Stephanie Pollack, subdirectora del Centro Dukakis de Política Urbana y Regional de la Universidad Northeastern, detectó una curiosa anomalía cuando analizó los resultados de una encuesta sobre las necesidades de transporte público de los residentes de bajos ingresos en Massachusetts. La encuesta pedía que se indicara el principal modo de transporte, y daba las opciones tradicionales, como tomar el tren o el autobús. Pero no había ninguna casilla para marcar lo que resultó ser el modo más común de transporte: docenas de encuestados respondieron “el automóvil de otra persona”.

Para Pollack, este descubrimiento subrayó la dificultad de diseñar sistemas de transporte acordes con las necesidades de la población, así como la necesidad de contar con mejores maneras para medir y hacer participar a la gente para poder suplir las verdaderas necesidades de transporte público de los usuarios. Como parte de un proyecto llamado The Toll of Transportation (La carga del transporte), el Centro Dukakis trató de determinar cómo llegan los residentes adonde tienen que ir en ciudades como Lynn, Worcester, Springfield y East Boston. Pero la categoría “automóvil de otra persona” no formaba parte de ninguna lista de datos estándar de transporte. “Medimos la equidad en educación y en sanidad, pero no en transporte”, dijo Pollack a los escritores y editores reunidos para el Foro periodístico sobre el suelo y el entorno edificado, realizado del 28 al 29 de marzo de 2014 en Cambridge, Massachusetts. “No tenemos el concepto de cómo debería ser un sistema de transporte ‘justo’”.

El tema del foro fue la infraestructura: para quién es, cómo planificarla y pagarla, y por qué necesitamos inversiones más inteligentes en los entornos urbanos del siglo XXI. Esta fue la séptima edición de esta reunión para periodistas de dos días de duración, patrocinada por el Instituto Lincoln, la Fundación Nieman de Periodismo de la Universidad Harvard, y la Escuela de Posgrado de Diseño (Graduate School of Design o GSD) de la Universidad Harvard.

Pollock compartió también con los participantes su investigación sobre el desarrollo orientado al transporte público (transit-oriented development o TOD), una política que se fomenta cada vez más en las ciudades por medio de reformas de zonificación e incentivos económicos. Los datos revelaron algunos resultados problemáticos sobre el uso y la equidad del transporte público. Los residentes de ingresos más altos que se mudan a zonas TOD (que se convierten rápidamente en lugares caros para vivir) en general no usan transporte público, mientras que los residentes que sí lo usan tienen que residir más lejos de las estaciones, en barrios económicamente más asequibles. Este desplazamiento aumenta el costo y la complejidad de sus viajes para ir al trabajo y volver. Además, en un tercio de las zonas TOD estudiadas, el uso del transporte público se redujo después de haberse introducido el desarrollo.

En otra presentación, Judith Grant Long, profesora asociada de Planificación Urbana en GSD, analizó megaeventos, como la Copa del Mundo y las Olimpiadas, que inducen a las ciudades a invertir miles de millones de dólares en infraestructura. Hay poca evidencia de un retorno positivo a la inversión en términos de puestos de trabajo permanente, ingresos o incluso la imagen de la ciudad, indicó Long. El Comité Olímpico Internacional podría ayudar a las ciudades a planificar mejor y organizar juegos “del tamaño correcto”, sugirió. Barcelona, Roma, Tokio, Múnich, Montreal y Londres han podido transformar con cierto éxito las villas olímpicas en áreas de uso a largo plazo que benefician a un sector más amplio de la población una vez que se acaban los juegos.

Las sociedades público-privadas, la construcción y operación privada de rutas y los sistemas de peaje han sido innovaciones recientes para el financiamiento de infraestructura, dijo José A. Gómez-Ibáñez, profesor de GSD y de la Escuela Kennedy de Harvard. Pero se puede decir que desde que se completó el sistema de rutas interestatales en los EE.UU., el papel del gobierno federal no ha sido claro. El desafío estriba en demostrarle al público quién se beneficiará de los proyectos, para poder justificar su financiamiento.

Los gobiernos deberán ser más inteligentes y enfocar bien el objetivo al construir futuros sistemas de transporte y otros tipos de infraestructura, sobre todo cuando las áreas metropolitanas tratan de aumentar su resiliencia en vista de los impactos inevitables del cambio climático, declararon varios ponentes.

Rich Cavallaro, presidente de Skanska USA Civil Inc., citó la calificación de D+ (en una escala de A a F) en el último “boletín de calificaciones” de infraestructura emitido por la Sociedad Americana de Ingenieros Civiles. Dicho grupo estima que el país tendrá que gastar 1,6 billones de dólares más de lo que indican los planes actualmente para poder contar con una infraestructura de nivel aceptable en todos los sectores. En contraste con proyectos inmensamente caros, como esclusas similares a las del río Támesis en el Reino Unido, Cavallaro se inclina por tomar medidas más asequibles, como equipar a los túneles del metro con tapones inflables gigantes, elevar las rejas de ventilación y subestaciones eléctricas, y diseñar los garajes de estacionamiento e instalaciones similares para que se puedan inundarse y limpiarse después, cuando las aguas retrocedan.

Varios países realizan una mejor tarea de coordinación y recuperación en casos de desastres, según las encuestas realizadas por Robert B. Olshansky, profesor de Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, y Laurie A. Johnson, presidenta de Laurie Johnson Consulting|Research. La construcción de resiliencia a largo plazo como parte de este proceso fue objeto de un reciente informe del Instituto Lincoln, titulado Lecciones de Sandy.

Susannah C. Drake, presidenta de dlandstudio pllc, describió enfoques creativos, como el rediseño de la protección de la costa en el sur de Manhattan y el sellado de trazados subterráneos que pasan debajo de barrios urbanos. La nación no puede simplemente reconstruir lo que existía antes de un desastre, sobre todo ahora que los avances en tecnología han abaratado el costo de infraestruc-tura, en comparación con las inversiones masivas que se realizaron en el New Deal. Marcus M. Quigley, presidente de Geosyntec Consultants, exploró el uso de tecnología inteligente y controles dinámicos para transformar la construcción de grandes obras de infraestructura. “Podemos cambiar la manera de construir la infraestructura para que actúe a nuestro favor”, dijo. “Cada vez que repavimentamos una calle o acera, estamos perdiendo una oportunidad”.

También se habló sobre el lado negativo de la infraestructura inteligente. Ryan Ellis, fellow posdoctoral de investigación en el Centro Belfer de Ciencias y Asuntos Internacionales de la Escuela Kennedy de Harvard, abordó el complejo problema de seguridad e infraestructura, revelando el submundo de ciberataques, vulnerabilidades y “días cero”. Los hackers espían el correo electrónico continuamente y podrían sabotear nuestra red eléctrica, el control del tráfico aéreo y los sistemas financieros. La clave, dijo Ellis, está en “diseñar ahora teniendo en cuenta la seguridad”, porque “es difícil incorporar la seguridad después”. Y añadió que los planificadores involucrados en construir ciudades inteligentes deben tener muy presente el tema de la seguridad.

El impacto interconectado de la urbanización global requiere un marco más amplio para la infraestructura urbana que exceda las áreas metropolitanas individuales, dijo Neil Brenner, profesor de Teoría Urbana en GSD. “Tenemos que actualizar nuestro mapa cognitivo de la urbanización”, dijo. Pierre Bélanger, profesor asociado de Arquitectura del Paisaje de GSD, predijo que trabajar con la naturaleza -incluso dejando que ciertas áreas abandonadas vuelvan a su estado silvestre- podría eclipsar el enfoque tradicional de controlar el agua y canalizar los arroyos.

El liderazgo político es la clave para reinventar y diseñar nueva infraestructura en el entorno urbano, dijo la arquitecta paisajista Margie Ruddick. Afortunadamente, los alcaldes son algunos de los líderes más innovadores para abordar estos tipos de desafíos, dijo David Gergen, analista senior de CNN y director del Centro de Liderazgo Público en la Escuela Kennedy de Harvard. Es raro que un alcalde llegue a ser presidente, pero resuelven problemas prácticos importantes, dijo Gergen, que fue el orador invitado en la velada nocturna tradicional del foro en la Casa Walter Lippmann de la Fundación Nieman. “Es en las ciudades donde se están llevando a cabo los experimentos”, dijo.

Janette Sadik-Khan, ex comisionada de la Ciudad de Nueva York y en la actualidad miembro de Bloomberg Associates, también se refirió a las dificultades políticas de transformar el paisaje urbano. Hizo notar que las ciclovías, el programa de bicicletas compartidas y los espacios peatonales en Times Square provocaron la oposición por parte de automovilistas, dueños de negocios y otros que consideraban estas iniciativas poco prácticas y “vagamente francesas”. Sin embargo, muchos comerciantes han reportado desde entonces un gran aumento de su actividad debido a un mayor trán-sito de peatones, y que las sillas portátiles de las áreas peatonales están continuamente ocupadas.

“Cuando se ofrecen más opciones, la gente vota con sus pies, con sus asientos y con los candados de sus bicicletas”, expresó. “Los neoyorquinos han modificado las expectativas respecto a sus calles”.

El foro incluye tradicionalmente dos sesiones dedicadas a la “práctica del arte”. Brian McGrory, editor de The Boston Globe, describió los esfuerzos para integrar un periodismo “ardientemente relevante” en un modelo de negocio digital que sea sostenible. The Globe tiene más lectores que nunca, expresó. Inga Saffron, crítico de arquitectura de The Philadelphia Inquirer, ganadora del Premio Pulitzer poco después del foro, junto con el crítico de arquitectura Blair Kamin del Chicago Tribune, Jerold Kayden de GSD y Gregory K. Ingram y Armando Carbonell, ambos del Instituto Lincoln, mantuvieron un coloquio sobre la interacción entre periodistas y fuentes expertas.

Varios participantes de los 40 periodistas y fellows de Nieman publicaron notas sobre el foro, incluyendo Roger K. Lewis del Washington Post, Tim Bryant del St. Louis Post-Dispatch, Christopher Swope de Citiscope y Josh Stephens de Planetizen.

Anthony Flint es fellow y director de relaciones públicas en el Lincoln Institute of Land Policy, y autor de Wrestling with Moses: How Jane Jacobs Took on New York’s Master Builder and Transformed the American City (Luchando con Moisés: Cómo Jane Jacobs se enfrentó al Jefe de Construcciones de Nueva York y transformó la ciudad norteamericana) (Random House, 2011). Fue fellow Loeb en 2000–2001.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Edesio Fernandes is a Brazilian lawyer and city planner based in London, where he is a part-time lecturer at the Development Planning Unit of University College London. He is also coordinator of IRGLUS (International Research Group on Law and Urban Space), a partner of United Nations/HABITAT. His research and teaching interests include urban and environmental law, planning and policy; local government and city management; and constitutional law and human rights in developing countries. For the last two decades, he has focused on the field of urban land regularization in Latin America and other regions.

Fernandes has lectured and taught in courses at the Lincoln Institute for several years and he coordinates the Institute’s Latin American Network on Urban Land Regularization. He helped organize and teach a course on informal land markets and regularization held at Lincoln House in October 2001, and is teaching the course again in November 2002 (see page 19). This conversation with Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, explores some of these issues.

Martim Smolka: How did you become interested in informal land markets and regularization policies?

Edesio Fernandes: My interest in the problems of informal land markets goes back to the early 1980s, shortly after I graduated from Minas Gerais Federal University Law School in Belo Horizonte, Brazil. I began working at PLAMBEL, the state agency in charge of the metropolitan planning of Belo Horizonte, one of Brazil’s few historic planned cities. However, its detailed plans and maps did not reserve areas for the lower-income people who built the city, and as early as 1895, two years before its inauguration, 3,000 people were already living in favelas.

This number grew considerably over decades of intensive urbanization. In 1976, a pioneering zoning scheme was approved, but the favelas were again ignored and treated as unoccupied areas. In 1983, I participated in the interdisciplinary Pro-FAVELA team that drafted a legal formula to incorporate these areas into a revised zoning scheme. It was through this early work as a city planner, and by building academic bridges between legal and urban studies, that I came to explore the nature of the relationship between law, planning and sociospatial exclusion in third world cities.

MS: Has that legislation had any effect on the status of favelas in Belo Horizonte and Brazil in general?

EF: Until the 1970s, the official policy in Brazil towards favelas was eviction or neglect, with the occasional introduction of limited services for political convenience. The Pro-FAVELA program was a groundbreaking experience that sought to materialize the city’s newly recognized democratic commitment to sociopolitical and sociospatial inclusion of the favelas into the urban fabric. The approved formula has become a paradigm for urban land regularization in most Brazilian cities. The notion is that “special zones of social interest” should be created within the city’s zoning scheme, permitting planning and zoning regulations to be adapted to the specific requirements of the favela dwellers. Moreover, the formulation of specific land tenure policies should be combined with both inclusive urban planning mechanisms and participatory institutional processes of city management. This allows for the integration of informal settlements into the formal planning apparatus and for the introduction of services and infrastructure to redress long-standing inequalities.

MS: Are these goals now well integrated into the legal and administrative systems in Brazilian cities?

EF: Urban legislation has evolved in Brazil, but most Brazilian law courses do not offer specialized modules on urban land use and development control. Legal professionals in Brazil, and throughout Latin America, have long been trained to adopt an obsolete and individualistic approach to legal matters, typical of unreformed classical liberal legalism, and particularly the notion of absolute property rights. As a result, they are still largely unacquainted with recent legal developments, uninformed about the legal implications of socioeconomic dynamics and the challenges posed by rapid urbanization, unaware of the potential of different legal principles supporting urban legislation, especially the notion of the social function of property, and thus they are unprepared to deal with inevitable conflicts over the use and development of urban land. A groundbreaking legal development, though, took place in Brazil in 2001, with the enactment of Federal Law No. 10.257, entitled City Statute, which aims to regulate the original chapter on urban policy introduced by the 1988 Constitution. The new law provides consistent legal support to those municipalities committed to confronting the grave urban, social and environmental problems that directly affect the 82 percent of Brazilians who live in cities. In conceptual terms, the City Statute broke with the long-standing tradition of civil law and set the basis for a new legal-political paradigm for urban land use and development control. Municipalities must formulate territorial and land use policies, balancing the individual interests of landowners with the social, cultural and environmental interests of other groups, and the city as a whole. They are also required to integrate urban planning, legislation and management so as to democratize the local decision-making process and legitimize a new, socially oriented urban-legal order. The City Statute also recognized legal instruments to enable municipalities to promote land tenure regularization programs and facilitate access to urban land and housing.

MS: Can you elaborate on the connections between regularization, security of land tenure and broader concerns of poverty and social justice?

EF: On one hand, regularization programs focusing on upgrading projects have tended to neglect underlying land tenure issues, for example in the highly acclaimed Favela-Bairro program in Rio de Janeiro. As a result, these programs have frequently produced unintended perverse effects, such as occupation by drug lords, expropriation by force, and even, given the increasingly complex relationship between formal and informal land markets, what has been called “eviction by the market.” On the other hand, regularization programs focusing exclusively on the formal titling of individual plots, such as the large-scale programs inspired by the ideas of Hernando de Soto, have tended to reinforce unacceptable housing and living conditions in unserviced areas that are frequently remote and environmentally unsuitable.

In my experience, those programs that have tried to combine the two dimensions, upgrading and legalization, tend to be the most sustainable in urban, social and environmental terms. Comprehensive programs also tend to have a more controlled impact on both formal and informal land markets. Thus, they can be more effective in guaranteeing that the ultimate beneficiaries of the public investment will indeed be the residents in informal settlements, not the land developers and promoters who, by failing to offer affordable, sufficient and adequate housing options to the poor, have provoked the process of informal development in the first place.

MS: To what extent have these regularization programs really addressed or helped to resolve the problem of poverty alleviation?

EF: Regularization programs are always curative and need to be integrated with preventive urban planning policies, fiscal and legal measures, and management strategies aimed at promoting overall urban change, thus breaking with the cycle that has long produced urban informality. Moreover, they can only have a more significant impact on urban poverty if they are combined with programs aimed at broadening access to urban services and generating jobs and income to alleviate poverty.

There are many assumptions in this discussion that should not be taken for granted, especially given the findings of recent research. An enormous amount of money has been invested in regularization programs over the years, and it is about time that a comprehensive and critical review was promoted. There are many questions still left unanswered regarding the nature of the processes leading to irregular settlements, the means to address the issue and the method of actually implementing policies: How are informal settlements produced? Why is it important to regularize them? When and how should regularization programs be formulated? Who should pay for them, and how? What happens after the program is completed?

MS: What have you learned, as a lawyer, about the legalistic approach to titling policies?

EF: In particular, one should question critically the widely accepted argument that titling is the fundamental condition for residents in informal settlements to have access to services and credit, and thus to invest in their houses and businesses. On the whole, in consolidated situations where informal land occupation has been supported by sociopolitical mobilization of the residents, access to services and infrastructure has taken place regardless of their legal status. Research in several countries has already indicated that a set of socioeconomic and political-institutional circumstances may create a perception of security of tenure, thus encouraging people to invest in home improvements, even when the legalization process has not been completed. Research has also shown that jobless poor people have failed to gain access to formal credit even when they have titles, whereas untitled but employed people do get access to formal credit in some cases.

MS: Are you suggesting that the formalization of legal titles is not that important?

EF: No, what I mean is that it may indeed provide individual security of tenure, but it does not necessarily guarantee access to formal credit and does not produce sustainable settlements. Regularization alone usually fails to achieve what I think should be the ultimate objective of regularization programs—the sociospatial integration of the informal areas and communities. That said, titling is indeed important from many perspectives, such as to resolve domestic, family and neighborhood conflicts and to legally recognize sociopolitical rights. The challenge is to promote the recognition of individual security of tenure in a way that is compatible with the provision of social housing, thus reverting, or at least minimizing, the process of sociospatial segregation. The only way to do that is through a combination of urban planning mechanisms and city management strategies with innovative land tenure policies, stressing that there is a wide range of legal options other than individual freehold rights.

The importance of the topic is undeniable as the combined processes of urbanization and poverty are increasing internationally. UN figures suggest there are about 840 million people living in slums today, and reasonable projections suggest there will be 1.5 billion by 2020. This growing urbanization of poverty has already had many negative socioeconomic, political and environmental consequences, which tend to be aggravated by the processes of immigration and widespread organized crime.

MS: The Lincoln Institute has been deeply involved in these issues in Latin America for almost ten years. Do you have any final comments on how we can expand this work?

EF: The centrality of this discussion of intertwined land matters—land structure, access to land and housing, land management, and land use planning and development control—has been increasingly recognized internationally, confirming the relevance of the Lincoln Institute’s original mandate and overall research and teaching agenda. I believe the discussion of informal urban land development is of interest to all concerned about matters of social justice and human rights, as well as the conditions for market expansion in the context of economic globalization.

In closing, I would like to emphasize the importance of legal education. Urban change requires legal reform, which in its turn requires an adequate understanding of the nature, problems and shortcomings of the prevailing legal order, as well as the possibilities for change that it entails. The promotion of comparative research and teaching activities, such as those already supported by the Institute, is crucial, as well as support for academic and policy networks such as IRGLUS and the Latin American Network on Urban Land Regularization. The group of professionals in Latin America who have explored the interfaces between law and planning, and between legality and illegality, from a critical, sociolegal viewpoint is still quite small and needs to be widened. More than ever, it is imperative that we construct a sound legal discourse to provide support for new attempts to promote positive urban change, including by means of regularization programs. This is not an easy task, but we have been making progress.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En países subdesarrollados, la mayoría de los programas y propuestas de gestión urbana han requerido adoptar un criterio de orientación social a los derechos de propiedad, lo que garantiza una intervención estatal de amplio alcance sobre el control del uso y desarrollo del suelo. Ése es el caso particular de los programas de regularización del suelo.

Sin embargo, la adopción generalizada de políticas de liberalización y esquemas de privatización ha promovido una interpretación individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresivos de disciplinar el uso y el desarrollo de la propiedad urbana.

Se trata de una paradoja aparente que revela la brecha entre una definición más progresiva de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatización. ¿Son estas tendencias mutuamente exclusivas, o pueden conciliarse hasta cierto punto?

Estas preguntas fueron el tema central de dos talleres de trabajo que tuvieron lugar en Johannesburgo (República Sudafricana) a finales de julio, dirigidos a legisladores, gestores urbanos y académicos. El Sexto Taller de Trabajo de “Legislación y Espacio Urbano” fue patrocinado conjuntamente por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) y el Centro de Estudios Jurídicos Aplicados (CALS) de la Universidad de Witwatersrand. El Instituto Lincoln contribuyó a la realización de este taller y también patrocinó un seminario sobre seguridad de tenencia del suelo en la República Sudafricana, los países subsaharianos, Brasil y la India.

Marco de trabajo conceptual para la legislación y el espacio urbano

IRGLUS, un grupo de trabajo del Comité de Investigación en Sociología Jurídica de la Asociación Sociológica Internacional (ISA), se propone organizar debates sobre la dimensión jurídica del proceso de urbanización, con la idea de promover ese diálogo tan necesario entre los estudios jurídicos y los estudios ambientales urbanos. La mayoría de los estudios urbanos han reducido el aspecto legal —incluidas las estipulaciones jurídicas, las decisiones judiciales y la cultura jurídica en general— a su dimensión instrumental: una corriente rechaza la ley como si fuera nada más que un simple instrumento político de discriminación social y exclusión política, mientras que otra la da por hecho, como si se tratara de un simple instrumento técnico que puede brindar soluciones fáciles e inmediatas a los crecientes problemas urbanos y ambientales.

Para expertos y profesionales urbanos, no están claras las razones de las crecientes prácticas ilegales identificadas en zonas urbanas, particularmente las que se refieren al uso y desarrollo del suelo. Según los datos existentes, si se toman en cuenta los patrones de acceso al suelo y de construcción, pareciera que entre el 40 y el 70 por ciento de la población de las principales ciudades de los países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos.

Muy pocos estudios se han preguntado el porqué de este fenómeno de ilegalidad urbana, por qué importa y qué puede hacerse. Los observadores, en general, no han podido visualizar la aparente división que hay entre las llamadas ciudades “legales” e “ilegales” como una intrincada red de relaciones muy cercanas y al mismo tiempo contradictorias entre las reglas oficiales y las no oficiales, y entre los mercados formales e informales de los suelos urbanos.

En la mayoría de los países subdesarrollados, la inexistencia de una política habitacional eficaz, en combinación con fuerzas comerciales descontroladas, despoja de soluciones habitacionales adecuadas a la vasta mayoría de la población urbana. Lejos de ser un fenómeno restringido a los pobres urbanos, la ilegalidad urbana necesita atención urgente, dadas sus graves consecuencias sociales, políticas, económicas y ambientales para la sociedad y la estructura urbana como un todo.

Sin embargo, si bien la ilegalidad urbana es un reflejo de la poderosa combinación de los mercados del suelo y los sistemas políticos, también es resultado del sistema jurídico elitista y de exclusión que impera en los países subdesarrollados. La combinación de instrumentos jurídicos que no reflejan las realidades sociales que afectan el acceso a la vivienda y al suelo urbano, junto con la falta de leyes adecuadas, ha tenido un efecto sumamente nocivo y agravante, si no determinante, del proceso de segregación socioespacial.

Definiciones de los derechos de propiedad

Uno de los mayores problemas de la gestión urbana es la falta de soporte del sistema jurídico vigente para las políticas ambientales urbanas. Ciertamente existen provisiones retóricas, pero las provisiones básicas del sistema —especialmente las de naturaleza constitucional— no ofrecen apoyo jurídico alguno a dichas políticas. En este contexto, el punto central de atención es el de los derechos de propiedad, específicamente de inmuebles urbanos. En muchos países, las políticas urbanas con sesgo progresivo y social que amplían la acción estatal suelen estar reñidas con la definición constitucional de los derechos de propiedad.

En varias ponencias del taller del trabajo de IRGLUS/CALS se habló de cómo el abordaje tradicional a los derechos de propiedad individuales, imperante en muchos países subdesarrollados y típico del liberalismo clásico, ha favorecido intercambios económicos que han menoscabado la función social de la propiedad. Muchos intentos importantes para promover el uso y control del suelo, incluso la protección jurídica del ambiente y la herencia histórico-cultural, se han visto mermados por acciones que reducen fuertemente la intervención estatal en el dominio de los derechos de propiedad individuales. En repetidas ocasiones, los intentos para promover la regularización del suelo han enfrentado la oposición de terratenientes y tribunales conservadores, incluso en situaciones en que la ocupación del suelo ya había estado consolidada durante largo tiempo.

Mientras que la retención excesiva y especulativa del suelo urbano privado ha contado con un beneplácito tácito, la tan esperada ejecución de una política habitacional social eficaz ha sido más difícil debido a la necesidad de indemnizar a los propietarios de tierras vacantes a los precios del mercado. En muchos países, el sistema de derechos de propiedad individuales heredado de la época de la colonia no suele considerar los valores habituales tradicionales en la definición de los derechos de propiedad. Dado que dichos países han fallado considerablemente en reformar los cimientos del liberalismo jurídico-político, la discusión del llamado neoliberalismo no tiene sentido en este contexto.

Los participantes del taller de trabajo hicieron énfasis especial en las condiciones jurídico-políticas para que se reconozca la seguridad de la tenencia. Se hizo notar que agentes tan diversos como movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y de finanzas internacionales han planteado cada vez más argumentos diferentes, si bien complementarios, de tipo humanitario, ético, sociopolítico y, más recientemente, económico para justificar la necesidad de adoptar políticas públicas en esta materia. También es necesario adoptar argumentos jurídicos, entre ellos las viejas provisiones de la ley internacional y los principios fundamentales del estado de derecho referente a los derechos de vivienda y los derechos humanos, de forma de abrir paso a una nueva interpretación de los derechos de propiedad que tenga sesgo social y ambiental.

Gran parte de la discusión se centró en determinar si la seguridad de tenencia puede sólo y/o necesariamente alcanzarse al reconocer los derechos de propiedad individuales. En este sentido, el análisis de varios casos sugirió que la mera atribución de los derechos de propiedad no lleva por sí sola a la meta principal de la mayoría de los programas de regularización, o sea, a la completa integración de las zonas y comunidades ilegales al marco más amplio de la sociedad y estructura urbana. El consenso general fue que debe considerarse una amplia gama de opciones jurídico-políticas, desde la transferencia de propiedades individuales a algunas formas de tenencia absoluta y/o control de alquileres, hasta formas novedosas (aún sin explorar) de propiedad colectiva u ocupación con varios grados de control estatal.

Se argumentó que el reconocimiento de los derechos de tenencia del suelo urbano debe ocurrir dentro de un marco más amplio, integrado y multi-sectoral de planificación de la ciudad y del uso del suelo, y no como una política aislada, a fin de evitar distorsiones en el mercado del suelo que conduzcan al desalojo de los ocupantes tradicionales. Ejemplos de casos de estudios en Brasil, la India y la República Sudafricana han demostrado que, sea cual sea la solución adoptada en un caso particular, sólo funcionará bien si es resultado de un proceso de decisión democrático y transparente que incorpore eficazmente a las comunidades afectadas.

Por encima de todo, se aceptó que es necesario promover la redefinición de los derechos de propiedad, y de allí, el reconocimiento de la seguridad de tenencia, dentro de un contexto más amplio que concilie la reforma urbana con la reforma legislativa. La reforma legislativa es función directa de las autoridades urbanas. Requiere nuevas estrategias de gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (especialmente a nivel municipal) y la sociedad; relaciones intergubernamentales renovadas; y la adopción de nuevas formas de sociedad entre los sectores público y privado dentro de un marco de trabajo jurídico-político claramente definido.

La reforma legislativa requiere renovar el proceso general de toma de decisiones a fin de combinar mecanismos tradicionales de democracia representativa y nuevas formas de participación directa. En los últimos años, muchas municipalidades de varios países han introducido nuevos mecanismos que fomentan la participación de la población urbana en varias etapas de los procesos de decisión que afectan la gestión urbana. A nivel ejecutivo se observan ejemplos tales como la creación de comités, comisiones, etc., mientras que a nivel legislativo figuran los referendos populares, el reconocimiento de iniciativas individuales y/o colectivas en los procesos de legislación, como también la formulación de enmiendas populares a proyectos de ley. Una de las experiencias más interesantes y promisorias ha sido el “presupuesto participativo” adoptado en varias ciudades brasileñas, que permite la participación de organizaciones comunitarias en la elaboración de los presupuestos municipales.

Para finalizar, no podemos seguir haciendo caso omiso a la necesidad de promover reformas jurídicas y revisiones judiciales globales, especialmente aquéllas que incentiven el reconocimiento de derechos colectivos, amplíen el acceso colectivo a los tribunales y garanticen el cumplimiento de la ley. Países como la India y Brasil ya han incorporado una cierta noción de los derechos colectivos en sus sistemas jurídicos, habilitando la defensa judicial de los llamados “intereses difusos” en materias ambientales y urbanas por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales.

En otras palabras, la reforma urbana y el reconocimiento de la seguridad de la tenencia no son cosas que van a conseguirse solamente a través de la ley, sino también a través de un proceso político que apoye el tan aclamado “derecho a la ciudad” como noción política y jurídica. Una función muy importante de este proceso deben ejercerla agentes diversos como abogados, jueces y fiscales del gobierno. No obstante, para poder garantizar la promulgación de leyes con sesgo social, y más importante, su cumplimiento, es imperativa la acción colectiva de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, organizaciones nacionales e internacionales, y ciudadanos que formen o no parte del entramado estatal.

Si es cierto que vivimos en tiempos democráticos, la época de los derechos tiene también que ser la del cumplimiento de los derechos, especialmente de los derechos colectivos. Sólo a través de procesos participativos podrá la ley convertirse en un escenario político importante para promover la integración espacial, la justicia social y el desarrollo sostenible.

Sobre el autor

Edésio Fernandes es abogado y fellow de investigación del Institute of Commonwealth Studies de la Universidad de Londres. Es coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano), y coeditor (junto con Ann Varley) de Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries (Zed Books, Londres y Nueva York, 1998).

Cuba es un país sorprendente. La ciudad de La Habana, su capital histórica, ostenta 400 años de herencia arquitectónica. Muchas de sus áreas se encuentran en un estado de triste deterioro, pero otras, representan formas muy creativas de abordar la conservación y el desarrollo económico. Debido al enfoque en el desarrollo rural luego de la revolución de 1959, Cuba no experimentó el mismo tipo de inmigración popular del campo a las ciudades que ocurrió en otras partes de América Latina. Los desarrollos modernos se dieron en gran parte fuera del núcleo histórico de La Habana. En este sentido, las buena noticia es que la herencia arquitectónica de la ciudad todavía está en pie, pero la mala es que apenas está en pie.

Los arquitectos y urbanistas de Cuba enfrentan grandes dificultades para realizar las tareas básicas de mejorar la infraestructura y la vivienda al mismo tiempo que fomentan un desarrollo económico apropiado a su visión socialista. Están desarrollando modelos de transformación comunitaria a través de la organización local y los programas de autoayuda, y están creando modelos de “recuperación de plusvalías” en el proceso de conservación histórica y desarrollo turístico.

A través de las conexiones con el Grupo de Desarrollo integral de la Capital (GDIC), nueve profesionales del diseño ambiental viajaron a Cuba en junio para explorar los problemas de deterioro e innovación del medio ambiente construido y natural. El equipo contó con la asistencia de nueve de los once becarios de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard en 1997-98.

Las becas de investigación Loeb para estudios ambientales avanzados se establecieron en 1970 gracias a la generosidad del exalumno de Harvard John L. Loeb. La beca anualmente otorga financiamiento de un año de estudios independientes en la Universidad de Harvard a entre diez y doce líderes en las profesiones de diseño y ambientalismo. Una tradición reciente del programa de becas de investigación es que los becarios hacen un viaje en conjunto al final del año académico, para dar solidez a las relaciones que desarrollaron durante el año, explorar juntos un ambiente nuevo y compartir sus conocimientos y experticia con otros.

Los becarios de investigación Loeb que viajaron a Cuba tienen una variedad de intereses que en conjunto conforman una muestra representativa de las profesiones de diseño ambiental:

• Charles Birnbaum, arquitecto especializado en paisajismo que aboga por la conservación de paisajes importantes.
• Toni Griffin, arquitecto preocupado por el desarrollo económico y comunitario de vecindarios urbanos.
• Pamela Hawkes, arquitecto especializada en la conservación histórica.
• Daniel Hernández, arquitecto creador de viviendas asequibles.
• Leonard McGee, líder comunitario que trabaja por la transformación y mejoramiento de las comunidades centro-urbanas de escasos recursos.
• Julio Peterson, promotor comunitario interesado en el desarrollo económico de centros urbanos de bajos recursos y países en vías de desarrollo.
• Peter Pollock, planificador urbano especializado en problemas de administración del crecimiento.
• Anne Raver, periodista interesada en la relación de la gente con su medio ambiente natural.
• Jean Rogers, ingeniero ambientalista y urbanista que se enfoca en mejorar los impactos de la industrialización en el medio ambiente.

Los becarios fueron recibidos en La Habana por el GDIC, que fue creado en 1987 como un equipo pequeño de expertos que aconsejaba al gobierno de la ciudad sobre políticas urbanas. Según Mario Coyula: “El grupo quiso desde el primer momento promover un nuevo modelo para el medio ambiente construido que sería menos imponente, más descentralizador y participativo, sensato ecológicamente y económicamente posible, en definitiva, holísticamente sustentable”.

Mario Coyula es arquitecto, urbanista y vicepresidente del GDIC. Entre él y sus colegas del GDIC han ensamblado una serie de seminarios informativos, así como recorridos de los becarios por La Habana. Además, han organizado visitas de los becarios a urbanistas y diseñadores en las ciudades de Las Terrazas, Matanzas y Trinidad.

Varias fundaciones y grupos han brindado su apoyo al proyecto: la Fundación Arca, la Fundación William Reynolds, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, la Asociación de Exalumnos Becarios Loeb, y el Programa de becas de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard. Cada becario Loeb escribirá un ensayo sobre un área de investigación relevante y su relación con las condiciones de Cuba. Éstos ensayos serán compilados y puestos a la disposición del GDIC, de la Universidad de Harvard y potencialmente de otros a través de la publicación de una revista o reporte especial.

Peter Pollock es el director de planeación comunitaria de la ciudad de Boulder, Colorado. En 1997-98 fue becario Loeb en la Universidad de Harvard y miembro visitante del Instituto Lincoln.

The Lincoln Institute is collaborating with the city of Cordoba, Argentina, on a major project to change approaches to and instruments used for physical planning in the city. Cordoba presents an especially interesting case because of its strategic location at the center of the core development area of Mercosur.

The first phase of the project was a three-day seminar held last April titled “Towards an Urban Integrated Management: Implementing a Strategic Plan for the City of Cordoba.” Its main aim was to bring together the principal “actors” in Cordoba to discuss and debate planning goals and instruments in the context of new developments in urban management.

The seminar included presentations by international experts and discussions among municipal officials, developers, business and commercial interests, non-governmental organizations and planning practitioners. The Institute played an important role in providing an open forum for the local participants to come together for the first time to discuss difficult planning and development issues and to begin the process of establishing new management policies and procedures.

Three principal themes emerged from the discussions. The first dealt with prioritizing land to be urbanized, with particular concern for equitable access to land, infrastructure, and housing for the popular sectors, as well as appropriate mechanisms to carry out integrated planning on a regional basis. The second theme addressed environmental and fiscal impacts of large commercial establishments on existing urban structures, historic districts and residential neighborhoods. The third theme focused on various actors and sectors involved in industrial development in Cordoba, with attention given to dispersal of industry, infrastructure limitations, and social and environmental costs.

In addition to giving the Cordovan participants a broad perspective on urban management issues in other cities, the seminar raised two important points: 1) that planning for development is not just about regulation or land use control, but that fiscal and taxation policies are equally important in affecting land values; and 2) that local officials must learn to assess benefits and costs of urban planning projects in order to deal effectively with private sector developers.

The seminar has already had specific impacts on collaborative commercial activities in the historic center and on improved management programs for providing new infrastructure and services while also reducing deficits. In addition, the program stimulated participants to develop an appreciation for the importance of long-term strategic planning in charting general directions for policy changes and in understanding the effects of particular kinds of development on the social and physical environment.

The Institute is continuing to work with municipal officials to help develop new management paradigms that can support more effective private/public collaborations and better analytical and planning techniques. Follow-up programs will assist policymakers and private developers (operating in both formal and informal markets) in better understanding the functioning of urban land markets and the consequences of policy changes for urban development.

The next course on “Land Market Behavior in Cordoba: Implications for the Urban Structure” will explore research on formal land markets in Cordoba, stressing the effects of economic policies and local government interventions. It will be followed by a regional seminar where experience will be shared with participants from at least three other countries. At the same time, the Institute and Cordoba officials are developing a training program directed to a broad spectrum of local and regional officials and developers, concentrating on general management, urban planning, and project preparation and implementation.

Douglas Keare is a visiting fellow of the Lincoln Institute. He has extensive experience in strategic planning for large cities in developing countries through previous research and project management at the World Bank and the Harvard Institute for International Development. Ricardo Vanella is director of the Department of Economic Development for the city of Cordoba.

A proud outpost of America’s Industrial Revolution, Johnstown, Pennsylvania, survived the Great Flood of 1889, when a 40-mph wave swept the city into the Conemaugh River. Johnstown rebuilt itself into a dynamic city teeming with factories and steel mills. Yet what the flood couldn’t kill, a changing economy nearly has.

In the space of a generation, Johnstown has hemorrhaged 40 percent of its population and seen its job base disintegrate–joining the growing ranks of U.S. industrial cities teetering on the brink of terminal illness. They are becoming places without purpose, experts say, ill-prepared for a new economic era except as recipients of transfer payments and warehouses for the poor, the aged, the infirm and, in big cities, the violently deviant. “Johnstown is a place where wealth has moved out, where there is no middle class and where the town frantically searches for a magic solution to stay alive,” said anthropologist Bruce Williams of the University of Pittsburgh at Johnstown.

As the Information Age unfolds, urban scholars see a disturbing new set of forces converging viselike on Johnstown and many U.S. cities. While the problems of a New York City or a Detroit command popular attention, smaller cities such as Johnstown–those with populations of 25,000 to 100,000–might be suffering most from wrenching economic changes. No longer are place and distance such vital factors. The new economy is driven by technological changes that allow those with means to live and work largely where they want. New suburbs are still the number one choice for both business and residential developers seeking large plots of cheap land.

Struggling for Relevance

Many old industrial cities, meanwhile, struggle for relevance. Their residents lack the training for–and access to–the modern work force. New offices and industries require less labor. Isolation and segregation of the urban poor feed a cycle of despair. Advantages such as a coast, river or rail line matter less. With dwindling public investment and little or no market for their services or products, scores of these older cities can’t nurse themselves back to health.

“If a city lacks the basics for economic viability, what does it have left except some type of massive support by the federal government?” said Dr. Irving Baker, a retired political scientist at Southern Methodist University. “Those cities . . . are expendable,” he said.

This phenomenon links aging central cities, decaying inner-ring suburbs and exploding Mexican border cities. One of every five U.S. cities larger than 25,000 people has a poverty rate greater than 20 percent–a prime symptom of urban decay, an analysis of U.S. Census Bureau data indicates. Dallas and other Sun Belt cities are repeating the trajectory of distressed Northern cities, where poverty rates soared and the concentration of poor worsened.

As the debate continues over Washington’s shifting budget role, some experts wonder whether one result might be disposable cities, like the 19th-century ghost towns that predated federal bailouts. Solutions seem elusive, the experts agree, because neither government-run urban renewal nor private enterprise alone appears equal to the task.

“I think we are in a struggle for America’s heart right now,” said Peter C. Goldmark, president of the Rockefeller Foundation, whose programs support efforts to revitalize communities. “Because I don’t think America can live if its cities are dying.” Neal Peirce, an urban affairs commentator and writer, noted: “As I see it, we have a civilization to defend. If we really come to the point of writing places off as cities and neighborhoods of no return, we have reached the point of giving up what made this country the civilization I think many of us really have much pride being in.”

Disturbing Trends in Distressed Cities

Analysis by The Dallas Morning News–based on more than 125 interviews, a review of hundreds of reports and creation of a computer-generated index of 148 distressed communities–documented a number of alarming urban trends:

The United States remains an urban nation. But of all urban dwellers, 60 percent now live in suburbs — not in the nation’s 522 central cities.

Concentrations of the poor are increasing in all cities, including Sun Belt cities. In 1968, 30 percent of the nation’s poor lived in cities. Now the figure is 42 percent.

Jobs are leaving cities in massive numbers and are not being replaced. About 70 percent of new jobs, most requiring extensive technical training, are being created outside cities. Although the number of poor Americans dropped in 1994 for the first time in four years, the gap between rich and poor continued to widen as low-skill, low-wage jobs disappeared, according to the U.S. Census Bureau.

Many older cities are burdened with foul physical sites created for a smokestack economy that no longer exists. Mayor Freeman Bosley said St. Louis’ dramatic population decline–a 50 percent loss since 1950–relates directly to his city’s inability to reclaim contaminated properties, known as brownfields. “Right now, there is no way the city of St. Louis can attract business to abandoned industrial sites,” he told a congressional panel recently. “The existing cleanup standards and related costs exceed the property’s value, and there are no compensating incentives.”

The revival of rural America comes at the expense of many cities. Following a decade of decline, three in four rural counties gained population between 1990 and 1994. Most of the gain was caused by migration from cities, not urban encroachment.

Few places have been able to reverse these trends once decline sets in. Said Brian Berry, an internationally recognized professor of urban geography at the University of Texas at Dallas: “To be blunt and brutal about it, there’s very little that policymakers can do [about these cities] short of bringing in the aspirins and making people feel a little better.”

The success stories of recent years have enjoyed some attractive geographic asset or been the target of a sustained intentional effort. Hoboken, New Jersey, once a rundown manufacturing hub, capitalized on its waterfront view of the Manhattan skyline. It is now a trendy suburb for young couples with children. Cleveland, Pittsburgh and St. Louis have stabilized after shedding population for decades. Yet even though each has poured tens of millions into successful downtown revitalization efforts, many neighborhoods remain deeply troubled.

Smaller cities such as Johnstown dominated The News’ list of distressed communities. “Small and medium-sized cities don’t have the great urban assets to draw on,” said David Rusk, former mayor of Albuquerque, New Mexico, and now an urban consultant in Washington, D.C. “They don’t have the legacy of parks, museums and recreational facilities that big cities have. And, most of all, they don’t have the old downtown core.”

What can be done to assist these communities? Gary Orfield, a professor of education and social policy at Harvard University, said, “If I were a mayor, my number one effort would be to try to help people to understand how serious these problems are and to convince the people in the rest of the society that if they don’t share in the solution, they are going to be sharing in a much, much more radical problem in the future.”

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Chris Kelley is urban affairs writer at The Dallas Morning News. This article is excerpted from a four-part series titled “Whither the Cities?” which ran December 3-6, 1995. A series reprint is available by calling The News at 1-800-431-0010, ext. 8472, or on the Internet at http://www.pic.net/tdmn/tdmn.html. Kelley participated in the Lincoln Institute’s 1995 Land Policy Forum for Journalists.

Julie Campoli, a landscape architect, land planner and principal of Terra Firma Urban Design in Burlington, Vermont, and Alex MacLean, a photographer, trained architect and principal of Landslides Aerial Photography in Cambridge, Massachusetts, have worked collaboratively for more than two years to research and document the phenomenon of residential density. They have developed a catalog of more than 300 aerial photographs that illustrate a wide range of density in both established and newer neighborhoods around the country. The Lincoln Institute has supported their work, which has been presented through lectures and courses and is available as a digital working paper titled “Visualizing Density” on the Institute’s website.

How did you join forces to begin this work on photographing and measuring density as a visualization tool for community planning?

We both have a longstanding interest in using visual images to illuminate land use issues. For years Alex has recorded human imprints on the land quite eloquently through his aerial photography. I am constantly experimenting with graphic techniques to communicate design ideas and to express how we shape the built environment. In our first collaboration, Above and Beyond (written with planner Elizabeth Humstone, APA Planners Press, 2001), we employed aerial photographs, many of which were digitally enhanced, to show how and why landscapes change over time. Our intent was to help readers understand the land development process by representing it in a very graphic way.

As we completed that book, we could see that fear of density was emerging as a major obstacle to the type of compact, infill development we were advocating. It became apparent to us that, although people liked the idea of channeling growth into existing areas, they seemed to balk at the reality. We saw many instances where developers trying to build higher-density housing met stiff resistance from a public who equated density with overcrowding. In many communities density is allowed and often encouraged at the policy level, but it is rejected at the implementation stage, mainly because the public has trouble accepting the high numbers associated with dense development.

We became interested in this ambivalent attitude and wanted to look more closely at those density numbers. It seemed to us that a preoccupation with numbers and a lack of visual information was at the heart of the density problem. We thought that some of the graphic approaches we used in Above and Beyond might help people understand the visual aspects of the density issue. We wanted to translate the numbers that were associated with various density levels into mental images, specifically to show what the density numbers mean in terms of real living places.

Why is density such a difficult concept to understand and visualize?

Anything is difficult to visualize if you have only a few pieces of information from which to conjure your mental image. Density is most often represented as a mathematical ratio. It is the number of units divided by the number of acres, or the gross floor area of a building divided by the size of its site. These measurements describe a place as a numerical relationship, which only takes you so far in being able to imagine it. Such information fails to convey the “look and feel” of density and often creates confusion in the community planning process.

An individual’s response to the issue of density often depends on past experience and the images that happen to be part of one’s visual memory. Someone might associate higher-density numbers with an image of Boston’s historic Beacon Hill neighborhood or central Savannah, but high-density development is more frequently imagined as something negative. This is the gap between density as it is measured and density as it is perceived. One is a rational process. The other is not.

What does your density catalog illustrate?

The catalog contains aerial photographs of neighborhoods in several regions of the country. They are arranged according to density level, ranging from exurban houses on 2-acre lots to urban high-rise apartments at 96 units per acre. Each site is photographed from a series of viewpoints to show its layout, details and context. The catalog can be used to compare different neighborhoods at the same density or to see how the design and arrangement of buildings changes as density levels rise. We included a wide array of street patterns, building types and open spaces, demonstrating how the manipulation of these components can create endless variations on neighborhood form.

What becomes apparent to anyone looking at the catalog is that there are many ways to shape density, and some are more appealing than others. We don’t try to suggest which images are “good” or which are “bad”; we let the viewer draw his or her own conclusions. Our hope is that after viewing the catalog people will not only have a clearer idea of what 5 units or 20 units per acre looks like, but, more important, they will be able to imagine attractive, higher-density neighborhoods for their own communities.

How do you measure density?

In the first phase of our project we focused on residential density as measured in units per acre. Using the 2000 U.S. Census, it is possible to find the number of housing units for any census block in the nation. We photographed neighborhoods across the country and calculated the number of units per acre for each site by determining the number of units from the census data and then dividing by the acreage.

Units-per-acre is a measurement commonly used in local zoning and in the review of development projects. It is familiar and understandable to the average person dealing with local density issues and provides a relatively accurate measure for primarily residential neighborhoods. In calculating the density of mixed-use or commercial sites, floor area ratio is a more precise measurement. We plan to extend our analysis to mixed and other uses with this measurement in the next phase of our work, to see how various design approaches can accommodate higher densities.

What is the connection between density and design

Design plays a profound role in the success of compact development. Although it seems that the smart growth movement is confronting a density problem, it’s really more of a design challenge. It is not density but design that determines the physical character and quality of a place. This was made clear to us when we found examples of existing neighborhoods with widely varying character yet the same density. One area might have a sense of spaciousness and privacy, while another appears cramped. Different design approaches can dramatically affect one’s perception of density. This defies the commonly held belief that fitting more people into a smaller area inevitably results in a less appealing living environment. Higher densities, especially on infill sites, pose a greater challenge to designers, but they do not dictate a certain type of form or character.

As we measured the density of existing neighborhoods and assembled the catalog, we began to see specifically how design accommodates density. The most appealing neighborhoods had a coherent structure, well-defined spaces and carefully articulated buildings. They were the kinds of places that offered a lot of variety in a small area. If planners and developers want to promote density, it is essential to identify the amenities that make a neighborhood desirable and to replicate them wherever possible. Interconnected neighborhoods with high-quality public, private and green spaces, and a diversity of building types and styles, will win more supporters in the permit process and buyers in the real estate market than those neighborhoods without such amenities.

How can planners, developers and community residents use the catalog to achieve the principles of smart growth in their local decision making to design new neighborhoods?

The catalog can be used as a tool to refocus the density discussion away from numerical measurements and onto design issues. In our workshops we ask participants to examine several photographs from the catalog showing nine neighborhoods that have a similar density but very different layouts. In articulating their impressions of the places they see, what they like and why, they are forced to think about how the design—the pattern of streets, the architecture or the presence of greenery—affects the quality of the place.

In a town planning process, if residents participate in a similar exercise, they will take the first steps toward a community vision for compact neighborhoods. They can see that the same design principles behind those preferred places can be used to create appealing dense neighborhoods in their own communities. Once they develop a vision for what they want, they can use the planning and regulatory process to guide development in that direction.

Developers of urban infill housing often find themselves on the defensive in the permit process, arguing that density does not necessarily equal crowding. The catalog provides images that can help bolster their case. More importantly, it offers developers, architects and landscape architects visual information on historic and contemporary models of compact development. They can use the photographs to inform their design process, instilling features of the best neighborhoods into their own projects.

What are some of your conclusions about why understanding density is so important to the planning process?

Density is absolutely essential to building strong communities and preventing sprawl. It’s also a growing reality in the real estate market. Instead of denying it or barely tolerating it, we can embrace density. The trick is to shape it in a way that supports community goals of urban vitality and provides people with high-quality living places. At this point though, we seem to be a long way from embracing density. It may be a deep cultural bias or simply that many Americans are unfamiliar the benefits of density, such as more choices and convenience to urban amenities. And in many cases, they have not been shown that neighborhoods of multifamily homes, apartments and houses on small lots can be beautiful and highly valued. We hope that our residential density project and the digital catalog can provide some material to fill the void.

Julie Campoli is principal of Terra Firma Urban Design in Burlington, Vermont, and Alex MacLean is principal of Landslides Aerial Photography in Cambridge, Massachusetts.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las políticas de gestión del suelo urbano y el funcionamiento de los mercados de suelo urbano han pasado a ocupar un papel más importante en el debate de políticas públicas urbanas, así como en el trabajo académico y las agendas de desarrollo en varios países de esta región. En los últimos diez años, la red de académicos y funcionarios apoyada por el Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado seminarios, promovido investigaciones, organizado debates públicos, asesorado a tomadores de decisión, y publicado los resultados de su trabajo sobre estos temas tan pertinentes. Los miembros de dicha red se reunieron en Buenos Aires en abril de 2004 para evaluar sus actividades y preparar esta declaración sobre los temas centrales de políticas del suelo, los cuales son claves para la búsqueda de programas de desarrollo urbano más sostenibles en el futuro.

En América Latina, las políticas urbanas y las formas de funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades económicamente desiguales, política y socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente no sustentables. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, producto, en parte, de la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana.

La situación actual

Los mercados de suelo son estructuralmente imperfectos. Sin embargo, el funcionamiento de los suelos urbanos depende de relaciones sociales, que a su vez son afectadas por los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las relaciones sociales y los mercados de suelo hace a la vez posible y necesario influenciar dichos mercados. Lejos de neutralizar dichas imperfecciones, muchos de los instrumentos y políticas implementados más bien han contribuido a distorcionar aun más el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Más aún, las políticas han mantenido las ‘reglas del juego’ inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.

Una lectura más amplia del problema revela que, más que una racionalización inconsecuente, la disfuncionalidad de los mercados de suelo es el resultado de un conjunto de oportunidades perdidas para el desarrollo socialmente sostenible de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, existen oportunidades prometedoras e innovadoras para superar los cuellos de botella evidenciados en las políticas inadecuadas y destructivas del Estado, la dificultad de financiar el desarrollo urbano, y su capacidad deficiente de gestión.

Uno de los resultados negativos más sobresalientes de la situación actual es el relativo peso, importancia y persistencia de los mercados informales de suelo urbano caracterizado por prácticas exclusionarias, la entrega ilegal de títulos, la carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobre-regulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son todos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la concentración espacial de la pobreza urbana. Si bien la mayoría de los programas de regularización están bien intencionados, la mayoría de ellos provoca efectos perversos, entre ellos los elevados costos del suelo para los sectores más pobres.

La planificación urbana y las normas urbanísticas tradicionales han perdido importancia y efectividad como instrumentos para orientar el desarrollo urbano, especialmente los mecanismos existentes para la gestión del suelo. Esta situación abre, no obstante, espacios de oportunidad para pensar en formas innovadoras de gestión y planificación urbana. En algunos lugares, ya se ha aprovechado dichas oportunidades a través de nuevos experimentos y propuestas que han provocado intensos debates al cuestionar los enfoques tradicionales.

En este marco, la creación de nuevas formas de gestión de la tierra tiene un requisito ineludible: repensar la tributación de la tierra urbana incorporando nuevos métodos y estar abierto a considerar instrumentos fiscales alternativos, entendidos como herramientas para reorientar el actual desarrollo de las ciudades y disciplinar el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Dichas herramientas deben ser diseñadas no sólo para captar fondos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, sino también para contribuir a una distribución más equitativa de los costos y beneficios, especialmente aquellos asociados con el proceso de urbanización y el retorno de las plusvalías de la tierra recuperada a la comunidad.

Propuestas de Acción

Reconocer el rol indispensable del Estado. Es impresdindible que el Estado (tanto a nivel local como nacional) tenga un rol activo en la promoción del desarrollo urbano. El nivel local debe comprometerse más con los cambios estructurales en la gerencia del suelo, y el nivel nacional debe fomentar dichas iniciativas locales activamente. El gobierno no debe ignorar su responsabilidad de adoptar políticas en torno al mercado de suelo urbano que reconozca el valor estratégico de la tierra y las características particulares del funcionamiento de sus mercados, para impulsar un uso sostenible del suelo al incorporar objetivos sociales y ambientales y beneficiar a los segmentos más vulnerables de la población urbana.

Quebrar la compartamentalización entre las autoridades fiscales, normativas y jurídicas. La falta de cooperación entre autoridades locales es responsable por importantes ineficiencias, políticas poco efectivas, desperdicio de recursos escasos y poca transparencia pública. Más aún, las acciones incongruentes de diversas autoridades públicas dan señales confusas a los agentes privados y crean incógnitas, si no oportunidades, para que los intereses especiales puedan modificar planes gubernamentales. La complejidad y escala de los desafíos planteados por la realidad social urbana de las ciudades latinoamericanas requieren la toma de acciones multilaterales por parte de numerosos actores para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), asegurando de esta manera el logro de objetivos conjuntos: la promoción de un uso sostenible y justo de este recurso, la reducción de precios, la producción de suelo con servicios, el reconocimiento de los derechos al suelo por los pobres urbanos, y una repartición más equitativa de las cargas y los beneficios de la inversión urbana.

Estas autoridades también deben articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación del suelo. Deben promover una nueva visión con una legislación urbanística que diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y del uso del suelo, comprendiendo que las plusvalías generadas de los derechos de construcción no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra. Los gestores urbanos también deben también diseñar mecanismos creativos a través de los cuales las plusvalías se pueden usar para producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos, compensando de esta manera las desigualdades urbanas.

Reconocer los límites de lo posible. Transformar los marcos regulatorios actuales que rigen la utilización de la tierra urbana exige desarrollar un nuevo pensamiento urbanístico y jurídico que reconozca que las desigualdades urbanas y la exclusión socio-espacial son un fenómeno intrínseco al predominante modelo de desarrollo de las ciudades. Incluso en los marcos de los modelos vigentes, hay grados de libertad no despreciables para políticas más socialmente responsables y transparencia del gobierno. Las regulaciones y normas urbanísticas deben considerar la complejidad de los procesos de valorización del suelo y asegurar el cumplimiento de los principios efectivos tradicionales tales como aquellos que limitan la capacidad de las agencias gubernamentales para disponer de recursos públicos o prohibir el “enriquecimiento sin causa” de los propietarios privados.

Revertir círculos viciosos. Se necesitan alternativas a los programas de regularización para romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza que los actuales programas de regularización perpetúan. Es importante reconocer el carácter paliativo de dichos programas y la necesidad de integración de las políticas urbanas, de vivienda y de tributación de la tierra. La dependencia de los subsidios a la vivienda, aunque inevitable, puede quedar anulado si no se cuenta con mecanismos que impidan que estos subsidios se traduzcan en aumentos de los precios del suelo. Los funcionarios de las ciudades deben priorizar la generación de oferta de tierra equipada sobre los programas de regularización ya que el derecho a la vivienda es un derecho social a ocupar un hábitat viable y con dignidad. También es importante entender que la baja producción de suelo servido per se contribuye a la retención de la oferta y por consiguiente a su alto precio, afectando así todos los aspectos del desarrollo urbano.

Además, las soluciones individuales (tales como procesos de titulación predio-por-predio o la entrega de subsidios caso por caso a familias individuales) son en última instancia más onerosas para la sociedad que las soluciones colectivas y más amplias que incorporan otros valores agregados, como la construcción de espacios públicos, la inversión de infraestructura y otros mecanismos que fortalecen la integración social. Muchos países latinoamericanos han sido testigos de programas de subsidios habitacionales, muchas veces con el apoyo de agencias multilaterales, que no consideran o menosprecian el componente suelo. Tales programas buscan suelo público rápidamente disponible o simplemente ocupan suelo en las áreas intersticiales de la ciudad. Tal desinterés en una política de suelo más amplia compromete la replicabilidad, expansión y sostenibilidad de estos programas de vivienda en una escala más amplia.

Repensar los roles de las instituciones públicas y privadas. La gestión de la tierra, dentro de una gran diversidad de intervenciones urbanas – desde la producción en escala masiva de suelo con servicios para los pobres hasta las operaciones de redesarrollo urbano mediante grandes proyectos, pasando por las intervenciones del tipo ‘face-lift’ o los proyectos de recuperación ambiental — obliga a pensar en las más variadas formas de intervención de parte de las instituciones públicas responsables del desarrollo de las ciudades y en diferentes modalidades de asociación público-privada. La utilización de las tierras vacantes y la flexibilización de usos e intensidades de ocupación pueden jugar un papel crucial siempre que tales proyectos cumplan con las orientaciones estratégicas de las instituciones públicas, sean sujetas a la contraloría ciudadana, e incorporen una visión compartida y participativa del desarrollo urbano.

La ejecución de proyectos demostrativos como El Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil, el proyecto de vivienda Nuevo Usme y la legislación sobre la recuperación de plusvalías de Bogotá, Colombia, constituyen ejemplos de esfuerzos sensibles y creativos que reconocen la importancia de una adecuada gestión de la tierra urbana y de un nuevo pensamiento sobre el papel de la tierra, en particular del potencial del valor del suelo como instrumento para promover un desarrollo más sostenible y equitativo para los pobres de nuestras ciudades.

Un pensamiento creativo y balanceado también queda de manifiesto en proyectos conjuntos de capital público y privado en La Habana, Cuba, con plusvalías capturadas a través de la mejoría de áreas históricas densamente pobladas.

Potencializar el papel de la tributación de la tierra en el financiamiento público para promover el desarrollo urbano. Los gobiernos nacionales, estaduales o provinciales y locales deben compartir la responsabilidad por la promoción del impuesto predial como un mecanismo idóneo y socialmente aceptable para el financiamiento y promoción del desarrollo urbano. El impuesto predial no se debe aplicar con criterios generalizados, sino que debe ser sensible a las ciudades latinoamericanas que tienen un fuerte legado de desigualdades económicas y socio-espaciales. Pueden existir buenos argumentos para gravar a todos los terrenos con una tasa más alta que las edificaciones, de forma racional y diferenciada, en particular en los terrenos periféricos sujetos a la especulación urbana y las tierras ofertadas ex-ante a los sectores sociales de menores ingresos, (asegurándose que su pago contribuye, además, a la construcción de ciudadanía de estos sectores). Y como ya se aseveró, es esencial crear instrumentos impositivos innovadores y adecuados a cada realidad y otras modalidades para captar las plusvalías generadas.

Educar a los actores en la promoción de nuevas políticas. Todos los actores involucrados en estos procesos, desde los jueces a los periodistas pasando por los académicos y por supuesto los funcionarios públicos y sus mentores internacionales, requieren contar con formación y capacitación en profundidad sobre el funcionamiento de los mercados y la gestión de la tierra urbana para lograr estos objetivos. Es indispensable identificar los “campos de resistencia mentales”, particularmente en el pensamiento urbanístico, económico y en las doctrinas jurídicas, que constituyen obstáculos que hay que superar. Debemos reconocer, por ejemplo, que existe y opera un “derecho informal” que legitima social, si bien no jurídicamente, muchas transacciones sobre la tierra y crea redes y espacios de solidaridad e integración. Es urgente realizar acciones para introducir estos temas y propuestas en las agendas políticas en los distintos niveles gubernamentales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación social.

One of the characteristics that makes working on land policy in Latin America so fascinating is the ever-present contrast between the characteristics that are common throughout the region and the anomalies that make each country’s relationship with land unique.