen. Algunas personas perdieron sus terrenos y otras sus tiendas. Teníamos un cantero con césped y árboles, y una gran rotonda. Todos lo extrañan, porque hacía que el lugar fuera hermoso”.

Stelly es cofundadora y directora creativa de la Alianza de Claiborne Avenue, una coalición de residentes locales y propietarios de inmuebles y tiendas para “recuperar, restaurar y reconstruir” el corredor Claiborne de Nueva Orleans, que hace más de medio siglo yace a la sombra de la autovía elevada I-10. Ella dice que de niña “sabía por intuición que esto no estaba bien, y me prometí trabajar para cambiar la situación”.

La autovía I-10 de Claiborne, una de las Autopistas sin futuro del CNU, rebana el vecindario Tremé (se pronuncia “tremei”). Este vecindario, ubicado cerca del Barrio Francés, históricamente fue la comunidad principal de gente libre de color en la ciudad, y es conocido por la comida, la música y la cultura de influencia afroamericana y criolla. Claiborne Avenue, que se extiende por siete cuadras y atraviesa Tremé, era el bulevar principal y el corredor comercial; se distinguía por un amplio cantero parquizado y bordeado de árboles. Ese era el lugar principal donde se reunía la comunidad, incluso para los desfiles de carnaval. Hoy, los aficionados al desfile de carnaval Mardi Gras se reúnen a la vista acechante de los carriles elevados.

La autovía de Claiborne se terminó de construir en 1968; en ese momento, una batalla de décadas por la preservación terminó en la derrota de la propuesta de que la autovía pasara por el río Misisipi, en el Barrio Francés. La comunidad de Claiborne Avenue tenía poca palanca política. Se destruyeron cientos de tiendas, casas y árboles del próspero corredor.

En 2012, Stelly volvió a Tremé y la casa de su infancia, a menos de dos cuadras de la interestatal, luego de trabajar durante años en otras ciudades con los planificadores Andrés Duany y Elizabeth Plater-Zyberk, de New Urbanist, entre otros. Empezó a estudiar la historia de la I-10 y se convirtió en defensora, al igual que otros antes de ella, del objetivo de derribar lo que muchos llaman “el monstruo”. Hoy son pocas las tiendas prósperas que bordean el corredor, y el asfalto debajo de la autovía se usa como “un estacionamiento gratuito de tres kilómetros”, dice Stelly; algunas zonas están ocupadas para la venta de drogas, prostitución y campamentos de gente sin hogar.

Los datos demográficos apuntan a que el impacto sobre la población, la composición racial y el nivel económico de la zona se deben, al menos en parte, a la llegada de la interestatal. En las últimas décadas, la población de Tremé disminuyó, al igual que la de la ciudad en general. La población de Nueva Orleans se redujo de 628.000 habitantes en 1960 a unos 391.000 en 2018. Entre 2000 y 2017, la población de Tremé disminuyó de 8.853 habitantes a 4.682, según Data Center, un recurso independiente sin fines de lucro de análisis de datos en el sudeste de Luisiana (The Data Center 2019). Ambas reducciones fueron resultado, en parte, del huracán Katrina, que en 2005 provocó importantes inundaciones y daños. Luego de Katrina, Tremé observó una afluencia de residentes blancos más pudientes, fomentada por inversionistas externos que renovaron o construyeron viviendas para alquiler a corto plazo que desplazaron a los residentes de largo plazo. En 2000, más del 92 por ciento de los hogares eran negros, y el 57 por ciento vivía por debajo de la línea de pobreza. Hacia 2017, el 63 por ciento de los hogares eran negros y el 28, blancos; y 39 por ciento de los residentes vivía en la pobreza, en comparación con el índice de la ciudad del 25 por ciento.

La idea de eliminar la I-10 fue tema de múltiples estudios, y el primero data de los 70. En 2010, el programa Highways to Boulevards del CNU llevó planificadores a Tremé para crear una visión de la restauración del corredor comercial. Un informe y diseño preliminar subsiguientes abogaron por la restauración de North Claiborne Avenue como un animado bulevar, con nuevas conexiones de calles, una infraestructura multimodal, un cantero parquizado, una gran rotonda y nuevas viviendas y tiendas (Smart Mobility y Waggonner & Ball 2010).

Estas labores de planificación ayudaron a que la ciudad obtuviera un subsidio federal TIGER de planificación por US$ 2 millones, que financió el Livable Claiborne Communities Study (Estudio de Comunidades Habitables de Claiborne, Kittelson & Associates y Goody Clancy 2014). Dicho estudio presentó tres opciones: mantener la autovía (US$ 300 millones en reparaciones y mantenimiento en los próximos 20 años), quitar las rampas y desarrollar infraestructura de calles en zonas residenciales (US$ 100 millones a US$ 452 millones en el mismo período) o quitar la autovía por completo y desarrollar un bulevar urbano a nivel del suelo, nuevas conexiones de calles e infraestructura alternativa de transporte (de US$ 1.000 millones a US$ 4.000 millones). La tercera opción recuperaría casi 60 hectáreas de suelo para espacios abiertos y redesarrollo.

Si bien la visión del CNU de quitar la autopista y restaurar el corredor “tiene muy buena recepción entre la gente”, como dice Stelly, la ciudad fue por otro camino. En 2017, los líderes de la ciudad se asociaron a la Fundación de Luisiana y lanzaron una labor por desarrollar el Distrito de Innovación Cultural de Claiborne (CID, por sus siglas en inglés) bajo la I-10. Se desarrolló un plan maestro para un distrito de innovación de 19 manzanas con el apoyo de organismos estatales, regionales y de la ciudad, y el de la Greater New Orleans Funders Network (conformada por 10 fundaciones nacionales y locales); el plan incluiría micronegocios, un mercado, un área de actividades para los jóvenes, un espacio para espectáculos y elementos de infraestructura verde como jardines de biofiltración, árboles y sistemas de drenaje de la autopista. El distrito se ejecutaría en fases durante 15 años, con un costo de entre US$ 10 millones y US$ 45 millones. Si bien algunas zonas debajo de la autovía atrajeron artistas, tiendas fugaces y vendedores de comida, la revitalización no fue generalizada ni constante, dice Stelly, quien ilustra su argumento con una foto de una tienda en un contenedor abandonada que hoy es lugar de reunión de personas sin techo.

La Alianza objetó el plan y exigió la eliminación de la autopista, además de fondos para mejorar los edificios existentes de la avenida, desarrollar tierras vacantes y restaurar el cantero como espacio público abierto. Sin embargo, el grupo se enfrenta a una oposición política de pesos pesados como el Puerto de Nueva Orleans, que genera US$ 100 millones de renta al año. En 2013, los funcionarios del Puerto apoyaron públicamente la conservación de la I-10 por ser un corredor importante entre las propiedades inmuebles industriales en Inner Harbor y las instalaciones frente al río. Stelly dice que la ironía está en que “la avenida bajo la interestatal suele estar vacía cuando la interestatal está atascada. La gente no piensa en otras opciones”.

La Alianza ha estado recabando datos para convencer a la comunidad y a los funcionarios de la ciudad de que la visión del CNU ofrecerá beneficios económicos, sociales y para la salud. El grupo encargó un estudio a la Escuela de Salud Pública del Centro de Ciencias de la Salud de la Universidad Estatal de Luisiana, ubicada justo al sur de Tremé, que analizó niveles de decibeles, calidad del aire y otros indicadores. El estudio halló varios problemas, como contaminantes del aire relacionados con el tráfico, plomo en el suelo, contaminación acústica y emisiones de partículas finas. Estableció que las poblaciones vulnerables son los niños, las personas mayores, las mujeres embarazadas, las personas con afecciones del sistema inmunológico y las poblaciones sin techo que viven bajo la I-10, y que las políticas que fomentan el uso del suelo bajo la interestatal representaban más peligros para la salud. El estudio también destacó que “la eliminación y la pavimentación de los espacios verdes históricos en el corredor exacerbaron el impacto de las inundaciones locales, con consecuencias en la calidad del agua, la comodidad del transporte local [y] el uso de espacios al aire libre”.

En resumen, los investigadores de la LSU notaron que en la interestatal “la división física de los vecindarios que antes estaban conectados y la eliminación de las tiendas en lo que solía ser una arteria comercial fragmentaron la comunidad a nivel social, cultural y económico. Hoy, la pobreza y el crimen son desproporcionados para los residentes del corredor Claiborne, y sigue siendo difícil acceder de manera confiable a empleo, vivienda y transporte” (LSU 2019).

En enero de 2020, la Alianza lanzó un proyecto de “urbanismo táctico” para recopilar datos sobre las columnas estructurales de la I-10 llamado “Paraíso perdido, paraíso encontrado”, con el fin de obtener respuesta de la comunidad a su perspectiva de una Claiborne Avenue restaurada. También presentó su visión al Comité de Transporte del ayuntamiento de Nueva Orleans.

“Un racismo ambiental muy evidente llevó a la destrucción de tiendas y hogares en el corredor”, destaca Kristin Gisleson Palmer, miembro del ayuntamiento que representa a Tremé y preside el Comité de Transporte. En 2010, como miembro del ayuntamiento, Palmer abogó por derribar la autovía y emitió un subsidio que llevó a que se elabore el Estudio de Comunidades Habitables de Claiborne.

Dice que, dados el creciente impacto del cambio climático, como las tormentas que inundan Tremé y otras partes de la ciudad una y otra vez, el ayuntamiento tiene otras prioridades antes que quitar el viaducto. Palmer sugiere que, a corto plazo, el foco de la ciudad en el corredor Claiborne debería apuntar a un plan progresivo de nueva infraestructura verde y viviendas. Senderos peatonales y de bicicletas, transporte alternativo y espacios abiertos flexibles con árboles y otros elementos de gestión de agua pluvial, debajo de la autovía y junto a ella, podrían mitigar los riesgos de inundaciones, fomentar el entorno comercial del corredor y conservar la utilidad si la autovía llegara a derribarse con el tiempo.

Palmer sigue abogando por la eliminación, al igual que casi todas las personas de la comunidad, dice, aunque algunos temen que derribarla podría generar un mayor aburguesamiento y más desplazamiento.

De ahora en más

En julio de 2019, el Comité de Ambiente y Obras Públicas del Senado de los Estados Unidos presentó la Ley de Infraestructura en Transporte de 2019, que incluye financiación para analizar y eliminar autopistas en ciudades. El programa de 5 años asignaría subsidios de hasta US$ 2 millones para planificación, US$ 15 millones para asistencia técnica y desde US$ 5 millones hasta la mitad del costo total de construcción capital, con una asistencia federal total limitada al 80 por ciento. Deberían priorizarse comunidades en desventaja cuyos proyectos de eliminación de autopista se podrían cubrir por completo. A diferencia de los subsidios federales anteriores en bloque, esta financiación apunta específicamente a eliminar autopistas, y se centra en el desarrollo económico. Los subsidios estarían disponibles para ciudades, estados, organizaciones de planificación metropolitana y, por primera vez, para organizaciones comunitarias y sin fines de lucro.

Con el fin de prepararse para una potencial infusión de fondos federales para eliminar autopistas, el CNU está elaborando un manual de buenas prácticas y una caja de herramientas que pueden adoptar los municipios. “Las ciudades han estado trabajando desde cero”, dice Larry Gould, director y planificador de tránsito en NelsonNygaard, de la ciudad de Nueva York, y miembro de la junta del CNU. Él dice que las decisiones acerca de eliminar autopistas son “susceptibles al contexto”, y algunos factores determinantes son los contextos físicos y de políticas, la financiación y la visión de la comunidad. Es posible que el manual incluya estándares de diseño, conceptos de red de transporte, especificaciones de ingeniería y métricas para garantizar el éxito.

Algunos planificadores ya empezaron a compartir las lecciones que aprendieron. En un seminario virtual del Instituto global de Políticas de Transporte y Desarrollo acerca de las consecuencias involuntarias y las soluciones para las autopistas urbanas, Peter Park esbozó varios requisitos para que la eliminación de la autopista y el redesarrollo tengan éxito (ITDP 2019):

1. Un fuerte apoyo de la comunidad, liderazgo y voluntad política.
2. Una visión urbana de la ciudad que no esté dominada por los automóviles y favorezca los viajes cortos en distintos medios, como a pie o en bicicleta, por caminos que pertenezcan al tejido de la ciudad; por ejemplo, calles bien conectadas y redes de senderos multiuso.
3. Decisiones impulsadas por una estrategia de inversión comunitaria a largo plazo, en vez de la presión a corto plazo por gastar asignaciones federales.
4. Control del suelo por parte del gobierno local y reglamentaciones claras, como códigos basados en formas, que creen espacios urbanos transitables a pie y moldeen nuevos desarrollos que respalden prioridades tales como viviendas asequibles y generación de empleos.

Schildt, de PolicyLink, dice que los funcionarios y empleados públicos deberían considerar ciertas cuestiones clave: ¿la ciudad debatió la eliminación de la autopista con los vecindarios afectados antes de solicitar fondos o iniciar la planificación? ¿Cómo reducirá la ciudad el impacto de la deconstrucción? ¿Cómo garantizará la ciudad que las inversiones no le den la señal al mercado privado de que ese es un vecindario emergente, lo cual podría desencadenar un aumento en los costos territoriales y los alquileres, y una desestabilización? ¿Qué tipos de viviendas asequibles, protección de vecindades y políticas y programas de generación de empleo están vigentes? Hay que ser transparentes acerca de las realidades en el suelo y presentarlas a la comunidad en una etapa inicial del proceso de planificación, dice Schildt. “Si uno recibe un subsidio de US$ 2 millones para planificar la demolición de una autopista que demoró 10 años en llegar, pero la comunidad no quiere eliminar la autopista, ¿está dispuesto a rechazarlo y volver a empezar con un proceso de planificación que identifique lo que la comunidad quiere y responda a eso?”.

La eliminación de autopistas urbanas se convierte en una opción viable, y los costos y beneficios son cada vez más evidentes. Palmer, miembro del ayuntamiento de Nueva Orleans, destaca que hoy la ciudad tiene “ejemplos concretos de otras ciudades que derribaron autovías”, lo cual trajo buenos resultados y desarrollo económico. “La realidad es que se tiene que hacer algo con la autovía, y en algún punto los federales tendrán que reconstruirla o derribarla”, dice. “Derribarla es caro, pero será más costoso reconstruirla”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación. Cuando fue miembro de la junta del CNU en Colorado, entre 2012 y 2014, abogó por demoler la I-70, que atravesaba Denver.

Fotografía: Milwaukee demolió el tramo de 1,2 kilómetros de Park East Freeway, lo reemplazó por McKinley Boulevard y liberó 9,7 hectáreas de suelo para redesarrollo. Crédito: Cortesía del Congreso para el Nuevo Urbanismo.

Referencias

Ciudad de Minneapolis. 2019. “Freeway Remediation Policy.” Minneapolis 2040 (sitio web). https://minneapolis2040.com/policies/freeway-remediation.

CNU (Congreso para el Nuevo Urbanismo). 2019. Freeways Without Futures. Washington, DC: CNU. https://www.cnu.org/highways-boulevards/freeways-without-futures/2019.

CNU (Congreso para el Nuevo Urbanismo), Departamento de Planificación de Maryland y Smart Growth Network. 2020. “American Highways Are Being Removed. What’s Next?” Seminario virtual. 4 de febrero. https://smartgrowth.org/american-highways-are-being-removed-whats-next.

ITDP (Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo). 2019. “Urban Highways: Unintended Consequences and Possible Solutions.” Seminario virtual. 16 de diciembre. https://www.itdp.org/event/urban-highways.

ITDP (Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo) y EMBARQ. 2012. The Life and Death of Urban Highways. Nueva York, NY: ITDP (marzo). https://www.itdp.org/2012/03/13/the-life-and-death-of-urban-highways.

Kittelson & Associates y Goody Clancy. 2014. “Livable Claiborne Communities Final Report.” https://s3.amazonaws.com/networkneworleans/9-LCC-Study-Final-Report-web.pdf.

LSU (Escuela de Salud Pública de Nueva Orleans de la Universidad Estatal de Luisiana). 2019. “Traffic-Related Pollutants and Human Health Within the I-10 Claiborne Corridor, New Orleans, LA: Land Use Implications.” 4 de abril. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne%20Corridor%20Report_KATNER_05042019.pdf.

Plyer, Allison, y Lamar Gardere. 2018. “The New Orleans Prosperity Index: Tricentennial Edition: Measuring New Orleans’ Progress toward Prosperity.” New Orleans, LA: The Data Center (abril). https://s3.amazonaws.com/gnocdc/reports/ProsperityIndex.pdf.

Smart Mobility y Waggonner & Ball. 2010. “Restoring Claiborne Avenue: Alternatives for the Future of Claiborne Avenue.” Julio. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne_Alternatives_071510.pdf.

The Data Center. 2019. “Tremé/Lafitte Statistical Area.” Data Resources (sitio web). Última actualización: 19 de abril de 2019. https://www.datacenterresearch.org/data-resources/neighborhood-data/district-4/treme-lafitte.

EPA (Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos). 2014. “Near Roadway Air Pollution and Health: Frequently Asked Questions.” Washington, DC: Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, Oficina de Transporte y Calidad del Aire (agosto). https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-11/documents/420f14044_0.pdf.

With the interstate highway system in its seventh decade, the condition of many urban highways in the United States has deteriorated. Crumbling viaducts and other unsafe conditions call for an urgent fix. But rebuilding is complicated by rising construction costs, higher engineering and safety standards, scant funding, and other factors. While the federal government underwrote most of the cost of building the interstate system in the 1950s and 1960s, state and local governments now provide about 80 percent of public infrastructure funding. With perspectives on land use, transit, and equity also evolving, many cities are finding themselves at a crossroads when it comes to highways: remove or rebuild?

Some cities are opting for reconstruction. In Orlando, Florida, a 21-mile stretch of interstate jammed with 200,000 vehicles a day is being upgraded in the $2.3 billion “I-4 Ultimate” project, which includes building or rebuilding 140 bridges, redesigning 15 interchanges, moving exits, and adding toll lanes. But other cities have removed their highways entirely or relocated them underground, which repairs divided neighborhoods and opens new vistas. San Francisco’s Octavia Boulevard, completed in 2003, replaced the former Central Freeway, damaged in the 1989 Loma Prieta earthquake. Boston’s “Big Dig” moved an elevated section of the Central Artery underground, making way for the Rose Kennedy Greenway and reconnecting downtown districts to the harborfront.

Following these and other successful projects in places from Portland to Chattanooga, some of the biggest urban highway infrastructure efforts now involve deconstruction. Cities and states are trading highways for boulevards and connected streets that create space for public transit, walking, and cycling.

The Michigan Department of Transportation is planning to convert a one-mile stretch of I-375 in Detroit into a surface street; its construction in the 1960s paved over black neighborhoods in the city’s core. The Texas DOT is exploring ways to remove or reduce the footprint of the two major interstates that cut through Dallas, I-345 and I-30.

While government plays a key role, the highway removal movement often is built “from a grassroots base, by people in the neighborhood who have a vision for what it could be without the highway,” says Ben Crowther, manager of the Highways to Boulevards program of the Congress for the New Urbanism (CNU). The organization advocates for replacing freeways with streets networks that can contribute to urban vitality and livability. But this is no high-speed process, Crowther says. These efforts “don’t take years—they take decades.”

An Accelerating Trend

“Urban highway removal has been happening in the United States for the last 30 years,” says Ian Lockwood, a livable transportation engineer with Toole Design Group in Orlando. “During the past few years, interest has accelerated.”

Lockwood has served multiple times on the National Advisory Committee for CNU’s Freeways Without Futures report, which identifies and studies roadways that are ripe for removal (see sidebar). Since 1987, more than 20 highway segments have been removed from downtowns and urban neighborhoods and waterfronts, mostly in North America, says CNU. Lockwood says the movement has gained a national focus as more cities recognize “how costly and incompatible building highways was in cities.”

According to federal lore, President Eisenhower didn’t intend for interstates to blast through cities when he signed the Federal Aid Highway Act in 1956. But during previous congressional hearings, mayors and municipal associations had testified in favor of the interstate system because of the benefits cities expected to receive from urban highway segments, and the idea soon became unstoppable. The interstate system would eventually span 47,000 miles, many of them routed through cities experiencing what would turn out to be peak mid-century population growth.

Lockwood, who has worked on many highway removal projects, says bringing highways up to code can heavily impact neighborhoods, due to requirements such as adding lanes or bridges and realigning ramps. Removal, however, has positive impacts. “As we slow things down, value gets added” to cities through more mobility choices, better urban design, and greater investments, which draw new people and businesses, he says.

“This trend is part of an evolution in how we think about who cities are designed to serve,” says Lincoln Institute of Land Policy Associate Program Director Jessie Grogan, who leads the organization’s work in the area of reducing poverty and spatial inequality. “No longer are cities being planned for cars and commuters from the suburbs; instead, their multiple roles as commerce centers, homes, and places of recreation and tourism are being acknowledged and encouraged.”

This trend also has economic benefits. Milwaukee replaced the 0.8-mile elevated Park East Freeway spur with McKinley Boulevard and restored the street grid to enhance access to downtown, surrounding neighborhoods, and the Milwaukee Riverwalk. A master urban design plan and form-based code were prepared to shape pedestrian-scaled development and reinforce the area’s original form and character. Removing the spur cost $25 million in federal and state funds, as well as local tax increment financing (TIF) funds, says Peter Park, former Milwaukee planning director. The project transformed 24 underutilized acres into prime downtown real estate. Ongoing development in the area has helped generate more than $1 billion in new downtown investments, Park says. Between 2001 and 2006, the average assessed land values per acre in the freeway footprint grew by over 180 percent, and the average assessed land values in the TIF district grew by 45 percent, compared to a citywide increase of 25 percent.

Freeways Without Futures

For over a decade, the Congress for the New Urbanism (CNU) has campaigned for removing highways to improve cities. CNU published its first biannual Freeways Without Futures report in 2008, charting the benefits of highway removal, including knitting neighborhoods and communities together; revitalizing downtown cores; supporting active transportation; freeing up land for redevelopment for affordable housing, new businesses, and open space; and increasing tax revenues. The latest Freeways Without Futures report (CNU 2019) provides highway removal case studies for: I-10 (Claiborne Expressway, New Orleans, LA); I-275 (Tampa, FL); I-345 (Dallas, TX); I-35 (Austin, TX); I-5 (Portland, OR); I-64 (Louisville, KY); I-70 (Denver, CO); I-81 (Syracuse, NY); I-980 (Oakland, CA); and Kensington and Scajaquada Expressways (Buffalo, NY).

“We’ve shown that when you take the highway out of the city, it gets better,” says Park. “It’s that simple.” The most valuable real estate in any city is downtown, adds Park, who is a consultant to cities, a repeat member of CNU’s National Advisory Committee for the Freeways Without Futures report, and a former Lincoln/Loeb Fellow. By removing a highway, a city can develop more valuable assets, he says. An aging highway might attract matching dollars from the federal government for repairs, but if the city removes it and frees up land for redevelopment, that’s a much better long-term option for producing jobs, housing, tax revenues, and other benefits: “Building a city is the long play. There are no examples of a neighborhood that improved when a highway was cut through or over it. But every in-city highway removal has improved economic, environmental, and social opportunities for the local community.”

Overcoming a Dubious Legacy

While Eisenhower-era advocates promoted urban highways as expedient for shipping companies and suburban commuters, time has revealed a different story. Demographic and health data, photos, and maps confirm a fact known all too well by those living adjacent to highways: these roads cause serious health, economic, social, and environmental damage. Inserting highways often occurred in conjunction with “urban renewal” efforts, which targeted predominantly low-income and black communities with the least political purchase and least likelihood of resistance. Freeway construction in many U.S. cities caused homes and businesses to be demolished; limited access to housing, services, jobs, and open space; and polluted air, soil, and water.

Research on the short- and long-term impacts of living, working, and attending school near highways has documented many environmental and health risks, including elevated rates of asthma, cardiovascular disease, preterm birth, immune damage, and cancer. Tailpipe exhaust contains particulate matter, carbon monoxide, nitrogen oxides, and volatile organic compounds (VOCs) such as benzene. VOCs can react with nitrogen oxides to produce ozone, the most widespread outdoor air pollutant. Children, older adults, and people with preexisting conditions, especially in low-income urban areas, are at greater risk for air pollution-related health impacts, according to the Environmental Protection Agency (EPA). These environmental and health risks persist despite today’s more stringent emission and fuel standards, which have reduced harmful emissions by 90 percent compared to 30 years ago (EPA 2014).

“It’s important to understand the impact of the highway on the local community,” says Chris Schildt, senior associate at Oakland-based PolicyLink, a national research and action institute for advancing economic and social equity. Schildt managed the All-In Cities Anti-Displacement Policy Network in 2018 and 2019, which was composed of elected officials, senior staff, and representatives of local organizations in 11 cities impacted by displacement. The network focused on antidisplacement strategies cities can use when planning new public infrastructure investments.

“This is a chance for cities to start to repair the harm they created by bringing highways” through neighborhoods, Schildt says. One way to do that is for cities to secure land produced by highway removals for the community through land trusts or nonprofit organizations. If the city gains ownership of the land with the intent to redevelop, Schildt says, it should make sure that what gets built reflects actual needs expressed by the community.

In Minneapolis, the city’s newly adopted comprehensive plan includes a Freeway Remediation Recovery policy, which states the city will “repurpose space taken by construction of the interstate highway system and use it to reconnect neighborhoods and provide needed housing, employment, green space, clean energy, and other amenities consistent with city goals.” The city estimates the impacts on land value and tax revenue for property taken for freeway construction at $655 million.

Reclaiming a Roadway in Rochester

On a one-mile stretch of road in Rochester, New York, a neighborhood is growing, with new housing, restaurants, and retail. It’s the kind of development that might seem promising in any rebounding legacy city—but it’s especially remarkable for its location atop a former section of highway.

In the 1950s and early 1960s, a growing population of 332,000 and an increasingly traffic-clogged downtown led Rochester to construct the Inner Loop, a sunken beltway around the city core that spanned up to 12 lanes with travel lanes, ramps, and frontage roads. Officials demolished nearly 1,300 homes and businesses to make way for the 2.7-mile expressway, which connects to I-490. At least two similar projects didn’t get built because of local opposition. Before the loop’s eastern segment was built, the corridor was home to a working-class neighborhood with dense, tenement-style apartment buildings that was connected to more affluent East End neighborhoods. In the five decades that followed, as population declined by a third, many sites adjacent to the loop remained or became vacant.

The idea of eliminating the loop’s eastern segment and replacing it with a boulevard first appeared in 1990 in the city’s Vision 2000 plan, says Erik Frisch, a transportation planner and manager of special projects for the Rochester Department of Environmental Services: “From that point forward, every city plan created by or on behalf of the city contained the idea of removing this section, saying it had been overbuilt and created a moat-like barrier to downtown.” Traffic on this section of highway, which Frisch said never met its potential, had declined to only 7,000 vehicles per day, a volume that could be accommodated by a boulevard.

Federally funded planning and scoping began in 2008, says Frisch, but it wasn’t until 2013, when the city secured a TIGER (Transportation Investment Generating Economic Recovery) grant, that the project began to take shape. The city adjusted its plans, mobilized public engagement, and moved quickly to complete design and begin construction. The $22 million planning and construction costs were covered with $17.7 million in federal TIGER funds, $3.8 million in state matching funds, and $414,000 in city matching funds.

“It took so long to go from idea to reality that we had many planning layers,” notes Frisch. The city worked with small businesses, developers, and property owners in the corridor and on adjacent streets. “The goal of this effort was consistent: to serve transportation needs and encourage investment in a walkable and bikeable neighborhood.”

In 2014, the city began the work of burying the segment and building an at-grade, two-way street with cross-street connections to downtown. It demolished retaining walls and three bridges that had spanned the expressway and filled the roadbed with 120,000 cubic yards of earth. Stantec engineers and urban designers helped plan the streets, addressing challenges such as design for the north and south ends of the boulevard to ensure safe transitions from expressway to city streets. Getting land uses and character right was a big part of the redevelopment success, says Frisch. The city extended the existing center-city zoning, which is a form-based code, to these properties.

Completed in 2017, the new Union Street features two to four vehicle lanes, parking lanes, sidewalks, two-way protected bike lanes, signaled crosswalks, bike racks, benches, trees, and landscaping. The city maintains the new street infrastructure. Between 2014 and 2019, walking increased 50 percent and biking 60 percent in the project area, and the city anticipates more pedestrian and bike traffic as development around Union Street increases, says Frisch.

Charlotte Square on the Loop, with 50 affordable apartments, eight of which are reserved for ex-offenders reentering the workforce, was the first development in Rochester’s Inner Loop East Transformation Project. In the fast-growing area, Rochester-based Home Leasing also developed 10 market-rate townhomes and recently began construction on Union Square at the East End for Trillium Health, with 66 affordable apartments, including homes for people living with HIV and seniors requiring assistance. The project also will have a pharmacy, a service that downtown had lacked.

In all, the new neighborhood on and around the former expressway will include 534 housing units, more than half subsidized or below market rate, and 152,000 square feet of new commercial space, including services and amenities such as a day care center and restaurants, reflecting the city’s priority for an inclusive neighborhood with affordable homes and needed services. The largest project located on the new parcels will be the Neighborhood of Play, an expansion of the city’s popular Strong National Museum of Play that will include 236 apartments, a 120-suite hotel, retail, and a parking garage.

Seeing “$229 million in economic development from $22 million in public investment is a real coup,” said Anne DaSilva Tella, Rochester’s assistant commissioner of the Department of Neighborhood and Business Development, in a CNU webinar (CNU 2020). She noted that the project had also created 170 permanent jobs and over 2,000 construction jobs.

“The value created on the 6.5 acres is an incredible return on investment,” says Frisch. With only one project so far completed within the seven parcels created by burying the expressway, the city doesn’t have property tax revenues yet. But Frisch says private investment that otherwise would not have happened has extended beyond the site to increase property values and tax revenues and encourage new development, including residential and mixed-use structures on both sides of the boulevard, and redevelopment of nearby brownfield sites. Within blocks, a former hospital campus and an underused office building are being redeveloped, and a brewpub is expanding.

Removing the highway segment “has lifted the whole downtown area,” says Frisch. “We’ve seen it come back strong, because we’re making places of value where people want to invest.” The city also saved taxpayers $34 million by avoiding the future costs of federally required highway lifecycle repairs and maintenance. “That alone was greater than the project cost,” he says. The city recently began a Phase 2 planning study for the potential removal of the northern segment of the Inner Loop, which could help an area with more concentrated poverty connect to economic opportunities downtown.

“When federal or state funds are available for this kind of major investment in infrastructure, examples like Rochester show how these investments are repaid in multiples,” says Grogan of the Lincoln Institute. “Not only is this good for the short-term bottom line of cities, it can also increase access to opportunity for residents, which can lead to an improvement in their long-term financial and other life outcomes.”

I-10 in New Orleans

“My early memories of Claiborne Avenue were of being able to walk to the butcher, the grocery store, the dance supply shop,” says Amy Stelly, an urban planner and designer. “Those kinds of businesses don’t exist now. Some people lost land, some lost their businesses. We had a median with grass and trees and a grand traffic circle. Everyone misses that, because it made the area beautiful.”

Stelly is cofounder and creative director of the Claiborne Avenue Alliance, a coalition of local residents and property and business owners lobbying to “reclaim, restore, and rebuild” the Claiborne Corridor in New Orleans, which for over half a century has existed in the shadows of the elevated I-10 expressway. As a kid, she says, “I knew intuitively this was not right, and promised myself to work to change this situation.”

One of CNU’s Freeways Without Futures, the I-10 Claiborne Expressway slices through the neighborhood of Tremé (tre-MAY). Located next to the French Quarter, Tremé historically was the city’s main community of free people of color, and is renowned for its African-American and Creole-influenced food, music, and culture. Claiborne Avenue, which stretches for seven blocks through Tremé, was its main boulevard and commercial corridor, distinguished by a wide, tree-lined median park that served as the community’s main gathering place, including for Mardi Gras parades. Today, Mardi Gras revelers gather within sight of looming overpasses.

Construction on the Claiborne Expressway finished in 1968, around the time that a decades-long preservation battle resulted in the defeat of a proposed expressway along the Mississippi River in the French Quarter. The Claiborne Avenue community had little political clout. Hundreds of businesses, homes, and trees in the thriving corridor had been destroyed.

In 2012, Stelly returned to Tremé and her childhood home less than two blocks from the interstate after working for years in other cities, including with New Urbanist planners Andrés Duany and Elizabeth Plater-Zyberk. She began researching the history of the I-10 and became an advocate, like others before her, for taking down what many call “the monster.” Few thriving businesses line the corridor now, and the paving beneath the expressway is used as “a two-mile free parking lot,” Stelly says, with some areas occupied with drug sales, prostitution, and encampments for homeless people.

Demographic data point to impacts on the area’s population, racial composition, and economic level at least partially due to the arrival of the interstate. Over the past few decades, Tremé’s population has declined along with that of the city at large; the population of New Orleans shrank from 628,000 in 1960 to an estimated 391,000 by 2018. Between 2000 and 2017, the population of Tremé declined from 8,853 to 4,682, according to the Data Center, an independent nonprofit data analysis resource for Southeast Louisiana (The Data Center 2019). Both declines were partly the result of Hurricane Katrina, which caused significant flooding and damage in 2005. Tremé saw a post-Katrina influx of more affluent white residents, amplified by outside investors who renovated or built homes for short-term rentals, displacing long-term residents. In 2000, over 92 percent of households were black, and 57 percent lived below the poverty line; by 2017, 63 percent of households were black, 28 percent were white, and 39 percent of residents were living in poverty, compared to a citywide rate of 25 percent.

The notion of removing I-10 has been the subject of multiple studies, the first dating to the 1970s. In 2010, CNU’s Highways to Boulevards program brought planners to Tremé to create a vision for restoring the commercial corridor. A subsequent report and preliminary design advocated for the restoration of North Claiborne Avenue as a vibrant boulevard, with new street connections and multimodal infrastructure, a landscaped median park and grand traffic circle, and new homes and businesses (Smart Mobility and Waggonner & Ball 2010).

These planning efforts helped the city obtain a $2 million federal TIGER planning grant, which funded the Livable Claiborne Communities Study (Kittelson & Associates and Goody Clancy 2014). That study presented three options: maintain the expressway ($300 million for repair and maintenance over 20 years), remove ramps and develop street infrastructure in residential areas ($100 million to $452 million over the same time period), or remove the expressway entirely and develop a street-level urban boulevard, new street connections, and alternative transportation infrastructure ($1 billion to $4 billion). The third option would reclaim nearly 50 acres of land for open space and redevelopment.

While CNU’s vision of removing the highway and restoring the corridor “really resonates with people,” says Stelly, the city pursued another path. In 2017, city leaders partnered with the Foundation for Louisiana to launch an effort to develop the Claiborne Cultural Innovation District (CID) under I-10. With support from city, state, and regional agencies and the Greater New Orleans Funders Network, composed of 10 national and local foundations, a master plan for a 19-block innovation district was developed that would include micro-businesses, a marketplace, a youth activity area, performance space, and green infrastructure elements including bioswales, trees, and freeway drainage systems. The district would be phased in over 15 years, at a cost of $10 million to $45 million. Though some areas beneath the expressway have drawn artists, pop-up retail, and food vendors, revitalization has not been widespread or consistent, says Stelly, illustrating her point with a photo of an abandoned shipping-container kiosk that now provides a place for homeless people to gather.

The Alliance has objected to the plan and called for freeway removal, as well as for funds to improve the avenue’s existing building stock, for infill development on vacant land, and for restoration of the median as public open space. The group faces political opposition, however, from heavyhitters including the Port of New Orleans, which generates $100 million in revenue annually. In 2013, Port officials publicly supported the retention of I-10 as an important corridor between industrial real estate properties on the Inner Harbor and its riverfront facilities. The irony, says Stelly, is that “the avenue beneath the interstate is often empty while the interstate is backed up. People don’t think of other options.”

The Alliance has been gathering data to convince the community and city officials that the CNU vision will provide economic, social, and health benefits. The group commissioned a study by the Louisiana State University Health Sciences Center School of Public Health, located just south of Tremé, that analyzed decibel levels, air quality, and other indicators. The study found concerns including traffic-related air contaminants, lead in the soil, noise pollution, and fine-particulate emissions. It said vulnerable populations included children, seniors, pregnant women, those with compromised immune systems, and homeless populations living under I-10, and that policies encouraging use of the land beneath the interstate posed additional threats to health. The study also noted “the removal and paving over of historic green spaces along the corridor have exacerbated the impacts of local flooding, with consequences for water quality, ease of local transportation, [and] use of outdoor spaces.”

In summary, the LSU researchers noted that the interstate’s “physical division of previously connected neighborhoods and the removal of businesses along what used to be a commercial artery have fragmented the community socially, culturally, and economically. Today, poverty and crime are disproportionately experienced by residents of the Claiborne Corridor, and reliable access to jobs, housing, and transportation remains a challenge” (LSU 2019).

In January 2020, the Alliance launched a data-gathering “tactical urbanism” project on I-10 structural columns called “Paradise Lost, Paradise Found” to seek community responses to its vision for a restored Claiborne Avenue. It also presented its vision to the New Orleans City Council’s Transportation Committee.

“Very clear environmental racism led to the destruction of businesses and homes along that corridor,” notes Kristin Gisleson Palmer, the city council member who represents Tremé and chairs the Transportation Committee. As a city council member in 2010, Palmer advocated for taking down the expressway and wrote a grant that led to the Livable Claiborne Communities Study.

Given the increasing impacts of climate change, including storms that repeatedly flood Tremé and other parts of the city, she says, the city council has priorities other than removing the viaduct. Short-term, the city’s focus in the Claiborne Corridor should be on an incremental plan for new green infrastructure and housing, Palmer suggests. Bike and walking paths, alternative transportation, and flexible open space with trees and other stormwater management elements under and adjacent to the expressway would mitigate flood risks, enhance the corridor’s business environment, and still be useful if the expressway eventually were taken down.

Palmer still advocates for removal, as do most people in the community, she says, though some fear that taking it down will lead to further gentrification and displacement.

The Way Forward

In July 2019, the U.S. Senate’s Environment and Public Works Committee advanced the America’s Transportation Infrastructure Act of 2019, which includes funding for the study and removal of highways in cities. The five-year program would allocate grants of up to $2 million for planning, $15 million for technical assistance, and $5 million up to half the total cost of capital construction, with total federal assistance capped at 80 percent. Priority would be given to disadvantaged communities whose highway removal projects could be covered completely. Unlike past federal block grants, this funding is targeted specifically for removing highways, and focuses on economic development. Grants would be available to cities, states, metropolitan planning organizations, and, for the first time, community and nonprofit organizations.

To prepare for a potential infusion of federal highway removal funds, CNU is assembling a best practices manual and tool kit that could be adopted by municipalities. “Cities have been working from scratch,” says Larry Gould, a principal and transit planner with NelsonNygaard in New York City and a CNU board member. Decisions about highway removals are “context-sensitive,” he says, and determining factors include physical and policy contexts, as well as funding and community vision. The manual will likely include design standards, transportation network concepts, engineering specifications, and metrics to measure success.

Some planners have already been sharing lessons learned. In a webinar for the global Institute for Transportation and Development Policy on the unintended consequences and solutions for urban highways, Peter Park outlined several requirements for successful highway removal and redevelopment (ITDP 2019):

1. strong community support, leadership, and political will;
2. an urban vision for the city that is not dominated by automobiles and favors short trips by different modes, such as walking and biking, along routes that are part of the city fabric, like well-connected streets and multiuse path networks;
3. decisions driven by a long-term community investment strategy rather than by the short-term pressure of spending federal allocations;
4. control of land by local government and clear regulations, such as form-based codes that create walkable urban places and shape new development that supports priorities like affordable housing and job creation.

PolicyLink’s Schildt says public officials and staff should consider key questions: Has the city discussed highway removal with the neighborhoods affected before seeking funding or beginning planning? How will the city reduce the impacts of deconstruction? How will the city ensure that investments don’t signal to the private market that this is an up-and-coming neighborhood, which could catalyze higher land costs, rent increases, and destabilization? What kinds of affordable housing, tenant protections, and job-generation policies and programs are in place? Be transparent about the realities on the ground and present them to the community early in the planning process, says Schildt. “If you receive a $2 million grant for planning a highway teardown that took 10 years to get, but the community doesn’t want to remove the highway, are you willing to reject it and start over with a planning process that identifies and responds to what the community wants?”

As urban highway removal becomes a viable option, the costs and benefits are increasingly clear. New Orleans City Council member Palmer notes the city now has “concrete examples of other cities that have taken down expressways” resulting in success and economic development. “The reality is that something has to be done with the expressway, and at some point the feds are going to have to reconstruct it or take it down,” she says. “Taking it down is expensive, but reconstructing it could cost even more.”

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities. As a board member for CNU Colorado in 2012–2014, she advocated for removing I-70 through Denver.

Photograph: Milwaukee tore down the 0.8-mile Park East Freeway spur, replacing it with McKinley Boulevard and freeing up 24 acres of land for redevelopment. Credit: Courtesy of Congress for the New Urbanism.

References

City of Minneapolis. 2019. “Freeway Remediation Policy.” Minneapolis 2040 (website). https://minneapolis2040.com/policies/freeway-remediation.

CNU (Congress for the New Urbanism). 2019. Freeways Without Futures. Washington, DC: CNU. https://www.cnu.org/highways-boulevards/freeways-without-futures/2019.

CNU (Congress for the New Urbanism), Maryland Department of Planning, and Smart Growth Network. 2020. “American Highways Are Being Removed. What’s Next?” Webinar. February 4. https://smartgrowth.org/american-highways-are-being-removed-whats-next.

ITDP (Institute for Transportation and Development Policy). 2019. “Urban Highways: Unintended Consequences and Possible Solutions.” Webinar. December 16. https://www.itdp.org/event/urban-highways/.

ITDP (Institute of Transportation and Development Policy) and EMBARQ. 2012. The Life and Death of Urban Highways. New York, NY: ITDP (March). https://www.itdp.org/2012/03/13/the-life-and-death-of-urban-highways/.

Kittelson & Associates and Goody Clancy. 2014. “Livable Claiborne Communities Final Report.” https://s3.amazonaws.com/networkneworleans/9-LCC-Study-Final-Report-web.pdf.

LSU (Louisiana State University Health-New Orleans School of Public Health). 2019. “Traffic-Related Pollutants and Human Health Within the I-10 Claiborne Corridor, New Orleans, LA: Land Use Implications.” April 4. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne%20Corridor%20Report_KATNER_05042019.pdf.

Plyer, Allison, and Lamar Gardere. 2018. “The New Orleans Prosperity Index: Tricentennial Edition: Measuring New Orleans’ Progress toward Prosperity.” New Orleans, LA: The Data Center (April). https://s3.amazonaws.com/gnocdc/reports/ProsperityIndex.pdf.

Smart Mobility and Waggonner & Ball. 2010. “Restoring Claiborne Avenue: Alternatives for the Future of Claiborne Avenue.” July. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne_Alternatives_071510.pdf.

The Data Center. 2019. “Tremé/Lafitte Statistical Area.” Data Resources (website). Last updated April 19, 2019. https://www.datacenterresearch.org/data-resources/neighborhood-data/district-4/treme-lafitte/.

EPA (U.S. Environmental Protection Agency). 2014. “Near Roadway Air Pollution and Health: Frequently Asked Questions.” Washington, DC: U.S. Environmental Protection Agency, Office of Transportation and Air Quality (August). https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-11/documents/420f14044_0.pdf.