Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Una serie de tendencias convergentes llevaron a 40 académicos y profesionales de 15 países a reunirse en el Instituto Lincoln en julio de 1998 para discutir recientes reformas de los mercados de tierra. La primera de ellas es el reconocimiento de que la población mundial se está volviendo cada vez más urbana y en consecuencia se puede esperar que la cantidad de tierra convertida al uso urbano aumente significativamente. Segundo, la evidencia de que una mayor proporción de las familias más pobres del mundo viven actualmente en áreas urbanas (en el orden del 80% en Latinoamérica). Tercero, la percepción de una ola de cambio general en el papel del gobierno, de una posición de intervención y regulación hacia una gerencia urbana más selectiva. Durante los tres días del seminario, los participantes presentaron trabajos y discutieron la lógica de ciertas reformas legales e institucionales, la naturaleza de la transición de los mercados consuetudinarios o informales a formales, la evidencia de una mayor eficacia en el mercado de tierra y el acceso a la tierra por parte de los sectores pobres.

La Reforma Institucional y Legal

Varios participantes abogaron por la reforma institucional de los mercados de la tierra desde diversas perspectivas. Steve Mayo (Instituto Lincoln) identificó vínculos conceptuales y empíricos entre el funcionamiento de los mercados de la propiedad y la macroeconomía. Hizo notar que los mercados de la tierra que funcionan inadecuadamente influyen en la creación de riqueza y los porcentajes de movilidad, los cuales — en presencia de ciertas condiciones financieras — pueden agravar la inestabilidad macroeconómica. Refiriéndose a datos del Programa de Indicadores de la Vivienda, Mayo demostró que los precios de la tierra bruta y la tierra dotada de servicios tienden a converger hacia precios más altos de la tierra, indicando multiplicadores de desarrollo más altos a los precios más bajos. También destacó la presencia de una relación entre la elasticidad de los precios de la oferta de la vivienda y el ambiente político.

Aunque existe una percepción de que las reformas hacia ambientes de “capacitación” política son ampliamente empleadas en las economías en transición y desarrollo, Alain Durand-Lasserve (Centro Nacional para la Investigación Científica, Francia) observó la falta de referencia explícita a la “reforma del mercado de la tierra” en las propuestas de políticas en África. Más aún, sostuvo que la justificación ideológica de una mayor libertad en los mercados de la tierra está más avanzada que la práctica de establecer los prerequisitos para mercados efectivos y unitarios. En la práctica, varios de los trabajos presentados señalaron la presencia de agendas políticas conflictivas, ambigüedad legal y distintos grados de progreso en los procesos de reforma.

“La ley puede reformarse, la historia no”, dijo Patrick McAuslan (Birbeck College, Londres) al discutir el papel de las leyes como base necesaria para la reforma efectiva del mercado de la tierra. Describió la evolución de la recién aprobada Acta de la Tierra de Uganda, que busca establecer un mercado de la tierra basado en la propiedad individual. Felicitó al gobierno por combinar el proceso de reforma con un amplio debate público, pero apuntó que las versiones preliminares del Acta establecieron nuevas contradicciones en una historia secular de relaciones conflictivas entre la propiedad absoluta, la tenencia consuetudinaria y la nacionalización pública de tierras. Su trabajo enumeró una serie de “bombas de tiempo” dejadas por las administraciones coloniales y agravadas por los gobiernos posteriores a la independencia, de las cuales sólo unas pocas han sido tomadas en cuenta por la nueva legislación.

La inconsistente naturaleza de la reforma parece agudizarse en las economías de transición de Europa Oriental y África del Sur. En Europa Oriental, el legado del comunismo ha conducido a usos inadecuados de la tierra y a la asignación de valores no monetarios a la propiedad. Los cambios legales hacia la privatización de la tierra, sin embargo, han sido lentos. Tom Reiner (Universidad de Pennsylvania) argumentó que a pesar de la propuesta de normas a favor de la privatización y la demanda latente en Ucrania, las leyes actuales no contemplan provisiones para la venta libre. Presentó datos demostrando que la privatización produciría beneficios macroeconómicos y fiscales considerables: tan sólo los ingresos por ventas directas alcanzarían los 13 billones de dólares, además de los aumentos en los impuestos y la asignación más eficaz de recursos.

En Rusia, según Jan Brzeski (Instituto de Bienes Raíces de Cracovia), la emergencia de los mercados de la tierra ha sido inhibida por una concepción diferente del papel social de la propiedad y los territorios políticos. En Polonia, donde la privatización está mas avanzada, las reformas han sido insuficientes para superar la extendida asignación errónea de recursos. La asignación ha sido efectuada a precios simbólicos, sin reformas a las rentas de terrenos o los impuestos a la propiedad, y con altos costos de transacción. Aún así, el ciclo de compra y venta se está acelerando más rápidamente que el crecimiento económico, en tanto que las reventas representan cerca del 25% de la inversión de capital.

El programa de privatización de 1991 en Albania parece haber estimulado un mercado activo de tierras y propiedades. Investigaciones efectuadas por David Stanfield (Universidad de Wisconsin, Madison) indican que ha habido sustanciales aumentos en las transacciones de compra y venta y en el incremento de los precios, pero también extensos conflictos entre los propietarios anteriores a la colectivización y los posteriores a la privatización, contradicciones entre las numerosas leyes y errores en la nueva documentación. La investigación señala la facilidad relativa de establecer marcos para la privatización, y la gran dificultad de permitir que los mercados funcionen posteriormente.

Lusugga Kironde (Colegio Universitario de Estudios de Arquitectura y Tierras de Tanzanía) describió cómo descuidos en el sistema “planificado” de asignación en Tanzanía llevaron al 60% de la población a adquirir tierras a través de métodos informales. Esto, a su vez, disminuyó los ingresos del gobierno, ya que las transacciones se efectuaron sin aprobación oficial y, en algunos casos, familias con buena situación económica recibieron terrenos altamente subsidiados. Michael Roth (Universidad de Wisconsin, Madison) describió una situación similar en Mozambique, donde el legado del socialismo estatal todavía está presente en el nivel de intervención del gobierno y en la falta de representación de la propiedad libre.

En ambos países africanos, la evaluación de la reforma resultó ambivalente. La Nueva Política de Tierras de Tanzania (1995), si bien constituyó un paso exitoso hacia la aceptación de la existencia del mercado de la tierra y el aseguramiento de los terrenos ocupados en forma consuetudinaria, ha resultado insuficiente para remover las barreras a un mercado eficaz de la tierra. En particular, Kironde destacó que las nuevas medidas concentran la toma de decisiones en un Comisionado de Tierras a pesar de una política nacional de descentralización administrativa. La política no ofrece incentivos para estimular la formalización de prácticas informales o asegurar su acatamiento por parte de los importantes intermediarios. En Mozambique, desde finales de los años ’80, las reformas orientadas al desarrollo de mercados han resultado en responsabilidades administrativas confusas y en inciertos derechos a la tierra. Han sido características las disputas de tierras entre familias y asociaciones productoras con nuevos poderes legales. Las reformas de 1997 intentan garantizar la seguridad de la propiedad, suministrar incentivos a la inversión e incorporar ideas innovadoras sobre los derechos comunitarios a la tierra.

En Latinoamérica, la reforma se ha concentrado menos en el establecimiento de mercados de por sí que en la mejora de su funcionamiento, especialmente las reformas de la tierra iniciadas por motivos principalmente rurales pero que han tenido gran impacto urbano. Rosaria Pisa (Universidad de Gales) indicó que las reformas en México han creado las condiciones necesarias para la privatización de tierras comunitarias (ejidos), pero que el progreso ha sido lento. Menos del 1% de la tierra ha sido privatizada en cinco años, a causa de intereses dispares del gobierno y ambigüedades legales que han establecido un segundo mercado informal de la tierra.

Carlos Guarinzoli, del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, explicó que la reforma rural ha introducido la diversidad en el uso de la tierra, especialmente a través de la supervivencia de las pequeñas granjas familiares. La reforma también está afectando los mercados urbanos en Brasil, al trasladar capital de las áreas rurales a las áreas urbanas, probablemente incrementando los precios de la tierra urbana. Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) argumentó que la liberalización en Chile no ha reducido los precios de la tierra porque las decisiones de los propietarios y promotores están menos influenciadas por las regulaciones que por la demanda.

En general, no se llegó a un consenso claro acerca de si las reformas estaban produciendo mercados unitarios y menos diversos o no. Los agentes y las instituciones están mostrando ser muy adaptables a las nuevas condiciones, una circunstancia común a las tres regiones. Ayse Pamuk (Universidad de Virginia) planteó que, en base a su análisis de instituciones informales en Trinidad, los investigadores deben alejarse de las regulaciones formales como barreras a la operación del mercado de la tierra. En cambio, deben considerar la forma en que instituciones sociales tales como la confianza y la reciprocidad producen soluciones flexibles a la falta de seguridad de la tenencia y a la resolución de disputas.

Clarissa Fourie (Universidad de Natal) describió la forma en que los registros locales de propiedad han podido combinarse, de manera cómoda para el usuario, con los registros de matrimonio, herencias, derechos de la mujer y deudas para producir un instrumento útil a la administración de tierras en Namibia. Sin embargo, aclaró, la incorporación de prácticas consuetudinarias a la administración de tierras, a fin de dotar de seguridad a la propiedad, requiere un cierto grado de adaptación de los sistemas sociales de tenencia de la tierra. Refiriéndose a investigaciones en Senegal y África del Sur, Babette Wehrmann de la fundación alemana GTZ, indicó que los agentes informales y consuetudinarios están multiplicándose y sirviendo como fuentes de alta calidad de información sobre el mercado.

La Formalización y la Regularización de la Tenencia de la Tierra

Peter Ward (Universidad de Texas, Austin) describió la diversidad de programas de regularización a través de Latinoamérica, donde ciertos países consideran la regularización como un proceso jurídico y otros como mejoramiento físico. La regularización puede ser un fin en sí misma (programas masivos de adjudicación de títulos), o un medio hacia un fin (desarrollar los sistemas de crédito). Ward discutió que las diferencias entre los programas se originan a partir de la forma en que cada gobierno “construye” su proceso de urbanización y transmite esta visión al resto de la sociedad a través de las leyes y el lenguaje.

Edesio Fernandes (Universidad de Londres) explicó como el Código Civil de Brasil, originado a principios del siglo, creó un sistema de derechos individuales de propiedad que limitan la capacidad del gobierno para regularizar las favelas. La Constitución de 1998 intentó reformar esta situación al reconocer los derechos privados de propiedad cuando éstos cumplen una función social. Sin embargo, debido a tensiones legales internas los programas de regularización no han podido integrar las favelas a la “ciudad oficial”, conduciendo a algunas situaciones políticas peligrosas.

Bajo distintas circunstancias, Sudáfrica produjo un régimen regulatorio que le negó la libre propiedad a las familias negras y ofreció sólo complicados permisos sin necesidad de garantía a unos pocos. Lauren Royston (Alternativas de Planificación del Desarrollo, Johannesburg) explicó la manera en que el Documento de Política de la Tierra de dicho país contempla derechos no raciales legalmente vigentes, un rango más amplio de opciones de tenencia, y oportunidades para la adquisición de propiedades comunitarias.

Los dos países en vías de desarrollo con mayor número de programas masivos de adjudicación de títulos, México y Perú, fueron analizados por Ann Varley (Colegio Universitario, Londres) y Gustavo Riofrío (Centro para el Estudio y la Promoción del Desarrollo – DESCO, Lima). Varley contradijo dos supuestos prevalecientes en la literatura contemporánea sobre políticas: que la descentralización produce un manejo más efectivo de la tierra, y que la regularización de la tenencia consuetudinaria es más complicada que la regularización de la propiedad privada. En México, a pesar de la retórica de descentralización, un sistema altamente centralizado ha resultado ser cada vez más efectivo en suministrar la regularización de la tenencia de la tierra a los asentamientos en ejidos. Por otra parte, la regularización de la propiedad privada es tortuosamente larga y con frecuencia produce pobres resultados. Varley se mostró preocupada por las tendencias actuales en México a convertir los ejidos en propiedades privadas y encaminarse hacia una mayor descentralización.

Riofrío puso en duda la validez de los reclamos hechos a favor de la regularización de la tierra en Perú. Hizo notar que en realidad, el interés de las familias por tener título de propiedad es relativamente bajo, siendo uno de los motivos principales que los registros son imprecisos y por lo tanto ofrecen menos seguridad de la que prometen. Más aún, el mercado de financiamiento de la vivienda basado en las propiedades regularizadas se encuentra todavía en estado incipiente. Las familias tienen miedo de endeudarse, pero están dispuestas a dejar su vivienda en garantía para pedir pequeños préstamos para la instalación de microempresas o para consumo.

Nuevos Patrones Sociales y Formas de Entrega de Tierras

¿Producirá la liberalización mercados de la tierra más segregados? Brzeski planteó que la planificación estatal en Europa Oriental ha dejado un legado de espacios equitativos y escasa tenencia informal de la tierra, que no durará para siempre, y que los planificadores necesitan tomar en cuenta a la hora de instigar reformas. En países con niveles altos de segregación, como Chile, Colombia y África del Sur, tendencias menos predecibles están emergiendo. Los datos de Sabatini indicaron una menor segregación espacial en Santiago a pesar de la liberalización a medida que los espacios intermedios se desarrollan, alrededor de centros comerciales, por ejemplo, y a medida que nuevos estilos de vida se reflejan en los desarrollos de viviendas “de recreo” fuera del área metropolitana.

Carolina Barco (Universidad de los Andes) explicó que nuevas medidas en Colombia, específicamente la Ley de Ordenamiento Territorial de 1997, permitirán al gobierno de Bogotá capturar incrementos en el valor de la tierra y transferir dichos ingresos a la vivienda pública y a otros proyectos. El proceso todavía presenta problemas, sin embargo, incluso para una ciudad que tiene considerable experiencia en el uso de tasas de valorización.

En Sudáfrica, las estrategias para hacer frente a la “escasez de tierra” de la ciudad posterior al apartheid, especialmente el Acta para Facilitar el Desarrollo a nivel nacional y el Programa de Desarrollo Acelerado de Tierras en la provincia de Gauteng, han permitido la entrega rápida de tierras pero no han funcionado muy bien en relación a los principios de igualdad e integración. Royston explicó que el resultado ha sido un alto número de invasiones y la aceleración por parte de gobiernos locales de la entrega de tierras en la periferia urbana, donde no constituye un reto al “status quo” espacial.

Cambiar el método de entrega de tierras y el nivel de participación del gobierno tiene potencial para afectar la segregación y el acceso a la tierra. Geoff Payne (Geoff Payne y Asociados, Londres) resumió los principios y prácticas de las asociaciones público-privadas en los países en desarrollo. Si bien son muy aclamadas en la política internacional, estudios de investigación efectuados en África del Sur, India, Pakistán, Egipto y Europa Oriental demuestran que tales asociaciones han malbaratado su potencial.

Crispus Kiamba (Universidad de Nairobi) describió la transición en Kenya de esquemas patrocinados por el gobierno, que dejaron separados los sectores formales e informales, a nuevos enfoques que incorporan una mayor participación de organizaciones no gubernamentales, “ranchos colectivos” y asociaciones. En México, también, las asociaciones están vistas como un método para eliminar el ciclo de ilegalidad y regularización. Federico Seyde y Abelardo Figueroa, del gobierno mexicano, presentaron un nuevo programa llamado PISO, el cual –a pesar de numerosos inconvenientes– está resultando ser más efectivo al ser comparado con intervenciones previas (tales como las reservas de tierras).

Los Mercados de la Tierra y la Reducción de la Pobreza

En mis comentarios de apertura del seminario, expuse la idea de que la mayor parte de la investigación sobre mercados ha considerado la pobreza como un contexto legítimo, pero de ahí en adelante ha parecido concentrarse más en las operaciones del mercado que en la forma en que estas operaciones pueden afectar a la pobreza misma. En la sesión final, Omar Razzaz (Banco Mundial) presentó una propuesta para vincular las operaciones del mercado de la tierra con la reducción de la pobreza. La “Iniciativa de Tierras y Bienes Raíces” está dirigida a investigar formas de mejorar la liquidez de los bienes de tierras y el acceso de los sectores pobres, a través de la reestructuración de los registros de tierras (mejorando los procesos de negocio), el desarrollo de infraestructura normativa (en el área de cambios, hipotecas y aseguramiento) y el acceso y la movilización de tierras y bienes raíces por los sectores pobres. El propósito de esta iniciativa generó considerable debate, lo que podría ayudar a refinar ideas que beneficien a los 500 millones de personas que viven en la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo.

Gareth A. Jones estuvo a cargo del desarrollo del programa y dirigió este seminario.

The popular sectors in most Latin American cities are at a serious disadvantage in influencing land use planning and management in their communities. Although neighborhood activists may be well-organized locally, their interests are generally absent from decision making that can have broad implications for both urban land management and human rights. As part of its ongoing effort to help community leaders and public officials in Latin America become more effective in implementing critical land management policies, the Lincoln Institute supported an innovative educational program in Quito, Ecuador, in October.

“Urban Land Policies for Popular Sectors” was cosponsored by the Institute, the Center for Investigations CIUDAD, and the Center for Research in Urbanism and Design at the School of Architecture of Catholic University in Quito. This pilot program served as a forum for more than 50 representatives of low-income communities throughout Ecuador who met for the first time. They discussed ambiguities surrounding the formulation and implementation of urban land policies, and the causes and impacts of these policies on the use and regulation of land. Particular attention was given to equitable access to land ownership, affordable housing and self-help construction on the urban periphery.

Ecuador’s Minister of Housing and Urban Development opened the first session, and a team of academics, professional policy advisors, local and national government authorities, and opinion leaders offered a number of strategic planning workshops and panel presentations. The forum included both conceptual and practical discussions on urban land legislation that recognized the noticeable lack of information on land policy at the grassroots level.

Many questions underscored the situation in Ecuador, where insecurity of land, home and person has often led to violence and evictions. This important issue served to highlight the primacy of human rights in the urban land debate, and to reinforce the urgent need to consider a broad range of public policies and planning mechanisms. In addition to encouraging organizational networks among the urban poor and partnerships with other local and national popular movement leaders, the forum explored strategies to build solidarity among the various sectors.

Mayors from other Latin American cities attended the final roundtable session and concluded that the forces affecting poor urban residents in Ecuador are strikingly similar throughout the region. One clear lesson is that access to information is needed to allow every individual and community to influence the formulation and implementation of urban land policies based on democratic participation. An inventory of comparative case studies of community-based land use practices will be incorporated into follow-up programs to assist public officials and administrators in future land use planning and policymaking.

This Quito forum is an example of the Lincoln Institute’s educational goal to provide better knowledge to citizens affected by urban land policies. One outcome is the “Document of Quito,” a summary of the strategies arrived at by consensus among the participants. The challenge of turning their consensus into action will be the true test of the pilot program. The Institute may also collaborate with the United Nations Program on Urban Management for Latin America and the Caribbean to develop a common agenda in education, research and publications. The results would help expand discussions of urban land issues at the grassroots level and improve the ways public officials and popular leaders can work together to generate more effective policies.

Sonia Pereira is a visiting fellow of the Lincoln Institute. An environmental lawyer, biologist, social psychologist and activist on behalf of human rights, she has been widely recognized for her work on environmental protection for low-income communities in Brazil. She is a Citizen of the World Laureate (World Peace University, 1992) and a Global 500 Laureate (United Nations Environment Programme-UNEP, 1996).

The Lincoln Institute’s Latin America program pursues education and research projects with universities and local governments throughout Central and South America and the Caribbean. These activities are especially salient now given many political and economic changes affecting Latin American land markets. For example, the (re)democratization of the continent is engaging a larger segment of the society in designing viable, innovative programs for local administrations of competing political parties.

In addition, institutional and in many cases constitutional reforms are affecting land values and landownership rights and regulations. Structural adjustment programs to curb inflation and overcome the economic crises of the 1980s are changing attitudes regarding holding land either as an investment or a reserve of value. Frequent speculative switches between land holdings and other financial assets according to the caprices of the prevailing ‘economic environment’ have been a planner’s nightmare in Latin America.

The forces of globalization and urbanization also contribute to significant and changing pressures on the use of land. More and more, Los Angeles-style landscapes can be found in certain suburbs of Sao Paulo, Santiago or Mexico City. While loss of the region’s biodiversity is well documented, Latin America is also at risk of losing its land use diversity.

In spite of these common themes, Latin America is hardly a homogeneous entity. Its diversity emerges clearly when examining the landownership and land market structures of different countries. For example:

The Chilean glorification of land markets contrasts with Cuba’s virtual elimination of land markets and resulting residential segregation.

Mexico had a unique experience with communal (ejido) lands that are now being privatized with important implications for new urban expansion.

In Brazil, frequent land conflicts, many with tragic consequences to the landless, can be attributed to a long-promised land reform yet to be implemented.

In Paraguay, until its recent democratization, land was traditionally attributed by the hegemonic political party, simply by-passing the market. In Argentina, on the other hand, the state uses its considerable stock of fiscal land to facilitate international investments in property developments directly through the market.

Nicaragua’s past land redistribution is probably responsible for the vigor of the recently liberalized property market and the strong land reconcentration processes now under way.

The booming land markets of Ecuador and Venezuela have often been attributed to the ease of laundering drug money from neighboring Colombia, where regulations are stricter.

Given this diversity, the Institute’s Latin America program is focusing its education and research efforts on building a network of highly qualified scholars and policymakers. Representing different countries and a variety of academic and professional backgrounds, they help identify topics of proven relevance for the region. Some examples of current topics grounded in public officials’ actual and anticipated needs are: rekindling the debate on the functioning of urban land markets; closing the gap between formal and informal land markets; and implementing new land policy instruments.

Access to land by the low-income urban population is the issue that best captures the hearts and minds of many researchers and public officials. Two connected research themes are 1) the mechanisms that generate residential segregation or exclusion through the market by private or public agents; and 2) the strategies of ‘the excluded’ to access land and subsequently formalize their ‘inclusion.’ Most of the Institute’s education programs being developed in Latin America to deal with land management and instruments of public intervention are informed directly or indirectly by this issue.

For many public officials in the region, land reform is a sensitive issue and capturing land value increments generated by public action is still seen suspiciously as a subversive idea. Thus, the Lincoln Institute is in a unique position as a neutral facilitator capable of collaborating with Latin American scholars and public officials as well as experts from the United States to provide a comparative, international perspective on land policy ideas and experiences.

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Martim Smolka, Senior Fellow of the Institute since September 1995, is on leave as associate professor at the Urban and Regional Research and Planning Institute at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.

The excessively high price of serviced land in Latin America is one of several explanations for the extent and persistence of informal land markets. Contrary to popular beliefs, informality is expensive and therefore is not the best or even an advantageous alternative to combating poverty, but it is usually the only one available to the urban poor. A more consistent policy to reduce informality, and in so doing reduce poverty, should be at least neutral or contribute to reducing high land prices.

Poverty Alone Cannot Explain Informality

Although the map of illegality corresponds to a great degree with that of poverty, the extent and persistence of informality cannot be explained by poverty alone. Not all occupants of informal settlements are poor, as many empirical studies in Latin America have proved in recent years. The rate of new irregular land occupations is much higher than the rate of increase in the number of new poor families. In Brazil, for example, the total number of favela residents has increased at five times the rate of poor residents, and a similar trend is seen in most large Latin American cities.

This spectacular growth in informal settlements has occurred through expansion on the peripheries and densification in “consolidated” irregular urban areas, even though the birth rate and the number of rural-to-urban migrants have declined substantially and the percentage of poor citizens has remained relatively stable. Other explanations for this growth in informality include the lack of sufficient social housing programs, inadequate public investment in urban infrastructure for public amenities and services (such as drainage and sewage systems) and, last but not least, the reality that informal arrangements are profitable for those who promote them.

The High Cost of Serviced Land

Conventional economics argues that free market prices reflect the level at which a buyer’s ability and willingness to pay matches a supplier’s ability and willingness to sell, but in practice no assurance is given with respect to meeting social needs. That is, the market for serviced land may be functioning well, even though many families (even non-poor ones) are unable to access such land, and some existing urbanized lands are being kept vacant intentionally.

On the peripheries of many Latin American cities, the price of a square metre (m2) of serviced land made available by private agents can vary between US$32 and US$172. These figures are close in absolute terms to those found in cities in the developed world, where the per capita income is typically 7 to 10 times higher than in Latin America. Even a family above the poverty line saving up to 20 percent of its monthly wages (US$200) would need 12 to 15 years to save enough to acquire an urbanized plot of 150 m2. These indicators suggest that the difficulty of gaining access to serviced land may be one of the factors that actually contribute to poverty.

The price of serviced land, like prices in other markets, is determined by supply and demand. The supply of land depends on the amount that is newly serviced (produced) per year, the amount that is retained from the market, and the intensity of the use of the existing serviced land. The demand depends on the annual rate of formation of new households, adjusted by their income and/or purchasing power, their preferences and the prices of other items in their budgets. It is difficult to provide a full discussion of all factors affecting the behavior of land prices (see Smolka 2002), but it suffices to mention certain determinants that are emblematic to understanding some apparent idiosyncrasies of the functioning of urban land markets in Latin America.

On the supply side, property taxes, a major potential source of revenue to finance the production of serviced land, are ridiculously low. Typically property taxes represent less that 0.5 percent of GDP, compared to 3 to 4 percent in the U.S. and Canada. Overall there is a sense that Latin America underspends on infrastructure and services compared to its per capita GDP. The substantive observed land value increments resulting from investments in urban infrastructure and services are basically neglected as a revenue source to finance such investments, due to weak sanctions on capturing land value increments or simply holding improved land from the market (Smolka and Furtado 2001).

In addition, the disposition of considerable amounts of land is controlled by agents that do not follow strict economic rules (e.g., some public agencies, the Army, the Church or even state-owned enterprises like the railroads for whom some statutory restrictions preclude the disposition of land according to the market’s highest and best use criteria). Furthermore, the limited amount of available land that is fully serviced is often subject to overtly elitist urbanistic norms and regulations (zoning) designed to “protect” those serviced neighborhoods by making it difficult for low-income families to comply.

On the demand side, many families, even those with relatively high incomes, work in the informal sector and are excluded from the market because they lack the credentials required by financial agencies to apply for a loan. The need to self-finance housing production on a piecemeal basis through nontraditional funding sources extends the time between acquisition and occupation of land, thereby adding to both the cost of financing and the overall demand for land. Further, the legacy of high inflation, ill-developed or inaccessible capital markets, and limited participation in the social security system are responsible for nurturing a well-established culture and preference by lower-income sectors to use land as a reserve of value and as a popular means of capitalization, which also adds to the demand for land. In other words, holding undeveloped land and the culture of land speculation are not exclusive to high-income areas.

Prices for Informal Plots

Beyond these conventional arguments about supply and demand, one may also consider the dynamics or interdependency of formal and informal urban land markets as a factor contributing to high land prices. Specifically, the high prices for serviced land in the formal market seem to affect the relatively high prices of unserviced land in the informal market, and vice versa.

Land prices reveal the difference that the purchaser has to pay to avoid falling into a worse situation (that is, farther from work; fewer or worse services, lower environmental quality, and the like). Thus, if the “best” alternative is a plot in an unserviced settlement, one would expect a premium on the existing serviced land, which would also reflect the value of the legal title that comes with serviced land. On the other hand, if the minimum price for serviced land (raw land plus the cost of urbanization) is still unaffordable, then whatever land one could have access to would represent an alternative. This alternative could range from outright squatter settlement, to invasion through the mediation of “pirate” operators or organized movements (both of which involve fees and other payments), to the more prevalent land market for irregular subdivision of large parcels into small plots with inadequate services.

The price of land in the informal market is, therefore, higher than the price of raw land but normally less than the sum of the raw land price plus the cost of providing services. At the same time, it tends to be lower (though not necessarily on a per square-metre basis) than the minimum price of fully serviced and commercialized land in the formal market. In effect the market values more “flexible” means to access land, such as plots smaller than the minimum lot size, or construction without building codes, or even the possibility of selling the roof of a house as buildable space.

Most low-income families do not choose an informal arrangement because it provides the best price option, but simply because it is often their only option. The “choice” of acquiring an informal plot is still expensive. Conservative estimates obtained from an informal survey of 10 large Latin American cities show the average price of land on a commercialized illegal plot was US$27 for one square metre (see Table 1).

Table 1: Prices and Profitability of Informal and Formal Land Markets (US$)

1- Rural land designated for urban use
Informal market: $4
Formal market: $4

2- Cost of urbanization
Informal market: minimal = $5
Formal market: full = $25

3- Final price in the market
Informal market: $27
Formal market: $70

4- Profit over advanced capital=(3-1-2)/(1+2)
Informal market: 200%
Formal market: 141%

The profit figure (4) explains at least in part the question (an apparent paradox): Why, in spite of a significant mark-up in the provision of urbanized land in the informal market, does one find so little interest in development from the private sector? As Table 1 indicates, the provision of informal land is more profitable than the provision of formally developed land. In fact, the figures for the formal market are largely underestimated since there are higher risks associated with financial, security and marketing costs, and other costs borne by the developer that are not incurred in informal developments. These data also help explain why formality begets informality and exposes the fact that the advantages of informal arrangements are not necessarily perceived by the low-income occupants, but by the subdivider or informal developer.

Unexpected Effects of Regularization

Let us turn now to the question of policy responses to this state of affairs. Given the apparent impossibility or impracticality of adopting any other policy, the prevailing notion has been that tolerating informal “solutions” to gain access to land and then regularizing the settlements after they are established is cheaper in the long run for public finances, and better for the low-income occupants (Lincoln Institute 2002).

The public finance argument claims that the existing arrangement is cheaper because it capitalizes on private (self-) investments in the consolidated settlements, thus relieving public agencies of social responsibility and expenditures otherwise associated with one’s full “right to the city.” This view is questionable on two accounts. First, the physical conditions and existing housing are often unacceptable as human shelter, in spite of the ingenuity and imagination of informal solutions under extremely unfavorable conditions. The poor standards of land use and density in these settlements are only tolerated because the damage has already been done. Second, with regard to infrastructure, some of the alternative technologies that look promising are ultimately shown to perform poorly and to require overly expensive maintenance.

The impacts on low-income occupants are also worse than expected. Not only are land prices much too high but there are additional costs: those without an official address (because they live in an irregular settlement) are often discriminated against when looking for a job or social services; rents as a percentage of property value are higher than the rates observed in the formal market; access to water from a truck or other temporary source is much more expensive than piped water; and the cost of insecurity is greater because of living in a more violent environment.

Regularization policies evaluated in a broader urban context may actually contribute to aggravating the problem it is supposed to remedy. That is, as a curative approach these policies may instead have perverse or counter-productive preventative effects, as noted below.

Price Signals

The expectation that an area of land will eventually be regularized allows the developer to raise the price. A purchaser often obtains a lot with written evidence that the developer does not yet have the services required by urban planning norms. At the same time the developer promises that as soon as enough lots are sold the services or infrastructure will be provided, even though such promises are often unfulfilled. At best, a relationship of complicity is established between buyer and seller. At worst, and this is quite common, the purchaser is tricked by the existence of services, such as pipes put into the ground, which the developer claims are part of the infrastructure network. Other problems in these arrangements that can harm poor residents are doubtful rights of tenure, payment terms that disguise the full amount of interest to be paid, and confusing or inaccurate details in the contract.

As in any other segment of the land market, the actual prices reflect, or absorb, expectations about the future use of the lot. The informal sector is no exception. The greater the expectation that the plot of land that is currently without services will get them eventually, either from the developer or, as is more likely, from the government through some regularization program, the higher the price at which the land is sold.

Regularization as an Attraction for More Irregularity

Research on the first arrival dates of inhabitants in informal settlements suggests that in many cases more people moved in just when some regularization program (such as the granting of titles or urbanization improvements) was announced or implemented (Menna Barreto 2000).

The idea that expectations about regularization have an effect on informality is also corroborated by the large number of invasions or occupations that take place either just before or just after electoral periods, when candidates promise new regularization programs. The victory of Miguel Arraes as governor of Pernambuco, Brazil, in 1986 led to 13 land invasions in just over a month (Rabaroux 1997, 124), and the Latin American historiography of the effects of the expectations created by populist promises is rich in other examples. Many of the existing settlements that need to be regularized today owe their origin to the irresponsible complacency of politicians turning a blind eye to the irregular occupation of public or unsuitable areas, or, which is worse, who ceded public land for electioneering purposes.

The Opportunity Costs of Regularization

Regularization programs, which are normally of a remedial or curative nature, have a high opportunity cost compared to the cost of providing urbanized land in a preventative manner. The rule of thumb cost per benefited family of a typical upgrading or regularization program has been in the range of $3,000 to $4,000. Taking the size of a plot to be around 50 m2 and adding 20 percent to account for streets and other public services, the cost works out to US$50 to US$70 per m2. This is considerably higher than the cost for servicing new land, which is less than US$25 per m2, and is similar to the price charged by private developers, even when allowing for a handsome profit margin. ECIA, a private developer operating west of Río de Janeiro, offered completely urbanized plots for US$70 to US$143 per m2 at 1999 prices (Oliveira 1999). The Municipal Secretariat of Urbanism in Río de Janeiro has a technical study, from 1997, which demonstrates that it is possible to commercialize urbanized plots for less than US$55 per m2. Along the same lines, Aristizabal and Gomez (2001) in Bogotá estimate that the cost of correction (“reparation”) of an irregular settlement is 2.7 times the cost of planned areas.

These figures suggest the limitations of preventative programs in favor of curative ones. It is also relevent that permission to develop a regular, formal subdivision may take from three to five years, whereas the decision to regularize an informal settlement often takes less than six months.

The “Day After” of Regularization

A well-executed regularization program (that is, one that effectively integrates the informal area with the urban fabric) would ideally result in the improved quality of life for all occupants and a stronger community. In particular, one would expect an appreciation of property values, causing some residential mobility as families with below-average incomes are forced to move. However, when the program is badly executed the area may be consolidated as a low-income irregular settlement.

The Favela-Bairro upgrading program in Rio de Janeiro is often used to exemplify the most comprehensive and successful experience of its kind. Abramo’s (2002) study of the impact of regularization programs found a relatively small increase in property values in the affected areas (28 percent). Applying this average figure to typical or modest houses with an ex-ante value estimated at US$12,000, the added value is about US$3,400, a number close to the average per-family cost of regularization programs. This result contrasts with the mark-up of more than 100 percent obtained in the process of servicing raw land through the market by private agents. This intriguing piece of information seems to show how little notice the “market” takes of the increased value of these regularized settlements. At the same time, full integration into the urban fabric turns out to be less frequent than had been expected. Many of the favelas that received important upgrading investments remain stigmatized as favelas even 15 years later.

Conclusions

Informality is expensive, and it exacerbates the conditions of living in poverty. The diagnoses of such agencies as the UNCHS (Habitat), World Bank, Inter-American Development Bank and others would seem to be correct in regarding upgrading programs as an essential ingredient of any policy to deal with urban poverty. However, because of the piecemeal and limited approach of such programs, there is no guarantee that the regularization of settlements alone will contribute to reducing urban poverty. In effect these programs not only reiterate and keep intact the land market “rules of the game” that contribute to informality, but they also generate some perverse effects. This situation poses both a dilemma and a challenge. The dilemma is that not regularizing simply is not a political option (nor is it a humanitarian option). The challenge is how to interrupt the vicious cycle of poverty and informality through interventions in the land market. The task ahead is formidable, but there are places in Latin America where local governments are beginning to set new ground rules.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Program on Latin America and the Caribbean at the Lincoln Institute.

References

Abramo, Pedro. 2002. Funcionamento do mercado informal de terras nas favelas e mobilidade residencial dos pobres. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Aristizabal, Nora, and Andrés Ortíz Gomez. 2002. Are services more important than titles in Bogotá?” in Land, Rights and Innovation: Improving Tenure Security for the Urban Poor, Geoffrey Payne, ed. 100-113. London: Intermediate Technology Development Group Publishing.

Lincoln Institute. 2002. Access to Land by the Urban Poor: 2002 Annual Roundtable. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Menna Barreto Silva, Helena. 2000. Programas de urbanização e desenvolvimento do mercado em favelas brasileiras. São Paulo: University of São Paulo: LAB-Hab.

Oliveira, Fabrício L. de. 1999. Valorização fundiária e custos de urbanização na XVII R.A. – Campo Grande: uma primeira aproximação com o caso do Rio de Janeiro. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Rabaroux, Patrice. 1997. La Regularizacion en Recife (Brasil). In El acceso de los pobres al suelo urbano. Antonio Azuela and François Tomas, eds. México: Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.

Smolka, Martim O. 2002. The High and Unaffordable Prices of Serviced Land. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Smolka, Martim O., and Fernanda Furtado, eds. 2001. Recuperación de plusvalías en América Latina: Alternativas para el desarrollo urbano. Santiago, Chile: EURELIBROS.

Seeking to address housing affordability and transportation congestion issues, the executive directors of the 25 largest public-sector metropolitan regional councils gathered in Los Angeles in September 2003 for their second regional forum. The three-day conference was sponsored by the Lincoln Institute, the Fannie Mae Foundation and the National Association of Regional Councils (NARC).

Case Studies

The opening session featured presentations on three case studies that illustrate different approaches to growth and development: Atlanta, Chicago and Los Angeles.

The Atlanta region is home to 3.6 million people in 10 counties. Charles Krautler, of the Atlanta Regional Commission (ARC), noted that the commission was created in 1947 and in 1952 presented its first regional plan. “It proposed a tight development pattern with an urban growth boundary close to where I-285 circles our region,” he explained. “It was rejected outright. Instead, we adopted a plan with growth in concentric circles. We did not have unplanned sprawl, we planned for it and we got it.” However, he continued, “now we have two societies. Many people moved to the northern part of the region and took their wealth with them. We encouraged them to trade long drives for big houses. But poverty remains concentrated in Atlanta and Fulton County.”

No slowdown is forecasted for 2030, as the population is expected to grow to 5.4 million people and employment to 3.1 million jobs. That means more congestion, and Atlanta faces other constraints as well. The region is the largest metropolitan area with the smallest water supply, and there is no opportunity for significant expansion of the supply. “If we keep doing what we’re doing, then what we have today is the best its going to be,” Krautler stated. “We’re trying to encourage a movement back to the city. After losing population for the last 30 years, the city has grown by 16,000 since the 2000 census. In a further effort to rewind the sprawl clock, ARC has designated 44 activity/town centers as part of its regional development plan linking transportation and land use. Each center receives planning and, more important, infrastructure resources to concentrate development.”

The Chicago metropolitan area is the “hub of the Midwest,” according to Ron Thomas of the Northeast Illinois Planning Commission (NIPC). With more than 8 million residents in 6 counties with 272 incorporated municipalities, Chicago has built its strength around the waters of Lake Michigan. The NIPC region hosts almost 4.5 million jobs and 62 companies that are listed in the Fortune 1000. The 4,000-square-mile region stretches north to Wisconsin and east to Indiana. And yet, Thomas laments, “our urban growth ‘edge’ is beyond our region. That means that the people who are attempting to control this growth are not at our table.”

Building on the Burnham plan, the first regional plan in the country created in 1909, Chicago’s urban fabric is held together by a series of 200 town centers, an extensive rail network and an expansive highway system. The good news, Thomas said, is that “90 percent of the region’s population is within one mile of a transit line.” Three satellite cities, Elgin, Joliet and Aurora, create a polycentric region around Chicago’s western fringe. The net result is that the region still has the capacity to absorb the projected growth of more than 2 million new people in the next 30 years.

Like every metropolitan region, Chicago is experiencing immigration from all over the world, but especially an influx of Hispanic families. New immigrants enter a region with longstanding socioeconomic patterns of segregation, especially in the southern counties. Thomas explained there are pockets of diversity in some suburban communities, but exclusionary zoning keeps the barriers high. While NIPC has successfully brought together the mayors in the metropolitan area to discuss critical issues, “we suffer from a lack of major universities, most of which are either downtown or 100 miles out,” Thomas noted. “Our political leaders are organized, and so is our business community. However, we run on parallel tracks and talk in stereo.” To address this disconnect, NIPC has created a broad-scale civic leadership process to undertake community-based planning. “We have created a tool called ‘paint the town,’ which allows interactive meetings in local city and town halls,” he continued. “We have a future to plan and it needs to be grounded where the people live, work and raise their families.”

Los Angeles has more than twice as many people as Chicago and more than 4.5 times the population of the Atlanta region, and yet “the urban portion of our region is the densest in the country,” according to Mark Pisano of the Southern California Association of Governments (SCAG). “We have 187 municipalities in 6 counties. With 76 local officials in our structure, our congressional delegation comes to us for solutions to the tough issues we face. We do have a region that is large enough to cover the true regional economy, but the economic and social forces are relentless. Our economic bases are shifting faster than we can plan infrastructure to keep up with the changes.”

Like Chicago and Atlanta, Los Angeles is a polycentric region; it spreads across all of Southern California except San Diego County. “We were one of the first regions in the country to become a majority of minorities. Immigration drives development in our region,” said Pisano. Some of the trends are good. “Forty percent of our region is doing extremely well, but that means that 60 percent is not. We have been called the ‘new Appalachia’ by some, and we are banding together with other states along the border with Mexico to create the Southwest Authority. This, like other similar efforts around the country including the Appalachian Regional Commission, would create a federally supported multistate compact to address critical infrastructure needs required to support the economy of this large area.”

SCAG forecasts another 6 million people will arrive in the region by 2030, more than twice the population of the City of Chicago. As the new immigrants arrive, cities and towns already cramped by the constraints of Proposition 13 are beginning to close the door on new housing production. “Housing is the most undesirable land use in Southern California,” said Pisano. “We are seeing the fiscalization of land use. Our leaders tell me that they don’t want any more housing. They say this is sound fiscal policy. However, this approach just puts more pressure on places that already have housing. The net effect is that Los Angeles is three times more overcrowded than the rest of the region and eight times more crowded than New York City.”

To address these big-picture problems, SCAG is focusing on macro-level regional development patterns. “We can’t build our way out of the traffic congestion, but we have two scenarios under discussion,” Pisano continued. “The first focuses on infill development; the second proposes creation of the fifth ring of development in the high desert. Effective land use will generate three times more benefit than highway expansion.” Using a creative strategy of building truck lanes, paid for by the truckers, “we can create some relief and target key transportation logistics, i.e., moving freight out of the port of Los Angeles into the rest of the country. This strategy also addresses a key workforce issue, since you don’t need a college education to drive a truck. To fund such major infrastructure expansion, we are exploring how to create a tax credit that would allow significant private-sector investment in regional transportation projects.”

Discussion Sessions

Ruben Barrales, deputy assistant to President Bush and director of intergovernmental affairs for the White House, presented an overview of the executive branch’s current national priorities. During the discussion Krautler asked if a White House conference would be a possible response to the critical issues facing the largest metropolitan regions in the country. Barrales said the concept was worth discussing but would require considerable advance preparation to be effective. Pisano offered the resources of the group, working through NARC, to help with conference planning. Robert Yaro of the Regional Plan Association (RPA) suggested an interesting theme. “We’ve had several major eras of planning in this country,” he explained. “When Jefferson made the Louisiana Purchase in 1803, he spurred a major expansion in the nation’s land mass and then had to figure out what to do with it. One hundred years later Teddy Roosevelt appointed Gifford Pinchot to create the National Park Service. We’re due for another national planning initiative, but we now have many challenges that require a sophisticated response. We can’t build an economy based on people driving several hours to and from work each day. We need to focus on how we can create a place that is both pleasant and affordable.”

Armando Carbonell of the Lincoln Institute asked the group to expand on what national policies are needed to support the large metropolitan regions in the country. Comments included:

• We need to re-magnitize our regions, and modest incentives from Washington, DC, could help start that process.
• We need to partner with groups like the Urban Land Institute.
• We are flying blind and that’s dangerous. Even though we’re in the planning business, we need better data, better policies and different paradigms for managing our regional governance that include partners from our business and civic sectors as well as our political leaders.
• We can use a structure like the Metropolitan Planning Organizations (MPOs), created for transportation, to address other critical issues like water and housing.
• The bad news is that we are growing, but the good news is that we are growing. We attract smart, entrepreneurial people from around the world.

Dowell Myers, director of the Planning School in the University of Southern California School of Planning, Policy and Development, moderated a session focused on transforming regional actions into local implementation. As part of the program, representatives of three regions commented on their strategies.

“Seattle grew a lot over the last 20 years and we grew in different ways,” said Mary McCumber of the Puget Sound Regional Council (PSRC). “Our new growth was outside of our historic cities. We knew we needed to do something and we got lucky. We got ISTEA [Intermodal Surface Transportation Efficiency Act], a state growth management law and a new regional council at the same time.” Using these tools, PSRC created Destination 2030, which was honored as the best regional plan in the country by the American Planning Association (APA). “But we have planned enough. We are a land of process. Now we need to have the courage to act.”

Martin Tuttle of the Sacramento Area Council of Governments (SACOG) reported, “We used our federal transportation dollars to create land use incentives for community design and backed it up with $500 million. We asked people, ‘Is Atlanta what we want?’” Using the best data available and a sophisticated feedback planning process, SACOG brought the planning to the people and took the people’s plan back to the council.

Bob Yaro of RPA reminded the group that it takes “patience, persistence and perseverance.” He presented New York City as an urban success story, where 8 million people ride the transit system per day. “The Regional Plan Association, created in 1929, oversees a three-state region, and those states don’t like each other much. They have different DNA,” Yaro noted. Despite that history, RPA created the first strategy for a multi-centered region. Unlike the other regional councils, RPA is a private-sector organization. “The real power is in the civic community, if you can get people organized and move them in the right direction,” Yaro added.

Tom Bell, president and CEO of Cousins Properties in Atlanta, introduced a private-sector perspective on engaging in regional policy development: “I was surprised to read in Time magazine that the Atlanta region is the fastest growing settlement in human history. We are gobbling up 100 acres a day. There is no common ground. Democracy and land planning go together like oil and water. But you [planners] are the people who can make a change. Developers will do a lot of work if we can see a payoff. Visions are in short supply and the status quo is not an option.”

Addressing income distribution in the regions, Paul Ong, director of the Lewis Study Center at UCLA, reported that poverty rates among the elderly have declined at the same time that rates among children have increased. More distressing, poverty is higher and more concentrated in urban areas. “We are seeing a working underclass—not people on welfare but people who have jobs.” Rick Porth from Hartford and Howard Maier from Cleveland responded with case studies from their regions on income and social equity. In Hartford, Porth said, “the disparity is getting worse. More important, 20 percent of our future workforce is being educated in our worst schools.” Maier noted, “our economy is in transformation. The Cleveland area was a manufacturing center for steel and car production, but now we have more healthcare workers than steel or auto workers. As a region of 175 communities, we have 175 land use policies based on 175 zoning codes and maps. Each community’s plans may be rational, but together they project a future of sprawl without the ability for coordinated public services or facilities.”

In other sessions several regions that had developed assessment and benchmarking studies presented their current work, and the conference concluded with presentations by each of the councils on a best practice study, strategy or methodology that they have implemented.

The conference theme—confronting housing, transportation and regional growth—underscores the complexity of the metropolitan environment and the necessity for an integrated response to regional dynamics. Traditional regional councils are unique in their ability to link multiple regional systems to focus on specific regional questions. Housing affordability, a seemingly intractable problem overwhelming metropolitan regions, can only be understood against the backdrop of the local government fiscal policy. Transportation systems, often understood as infrastructure designed to service an existing regional settlement pattern, must be seen as a key determinant of economic development policy as well as a primary driver of land use change in regions. The metropolitan regions of this country are the economic engines of our states and the country as a whole. A new, enriched dialogue with the White House could stimulate a series of policy initiatives. As that conversation proceeds, regional councils are the key organizations to engage business and civic leaders with local elected officials around the regional table.

David Soule is senior research associate at the Center for Urban and Regional Policy at Northeastern University in Boston. He teaches political science and conducts research on urban economic development, tax policy and transportation systems. He is the former executive director of the Metropolitan Area Planning Council (MAPC), the regional planning agency representing 101 cities and towns in the Boston area.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los proyectos de reurbanización a gran escala (denominados grandes proyectos urbanos o GPU) plantean muchas dudas sobre las consecuencias de la urbanización subsiguiente provocada por la intervención. Los GPU se caracterizan por el impacto que tienen en una parte significativa de la ciudad, a menudo con el uso de algunos nuevos instrumentos fiscales o reguladores y la participación de una amplia red de agentes e instituciones. Se espera que estos proyectos afecten los precios del suelo, reciclen la infraestructura y las instalaciones existentes o creen otras nuevas, y atraigan otras construcciones nuevas.

Los GPU como instrumento de política urbana han sido objeto de controversia y debate considerable en toda América Latina. Se argumenta a menudo que promueven la exclusión social y la renovación de edificios para aspiraciones de la clase media, tiene efectos limitados en la estimulación de actividades inmobiliarias y requieren grandes subsidios públicos (a veces ocultos) que a menudo quitan recursos fiscales de otras necesidades urbanas. A pesar de su creciente popularidad en América Latina, existe poca evidencia empírica para apoyar estas críticas.

Este artículo presenta el caso de un GPU introducido en São Paulo, Brasil, en 1996 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la Avenida Faria Lima. El proyecto es conocido como el Consorcio de Operaciones Urbanas de Faria Lima (OUCFL). Examinamos los principios económicos que afectan el rendimiento fiscal del proyecto y su oportunidad para recuperar plusvalías, evaluamos los cambios en densidad residencial y analizamos los cambios en la distribución de ingresos y la estructura de la propiedad. Por último, ofrecemos algunas sugerencias de políticas sobre cómo y cuándo usar esta clase de instrumento en función de estas evaluaciones.

¿Qué es una operación urbana?

Una operación urbana es un instrumento legal que trata de proporcionar a los gobiernos locales el poder de llevar a cabo intervenciones relacionadas con mejoras urbanísticas y de planificación municipal en asociación con el sector privado. Identifica un área particular dentro de la ciudad que tenga el potencial de atraer inversiones inmobiliarias privadas para beneficiar a la ciudad en su totalidad. Los índices de planificación municipal apropiados (es decir, zonificación y otros reglamentos sobre coeficientes de construcción, índices de ocupación y usos del suelo) se redefinen según un plan maestro, y las inversiones se hacen en infraestructura nueva o reciclada.

Una operación urbana permite a la municipalidad recuperar (a través de medios negociados u obligatorios) los incrementos del valor del suelo relacionados con los subsiguientes cambios de uso del suelo. En comparación con otros instrumentos de recuperación de plusvalías, estos fondos están destinados o justificados dentro del perímetro del proyecto y serán compartidos entre el gobierno y el sector privado para inversiones en infraestructura urbana y subsidios de las inversiones inmobiliarias privadas para apoyar el proyecto mismo.

Cada operación urbana en Brasil es propuesta por el poder ejecutivo y aprobada por el poder legislativo de la jurisdicción. En el caso de São Paulo, esta autoridad fue creada en la Ley Orgánica Municipal (Constitución de la Ciudad) en 1990, que se incluyó más adelante en la nueva ley de urbanización brasileña (Estatuto de la Ciudad de 2001). Los primeros proyectos propuestos fueron la Operación Anhangabaú (más tarde ampliada como parte de la Operación Centro de la Ciudad y denominada Operación del Centro) y Água Branca, seguida por las operaciones de Água Espraiada y Faria Lima. Después de aprobar el nuevo Plan Maestro de la ciudad en 2001, se generaron otras nueve operaciones urbanas. Se espera que estos trece proyectos afecten del 30 al 40 por ciento del área edificable de la ciudad de São Paulo.

Financiación de Faria Lima

La operación urbana de Faria Lima (OUCFL) fue propuesta y aprobada en 1995 con el objetivo de obtener recursos privados para financiar las inversiones públicas necesarias para comprar suelo e instalar infraestructura con el fin de ampliar la Avenida Faria Lima. Se estimó que estos costos ascendían a aproximadamente US$150 millones, dos tercios para adquisición de suelo y un tercio para la avenida en sí. Al proyecto se opusieron muchos interesados por motivos que iban desde el origen de los fondos (es decir, avanzados del presupuesto local a través de una deuda nueva) hasta preocupaciones del vecindario (una de las cuales pudo mantener sin cambios los coeficientes de edificabilidad [floor area ratio o FAR] y excluirlos legalmente de la zonificación de OUCFL) y problemas de diseño técnico.

Los estudios técnicos realizados en su momento indicaban que sería posible aprovechar 2.250.000 metros cuadrados potenciales más de los ya permitidos por la legislación de zonificación de la ciudad y consecuentemente se modificaron los FAR. Estos derechos de construcción adicionales fueron garantizados contra un pago mínimo del 50 por ciento de su valor de mercado usando el instrumento existente Solo-Criado (venta de derechos de construcción). La OUCFL despertó gran interés por parte de empresarios inmobiliarios. No obstante, este instrumento también fue cuestionado por su falta de transparencia, su enfoque de “proyecto a proyecto”, y la arbitrariedad en la forma en que se establecieron precios relevantes que después se usaron para calcular el valor de los derechos de construcción adicionales.

En agosto de 2003 ya se había autorizado un total de 939.592 metros cuadrados, o casi el 42 por ciento de los 2.250.000 metros cuadrados totales posibles. Se aprobaron más de 115 proyectos inmobiliarios, incluidos casi el 40 por ciento de edificios comerciales y el 60 por ciento de edificios residenciales de alta calidad. No obstante, los recursos (aproximadamente US$280 millones) obtenidos de estos proyectos aprobados no habían compensado completamente los gastos (US$350 millones, incluidos el capital más los intereses) relacionados con la ampliación de la avenida, teniendo en cuenta los elevados intereses reinantes en Brasil durante los casi ocho años desde la ejecución de los gastos. Así, aproximadamente el 80 por ciento del costo (aunque mayor que el anticipado) se ha recuperado mediante el proceso de Venta de Derechos de Construcción. Desde julio de 2004, la compensación de estos fondos de avance se obtuvo mediante el ingenioso y nuevo mecanismo de recuperación de plusvalías conocido como CEPAC, siglas que significan Certificado de Potencial Adicional de Construcción. Un CEPAC representa un metro cuadrado.

La introducción de CEPAC

Aunque los CEPAC se definieron en el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, no fueron aprobados por el CVM (equivalente brasileño de la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU.) como libremente comerciables en la Bolsa de Valores Brasileña hasta diciembre de 2003. El reglamento establece que el precio de cada certificado sea definido por una subasta pública y que puedan ejecutarse en cualquier momento los metros cuadrados correspondientes de derechos de construcción (que también incluyen cambios de uso e índices de ocupación) expresados en cada certificado. El reglamento indica también que se pueden emitir nuevos lotes de certificados (y venderse en subastas) sólo después de confirmarse que los recursos capturados por la venta previa han sido destinados de forma efectiva al proyecto. Para asegurar este uso designado, los ingresos se depositan en una cuenta especial, no en el tesoro municipal. Desde el punto de vista de los inversores privados, esta designación asegura la aceptabilidad de este instrumento de recuperación de plusvalías a su propia valorización. Al emitir un número menor de certificados que el número de derechos de construcción potenciales —es decir, al gestionar su escasez— el sector público puede beneficiarse de la valorización y poder así recuperar la plusvalía “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

La aprobación final de los CEPAC para la OUCFL y todos los pasos necesarios para lanzarlos al mercado financiero se produjo a mediados de 2004, y la primera subasta a finales de diciembre de 2004 generó casi 10 millones de reales (unos US$4 millones), correspondientes a la venta de unos 9.000 CEPAC de un grupo autorizado de 650.000 metros cuadrados. Los certificados de OUCFL se vendieron a un valor nominal de 1.100 reales (unos US$450) por metro cuadrado sin un precio adicional como resultado del proceso de licitación.

Esta situación contrasta con la operación urbana de Água Espraiada, que se esperaba que fuera completamente financiada por CEPAC desde su inicio. En su tercera subasta, los certificados ya estaban alcanzando los 370 reales por certificado en vez del valor nominal de 300 reales fijado para esta operación. Una subasta más reciente en Água Espraiada vendió 56.000 CEPAC y alcanzó 21 millones de reales (US$9,5 millones), reflejando un precio por certificado de 371 reales. Este contraste de precios refleja los distintos valores nominales originales en los dos proyectos. En el caso de OUCFL los urbanizadores de compraron (y acumularon) derechos de construcción por adelantado, para beneficiarse de las reglas más flexibles antes de las aprobaciones de la CVM. El precio de los certificados en Faria Lima empezó siendo de más de 1.100 reales porque es un área más valorada. En Água Espraiada los urbanizadores estaban dispuestos a pagar un precio mayor que el valor nominal original, ya que los certificados eran menos caros y había una mayor demanda.

Implicaciones de los precios del suelo

Los precios del suelo sin ocupar y de las áreas urbanizadas experimentaron un aumento considerable en algunos bloques dentro del perímetro de OUCFL durante los años 90, pero disminuyó en otros bloques. No obstante, el precio promedio del metro cuadrado de nueva urbanización descendió en toda la región metropolitana de San Paulo (RMSP) en todas las franjas de precios, cuando se comparan los precios promedio de 1991 a 1996 con los de 1996 a 2000.

Después de controlar una serie de atributos relacionados con el carácter variable de las urbanizaciones y su ubicación, las estimaciones de precios mostraron un aumento relativo inequívoco después de haber dado comienzo a la operación. El precio promedio por metro cuadrado dentro del perímetro de OUCFL aumentó de 1.680 reales en el período de 1991–1996 a 1.920 reales en el período de 1996–2001, lo que representa un aumento del 14 por ciento, mientras que los precios en la RMSP disminuyeron de 1.210 a 1.060 reales, lo que representa un descenso del 12 por ciento en el mismo período (1,95 reales/1,00 dólares estadounidenses en diciembre de 2000). Así pues, el precio por metro cuadrado en OUCFL era aproximadamente un 26 por ciento mayor que el de RMSP. El precio por metro cuadrado en OUCFL fue un 38 por ciento mayor que el precio promedio en la RMSP en 1991–1996, y aumentó a un 81 por ciento en 1996–2001.

¿Fue este aumento capturado por la municipalidad el previsto? Considerando que el costo de la construcción es en promedio aproximadamente igual a 1.000 reales por metro cuadrado, la subasta de 2004 (la única hasta ahora) capturó casi todo el valor añadido a los precios actuales. El sistema previo anterior a CEPAC capturó aproximadamente el 50 por ciento o más, dependiendo de la capacidad y del éxito de los negociadores municipales, y de la exactitud del precio de referencia. CEPAC ahora cambia este porcentaje y el valor nominal del instrumento puede recuperar todo el incremento del valor o incluso más, dependiendo de la relación de este valor nominal con los precios del mercado, y de los resultados de futuras subastas. Al comparar un proyecto de reurbanización financiado completamente por bonos de construcción (como CEPAC) y otro financiado totalmente por tributos inmobiliarios generales, no existe ninguna duda de que el anterior es menos regresivo que este último. Incluso con un tributo inmobiliario progresivo, con tasas que aumenten según los valores, parte de los costos serían pagados por hogares más pobres.

Esta evidencia de que aproximadamente el 80 por ciento del costo del proyecto ya se ha recuperado, en combinación con la subasta de los derechos de construcción restantes mediante CEPAC y el impacto de la apreciación de la propiedad en los ingresos de tributos inmobiliarios actuales, indica que el proyecto no sólo debe pagarse por sí mismo sino que realmente genera una plusvalía fiscal para la ciudad en general en los siguientes cinco o siete años.

En efecto, los cambios causados al sustituir casas unifamiliares más antiguas por nuevos edificios residenciales y comerciales produjeron un cambio sustancial en la recaudación de tributos inmobiliarios en el área de la OUCFL. Muchas parcelas e incluso bloques enteros habían sido ocupados por casas de uno o dos pisos construidas en los años 50. Muchas de estas estructuras tenían derecho a un coeficiente de descuentos por obsolescencia de hasta un 30 por ciento del tributo inmobiliario. Fueron reemplazadas por edificios nuevos, más altos y de mayor calidad para los que el descuento era nulo. Nuestras estimaciones indican que las diferencias en recaudación de tributos inmobiliarios por metros cuadrados construidos puede haber aumentado al menos 2,7 veces y hasta 4,4 veces más. Es decir, el tributo inmobiliario promedio por metro cuadrado aumentó a un mínimo de 588,50 reales hasta un máximo de 802,50 reales desde 220,95 reales si la casa tenía más de 25 años, o desde 179,70 reales si la casa tenía más de 30 años.

Implicaciones sociales

El caso de la OUCFL ofrece una oportunidad única para cuantificar cambios en las características de residentes antes y después de la intervención, ya que hay datos disponibles a nivel de seguimiento del censo para 1991 y 2000, y la intervención empezó en 1996. Nuestro análisis de renovación y desplazamiento de residentes más pobres confirma principalmente las conclusiones de Ramalho y Meyer (2004) de que los ingresos promedio han aumentado relativamente en la mayoría de los bloques dentro del perímetro de la OUCFL. En lo que se refiere a las normas brasileñas, la clase media-alta fue desplazada de la región por el 5 por ciento más rico de hogares en el área metropolitana. Los datos del censo también mostraron que la densidad residencial descendió entre 1991 y 2000, de 27 a 22 residencias por hectárea, aunque estas cifras pueden estar distorsionadas porque reflejan la razón de residencias totales en todo el área, no un promedio de las razones por parcela donde se convirtió el uso del suelo.

Los datos de 1991 indicaron que la población ya estaba abandonando el área de la OUCFL antes de la aprobación de la operación urbana, pero este éxodo se intensificó después de 1996, generando parcelas desocupadas en el proceso de configuración del sitio para acomodar a las nuevas urbanizaciones de edificios altos. Al mismo tiempo, aumentó la densidad de construcción. El número promedio de pisos por nuevo edificio en el área aumentó de 12,6 en el período de 1985–1995 a 16,7 en el período de 1996–2001. El número de viviendas por edificio aumentó de 37,1 a 79,6 en los mismos períodos.

Esta contradicción aparente entre la menor densidad residencial y el mayor número de viviendas se explica en parte por la construcción de edificios comerciales que reemplazaron muchas residencias unifamiliares en parcelas pequeñas o de tamaño promedio. La OUCFL provocó una concentración inmobiliaria considerable, ya que los nuevos edificios comerciales y residenciales reemplazaron las casas y requirieron áreas de suelo más grandes para proyectos arquitectónicos de clase alta. Los 115 proyectos aprobados entre 1995 y agosto de 2003 que solicitaron aumentos en los coeficientes de utilización requerían un total de 657 parcelas, o un promedio de 5,7 parcelas por proyecto.

La combinación del aumento en nivel de ingresos y la reducción en densidad de hogares indican que el proceso de renovación avanzó dentro y fuera de la región de la OUCFL durante los años 90. No obstante, éste no es un caso clásico de renovación para la aspiración de clases medias, donde las familias pobres son expulsadas de un área debido a diversas presiones socioeconómicas. En este caso fueron mayormente las clases medias-altas quienes fueron desplazadas. Excepto en lo que se refiere al pequeño núcleo de favelados restantes (Favela Coliseu), la región estaba ya ocupada por personas que pertenecen a los sectores más ricos de la sociedad.

Algunas observaciones de política

Este artículo contribuye al debate sobre la gestión social de valoración del suelo proporcionando evaluaciones de datos reales y elementos económicos. Estos elementos faltaban en la mayoría de los análisis, y creemos que este vacío en las publicaciones ha contribuido a una interpretación incompleta de las implicaciones de una operación urbana y a recomendaciones de política pública equivocadas.

Nuestra conclusión es que el mecanismo de financiación de CEPAC por sí mismo no aumenta la característica regresiva de las operaciones urbanas, ya que sin esos bonos de derechos de construcción toda la inversión en reurbanizaciones sería financiada por impuestos generales. Si el proyecto de la OUCFL fuera inadecuado en términos de distribución de ingresos, hubiera sido aún peor sin el mecanismo de recuperación de plusvalías. En vez de eso, CEPAC y el mecanismo de recuperación de plusvalías usado previamente ofrecieron dos características deseables en cualquier inversión pública: cobrar a los nuevos terratenientes es al menos neutro en términos de distribución de ingresos; y los beneficiarios principales terminan por pagar el proyecto.

Además, el mecanismo de operación urbana ofrece incentivos para la reurbanización. Dado que la mayoría de los proyectos aumentan los precios del suelo y echan a los pobres de la región, sería mejor invertir todo el presupuesto municipal en proyectos a pequeña escala. Esto es lo opuesto a lo que ocurrió con la reurbanización de la rica área adyacente de Berrini donde los urbanizadores decidieron la forma de concentrar su inversión, resultando en una concentración aún mayor de ingresos que en el área de la OUCFL. Debido a la falta de acción de los gestores de política en ese caso, la municipalidad no capturó ningún valor de Berrini, pero pagó el costo completo de la infraestructura.

El uso de bonos de derechos de construcción puede disminuir el aspecto regresivo de la urbanización, pero hacer que un proyecto sea verdaderamente progresivo requiere atención en el lado de los gastos, financiando toda la inversión a través de instrumentos como CEPAC. La limitación principal sobre la distribución de beneficios a los pobres es que la ley establece que todos los fondos recogidos mediante la recuperación de plusvalías (CEPAC u otros instrumentos) deben invertirse dentro del perímetro de la intervención. Una forma de que estas intervenciones sean más progresivas es invertir en actividades que suministren extras a los pobres, como transporte público, educación y salud. Además, la legislación importante permite que la administración seleccione un área dentro del perímetro de una operación urbana y la declare zona especial de interés social (ZEIS) donde las parcelas se pueden usar exclusivamente para vivienda social de bajos ingresos.

Otra alternativa es establecer áreas de vivienda social dentro del perímetro de la operación urbana. Al subsidiar viviendas de bajos ingresos con dinero de urbanizadores y nuevos terratenientes, no habría una distorsión de precios fuera de la industria de la vivienda. El subsidio resulta de la segmentación del mercado y de la transferencia de la renta adicional a hogares pobres. Se trata de una gestión social real de valoración del suelo.

Ciro Biderman está afiliado al Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (Cepesp) en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas de São Paulo, Brasil. Es profesor visitante de desarrollo internacional y planificación regional en el Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni es economista y profesor en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Referencias

(Estas publicaciones sólo se encuentran en portugués).

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (La financiación es un desafío para los gobernantes). Teoria e Debate Nº 58, Mayo-Junio: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (El impacto de la Operación Urbana Faria Lima en el uso residencial: dinámicas de transformación). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro y Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluación del impacto de los precios en la propiedad cerca de intervenciones urbanas a gran escala: El caso del Consorcio de la Operación Urbana Faria Lima). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (Abril).

Faculty Profile of Fernanda Furtado

Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.

Transport and Land Use

Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.

For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.

Energy and Carbon Pricing

Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.

An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.

Climate Change Impacts

Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.

The Way Forward

Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.

The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.

Sonia Rabello de Castro has a Ph.D. in law and is a professor of administrative law and urban law at the University of the State of Rio de Janeiro (UERJ). She was elected in 2008 as a member of the Municipal Legislative Council of the City of Rio de Janeiro, representing the Green Party. She is also a member of the Ethics and Mores Parliamentary Committee and represents the Legislative Municipal Council at the Environmental Municipal Council.

From 1992 to 1996 she was attorney general for the Municipality of Rio de Janeiro, where she collaborated in the development of several far-reaching urban projects, including the Favela-Bairro program. She has also worked as director of legal services for a number of public entities and has published numerous articles on urban development, housing, governance, public administration, and preservation of the cultural patrimony. Her book on Preservation of the Brazilian Cultural Patrimony (Preservação do Patrimônio Cultural Brasileiro) is considered a basic reference for administrative and juridical decisions on this topic.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Sonia Rabello: I met Martim Smolka, the director of the Program on Latin America and the Caribbean, in the late 1990s, when I was researching how the traditional concept of property rights based upon civil law could be transformed in the context of urban law. The development of new urban laws could lead to conceptual changes in the way the right to property was originally understood, given the need to adapt the concept to meet the social and economic requirements of urban development. At that time, Brazil had not yet approved the federal urban development law known as the City Statute (Estatuto da Cidade), although the Brazilian Federal Constitution of 1988 had introduced the principle of urban development as a social function subject to public policy.

As a visiting fellow at Lincoln House in 2000 I became convinced of the need to create a new, more modern concept of property rights that would reflect the current urban reality in Latin America and allow for the use of the city by all citizens, whether they are property owners or not.

Land Lines: Can you explain this property rights concept further?

Sonia Rabello: It is the need to distinguish the right to own land from the right to build on that land. The Civil Code in Latin American countries follows the French model, which defines real estate property rights as having three components guaranteed to the owner: the right to use the property; the right to receive income accruing from the property; and the right to dispose of the property. Only the owner can exercise these rights. The right to build is not in itself an inherent component of this property right, but a condition for the owner to use the property, without which the utility of the property would be voided—and in this case the very meaning of the property right would be lost.

For the owner to exercise her ownership right to use the property, the public authority, through established urban planning regulations, must allocate a minimum building coefficient to that land. The building coefficient refers to the amount of development allowed on a parcel, also known as floor-area-ratio (FAR). The allocation of an equitable and free minimum building coefficient applied to all properties uniformly has a double function. First, it guarantees to all owners and possessors an economic use of their property. Second, it precludes the occurrence of unjust differences in the allocation of building coefficients among owners.

Land Lines: Why is this concept important for Latin America?

Sonia Rabello: All Latin American countries, including Brazil, have been addressing urban regulation and land policy at the national level, especially since the economic stabilization and redemocratization during the 1990s, when the need to consider the so-called accumulated social debt became a prominent issue. At the time, Latin American cities were experiencing acute problems due to the lack of basic infrastructure services such as sewer systems, public spaces, transportation, and access to affordable housing, as well as the challenge of creating a more equitable distribution of costs and benefits in the urbanization process.

Land Lines: How relevant is Brazil’s City Statute in this process?

Sonia Rabello: The City Statute, which was approved in 2001, confirms the distinction between the right to own land and the right to build, a distinction that had been discussed and implemented since the 1970s in São Paulo and other Brazilian cities. The expression “right to build” as used in the Brazilian Civil Code had led many landowners to assume that their right to own land also included the right to build on the land, in keeping with urban legislation and norms.

How much and what can be built is reflected in the price of land. That is, parcels with a higher building coefficient than others, or parcels where commercial use is permitted as well as residential use, sell at prices that incorporate the benefits freely given to landowners by the public authorities. When this happens, landowners appropriate as their private good the building rights provided by urban law, even though they had not invested in the infrastructure or services needed to support the land development. As a result, the costs of urbanization fall entirely on the public authority while private citizens profit, contradicting the general legal principle barring enrichment without just cause.

Land Lines: What does the principle of “enrichment without just cause” mean?

Sonia Rabello: This general principle of law, accepted in most Latin American countries, deems unacceptable an increase in private wealth that does not result from the person’s own labor or investment—that is, a legitimate cause pertaining to the person who benefits financially. In Brazil this principle is explicit in the legislation, specifically in the Civil Code, and is applicable to the entire juridical system.

Land Lines: How does the City Statute provide for the separation of the right to own land from the right to build?

Sonia Rabello: This concept was introduced through the instrument known as “charge for awarded building rights” (outorga onerosa do direito de construir) in Art. 28: “The master plan may delineate areas where the building right can be exercised above the basic coefficient adopted, given a counterpart payment by the beneficiary.” It is important to emphasize that the City Statute is a federal law that addresses the content of real estate property rights and has the same hierarchical standing as the Civil Code. Thus, if the law states that the public authority shall charge for a given right, then that right does not belong to the person to whom it is given.

Land Lines: In what way does the “charge for awarded building rights” help to preclude enrichment without just cause?

Sonia Rabello: The charge extracts the corresponding value of such rights from the land price. In other words, without that charge, the land price would include the value of the building rights freely granted to the landowner by the urban planning legislation. Without the charge, when the landowner sold the land he would be paid according to its market value, which includes the maximum use permitted on that land.

Land Lines: However, if I buy land expecting to build at a given floor-area-ratio that exceeds the basic coefficient and the public authority charges for these awarded building rights, wouldn’t that imply paying twice for the land?

Sonia Rabello: No, as long as the system of acquiring building rights from the public authority is well-established. Under the new law, building rights above the minimum coefficient belong to the city as a whole and must be purchased separately from the public authority. As a result, when paying the landowner, the buyer discounts from the land price the value of the additional awarded building rights.

Land Lines: In what other ways is this charge implemented to benefit society?

Sonia Rabello: In addition to addressing unjust enrichment, the principle concerns the legitimacy of recovering the added land value generated by public sector interventions in the urbanization process, and to prevent the added value accruing to the landowner. This principle is also reflected in the compensation paid for urban land expropriation. When not recovered by the public authority, the value of the additional building rights becomes an integral part of the market price. If the public authority expropriates that land, the landowner will receive compensation equivalent to the market price, which includes the land value plus the value of the building coefficient granted by the public authority free of charge.

Land Lines: Since the property tax is imposed on real estate property, wouldn’t this charge constitute double-taxing?

Sonia Rabello: To understand why this is not the case we need to look at the important distinction between the Colombian and Brazilian legislation. The Colombian law classifies the value capture charge as a tax, but in Brazil it is defined as an instrument for the public authority to recover a good that belongs to society. That is, the nature of the charge is a responsibility relative to the costs of urbanization. A decision by the Brazilian Supreme Court (RE509422 STFSC of 2008) resolved this issue by ruling that the charge for awarded building rights is not a tax but a payment for which the landowner is responsible.

I think this juridical opinion is coherent given that a tax corresponds to a contribution to the public treasury from one’s private assets, but, as noted, awarded building rights are not privately owned but are a public good that belongs to the city as a whole. To classify the value capture charge as a tax suggests a juridical inconsistency, since taxation is a form of assessing private wealth to finance public goods and services. This is not the case in Brazil, since the charge is levied on an essentially public asset.

Land Lines: Does the judiciary in Latin America accept and implement these concepts?

Sonia Rabello: Not uniformly or consistently. These juridical concepts fundamentally change the traditional understanding of property rights. Because of that, the principles upon which they are based and the logic behind them must be disseminated and assimilated more broadly. This is a judicial evolution that has to happen in order to reduce the exacerbated social exclusion that characterized Latin American cities.

Land Lines: How has the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean contributed to this new vision of land policy in the region?

Sonia Rabello: The Institute has been a very important influence in clarifying land policy issues among public officials and politicians in Latin America, especially through its training programs in which participants can be exposed to such principles, concepts and ideas, exchange experiences, and build a new land policy culture. The Institute has developed a critical mass of people committed to improving the quality of land policies and promoting new strategies to finance urban development. Understanding that individual property rights can coexist with social rights to the city has been a critical factor driving the evolution of urban thinking in the region.

Antonio Azuela, fellow del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, posee títulos de grado en Derecho de la Universidad Iberoamericana (México) y de la Universidad de Warwick (Inglaterra), así como también un doctorado en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Desde finales de la década de 1970, Azuela se ha dedicado a la investigación y la enseñanza del derecho urbano y medioambiental desde una perspectiva sociolegal. Su libro “Visionarios y pragmáticos: Una aproximación sociológica al derecho ambiental”, México: UNAM, 2006, es una reconstrucción sociológica de sus experiencias como procurador general en la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) de México desde 1994 hasta 2000. Recientemente editó el libro “Expropiación y conflicto social en cinco metrópolis latinoamericanas”, publicado por la UNAM y el Lincoln Institute of Land Policy en 2013.

Land Lines: ¿Cómo se involucró usted con el Lincoln Institute of Land Policy?

Antonio Azuela: En 1991, conocí a varios funcionarios del Instituto mientras realizaban un viaje de exploración por México. Mantuve el contacto con ellos porque me interesaba el enfoque del Instituto respecto de la política urbana. Mi relación con el Instituto se afianzó en el año 1998 en una reunión que tuvo lugar en El Cairo, organizada por el Grupo Internacional de Investigaciones sobre Derecho y Espacio Urbano (IRGLUS), en la que el Instituto expresó su interés en un enfoque sociolegal de los problemas del suelo urbano. En el año 2000, tuve el honor de que me invitaran a formar parte del directorio del Instituto. Desde entonces, he mantenido un contacto permanente con el equipo y los programas del Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Por qué la adquisición pública de suelo se ha convertido en un problema tan crítico, en especial en América Latina?

Antonio Azuela: La expropiación (es decir, la adquisición obligatoria de suelo por parte del Estado) es un tema muy importante en todo el mundo, ya que es una manera de obtener terrenos para proyectos urbanos públicos. Sin embargo, en América Latina este problema es aún más crítico, debido a la naturaleza débil del Estado en cuanto a los asuntos urbanos. Antes de la transición democrática que experimentó la región, los gobiernos obtenían terrenos fácilmente mediante el uso de mecanismos que se considerarían cuestionables en una democracia. Pero la transición fortaleció al poder judicial, que, por lo general, no es proclive a las intervenciones del gobierno en el mercado. Hoy en día, los propietarios privados tienen cada vez más posibilidades de interferir en la adquisición pública de suelos en la región (con la notable excepción de Colombia, donde una amplia coalición de diferentes profesionales, jueces y organizaciones sociales apoya la doctrina de la función social de la propiedad). Esta tendencia puede observarse, por ejemplo, en la compensación exorbitante que algunos tribunales han otorgado en casos de expropiación de suelo en la ciudad de México y en São Paulo.

Land Lines: ¿Cuáles son los principales puntos en conflicto?

Antonio Azuela: El primero es la adopción de políticas económicas que defienden un rol menor del Estado. El segundo tiene que ver con la condición legal de los derechos de propiedad. Cuando las reformas constitucionales permiten a los jueces limitar la facultad de expropiación, dicha restricción no es necesariamente mala, ya que puede dar como resultado una administración pública de mayor calidad, aunque, a corto plazo, ha interferido en la facultad del gobierno de adquirir terrenos urbanos para proyectos públicos. Existen dos excepciones notables: en Brasil y en Colombia, las reformas constitucionales han establecido políticas urbanas inspiradas en ideas de justicia social, aunque solamente en Colombia existe una nueva generación de jueces que actúan conforme a estos principios. En Brasil, los tribunales se encuentran dominados por la visión liberal clásica de la propiedad privada, lo cual interfiere en la capacidad de implementar la función social de la propiedad, una idea que ha circulado por América Latina durante casi un siglo.

Land Lines: Muchas jurisdicciones prefieren adquirir terrenos en el mercado abierto en lugar de utilizar instrumentos tales como la expropiación.

Antonio Azuela: La expropiación no debería ser la primera opción para adquirir terrenos. El desafío es que el gobierno pueda regular diferentes clases de instrumentos con el fin de lograr un objetivo general: reducir el componente del suelo en el costo total del desarrollo urbano. La utilización de la expropiación debe estar garantizada por un marco legal sólido que establezca un equilibrio adecuado entre el poder del Estado y el poder de los propietarios, y debería representar la última alternativa a la hora de adquirir terrenos para proyectos urbanos públicos.

El gran problema es el costo del suelo, pero los mecanismos de intervención del gobierno pueden inflar los precios. Por ejemplo, si no se espera que el uso de la expropiación aumente el valor del suelo y los jueces determinan que la expropiación es el enfoque adecuado, entonces este instrumento puede tener un impacto positivo en los mercados inmobiliarios. Al menos, podemos esperar que la adquisición de terrenos por parte del gobierno no genere un aumento de precios.

Land Lines: ¿Cuáles son los principales resultados de su investigación en torno a la utilización de la expropiación para el desarrollo urbano en la región?

Antonio Azuela: Aunque existe una tendencia general de fortalecer los derechos de propiedad, que interfiere en la facultad de expropiación, se observan diferentes variaciones en dicha tendencia dependiendo de la relación entre el poder judicial y el poder ejecutivo en los gobiernos post autoritarios de la región. El proceso de cambio institucional depende menos de las tendencias mundiales que de las fuerzas nacionales o incluso locales, ya que puede observarse que ciertas ciudades siguen caminos diferentes a otras ciudades de un mismo país. Aun cuando los gobiernos municipales adoptaran la misma estrategia, los tribunales de una región protegerán a los propietarios en mayor medida que los tribunales de otras regiones. El área metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo, ilustra de qué manera el sistema institucional de la expropiación no es homogéneo, aun dentro de la misma área metropolitana. Así, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las personas que viven en asentamientos informales (denominados “villas miseria”) han recurrido a los tribunales y han impedido el desalojo. Sin embargo, en la provincia de Buenos Aires, el clima político es tal que no existe amenaza de desalojo: la expropiación se utiliza con el fin de garantizar a las personas la permanencia en el lugar donde se han asentado.

Otra lección importante que podemos extraer es que, en América Latina, no existe un diálogo auténtico acerca de la importancia de la expropiación o de las diferentes maneras en que los tribunales han abordado los dilemas que la expropiación presenta. Aunque el pensamiento constitucional de la región es muy rico en ideas sobre ciertos problemas legales, tales como los derechos de los aborígenes y de los ancianos, las políticas urbanas (en particular, la expropiación) no han generado debates profundos entre los juristas. Lamentablemente, estos problemas parecen ser considerados como excepciones, a pesar de la enorme cantidad de personas que vive, ya sea sufriendo o disfrutando, en los grandes centros urbanos.

Land Lines: ¿Las compensaciones por expropiación son arbitrarias o injustas? De ser así, ¿para quién?

Antonio Azuela: La compensación inadecuada es, sin duda alguna, uno de los mayores desafíos para el futuro desarrollo de la expropiación como instrumento de política de suelo. En algunos casos, los gobiernos pueden aprovecharse de la impotencia de ciertos grupos sociales y ofrecerles una compensación ridículamente baja por sus tierras o casas. En otros casos, el poder económico y la influencia de ciertos propietarios pueden generar compensaciones exorbitantes. Pero más allá de estos dos casos extremos, en los que el propietario afectado es o muy vulnerable o muy poderoso, resulta difícil discernir una tendencia dominante.

Una respuesta más precisa a su pregunta requeriría un estudio de mercado sobre una gran cantidad de casos de expropiación a fin de determinar si la compensación es alta o baja al compararla con criterios preestablecidos. No obstante, según las investigaciones existentes, los tribunales generalmente no poseen criterios claros o ampliamente compartidos para determinar si las compensaciones son justas. Además, los tribunales carecen de la capacidad de comprender lo que está en juego en un proceso de transformación urbana en el que se utiliza la expropiación. Consideremos, por ejemplo, el caso de una familia prominente de Ecuador que recibió una compensación muy alta por la expropiación de suelo de cultivo que poseía en la periferia de Quito. Lo notable aquí fue que el organismo que falló en este caso fue el Tribunal Interamericano de Derechos Humanos, y resulta evidente que este tribunal no estableció criterios claros para determinar la suma de la compensación, sino que simplemente realizó un promedio de las valuaciones presentadas por cada una de las partes. La compensación zen este caso fue la más alta que haya otorgado este tribunal superior, que fue creado con el fin de atender las violaciones a los derechos humanos cometidas por dictadores, aunque terminó beneficiando a los propietarios privados a expensas del interés público. El hecho de que este caso no haya generado un escándalo entre los constitucionalistas de la región indica el grado de marginalización que presentan los problemas legales urbanos en América Latina.

Land Lines: ¿Cuáles son las tendencias que usted ha observado que están cambiando?

Antonio Azuela: Observo con cierto optimismo que muchos tribunales y gobiernos municipales de la región están atravesando un proceso de aprendizaje e intentando no repetir los errores judiciales del pasado. Lamentablemente, estas lecciones raramente trascienden el área local afectada para incorporarse al saber jurídico regional común.

Land Lines: ¿Qué tipo de educación o capacitación recomendaría usted?

Antonio Azuela: Lógicamente, debemos intensificar el intercambio entre las diferentes disciplinas y países y colocar a los tribunales en el centro del debate, ya que estos son los que tomarán las decisiones finales. Sus fallos deberían expresar la mejor síntesis posible de un acervo de conocimientos que debemos construir en torno a la dinámica urbana de la región. En los contactos que hemos tenido con diferentes tribunales, con el apoyo del Instituto Lincoln, descubrimos que, una vez establecido el diálogo, los jueces ven la necesidad de aprender más a fin de comprender los efectos de sus decisiones. En otras palabras, aunque los tribunales parecen no mostrar un gran interés en los problemas urbanos, tal como se demuestra en la actitud rutinaria de sus decisiones diarias, pueden igualmente entrever nuevas perspectivas para su propio desarrollo profesional dentro del contexto de un análisis crítico de problemas urbanos.

Land Lines: ¿Cuáles son los problemas críticos que deben analizarse en mayor profundidad? ¿Qué es lo que aún no sabemos?

Antonio Azuela: Deberíamos intentar comprender la lógica de las decisiones emanadas de los tribunales de la región. Con frecuencia interpretamos de manera simplista las medidas tomadas por los tribunales, ya que los medios de comunicación tienden a amplificar los peores casos. No obstante, muchos jueces se esfuerzan por encontrar la mejor solución posible para cada caso. ¿Y en qué condiciones realizan su labor? Uno de los desafíos que conlleva investigar estos problemas en América Latina es el de comprender el mundo real en el que se toman dichas decisiones, además de los temas de la corrupción y la incompetencia, tan comunes pero siempre relevantes. Debemos analizar los datos estadísticos con el fin de obtener tendencias generales, junto con la aplicación de un enfoque etnográfico sobre el funcionamiento de los tribunales. Sólo entonces seremos capaces de entender qué es lo que debe reformarse para mejorar el rendimiento de los tribunales en los conflictos urbanos. Aunque es muy importante determinar quién resulta favorecido por las decisiones de los tribunales (lo que puede lograrse analizando el contenido de los fallos judiciales), necesitamos comprender mejor las condiciones en las cuales se toman dichas decisiones. Y para ello, debemos acercarnos mucho más a los tribunales.