Margaret Dewar is the Emil Lorch Professor of Architecture and Urban Planning at the Taubman College of Architecture and Urban Planning at the University of Michigan. She directs the Detroit Community Partnership Center through which University of Michigan faculty and students work with community-based organizations and city agencies on community-identified neighborhood issues. Dewar is also faculty director of the Ginsberg Center for Community Service and Learning, whose mission is to involve faculty, students, staff, and community partners in learning together through community service and civic participation in a diverse democratic society. She and her students have worked on brownfield redevelopment with numerous organizations in Detroit and Flint.

Dewar’s research is concerned with American government effectiveness in intervening in microeconomic systems to deal with economic distress such as troubled industries, declining regions, distressed cities, and poverty. She has written books and articles on industrial policy, rural economic development programs, and urban revitalization. Her current research focuses on ways to address the barriers to equitable redevelopment of older industrial cities. She is writing about systems for moving tax-reverted property to new uses, the role of place-committed coalitions in redevelopment of brownfields, and indicators of early neighborhood decline and revitalization that can facilitate public intervention.

Dewar has a Ph.D. in Urban Studies and Planning from the Massachusetts Institute of Technology and a Master of City Planning from Harvard University. She received her undergraduate degree from Wellesley College.

Land Lines: How did you become involved in and concerned about brownfield redevelopment?

Margaret Dewar: I had done quite a lot of research on the effects of state and local economic development incentives on business location and expansion decisions. I also had taught courses where students worked on plans for urban redevelopment with nonprofit organizations in Detroit.

The calls for subsidies for brownfield redevelopment grew louder in the mid-1990s as states reformed their laws about cleanup requirements and liability. Given my background in economic development and urban redevelopment, I thought those calls sounded inauthentic. The campaigns for cleanup subsidies were essentially claiming that if the subsidies were provided, redevelopment of contaminated property would occur, implying that the only barrier to land reuse was the dirty dirt.

However, urban redevelopment is a very complex process that involves the assembly of land owned by many people, relocation of residents, demolition of structures, removal and replacement of infrastructure, and adherence to or release from regulatory restrictions and requirements—to name a few of the issues. Contamination could not be the only barrier, and, I thought, it was not even likely to be the most important one.

Further, state and local incentives for economic development rarely change business location and expansion decisions. I suspected that brownfield incentives would have a similar effect. Therefore, I started to do research on the determinants of brownfield redevelopment to place this kind of development in the broader urban redevelopment context.

Land Lines: How has your brownfield research evolved over the last decade?

Margaret Dewar: As I watched community development corporations (CDCs) in Detroit struggle with redevelopment, I became interested in whether place-committed coalitions were more or less effective in brownfield redevelopment than other kinds of developers.

Place-committed coalitions are the alliances of CDCs, nonprofit housing corporations, neighborhood organizations, and determined residents who are going to stay in place, no matter what. Unlike many other developers or businesses, they will not move to the suburbs because development is easier and more profitable there. They are often the only developers interested in the poorest neighborhoods, and any hope for a better physical environment in those places rests with them. Unlike private developers, they are not seeking especially profitable redevelopment projects; if they can break even, much of the return on their investment is seen in the creation of a better neighborhood.

When place-committed coalitions succeed in redevelopment, they may create market conditions that are attractive to private developers and therefore spur further redevelopment, or they may demonstrate market potential through bellwether projects. As a result, nonprofit developers are especially important in making urban redevelopment succeed.

However, I found that these coalitions were rarely successful in brownfield redevelopment, although development on contaminated land did not seem particularly different from other kinds of redevelopment. Now most of my own research projects and quite a few of the student projects I supervise are concerned with factors that lead to positive reuse of abandoned property in cities, especially reuse by nonprofit developers.

Land Lines: How do you involve your students in this work?

Margaret Dewar: I get many research ideas from working with CDCs, nonprofit housing corporations, and public agencies on plans for brownfield reuse, and I am able to bring these ideas into planning practice on specific projects. Twice each year I teach a course where advanced urban planning students develop plans with organizations working on strengthening their city neighborhoods and help advance the organizations’ efforts.

For example, my students and I worked with the Genesee County Brownfield Redevelopment Authority (BRA) and the Genesee County Land Bank to inventory brownfields in Flint, Michigan. We also helped to prioritize sites for attention based the goals of the BRA and the land bank, which are now following up on the recommendations in the plan with a neighborhood nonprofit and a group of diverse property owners.

Another team of students worked with a neighborhood nonprofit organization in southwest Detroit to identify brownfields and determine which sites have the greatest priority for reuse. Although the staff praised the plan, the organization has not been able to act on the recommendations. The contrast in these two experiences, along with the literature on determinants of nonprofit developers’ success, suggests numerous hypotheses about what helps and hinders the reuse of brownfield sites in such situations.

Land Lines: What is your most recent project with the Lincoln Institute?

Margaret Dewar: With Kris Wernstedt at Virginia Polytechnic Institute, I am looking at some of these hypotheses about why CBOs are successful or not in reusing vacant, abandoned, and contaminated property. Kris is looking at the work of CBOs in Baltimore, Portland, and Denver, and I am studying their reuse of such property in Detroit, Cleveland, and Flint. Because the demand for land in my set of three cities is similar, the comparison holds the market constant and promises to reveal institutional, political, and legal factors that are important in CBOs’ results.

The three midwestern cities differ in the strength of their nonprofit development sectors. Cleveland has an active network of nonprofit developers that have constructed thousands of units of housing over the last 15 years. Detroit has a maturing nonprofit development sector that is growing in its capacity to do projects, but Flint has very little such activity.

These differences can help reveal factors that matter and the ways they matter in redevelopment success. For instance, a commonly cited force in the success of Cleveland’s nonprofit developers is the commitment of foundations to provide funding for redevelopment. However, Flint also has foundations with large amounts of resources committed to that city. What are the differences in how the foundations in each city work that might help explain these differences in nonprofit development activity and effectiveness?

Land Lines: How can CBOs be most effective in brownfields redevelopment?

Margaret Dewar: Kris Wernstedt and I pose four groups of hypotheses or framing perspectives in our research on CBOs’ effectiveness in redeveloping brownfields. First, the special features of CBOs—their shortage of funds, small number of professional staff, lack of skills for redevelopment, and other issues—may interfere with implementing successful projects to reuse vacant, abandoned, and/or contaminated sites. CBO staff may especially lack the background to take on projects that involve contaminated sites.

Second, legal and political issues may interfere with the transfer of tax-reverted property to nonprofit developers for redevelopment projects, even though this land is essential for projects to go forward.

Third, weak local institutional settings may leave CBOs without adequate political or financial support for undertaking projects to reuse vacant, abandoned, and/or contaminated properties. Local government, financial institutions, foundations, and intermediaries may not provide sufficient backing to help CBOs over the substantial hurdles.

Fourth, federal and state legal and regulatory structures and financing provisions for contaminated sites in particular may interfere with CDCs’ efforts to reuse such property.

Another factor is that the demand for land in different cities affects the approach and efficacy of CBOs in redeveloping that land. In cities or neighborhoods with strong market demand, CBOs may have little opportunity to obtain such property for redevelopment because they are competing with private developers. On the other hand, in cities with weak demand for land, CBOs may struggle to find tenants or buyers for redeveloped property.

Land Lines: How is your work with the Lincoln Institute helping to broaden the scope of brownfield research?

Margaret Dewar: I continue to believe that contamination is rarely the determining factor in whether land can be reused or not, especially now that cleanup standards and liability risks have changed. By placing contamination in the larger context of the redevelopment of vacant, abandoned, and contaminated property in cities, we gain a better understanding of the complexity of redevelopment in general and of the kinds of changes that would help CBOs be more effective in remaking cities in ways that can improve the quality of life in distressed areas.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Nuevas evidencias de Brasil indican que la regulación del uso del suelo y las normas de construcción pueden reforzar otros factores que contribuyen a la ocupación informal e irregular del suelo urbano. No es posible explicar del todo la magnitud y la persistencia de la informalidad en las ciudades de América Latina con los índices de pobreza (en descenso), la insuficiente inversión pública en vivienda social o en infraestructura urbana (en aumento), ni siquiera por la tolerancia del gobierno ante determinadas prácticas oportunistas de urbanizadores y pobladores (The Economist 2007). Si bien estos factores son sin duda importantes, el uso inadecuado del suelo y la regulación de la construcción también parecen jugar un papel en la persistencia del problema. Se puede aducir como corolario que un marco regulador alternativo puede ayudar a paliar la informalidad en los mercados del suelo urbano.

La relación entre informalidad y normas de vivienda excesivas no es nueva en la bibliografía (Turner 1972); y la relación económica entre la regulación del uso del suelo y la elasticidad de la oferta de vivienda fue propuesta por Ellickson (1977). La novedad es la aplicación del mismo marco utilizado para entender la dinámica del precio de la vivienda en los Estados Unidos a los países en desarrollo. Los pocos trabajos empíricos en economía que tratan de relacionar la regulación y el uso del suelo no han trazado de manera formal un modelo de la sustitución entre los mercados formales e informales. En consecuencia, no utilizaron las diferencias entre los dos mercados como sus variables principales.

El alcance del problema

La informalidad y la precariedad de la vivienda son grandes preocupaciones en los países en desarrollo. Según estimaciones de las Naciones Unidas, más de mil millones de personas viven en asentamientos informales, que representan un 32 por ciento de la población urbana de todo el mundo (UN Habitat 2006). En América Latina, el porcentaje de vivienda irregular medido por indicadores observables como el régimen de propiedad o la conexión con el sistema de alcantarillado está disminuyendo en algunos países, si bien en proporción desigual. Sin tener en cuenta la disputa continua sobre la forma correcta de medir la informalidad, en la mayoría de las ciudades de América Latina el problema sigue siendo de proporciones considerables, y es necesario comprender mejor su dinámica a fin de recomendar una política de vivienda razonable.

En la práctica, los indicadores conmensurables de informalidad que se basan en la ausencia de títulos de propiedad o el acceso a infraestructura y servicios son más fáciles de obtener que los basados en la falta de cumplimiento de la regulación del uso del suelo o las normas de construcción. La pobreza (en todas sus dimensiones) y la inversión pública insuficiente (en vivienda social, infraestructura y servicios) son las explicaciones más comunes de la persistencia de la informalidad. Pero también aumenta la percepción de que los mercados del suelo urbano en general y las normas y la regulación urbanística en particular son factores relevantes que contribuyen a ella.

El elevado costo de las transacciones en los mercados del suelo urbano se incrementa debido a la burocracia, la falta de información o su poca claridad, y las prácticas discriminatorias, así como por otras discordancias funcionales del mercado derivadas de la estructura de propiedad del suelo, las prácticas especulativas y de monopolio, y la regulación del uso del suelo y de la construcción, que dificultan el cumplimiento de las normas por parte de las familias con bajos ingresos. Estos factores aumentan la ineficacia del mercado y sostienen la informalidad.

En este artículo argumentamos que la regulación del uso del suelo y de la construcción administrada por los planificadores urbanos y por los funcionarios a nivel local puede contribuir efectivamente a la incidencia de la informalidad. Entre el 20 por ciento de municipios brasileños que redujeron la pobreza en mayor medida a lo largo de los últimos nueve años, un 23 por ciento también redujo drásticamente el número de viviendas sin título de propiedad, pero el 24 por ciento aumentó la informalidad en más de un 3,2 por ciento, el ritmo más rápido observado en todo el país (IBGE 1991; 2000). Tales diferencias de rendimiento del mercado de la vivienda en el segmento de bajos ingresos no puede explicarse únicamente por la incidencia de la pobreza, el ritmo de la urbanización y el crecimiento de la población u otros medidores a nivel macro.

Las ventajas e inconvenientes de la regulación urbana

La regulación urbana beneficia a las políticas de vivienda porque soluciona un problema de derechos de propiedad. Regular la distancia entre viviendas, por ejemplo, ayuda a proteger los derechos de privacidad de los demás. La regulación ayuda además a solucionar problemas de externalidad o efectos indirectos. Por ejemplo, no regular las anomalías de vivienda podría dar lugar a problemas de salud pública debido al aumento de humedad, la falta de luz o a problemas graves de seguridad. En este caso, la regulación elimina las efectos indirectos negativos y aumenta el bienestar general de los residentes.

La regulación puede tener también un efecto beneficioso al reducir el vacío de información en el mercado. Si no existen normas de construcción previamente definidas, los urbanizadores pueden aprovecharse de los compradores inexpertos y cobrarles en exceso por una vivienda que es insegura, o podrían venderles un terreno en una nueva urbanización que no proporciona servicios adecuados, como ocurre con frecuencia.

No obstante, la regulación también tiene aspectos potencialmente negativos. Una consecuencia es el inconveniente de procedimientos complicados que pueden conducir a la corrupción. Por ejemplo, no es poco frecuente que se tarde más de cuatro años en emitir una licencia de subdivisión. En su estudio clásico, Mayo y Angel (1993) asocian el complicado marco regulador de Malasia con funcionarios corruptos que intentan capturar rentas de la población a cambio de relajar las normas, agilizar la concesión de licencias o permitir excepciones al reglamento.

En segundo lugar, algunas regulaciones − como por ejemplo las ordenanzas de zonificación − pueden dar lugar a una segregación por ingresos en determinados vecindarios al establecer niveles mínimos que elevan los precios y disuaden efectivamente a las familias con ingresos más bajos de competir en el mercado formal. Los precios elevados de la vivienda pueden deberse a la gran demanda, pero también a la poca elasticidad de la oferta provocada por tales regulaciones y restricciones exclusivas. Malpezzi (1996) ha resaltado el aspecto de exclusión que tiene la regulación del uso del suelo en los Estados Unidos, que limita la integración de residentes con altos y bajos ingresos con la intención específica de evitar las subvenciones para las escuelas y otros servicios públicos locales.

Biderman (2008) ofrece evidencia sobre Brasil para apoyar el argumento propuesto de que las familias pobres a menudo eligen viviendas informales (sin título) por encima de las formales (con título) como respuesta a las regulaciones que exigen costos adicionales o “credenciales” para poder acceder al mercado formal y/o que reducen la flexibilidad del diseño en la construcción de viviendas. Este aspecto exclusivo de la regulación urbana es real en Brasil en cuanto a la infraestructura y los servicios públicos porque en cualquier caso rara vez se facilitan éstos en los asentamientos informales. De hecho, hasta 1988 la ley impedía oficialmente a los municipios facilitar servicios a los terrenos ocupados de forma irregular, aunque en la práctica algunos sí los facilitaron.

La economía política en la que se basan los aspectos de exclusión de la regulación tiene un precedente duradero en la historia de Brasil. El sistema Sesmarias de derechos de propiedad del suelo, instaurado por el rey Fernando I de Portugal en 1375, proporcionaba un régimen de propiedad mediante otorgamiento real (para la élite) o mediante una prueba de uso productivo del suelo (para quienes tenían medios de explotación del mismo). Los municipios de Brasil siguen aplicando las regulaciones urbanísticas en algunas partes de la ciudad, pero no en otras (Rolnik 1997). La retirada en lugar de la mejora de los asentamientos informales en los vecindarios del centro de la ciudad, con alto nivel de ingresos, es un caso oportuno. Este doble estándar permite alojar a los pobres en determinadas zonas sin invertir en infraestructura y provisión de servicios.

Otras razones de la presencia de regulaciones poco razonables en las ciudades de Brasil son la búsqueda de rentas por parte de los funcionarios que provoca la resistencia a la reforma reguladora, y la respuesta del regulador a la presión de los urbanizadores para mantener a las familias con bajos ingresos alejadas de ciertas zonas. Existen muchos ejemplos ilustrativos de esa corrupción y connivencia en Brasil en la bibliografía sobre planificación urbana.

Asimismo, los reguladores tienden a ignorar los efectos no intencionados de las ordenanzas sobre el uso del suelo y la construcción. No es poco frecuente que un municipio adopte simplemente las normas y las regulaciones urbanísticas de otro municipio con el fin de cumplir las órdenes federales sobre planes maestros, por poner un ejemplo. Esta práctica sólo aumenta la probabilidad de que se produzcan efectos negativos en el mercado de la vivienda porque permite que se perpetúen las políticas reguladores inadecuadas.

Un ejemplo del impacto de las regulaciones urbanísticas en el costo de la vivienda y potencialmente en la informalidad en Brasil es el Urbanizador Social, una iniciativa pública ideada para tentar a los urbanizadores informales para que cumplan con las regulaciones sobre el uso del suelo. El primer caso llevado a cabo con éxito en São Leopoldo en 2008, el urbanizador solicitó al municipio la reducción del tamaño mínimo de parcela de 300m2 a 160m2 con el fin de ofrecer opciones de vivienda más asequibles. A cambio, el urbanizador aceptó algunas imposiciones del municipio en forma de inversión directa en infraestructura y servicios urbanos (Damasio et al., próxima publicación).

Efecto de la regulación sobre la informalidad

En la década de 1990 los municipios de Brasil promulgaron diversas regulaciones sobre el uso del suelo y la construcción que pueden agruparse en cuatro tipos principales: normas de parcelación, zonificación, límites del crecimiento urbano y códigos de construcción. Algunos municipios adoptaron algunas de estas regulaciones en la década de los ochenta o incluso antes, otros lo hicieron durante la primera mitad de la década de 2000, y muchos otros aún no han adoptado todas o ni siquiera una de ellas. Estas diferencias temporales en cuanto a su adopción ofrecen una oportunidad analítica única para intentar aislar el papel desempeñado por la regulación de otros eventos que afectan al mercado de la vivienda.

Idealmente, el impacto de la regulación en el mercado de la vivienda debería evaluarse comparando municipios que son idénticos a excepción de que uno de ellos adopta una regulación particular mientras que el otro no. Sin embargo, encontrar municipios idénticos no siempre es factible. Un procedimiento estándar para solventar parcialmente este problema es utilizar los resultados de los municipios que no han adoptado la regulación a fin de estimar lo que habrían experimentado los municipios que sí la adoptaron si no hubieran introducido una regulación. La diferencia entre el resultado de adoptar o no adoptar una regulación sugeriría una estimación superficial del impacto de la regulación en la variación en la proporción de la informalidad.

Nuestro estudio aprovechó las oportunidades que ofrecía el caso de Brasil. En primer lugar, la diferencia cronológica en la adopción de regulaciones entre los municipios permite establecer comparaciones entre ellos. En segundo lugar, la información disponible en el censo y otros estudios a nivel nacional es extensa, e incluye la fecha de promulgación de la regulación, el estado de régimen de propiedad declarado por los propietarios de viviendas, y una cifra generosa de variables de control que incluyen la población, los ingresos y el nivel de pobreza. En tercer lugar, hay datos disponibles sobre más de 2.000 municipios, lo que permite realizar un análisis estadístico significativo. Tener una oportunidad como ésta de investigar los asentamientos informales es poco común, y es una de las principales razones por las que es tan difícil encontrar en la bibliografía pruebas contundentes sobre los factores determinantes de la informalidad.

Dada la naturaleza duradera de una vivienda, tanto las viviendas formales como informales se miden como proporción de todo el conjunto de viviendas, en lugar de como un número designado de viviendas. La medida de la informalidad utilizada en este estudio es la proporción de viviendas sin título de propiedad, que se define como la ocupación del terreno sin ostentar un título de propiedad declarada por propietarios de vivienda que respondieron a una pregunta en un estudio del censo sobre si eran o no propietarios del terreno en el que está ubicada su vivienda.

Según esta definición, la proporción de viviendas sin título de propiedad en las ciudades brasileñas descendió en la década de los noventa, debido en parte a los cambios institucionales asociados a la Constitución de 1988, que redujo de 25 a 5 años el tiempo necesario para legitimizar el derecho de posesión adversa de la ocupación de un terreno urbano no reclamado. Los terratenientes se volvieron menos condescendientes con respecto a tolerar la ocupación del terreno, tal y como se observa en la disminución de las invasiones de terreno y el aumento de las adquisiciones de mercado (aunque por medios informales) como la forma predominante de adquirir terrenos utilizada por los pobres. El descenso en la tendencia a la informalidad también se asocia a la estabilización económica, el fortalecimiento de las finanzas municipales locales, la revitalización del mercado hipotecario y el lento descenso de los índices de pobreza observados durante la década. El impacto de los programas de regularización, aunque su alcance es limitado, es otro factor que influye en la reducción de los asentamientos informales.

La Figura 7.2.5.1 (en anexo) presenta proyecciones utilizando parámetros estimados que comparan la disminución en el porcentaje de viviendas sin título de propiedad, que comienza en un 17,5 por ciento en 1985, con unos límites superior e inferior basados en una desviación estándar. La línea negra (naranja) de la cifra representa la tendencia exponencial en los municipios que no han promulgado regulaciones sobre el uso del suelo o sobre la construcción. Las líneas de color gris (morado o azul verdoso) representan los límites superior (más regulación) e inferior (menos regulación) de los municipios que promulgaron regulaciones en 1991, cuando la proporción de viviendas sin título de propiedad alcanzó el 14 por ciento.

Una forma de interpretar estos resultados es fijar un objetivo deseado en términos de proporción de viviendas sin título de propiedad, y después evaluar cuánto tiempo se necesita para alcanzar este objetivo dados los cambios regulatorios en los municipios. Si el objetivo es reducir la proporción de viviendas sin título de propiedad del 14 al 12 por ciento, entonces una ciudad que no promulgara regulaciones que afectaran al mercado formal de la vivienda habría alcanzado este objetivo en el año 1996, mientras que una ciudad de iguales características que promulgara regulaciones en 1991 habría tardado, en promedio, de dos a diez años más en alcanzar el mismo objetivo. En otras palabras, el plazo de tiempo será mayor en los municipios más regulados.

Los resultados muestran claramente un impacto significativo de la regulación sobre la informalidad y refutan la noción de que los mercados de vivienda formales e informales son independientes. Parece que la informalidad puede ser provocada por las mismas regulaciones que se aplican a los mercados formales, lo que significa que es incorrecto diseñar políticas circunscritas a las zonas informales. Aunque los resultados no siempre se estiman con gran precisión, las medidas de la regulación siempre tienen señales esperadas y sus niveles de confianza están siempre por encima del 81 por ciento. Asimismo, cuando comparamos los municipios que promulgaron regulaciones urbanas más cerca del año 2000, el impacto estimado sobre la informalidad disminuye como se esperaba, lo que demuestra coherencia con los resultados (Biderman 2008).

Perspectivas de futuro

El argumento y la evidencia presentados en este artículo sugieren que la regulación inadecuada en los países en desarrollo puede reducir las alternativas residenciales de las familias, incitándolas o presionándolas para buscar opciones informales. Las subvenciones podrían proporcionar una compensación adecuada a fin de mitigar los efectos de exclusión o las consecuencias imprevistas de determinadas regulaciones necesarias, al hacerlas aplicables a cada ciudadano. Pero en ausencia de tales subvenciones, los niveles de urbanización indebidamente elevados y las restricciones al uso del suelo podrían excluir a un grupo bastante numeroso. Por ejemplo, una norma de parcelación muy elevada (por ejemplo, un tamaño mínimo de parcela de 300m2 cuando los terrenos de 50m2 no son poco comunes) puede dar lugar a que existan grupos que viven en parcelas más grandes y otros en parcelas mucho más pequeñas. En lugar de garantizar niveles mínimos para todos, una norma como esta podría exacerbar las desigualdades.

Evidentemente, no se puede deducir que deberían eliminarse las regulaciones sobre la construcción y el uso del suelo. Las regulaciones desempeñan un papel importante en la creación de un entorno urbano mejor. No obstante, es necesario afrontar las consecuencias no deseadas de la inducción a la informalidad producto de los elevados precios de la vivienda. Una política de vivienda sensata debería tener en cuenta estos efectos indirectos. El desafío actual es cómo conservar los efectos indirectos positivos de las normas urbanísticas estimulando a la vez la construcción de viviendas asequibles. También se debería tener en cuenta el tema de cuántos efectos indirectos positivos pueden extraerse realmente de una regulación determinada.

Por ejemplo, el valor social del efecto indirecto externo generado por una restricción de la densidad podría no ser necesariamente mayor que el valor de la pérdida de bienestar asociada a una restricción en la oferta de suelo urbanizado. En efecto, podríamos argumentar sobre la medida en la que determinadas regulaciones aplicadas actualmente en los municipios de Brasil, proporcionan de hecho más privilegios de exclusión a determinados grupos o una burocracia flagrante y obstáculos de procedimiento que elevan los precios de la vivienda sin crear efectos indirectos positivos para el conjunto del municipio (Henderson 2007).

Ya a finales de la década de los ochenta, los planificadores urbanos de Brasil reconocieron que las normas y las regulaciones urbanísticas estaban aumentando los costos de urbanización y afectando a las viviendas sociales. A pesar de la falta de pruebas estadísticas, los profesionales se dieron cuenta de que los tamaños mínimos de parcela, los terrenos de estacionamiento obligatorios, los impedimentos a los usos mixtos (comerciales y residenciales), y otras regulaciones sobre el uso del suelo urbano no favorecían el aumento de la oferta de vivienda asequible.

Se adoptó un enfoque pragmático a fin de minimizar esas limitaciones a través de la noción ZEIS (Zona Especial de Interés Social), donde se flexibilizaban las regulaciones que incrementaban los costos con el objetivo de promover la oferta de viviendas asequibles. Las ZEIS se definen mayoritariamente de forma que coincidan con los límites de asentamientos ocupados existentes y los municipios las utilizan como herramienta para regularizar ocupaciones de suelo irregulares previas simplemente enunciando que el asentamiento no necesita cumplir las normas aplicables de forma general a las zonas urbanas del municipio. El inconveniente de esta medida paliativa es que el municipio ya no se ve obligado a intervenir en la zona puesto que, por definición, la zona ZEIS ya es conforme a la norma. En otras palabras, el doble estándar abre la vía para que el municipio ignore el problema más allá de la emisión de una ordenanza sobre zonificación.

En resumen, la reforma de la política de vivienda en Brasil exige actualmente un enfoque más amplio que estructure de forma conjunta los elementos de financiación, tecnología y gestión urbanística, y se aleje de la visión paternalista de ofrecer un cobijo o del enfoque limitado sobre los asentamientos informales. Hemos argumentado que el papel de la regulación del suelo urbano y de la construcción es un factor indispensable a tener en cuenta en cualquier intento de afrontar con seriedad el desafío que plantea la informalidad en Brasil y en otras ciudades del tercer mundo.

Referencias

Biderman, C. 2008. Informality in Brazil: Does urban land use and building regulation matter? Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Damasio, Claudia, Claudio Gutierrez, Gevaci Perfroni y Jacqueline Menegassi. Próxima publicación. Estudo de caso de urbanizaçao social no municipio de São Leopoldo. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Ellickson, R. 1977. Suburban growth controls: An economic and legal analysis. Yale Law Journal 86 (3).

Henderson, J.V. 2007. The effect of residential land market regulations on urban welfare. Urban Research Symposium 2007. Banco Mundial, 14–16 de mayo.

IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica/Brazilian Institute of Geography and Statistics). 1991 y 2000. http://www.ibge.gov.br/home/

Malpezzi, S. 1996. Housing prices, externalities, and regulation in U.S. metropolitan areas. Journal of Housing Research 7(2): 209–241.

Mayo, S. y S. Angel. 1993. Housing: Enabling markets to work. A World Bank Policy Paper.

Rolnik, R. 1997. A cidade e a lei: Legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel: Fapesp.

The Economist. 2007. Adios to poverty, hola to consumption. 16 de agosto. http://www.economist.com/world/la/displaystory.cfm?story_id=9645142&CFID=8338952&CFTOKEN=92529416

Turner, J.F.C. y R. Fichter. 1972. Freedom to build: Dweller control of the housing process. New York: The Macmillan Company.

UN Habitat. 2006. State of the world’s cities 2006. London: Earthscan y UN Habitat.

Sobre los autores

Ciro Biderman es Visiting Fellow del Lincoln Institute of Land Policy e investigador adjunto al Departamento de Planificación y Estudios Urbanísticos del Instituto de Tecnología de Massachusetts. Asimismo es profesor asociado en la Fudación Getulio Vargas e investigador asociado al Centro de Estudio de las Políticas y Economía del Sector Público (CEPESP/FGV) de São Paulo, Brasil (en licencia).

Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Anna Sant’Anna es investigadora asociada principal del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Data from global satellite imagery and new technologies for processing digital maps are facilitating the study of urban expansion on a global scale. The Lincoln Institute of Land Policy’s most recent policy focus report, Making Room for a Planet of Cities, by Shlomo Angel and his colleagues, demonstrates this new capability. It analyzes the spatial structure of cities using four complementary data sets: Landsat satellite images for 3,646 global cities with a population over 100,000 in 2000; a detailed stratified sample of 120 of these cities with data from 1990 and 2000; geo-coded census tract data for 20 U.S. cities from 1910 to 2000; and data drawn from digitized historic maps for 30 representative world cities from 1800 to 2000.

Metrics of urban spatial structure based on these data sets measure a city’s built-up area (containing buildings and impervious surfaces) and the city footprint (the built-up area plus open spaces surrounded by or within 100 meters of built-up area). Available population data allow the calculation of population densities for these areas.

The population and area measures produce comparable urban built-up area average densities in 2000 that range in the sample of 120 global cities from 555 persons per hectare in Dhaka, Bangladesh to only 15.7 in Tacoma, Washington. Urban built-up area average densities vary systematically across country groups, ranging from 25 persons per hectare in land-rich developed countries (United States, Canada, and Australia); to 50 in other developed countries (Europe and Japan); and 130 in developing countries. Analysis of built-up area densities across cities supports the predictions of urban theory: for example, higher incomes and land availability are associated with lower densities; and larger city populations are associated with higher densities.

Urban average densities have declined in the three data sets with time series data: they fell at 2.0 percent per year for built-up area density in the 120 global cities from 1990 to 2000; at 1.9 percent per year for census tract density in the 20 U.S. cities from 1910 to 2000; and at 1.5 percent per year in the 30 representative cities from 1800 to 2000. In this 30-city sample, densities typically peaked around 1900 and declined since then. A U.S. exception is Los Angeles, where average census tract densities have increased since 1940 and now exceed those of New York City. The average census tract density in several other U.S. cities has leveled off since 1990, albeit at low levels around 20 persons per hectare.

In terms of fragmentation, the average city footprint density is half of the built-up area average density, implying that a typical city has as much land in its urbanized open spaces as in its built-up areas. In 2000, urbanized open space as a share of built-up area ranged from a low around 0.4 (São Paulo, Brazil) to a high around 1.8 (Zhengzhou, China). The proportion of urbanized open space across cities decreased somewhat from 1990 to 2000. Although fragmentation values did not differ between developed and developing countries, fragmentation in Chinese cities is particularly high, with much land remaining under cultivation within their city footprints.

Demographic forecasts indicate that the world’s urban population will double from 3 billion in 2000 to 6 billion in 2050, with nearly all such growth occurring in developing countries. This implies a doubling of urban built-up areas in the unlikely event that urban population densities will remain constant. If densities decline by 1 percent annually (half the historic rate), city built-up area will triple, and a 2 percent annual decline will increase built-up area five-fold.

Containment strategies that may be appropriate in the United States and other low-density developed countries are likely to fail in developing countries where city populations are expected to grow several-fold over the next few decades. These cities need to prepare for their future expansion by realistically projecting their built-up areas and allocating land for both open spaces and rights-of-way for the arterial road networks and other infrastructure that will be needed to support urban growth.

Infrastructure, defined to include transport, telecommunication, electric power, water, and sanitation, is high on the agenda of both industrial and developing countries. In the United States, concern has been mounting about insufficient maintenance and the resulting decline in the quality of infrastructure facilities and services, especially in transport. Additional investments in infrastructure have also figured heavily in proposals to stimulate demand, employment, and economic growth. In developing countries, infrastructure’s challenges relate more to increasing capacity to provide services to both existing urban residents and the two billion new urban residents projected to arrive by 2050. The Lincoln Institute’s seventh annual land policy conference, held in early June 2012, addressed many aspects of infrastructure including investment, maintenance, and its externalities.

Economic aspects.

Empirical work carried out over the past 25 years on the macroeconomic returns to infrastructure investment have produced a wide range of outcomes–from negative returns to those above 30 percent annually. A careful survey of more recent studies indicates that infrastructure investment in transport, power, and telecom is likely to have positive macroeconomic effects and raise productivity.

At the same time, many countries allocate only modest sums to infrastructure maintenance, even though a broad consensus of opinion and empirical evidence indicate that the returns to maintenance–particularly transport–are very high. Inadequate maintenance may result from donor preferences to fund new capacity in developing countries, but maintenance shortfalls are also common in developed countries, suggesting that other institutional factors are likely to be important.

Networked infrastructure normally is subject to scale economies, and some networks are natural monopolies. Such infrastructure must be subject to economic regulation to prevent firms from engaging in monopoly pricing. While the need for regulation is most apparent when infrastructure is provided by private firms, regulatory oversight is often necessary when provision is by a public enterprise.

Spatial aspects.

Infrastructure has a strong influence on spatial development patterns and can be used to direct growth and–along with zoning and other incentives–to encourage more dense and compact development patterns. While only a few studies are available, however, empirical work indicates that the cost of redeveloping brownfield sites exceeds the cost of greenfield development including the costs of new infrastructure service.

The de-industrialization of cities has been going on for a long time, but recently some cities, such as San Jose, California, have stopped supporting the conversion of industrial or office space to residential or commercial use. They seek to maintain appropriate space for employment when economic growth returns so that they can compete for new firms and encourage local job creation.

Externalities.

Metropolitan areas produce about three-quarters of global anthropogenic greenhouse gas emissions annually, with a large share coming from transport and electric power. The replacement of aging systems and installation of new capacity provide a major opportunity to switch to more energy- and emission-efficient systems in urban areas. System management also can be improved with congestion tolls, parking fees, and transit expansion; by ensuring that tariffs cover the costs of water and electric power; and by promoting green buildings.

Relocating households in the path of infrastructure expansion involves a large number of people displaced by new roads or the widening of existing roads, the location of new facilities such as power plants, and reservoirs that flood broad areas behind dams. Estimates indicate that between 10 and 23 million persons are resettled involuntarily in developing countries each year, and that the majority of relocations are related to infrastructure. Some of these involuntary resettlements meet the safeguard standards promulgated by the World Bank or other standards such as the Equator Principles, but most resettlement is subject to only national or provincial policies.

These topics and many others–including the impacts on infrastructure of mega-events such as the Olympics, the taxation of utilities, the locational effects of congestion tolls, the variation in quality of infrastructure services, and the remarkable impacts of mobile telephony in Africa–will be covered in the conference proceedings that will be available as a printed volume in May 2013 and later as an eBook.

Stephanie Pollack, subdirectora del Centro Dukakis de Política Urbana y Regional de la Universidad Northeastern, detectó una curiosa anomalía cuando analizó los resultados de una encuesta sobre las necesidades de transporte público de los residentes de bajos ingresos en Massachusetts. La encuesta pedía que se indicara el principal modo de transporte, y daba las opciones tradicionales, como tomar el tren o el autobús. Pero no había ninguna casilla para marcar lo que resultó ser el modo más común de transporte: docenas de encuestados respondieron “el automóvil de otra persona”.

Para Pollack, este descubrimiento subrayó la dificultad de diseñar sistemas de transporte acordes con las necesidades de la población, así como la necesidad de contar con mejores maneras para medir y hacer participar a la gente para poder suplir las verdaderas necesidades de transporte público de los usuarios. Como parte de un proyecto llamado The Toll of Transportation (La carga del transporte), el Centro Dukakis trató de determinar cómo llegan los residentes adonde tienen que ir en ciudades como Lynn, Worcester, Springfield y East Boston. Pero la categoría “automóvil de otra persona” no formaba parte de ninguna lista de datos estándar de transporte. “Medimos la equidad en educación y en sanidad, pero no en transporte”, dijo Pollack a los escritores y editores reunidos para el Foro periodístico sobre el suelo y el entorno edificado, realizado del 28 al 29 de marzo de 2014 en Cambridge, Massachusetts. “No tenemos el concepto de cómo debería ser un sistema de transporte ‘justo’”.

El tema del foro fue la infraestructura: para quién es, cómo planificarla y pagarla, y por qué necesitamos inversiones más inteligentes en los entornos urbanos del siglo XXI. Esta fue la séptima edición de esta reunión para periodistas de dos días de duración, patrocinada por el Instituto Lincoln, la Fundación Nieman de Periodismo de la Universidad Harvard, y la Escuela de Posgrado de Diseño (Graduate School of Design o GSD) de la Universidad Harvard.

Pollock compartió también con los participantes su investigación sobre el desarrollo orientado al transporte público (transit-oriented development o TOD), una política que se fomenta cada vez más en las ciudades por medio de reformas de zonificación e incentivos económicos. Los datos revelaron algunos resultados problemáticos sobre el uso y la equidad del transporte público. Los residentes de ingresos más altos que se mudan a zonas TOD (que se convierten rápidamente en lugares caros para vivir) en general no usan transporte público, mientras que los residentes que sí lo usan tienen que residir más lejos de las estaciones, en barrios económicamente más asequibles. Este desplazamiento aumenta el costo y la complejidad de sus viajes para ir al trabajo y volver. Además, en un tercio de las zonas TOD estudiadas, el uso del transporte público se redujo después de haberse introducido el desarrollo.

En otra presentación, Judith Grant Long, profesora asociada de Planificación Urbana en GSD, analizó megaeventos, como la Copa del Mundo y las Olimpiadas, que inducen a las ciudades a invertir miles de millones de dólares en infraestructura. Hay poca evidencia de un retorno positivo a la inversión en términos de puestos de trabajo permanente, ingresos o incluso la imagen de la ciudad, indicó Long. El Comité Olímpico Internacional podría ayudar a las ciudades a planificar mejor y organizar juegos “del tamaño correcto”, sugirió. Barcelona, Roma, Tokio, Múnich, Montreal y Londres han podido transformar con cierto éxito las villas olímpicas en áreas de uso a largo plazo que benefician a un sector más amplio de la población una vez que se acaban los juegos.

Las sociedades público-privadas, la construcción y operación privada de rutas y los sistemas de peaje han sido innovaciones recientes para el financiamiento de infraestructura, dijo José A. Gómez-Ibáñez, profesor de GSD y de la Escuela Kennedy de Harvard. Pero se puede decir que desde que se completó el sistema de rutas interestatales en los EE.UU., el papel del gobierno federal no ha sido claro. El desafío estriba en demostrarle al público quién se beneficiará de los proyectos, para poder justificar su financiamiento.

Los gobiernos deberán ser más inteligentes y enfocar bien el objetivo al construir futuros sistemas de transporte y otros tipos de infraestructura, sobre todo cuando las áreas metropolitanas tratan de aumentar su resiliencia en vista de los impactos inevitables del cambio climático, declararon varios ponentes.

Rich Cavallaro, presidente de Skanska USA Civil Inc., citó la calificación de D+ (en una escala de A a F) en el último “boletín de calificaciones” de infraestructura emitido por la Sociedad Americana de Ingenieros Civiles. Dicho grupo estima que el país tendrá que gastar 1,6 billones de dólares más de lo que indican los planes actualmente para poder contar con una infraestructura de nivel aceptable en todos los sectores. En contraste con proyectos inmensamente caros, como esclusas similares a las del río Támesis en el Reino Unido, Cavallaro se inclina por tomar medidas más asequibles, como equipar a los túneles del metro con tapones inflables gigantes, elevar las rejas de ventilación y subestaciones eléctricas, y diseñar los garajes de estacionamiento e instalaciones similares para que se puedan inundarse y limpiarse después, cuando las aguas retrocedan.

Varios países realizan una mejor tarea de coordinación y recuperación en casos de desastres, según las encuestas realizadas por Robert B. Olshansky, profesor de Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, y Laurie A. Johnson, presidenta de Laurie Johnson Consulting|Research. La construcción de resiliencia a largo plazo como parte de este proceso fue objeto de un reciente informe del Instituto Lincoln, titulado Lecciones de Sandy.

Susannah C. Drake, presidenta de dlandstudio pllc, describió enfoques creativos, como el rediseño de la protección de la costa en el sur de Manhattan y el sellado de trazados subterráneos que pasan debajo de barrios urbanos. La nación no puede simplemente reconstruir lo que existía antes de un desastre, sobre todo ahora que los avances en tecnología han abaratado el costo de infraestruc-tura, en comparación con las inversiones masivas que se realizaron en el New Deal. Marcus M. Quigley, presidente de Geosyntec Consultants, exploró el uso de tecnología inteligente y controles dinámicos para transformar la construcción de grandes obras de infraestructura. “Podemos cambiar la manera de construir la infraestructura para que actúe a nuestro favor”, dijo. “Cada vez que repavimentamos una calle o acera, estamos perdiendo una oportunidad”.

También se habló sobre el lado negativo de la infraestructura inteligente. Ryan Ellis, fellow posdoctoral de investigación en el Centro Belfer de Ciencias y Asuntos Internacionales de la Escuela Kennedy de Harvard, abordó el complejo problema de seguridad e infraestructura, revelando el submundo de ciberataques, vulnerabilidades y “días cero”. Los hackers espían el correo electrónico continuamente y podrían sabotear nuestra red eléctrica, el control del tráfico aéreo y los sistemas financieros. La clave, dijo Ellis, está en “diseñar ahora teniendo en cuenta la seguridad”, porque “es difícil incorporar la seguridad después”. Y añadió que los planificadores involucrados en construir ciudades inteligentes deben tener muy presente el tema de la seguridad.

El impacto interconectado de la urbanización global requiere un marco más amplio para la infraestructura urbana que exceda las áreas metropolitanas individuales, dijo Neil Brenner, profesor de Teoría Urbana en GSD. “Tenemos que actualizar nuestro mapa cognitivo de la urbanización”, dijo. Pierre Bélanger, profesor asociado de Arquitectura del Paisaje de GSD, predijo que trabajar con la naturaleza -incluso dejando que ciertas áreas abandonadas vuelvan a su estado silvestre- podría eclipsar el enfoque tradicional de controlar el agua y canalizar los arroyos.

El liderazgo político es la clave para reinventar y diseñar nueva infraestructura en el entorno urbano, dijo la arquitecta paisajista Margie Ruddick. Afortunadamente, los alcaldes son algunos de los líderes más innovadores para abordar estos tipos de desafíos, dijo David Gergen, analista senior de CNN y director del Centro de Liderazgo Público en la Escuela Kennedy de Harvard. Es raro que un alcalde llegue a ser presidente, pero resuelven problemas prácticos importantes, dijo Gergen, que fue el orador invitado en la velada nocturna tradicional del foro en la Casa Walter Lippmann de la Fundación Nieman. “Es en las ciudades donde se están llevando a cabo los experimentos”, dijo.

Janette Sadik-Khan, ex comisionada de la Ciudad de Nueva York y en la actualidad miembro de Bloomberg Associates, también se refirió a las dificultades políticas de transformar el paisaje urbano. Hizo notar que las ciclovías, el programa de bicicletas compartidas y los espacios peatonales en Times Square provocaron la oposición por parte de automovilistas, dueños de negocios y otros que consideraban estas iniciativas poco prácticas y “vagamente francesas”. Sin embargo, muchos comerciantes han reportado desde entonces un gran aumento de su actividad debido a un mayor trán-sito de peatones, y que las sillas portátiles de las áreas peatonales están continuamente ocupadas.

“Cuando se ofrecen más opciones, la gente vota con sus pies, con sus asientos y con los candados de sus bicicletas”, expresó. “Los neoyorquinos han modificado las expectativas respecto a sus calles”.

El foro incluye tradicionalmente dos sesiones dedicadas a la “práctica del arte”. Brian McGrory, editor de The Boston Globe, describió los esfuerzos para integrar un periodismo “ardientemente relevante” en un modelo de negocio digital que sea sostenible. The Globe tiene más lectores que nunca, expresó. Inga Saffron, crítico de arquitectura de The Philadelphia Inquirer, ganadora del Premio Pulitzer poco después del foro, junto con el crítico de arquitectura Blair Kamin del Chicago Tribune, Jerold Kayden de GSD y Gregory K. Ingram y Armando Carbonell, ambos del Instituto Lincoln, mantuvieron un coloquio sobre la interacción entre periodistas y fuentes expertas.

Varios participantes de los 40 periodistas y fellows de Nieman publicaron notas sobre el foro, incluyendo Roger K. Lewis del Washington Post, Tim Bryant del St. Louis Post-Dispatch, Christopher Swope de Citiscope y Josh Stephens de Planetizen.

Anthony Flint es fellow y director de relaciones públicas en el Lincoln Institute of Land Policy, y autor de Wrestling with Moses: How Jane Jacobs Took on New York’s Master Builder and Transformed the American City (Luchando con Moisés: Cómo Jane Jacobs se enfrentó al Jefe de Construcciones de Nueva York y transformó la ciudad norteamericana) (Random House, 2011). Fue fellow Loeb en 2000–2001.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Edesio Fernandes is a Brazilian lawyer and city planner based in London, where he is a part-time lecturer at the Development Planning Unit of University College London. He is also coordinator of IRGLUS (International Research Group on Law and Urban Space), a partner of United Nations/HABITAT. His research and teaching interests include urban and environmental law, planning and policy; local government and city management; and constitutional law and human rights in developing countries. For the last two decades, he has focused on the field of urban land regularization in Latin America and other regions.

Fernandes has lectured and taught in courses at the Lincoln Institute for several years and he coordinates the Institute’s Latin American Network on Urban Land Regularization. He helped organize and teach a course on informal land markets and regularization held at Lincoln House in October 2001, and is teaching the course again in November 2002 (see page 19). This conversation with Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, explores some of these issues.

Martim Smolka: How did you become interested in informal land markets and regularization policies?

Edesio Fernandes: My interest in the problems of informal land markets goes back to the early 1980s, shortly after I graduated from Minas Gerais Federal University Law School in Belo Horizonte, Brazil. I began working at PLAMBEL, the state agency in charge of the metropolitan planning of Belo Horizonte, one of Brazil’s few historic planned cities. However, its detailed plans and maps did not reserve areas for the lower-income people who built the city, and as early as 1895, two years before its inauguration, 3,000 people were already living in favelas.

This number grew considerably over decades of intensive urbanization. In 1976, a pioneering zoning scheme was approved, but the favelas were again ignored and treated as unoccupied areas. In 1983, I participated in the interdisciplinary Pro-FAVELA team that drafted a legal formula to incorporate these areas into a revised zoning scheme. It was through this early work as a city planner, and by building academic bridges between legal and urban studies, that I came to explore the nature of the relationship between law, planning and sociospatial exclusion in third world cities.

MS: Has that legislation had any effect on the status of favelas in Belo Horizonte and Brazil in general?

EF: Until the 1970s, the official policy in Brazil towards favelas was eviction or neglect, with the occasional introduction of limited services for political convenience. The Pro-FAVELA program was a groundbreaking experience that sought to materialize the city’s newly recognized democratic commitment to sociopolitical and sociospatial inclusion of the favelas into the urban fabric. The approved formula has become a paradigm for urban land regularization in most Brazilian cities. The notion is that “special zones of social interest” should be created within the city’s zoning scheme, permitting planning and zoning regulations to be adapted to the specific requirements of the favela dwellers. Moreover, the formulation of specific land tenure policies should be combined with both inclusive urban planning mechanisms and participatory institutional processes of city management. This allows for the integration of informal settlements into the formal planning apparatus and for the introduction of services and infrastructure to redress long-standing inequalities.

MS: Are these goals now well integrated into the legal and administrative systems in Brazilian cities?

EF: Urban legislation has evolved in Brazil, but most Brazilian law courses do not offer specialized modules on urban land use and development control. Legal professionals in Brazil, and throughout Latin America, have long been trained to adopt an obsolete and individualistic approach to legal matters, typical of unreformed classical liberal legalism, and particularly the notion of absolute property rights. As a result, they are still largely unacquainted with recent legal developments, uninformed about the legal implications of socioeconomic dynamics and the challenges posed by rapid urbanization, unaware of the potential of different legal principles supporting urban legislation, especially the notion of the social function of property, and thus they are unprepared to deal with inevitable conflicts over the use and development of urban land. A groundbreaking legal development, though, took place in Brazil in 2001, with the enactment of Federal Law No. 10.257, entitled City Statute, which aims to regulate the original chapter on urban policy introduced by the 1988 Constitution. The new law provides consistent legal support to those municipalities committed to confronting the grave urban, social and environmental problems that directly affect the 82 percent of Brazilians who live in cities. In conceptual terms, the City Statute broke with the long-standing tradition of civil law and set the basis for a new legal-political paradigm for urban land use and development control. Municipalities must formulate territorial and land use policies, balancing the individual interests of landowners with the social, cultural and environmental interests of other groups, and the city as a whole. They are also required to integrate urban planning, legislation and management so as to democratize the local decision-making process and legitimize a new, socially oriented urban-legal order. The City Statute also recognized legal instruments to enable municipalities to promote land tenure regularization programs and facilitate access to urban land and housing.

MS: Can you elaborate on the connections between regularization, security of land tenure and broader concerns of poverty and social justice?

EF: On one hand, regularization programs focusing on upgrading projects have tended to neglect underlying land tenure issues, for example in the highly acclaimed Favela-Bairro program in Rio de Janeiro. As a result, these programs have frequently produced unintended perverse effects, such as occupation by drug lords, expropriation by force, and even, given the increasingly complex relationship between formal and informal land markets, what has been called “eviction by the market.” On the other hand, regularization programs focusing exclusively on the formal titling of individual plots, such as the large-scale programs inspired by the ideas of Hernando de Soto, have tended to reinforce unacceptable housing and living conditions in unserviced areas that are frequently remote and environmentally unsuitable.

In my experience, those programs that have tried to combine the two dimensions, upgrading and legalization, tend to be the most sustainable in urban, social and environmental terms. Comprehensive programs also tend to have a more controlled impact on both formal and informal land markets. Thus, they can be more effective in guaranteeing that the ultimate beneficiaries of the public investment will indeed be the residents in informal settlements, not the land developers and promoters who, by failing to offer affordable, sufficient and adequate housing options to the poor, have provoked the process of informal development in the first place.

MS: To what extent have these regularization programs really addressed or helped to resolve the problem of poverty alleviation?

EF: Regularization programs are always curative and need to be integrated with preventive urban planning policies, fiscal and legal measures, and management strategies aimed at promoting overall urban change, thus breaking with the cycle that has long produced urban informality. Moreover, they can only have a more significant impact on urban poverty if they are combined with programs aimed at broadening access to urban services and generating jobs and income to alleviate poverty.

There are many assumptions in this discussion that should not be taken for granted, especially given the findings of recent research. An enormous amount of money has been invested in regularization programs over the years, and it is about time that a comprehensive and critical review was promoted. There are many questions still left unanswered regarding the nature of the processes leading to irregular settlements, the means to address the issue and the method of actually implementing policies: How are informal settlements produced? Why is it important to regularize them? When and how should regularization programs be formulated? Who should pay for them, and how? What happens after the program is completed?

MS: What have you learned, as a lawyer, about the legalistic approach to titling policies?

EF: In particular, one should question critically the widely accepted argument that titling is the fundamental condition for residents in informal settlements to have access to services and credit, and thus to invest in their houses and businesses. On the whole, in consolidated situations where informal land occupation has been supported by sociopolitical mobilization of the residents, access to services and infrastructure has taken place regardless of their legal status. Research in several countries has already indicated that a set of socioeconomic and political-institutional circumstances may create a perception of security of tenure, thus encouraging people to invest in home improvements, even when the legalization process has not been completed. Research has also shown that jobless poor people have failed to gain access to formal credit even when they have titles, whereas untitled but employed people do get access to formal credit in some cases.

MS: Are you suggesting that the formalization of legal titles is not that important?

EF: No, what I mean is that it may indeed provide individual security of tenure, but it does not necessarily guarantee access to formal credit and does not produce sustainable settlements. Regularization alone usually fails to achieve what I think should be the ultimate objective of regularization programs—the sociospatial integration of the informal areas and communities. That said, titling is indeed important from many perspectives, such as to resolve domestic, family and neighborhood conflicts and to legally recognize sociopolitical rights. The challenge is to promote the recognition of individual security of tenure in a way that is compatible with the provision of social housing, thus reverting, or at least minimizing, the process of sociospatial segregation. The only way to do that is through a combination of urban planning mechanisms and city management strategies with innovative land tenure policies, stressing that there is a wide range of legal options other than individual freehold rights.

The importance of the topic is undeniable as the combined processes of urbanization and poverty are increasing internationally. UN figures suggest there are about 840 million people living in slums today, and reasonable projections suggest there will be 1.5 billion by 2020. This growing urbanization of poverty has already had many negative socioeconomic, political and environmental consequences, which tend to be aggravated by the processes of immigration and widespread organized crime.

MS: The Lincoln Institute has been deeply involved in these issues in Latin America for almost ten years. Do you have any final comments on how we can expand this work?

EF: The centrality of this discussion of intertwined land matters—land structure, access to land and housing, land management, and land use planning and development control—has been increasingly recognized internationally, confirming the relevance of the Lincoln Institute’s original mandate and overall research and teaching agenda. I believe the discussion of informal urban land development is of interest to all concerned about matters of social justice and human rights, as well as the conditions for market expansion in the context of economic globalization.

In closing, I would like to emphasize the importance of legal education. Urban change requires legal reform, which in its turn requires an adequate understanding of the nature, problems and shortcomings of the prevailing legal order, as well as the possibilities for change that it entails. The promotion of comparative research and teaching activities, such as those already supported by the Institute, is crucial, as well as support for academic and policy networks such as IRGLUS and the Latin American Network on Urban Land Regularization. The group of professionals in Latin America who have explored the interfaces between law and planning, and between legality and illegality, from a critical, sociolegal viewpoint is still quite small and needs to be widened. More than ever, it is imperative that we construct a sound legal discourse to provide support for new attempts to promote positive urban change, including by means of regularization programs. This is not an easy task, but we have been making progress.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En países subdesarrollados, la mayoría de los programas y propuestas de gestión urbana han requerido adoptar un criterio de orientación social a los derechos de propiedad, lo que garantiza una intervención estatal de amplio alcance sobre el control del uso y desarrollo del suelo. Ése es el caso particular de los programas de regularización del suelo.

Sin embargo, la adopción generalizada de políticas de liberalización y esquemas de privatización ha promovido una interpretación individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresivos de disciplinar el uso y el desarrollo de la propiedad urbana.

Se trata de una paradoja aparente que revela la brecha entre una definición más progresiva de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatización. ¿Son estas tendencias mutuamente exclusivas, o pueden conciliarse hasta cierto punto?

Estas preguntas fueron el tema central de dos talleres de trabajo que tuvieron lugar en Johannesburgo (República Sudafricana) a finales de julio, dirigidos a legisladores, gestores urbanos y académicos. El Sexto Taller de Trabajo de “Legislación y Espacio Urbano” fue patrocinado conjuntamente por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) y el Centro de Estudios Jurídicos Aplicados (CALS) de la Universidad de Witwatersrand. El Instituto Lincoln contribuyó a la realización de este taller y también patrocinó un seminario sobre seguridad de tenencia del suelo en la República Sudafricana, los países subsaharianos, Brasil y la India.

Marco de trabajo conceptual para la legislación y el espacio urbano

IRGLUS, un grupo de trabajo del Comité de Investigación en Sociología Jurídica de la Asociación Sociológica Internacional (ISA), se propone organizar debates sobre la dimensión jurídica del proceso de urbanización, con la idea de promover ese diálogo tan necesario entre los estudios jurídicos y los estudios ambientales urbanos. La mayoría de los estudios urbanos han reducido el aspecto legal —incluidas las estipulaciones jurídicas, las decisiones judiciales y la cultura jurídica en general— a su dimensión instrumental: una corriente rechaza la ley como si fuera nada más que un simple instrumento político de discriminación social y exclusión política, mientras que otra la da por hecho, como si se tratara de un simple instrumento técnico que puede brindar soluciones fáciles e inmediatas a los crecientes problemas urbanos y ambientales.

Para expertos y profesionales urbanos, no están claras las razones de las crecientes prácticas ilegales identificadas en zonas urbanas, particularmente las que se refieren al uso y desarrollo del suelo. Según los datos existentes, si se toman en cuenta los patrones de acceso al suelo y de construcción, pareciera que entre el 40 y el 70 por ciento de la población de las principales ciudades de los países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos.

Muy pocos estudios se han preguntado el porqué de este fenómeno de ilegalidad urbana, por qué importa y qué puede hacerse. Los observadores, en general, no han podido visualizar la aparente división que hay entre las llamadas ciudades “legales” e “ilegales” como una intrincada red de relaciones muy cercanas y al mismo tiempo contradictorias entre las reglas oficiales y las no oficiales, y entre los mercados formales e informales de los suelos urbanos.

En la mayoría de los países subdesarrollados, la inexistencia de una política habitacional eficaz, en combinación con fuerzas comerciales descontroladas, despoja de soluciones habitacionales adecuadas a la vasta mayoría de la población urbana. Lejos de ser un fenómeno restringido a los pobres urbanos, la ilegalidad urbana necesita atención urgente, dadas sus graves consecuencias sociales, políticas, económicas y ambientales para la sociedad y la estructura urbana como un todo.

Sin embargo, si bien la ilegalidad urbana es un reflejo de la poderosa combinación de los mercados del suelo y los sistemas políticos, también es resultado del sistema jurídico elitista y de exclusión que impera en los países subdesarrollados. La combinación de instrumentos jurídicos que no reflejan las realidades sociales que afectan el acceso a la vivienda y al suelo urbano, junto con la falta de leyes adecuadas, ha tenido un efecto sumamente nocivo y agravante, si no determinante, del proceso de segregación socioespacial.

Definiciones de los derechos de propiedad

Uno de los mayores problemas de la gestión urbana es la falta de soporte del sistema jurídico vigente para las políticas ambientales urbanas. Ciertamente existen provisiones retóricas, pero las provisiones básicas del sistema —especialmente las de naturaleza constitucional— no ofrecen apoyo jurídico alguno a dichas políticas. En este contexto, el punto central de atención es el de los derechos de propiedad, específicamente de inmuebles urbanos. En muchos países, las políticas urbanas con sesgo progresivo y social que amplían la acción estatal suelen estar reñidas con la definición constitucional de los derechos de propiedad.

En varias ponencias del taller del trabajo de IRGLUS/CALS se habló de cómo el abordaje tradicional a los derechos de propiedad individuales, imperante en muchos países subdesarrollados y típico del liberalismo clásico, ha favorecido intercambios económicos que han menoscabado la función social de la propiedad. Muchos intentos importantes para promover el uso y control del suelo, incluso la protección jurídica del ambiente y la herencia histórico-cultural, se han visto mermados por acciones que reducen fuertemente la intervención estatal en el dominio de los derechos de propiedad individuales. En repetidas ocasiones, los intentos para promover la regularización del suelo han enfrentado la oposición de terratenientes y tribunales conservadores, incluso en situaciones en que la ocupación del suelo ya había estado consolidada durante largo tiempo.

Mientras que la retención excesiva y especulativa del suelo urbano privado ha contado con un beneplácito tácito, la tan esperada ejecución de una política habitacional social eficaz ha sido más difícil debido a la necesidad de indemnizar a los propietarios de tierras vacantes a los precios del mercado. En muchos países, el sistema de derechos de propiedad individuales heredado de la época de la colonia no suele considerar los valores habituales tradicionales en la definición de los derechos de propiedad. Dado que dichos países han fallado considerablemente en reformar los cimientos del liberalismo jurídico-político, la discusión del llamado neoliberalismo no tiene sentido en este contexto.

Los participantes del taller de trabajo hicieron énfasis especial en las condiciones jurídico-políticas para que se reconozca la seguridad de la tenencia. Se hizo notar que agentes tan diversos como movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y de finanzas internacionales han planteado cada vez más argumentos diferentes, si bien complementarios, de tipo humanitario, ético, sociopolítico y, más recientemente, económico para justificar la necesidad de adoptar políticas públicas en esta materia. También es necesario adoptar argumentos jurídicos, entre ellos las viejas provisiones de la ley internacional y los principios fundamentales del estado de derecho referente a los derechos de vivienda y los derechos humanos, de forma de abrir paso a una nueva interpretación de los derechos de propiedad que tenga sesgo social y ambiental.

Gran parte de la discusión se centró en determinar si la seguridad de tenencia puede sólo y/o necesariamente alcanzarse al reconocer los derechos de propiedad individuales. En este sentido, el análisis de varios casos sugirió que la mera atribución de los derechos de propiedad no lleva por sí sola a la meta principal de la mayoría de los programas de regularización, o sea, a la completa integración de las zonas y comunidades ilegales al marco más amplio de la sociedad y estructura urbana. El consenso general fue que debe considerarse una amplia gama de opciones jurídico-políticas, desde la transferencia de propiedades individuales a algunas formas de tenencia absoluta y/o control de alquileres, hasta formas novedosas (aún sin explorar) de propiedad colectiva u ocupación con varios grados de control estatal.

Se argumentó que el reconocimiento de los derechos de tenencia del suelo urbano debe ocurrir dentro de un marco más amplio, integrado y multi-sectoral de planificación de la ciudad y del uso del suelo, y no como una política aislada, a fin de evitar distorsiones en el mercado del suelo que conduzcan al desalojo de los ocupantes tradicionales. Ejemplos de casos de estudios en Brasil, la India y la República Sudafricana han demostrado que, sea cual sea la solución adoptada en un caso particular, sólo funcionará bien si es resultado de un proceso de decisión democrático y transparente que incorpore eficazmente a las comunidades afectadas.

Por encima de todo, se aceptó que es necesario promover la redefinición de los derechos de propiedad, y de allí, el reconocimiento de la seguridad de tenencia, dentro de un contexto más amplio que concilie la reforma urbana con la reforma legislativa. La reforma legislativa es función directa de las autoridades urbanas. Requiere nuevas estrategias de gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (especialmente a nivel municipal) y la sociedad; relaciones intergubernamentales renovadas; y la adopción de nuevas formas de sociedad entre los sectores público y privado dentro de un marco de trabajo jurídico-político claramente definido.

La reforma legislativa requiere renovar el proceso general de toma de decisiones a fin de combinar mecanismos tradicionales de democracia representativa y nuevas formas de participación directa. En los últimos años, muchas municipalidades de varios países han introducido nuevos mecanismos que fomentan la participación de la población urbana en varias etapas de los procesos de decisión que afectan la gestión urbana. A nivel ejecutivo se observan ejemplos tales como la creación de comités, comisiones, etc., mientras que a nivel legislativo figuran los referendos populares, el reconocimiento de iniciativas individuales y/o colectivas en los procesos de legislación, como también la formulación de enmiendas populares a proyectos de ley. Una de las experiencias más interesantes y promisorias ha sido el “presupuesto participativo” adoptado en varias ciudades brasileñas, que permite la participación de organizaciones comunitarias en la elaboración de los presupuestos municipales.

Para finalizar, no podemos seguir haciendo caso omiso a la necesidad de promover reformas jurídicas y revisiones judiciales globales, especialmente aquéllas que incentiven el reconocimiento de derechos colectivos, amplíen el acceso colectivo a los tribunales y garanticen el cumplimiento de la ley. Países como la India y Brasil ya han incorporado una cierta noción de los derechos colectivos en sus sistemas jurídicos, habilitando la defensa judicial de los llamados “intereses difusos” en materias ambientales y urbanas por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales.

En otras palabras, la reforma urbana y el reconocimiento de la seguridad de la tenencia no son cosas que van a conseguirse solamente a través de la ley, sino también a través de un proceso político que apoye el tan aclamado “derecho a la ciudad” como noción política y jurídica. Una función muy importante de este proceso deben ejercerla agentes diversos como abogados, jueces y fiscales del gobierno. No obstante, para poder garantizar la promulgación de leyes con sesgo social, y más importante, su cumplimiento, es imperativa la acción colectiva de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, organizaciones nacionales e internacionales, y ciudadanos que formen o no parte del entramado estatal.

Si es cierto que vivimos en tiempos democráticos, la época de los derechos tiene también que ser la del cumplimiento de los derechos, especialmente de los derechos colectivos. Sólo a través de procesos participativos podrá la ley convertirse en un escenario político importante para promover la integración espacial, la justicia social y el desarrollo sostenible.

Sobre el autor

Edésio Fernandes es abogado y fellow de investigación del Institute of Commonwealth Studies de la Universidad de Londres. Es coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano), y coeditor (junto con Ann Varley) de Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries (Zed Books, Londres y Nueva York, 1998).

Cuba es un país sorprendente. La ciudad de La Habana, su capital histórica, ostenta 400 años de herencia arquitectónica. Muchas de sus áreas se encuentran en un estado de triste deterioro, pero otras, representan formas muy creativas de abordar la conservación y el desarrollo económico. Debido al enfoque en el desarrollo rural luego de la revolución de 1959, Cuba no experimentó el mismo tipo de inmigración popular del campo a las ciudades que ocurrió en otras partes de América Latina. Los desarrollos modernos se dieron en gran parte fuera del núcleo histórico de La Habana. En este sentido, las buena noticia es que la herencia arquitectónica de la ciudad todavía está en pie, pero la mala es que apenas está en pie.

Los arquitectos y urbanistas de Cuba enfrentan grandes dificultades para realizar las tareas básicas de mejorar la infraestructura y la vivienda al mismo tiempo que fomentan un desarrollo económico apropiado a su visión socialista. Están desarrollando modelos de transformación comunitaria a través de la organización local y los programas de autoayuda, y están creando modelos de “recuperación de plusvalías” en el proceso de conservación histórica y desarrollo turístico.

A través de las conexiones con el Grupo de Desarrollo integral de la Capital (GDIC), nueve profesionales del diseño ambiental viajaron a Cuba en junio para explorar los problemas de deterioro e innovación del medio ambiente construido y natural. El equipo contó con la asistencia de nueve de los once becarios de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard en 1997-98.

Las becas de investigación Loeb para estudios ambientales avanzados se establecieron en 1970 gracias a la generosidad del exalumno de Harvard John L. Loeb. La beca anualmente otorga financiamiento de un año de estudios independientes en la Universidad de Harvard a entre diez y doce líderes en las profesiones de diseño y ambientalismo. Una tradición reciente del programa de becas de investigación es que los becarios hacen un viaje en conjunto al final del año académico, para dar solidez a las relaciones que desarrollaron durante el año, explorar juntos un ambiente nuevo y compartir sus conocimientos y experticia con otros.

Los becarios de investigación Loeb que viajaron a Cuba tienen una variedad de intereses que en conjunto conforman una muestra representativa de las profesiones de diseño ambiental:

• Charles Birnbaum, arquitecto especializado en paisajismo que aboga por la conservación de paisajes importantes.
• Toni Griffin, arquitecto preocupado por el desarrollo económico y comunitario de vecindarios urbanos.
• Pamela Hawkes, arquitecto especializada en la conservación histórica.
• Daniel Hernández, arquitecto creador de viviendas asequibles.
• Leonard McGee, líder comunitario que trabaja por la transformación y mejoramiento de las comunidades centro-urbanas de escasos recursos.
• Julio Peterson, promotor comunitario interesado en el desarrollo económico de centros urbanos de bajos recursos y países en vías de desarrollo.
• Peter Pollock, planificador urbano especializado en problemas de administración del crecimiento.
• Anne Raver, periodista interesada en la relación de la gente con su medio ambiente natural.
• Jean Rogers, ingeniero ambientalista y urbanista que se enfoca en mejorar los impactos de la industrialización en el medio ambiente.

Los becarios fueron recibidos en La Habana por el GDIC, que fue creado en 1987 como un equipo pequeño de expertos que aconsejaba al gobierno de la ciudad sobre políticas urbanas. Según Mario Coyula: “El grupo quiso desde el primer momento promover un nuevo modelo para el medio ambiente construido que sería menos imponente, más descentralizador y participativo, sensato ecológicamente y económicamente posible, en definitiva, holísticamente sustentable”.

Mario Coyula es arquitecto, urbanista y vicepresidente del GDIC. Entre él y sus colegas del GDIC han ensamblado una serie de seminarios informativos, así como recorridos de los becarios por La Habana. Además, han organizado visitas de los becarios a urbanistas y diseñadores en las ciudades de Las Terrazas, Matanzas y Trinidad.

Varias fundaciones y grupos han brindado su apoyo al proyecto: la Fundación Arca, la Fundación William Reynolds, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, la Asociación de Exalumnos Becarios Loeb, y el Programa de becas de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard. Cada becario Loeb escribirá un ensayo sobre un área de investigación relevante y su relación con las condiciones de Cuba. Éstos ensayos serán compilados y puestos a la disposición del GDIC, de la Universidad de Harvard y potencialmente de otros a través de la publicación de una revista o reporte especial.

Peter Pollock es el director de planeación comunitaria de la ciudad de Boulder, Colorado. En 1997-98 fue becario Loeb en la Universidad de Harvard y miembro visitante del Instituto Lincoln.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El Instituto Lincoln está colaborando en Argentina con la ciudad de Córdoba en un proyecto de gran importancia para cambiar las formas de abordar la planificación física de la ciudad, así como los instrumentos que se usan para lograrla. Córdoba representa un caso particularmente interesante por su ubicación estratégica en el centro del área de desarrollo del Mercosur.

La primera fase del proyecto fue un seminario llevado a cabo el pasado abril titulado “Hacia una gestión urbana integrada: Implementación de un plan estratégico para la ciudad de Córdoba”, cuyo objetivo principal fue congregar a los “actores” principales en Córdoba para analizar y debatir las metas de planificación y los instrumentos en el contexto de desarrollos nuevos en la gestión urbana.

El seminario contó con las ponencias de expertos internacionales y discusiones entre funcionarios municipales, promotores inmobiliarios, intereses comerciales y de negocios, organizaciones no gubernamentales y profesionales del urbanismo. El papel del Instituto Lincoln fue de gran importancia ya que facilitó un foro para que los participantes locales se reunieran por primera vez para hablar de dificultades urbanísticas y problemas de desarrollo, y para dar inicio al proceso de establecer políticas de administración y procedimientos nuevos.

De las discusiones surgieron tres temas principales. El primero, tuvo que ver con decidir el orden de prioridad de la tierra a ser urbanizada, con un interés particular en el acceso equitativo a la tierra, infraestructura y vivienda para los sectores populares, así como mecanismos apropiados para llevar a cabo una planificación urbana integrada a nivel regional. El segundo tema, estuvo enfocado en el impacto ambiental y fiscal de los grandes establecimientos comerciales en estructuras urbanas existentes, distritos históricos y barrios residenciales. El tercer tema se concentró en varios actores y sectores involucrados en el desarrollo industrial de Córdoba, prestando atención a la distribución de la industria, las limitaciones de infraestructura y los costos sociales y ambientales.

Además de dar a los participantes cordobeses una perspectiva amplia sobre problemas de gestión urbana en otras ciudades, el seminario generó dos puntos de importancia: 1) que la planificación para el desarrollo no sólo se trata de regulación o de control del uso de la tierra, sino que las políticas tributarias y fiscales afectan con igual importancia los valores de la tierra; y 2) que los funcionarios locales deben aprender a evaluar los costos y beneficios de los proyectos urbanísticos para poder tener relaciones comerciales efectivas con promotores inmobiliarios del sector privado.

El seminario ya ha tenido impactos específicos en actividades comerciales de trabajo conjunto en el centro histórico y en programas de gestión mejorados para proporcionar una infraestructura y servicios nuevos al mismo tiempo que se reducen los déficits. Además, el programa animó a los participantes a reconocer la importancia de la planificación estratégica a largo plazo para trazar las indicaciones generales sobre cambios de política y para comprender los efectos de tipos particulares de desarrollo en el medio físico y social.

El Instituto Lincoln continúa trabajando con funcionarios municipales para ayudar a desarrollar nuevos paradigmas de gestión que puedan sostener alianzas público-privadas, así como mejores técnicas de análisis y planificación. Los programas de seguimiento ayudarán a gestores de políticas y promotores inmobiliarios privados (que operan tanto en mercados formales como informales) a comprender mejor el funcionamiento de los mercados de tierra urbanos y las consecuencias de cambios de políticas para el desarrollo urbano.

El próximo curso sobre “Comportamiento del mercado inmobiliario en Cordoba: Implicaciones para la estructura urbana” explorará investigaciones sobre los mercados formales en Córdoba, haciendo énfasis en los efectos de las políticas económicas y las intervenciones del gobierno. A este curso lo seguirá un seminario regional donde la experiencia se compartirá con los participantes de por lo menos otros tres países. Simultáneamente, el Instituto Lincoln está desarrollando junto con funcionarios de la ciudad de Córdoba un programa de entrenamiento dirigido a un amplio espectro de funcionarios locales, regionales y promotores inmobiliarios, que se concentra en la administración general, la planificación urbana y la preparación e implementación de proyectos.

Douglas Keare es docente visitante del Instituto Lincoln. Tiene una amplia experiencia en planificación estratégica para ciudades grandes en países en desarrollo a través de investigaciones previas y dirección de proyectos en el Banco Mundial y el Instituto para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. Ricardo Vanella es director del Departamento Desarrollo Económico de la ciudad de Córdoba.