El fortalecimiento de la salud fiscal municipal en China

Desde el año 2013, Zhi Liu se ha desempeñado como investigador senior y director del Programa para China del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. También es director del Centro para el Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo de la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln (PLC). Anteriormente, Zhi fue especialista principal en infraestructuras en el Banco Mundial, donde trabajó durante 18 años y obtuvo experiencia operativa en varios países en vías de desarrollo.

Zhi obtuvo el título de grado (BS) en Geografía Económica por la Universidad Dr. Sun Yat-Sen (China), el título de maestría (MS) en Planificación Municipal y Regional por la Universidad de Nanjing (China) y el título de doctorado (Ph.D.) en Planificación Urbana por la Universidad de Harvard.

LAND LINES: Hace poco el Instituto Lincoln comenzó un plan de investigación sobre la salud fiscal municipal en todo el mundo. Esta tarea surgió al detectar que algunas ciudades de los Estados Unidos y de muchos otros países, como China, enfrentan dificultades financieras. ¿Cuál es la naturaleza de los problemas fiscales municipales en China?

ZHI LIU: Es muy diferente de las dificultades económicas que enfrentan las ciudades de los Estados Unidos. Estos dos países se encuentran en etapas de urbanización muy distintas. Mientras que los EE.UU. tiene un alto nivel de urbanización (más del 80 por ciento de los ciudadanos vive en áreas urbanas), según el censo de 2010, China todavía está a medio camino del proceso de urbanización. Hoy en día, 750 millones de ciudadanos chinos viven en ciudades, lo que representa el 55 por ciento de la población total. Para el año 2050, se espera que la población urbana alcance 1,1 mil millones de habitantes, es decir, el 75 por ciento de la población total. En los últimos veinte años, con la excepción de unas pocas ciudades mineras, casi todos los municipios han experimentado un rápido crecimiento de la población y una expansión espacial, lo que ha generado una gran demanda de inversiones públicas en infraestructura urbana.

En China, las principales fuentes de financiamiento para inversiones en infraestructura urbana son los ingresos provenientes de las concesiones del suelo y los préstamos que los municipios solicitan a los bancos comerciales, por lo general usando el suelo como garantía. El suelo urbano es de propiedad del Estado, y el suelo rural es de propiedad conjunta de las aldeas. La Ley de Administración del Suelo establece que sólo el Estado tiene el poder para convertir suelo rural en suelo de uso urbano, lo que crea el marco propicio para que los gobiernos municipales tomen suelo rural con el fin de realizar un desarrollo urbano mediante el proceso de concesión del suelo. De hecho, los gobiernos municipales expropian el suelo rural, lo dotan de infraestructura y venden los derechos de uso del suelo a desarrolladores inmobiliarios. La compensación que reciben los agricultores por el suelo que se les expropia no es muy alta, ya que se calcula según el valor de producción agrícola del suelo en lugar del valor de mercado del suelo para uso urbano. Cuando la demanda de desarrollo inmobiliario es alta, los precios de licitación para la concesión del suelo son altos, y los gobiernos municipales comienzan a recaudar grandes sumas de dinero. En los últimos diez años, los ingresos derivados de las concesiones del suelo han representado más de un tercio del total de los ingresos fiscales municipales.

Además, los gobiernos municipales expanden aun más su capacidad financiera mediante la utilización de propiedades de suelo a modo de garantías con el fin de obtener préstamos de los bancos comerciales. La Ley de Presupuesto Chino, antes de una reciente modificación, no permitía que los gobiernos municipales solicitaran préstamos. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos municipales superó las restricciones de la ley mediante la creación de sus propios vehículos financieros municipales, conocidos como sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano (sociedades anónimas de inversión en desarrollo urbano, UDIC, por sus siglas en inglés). Las UDIC solicitaban préstamos comerciales o emitían bonos privados para los gobiernos. Las deudas municipales pendientes de pago han crecido rápidamente en los últimos años, y en la actualidad han alcanzado al menos un tercio del PIB.

El mecanismo de financiamiento basado en el suelo ha ayudado a los gobiernos municipales de China a recaudar una suma significativa de fondos destinados a la inversión de capital. No obstante, este éxito también ha generado un incentivo para que los gobiernos municipales dependan demasiado de las concesiones del suelo y de las UDIC. Hoy en día, la economía de China crece mucho más lentamente que antes, por lo que este mecanismo está perdiendo fuerza en muchos municipios donde la conversión del suelo rural en suelo de uso urbano excede la demanda real. Algunas ciudades han obtenido más préstamos de los que podían devolver, y han quedado fuertemente endeudadas.

Según muchos estudios empíricos, incluidos algunos financiados por el Instituto Lincoln, el mecanismo de financiamiento basado en el suelo en China es una de las principales causas de otros problemas urbanos que enfrentamos en la actualidad, tales como precios exorbitantes de la vivienda, deudas municipales en aumento, excesiva expropiación del suelo, creciente tensión entre agricultores y gobiernos municipales en torno a la expropiación del suelo, y brechas cada vez mayores en la distribución de los ingresos y la riqueza entre las poblaciones urbanas y las rurales.

LL: Los medios de comunicación internacionales han estado realizando informes acerca de estos problemas. ¿De qué manera afrontará China estas cuestiones?

ZL: Existe un alto nivel de consenso acerca de las causas profundas de estos problemas. En noviembre de 2013, el gobierno central anunció una serie de reformas, algunas de las cuales están directamente relacionadas con políticas de urbanización y finanzas municipales. Por ejemplo, los alcances de las expropiaciones del suelo se limitarán a los fines públicos, por lo que las aldeas podrán desarrollar su suelo para uso urbano según la premisa de que se realice de acuerdo con lo planificado. Las reformas también requieren la aceleración de la legislación sobre el impuesto a la propiedad, la reforma del hukou (el sistema de inscripción residencial para familias, que ayuda a los agricultores a convertirse en residentes urbanos) y la toma de medidas por parte del gobierno para poner los servicios públicos urbanos básicos a disposición de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluso a los que migran del suelo rural al urbano.

LL: ¿Cuáles son los efectos de la reforma del hukou en las finanzas municipales?

ZL: El gobierno chino está eliminando gradualmente el antiguo sistema del hukou, y los efectos de esta decisión sobre las finanzas municipales serán importantes. El hukou se diseñó con el fin de identificar a un ciudadano como residente de una cierta ciudad, aunque durante décadas el gobierno utilizó este sistema para controlar la migración de áreas rurales a urbanas. Una persona inscrita como hukou rural no podía cambiar su inscripción a hukou urbano sin la autorización del gobierno. Y sin la inscripción como hukou urbano, un trabajador rural migrante no tiene derecho a recibir los servicios públicos que proporcionan los gobiernos urbanos.

A partir de la reforma económica, la economía urbana en expansión ha absorbido una gran cantidad de trabajadores migrantes que pasan de áreas rurales a urbanas. Anteriormente mencioné que el índice de urbanización de China es del 55 por ciento y que la población urbana es de 750 millones de habitantes. Estas cifras incluyen a los 232 millones de trabajadores rurales migrantes que permanecen en ciudades durante más de la mitad del año. Si se los excluyera del cálculo, el nivel de urbanización sería sólo del 38 por ciento. Sin embargo, debido a su inscripción como hukou rural, los trabajadores migrantes no tienen acceso a muchos de los servicios de los que gozan los inscritos como hukou urbano, a pesar de que muchos han trabajado y vivido en ciudades durante varios años. Los gobiernos municipales determinan el alcance de muchos de los servicios públicos urbanos, tales como las escuelas públicas y las viviendas económicas, de acuerdo con la cantidad de inscritos como hukou urbanos que existen dentro de la jurisdicción municipal. La eliminación gradual del hukou aumentaría significativamente la carga fiscal de los gobiernos municipales para proporcionar servicios públicos. Ciertos académicos en China estiman que el costo de prestar la totalidad de los servicios públicos urbanos a cada trabajador rural migrante ascendería al menos a RMB 100.000 (unos US$16.000). El desembolso total para todos los trabajadores rurales migrantes actuales sería al menos de RMB 23 billones (cerca de US$3,8 billones).

LL: China está introduciendo el impuesto sobre la propiedad residencial. ¿En qué estado se encuentra esta iniciativa?

ZL: El gobierno está redactando la primera ley nacional del impuesto sobre la propiedad como parte de la reforma de finanzas públicas actualmente en marcha. China es uno de los pocos países que no poseen impuestos municipales sobre la propiedad. El actual sistema impositivo depende en gran manera de los impuestos sobre los negocios y las transacciones y muy poco de los impuestos sobre los ingresos y la riqueza de los hogares. En una China más urbanizada con una población que tenga mayor poder adquisitivo para ser propietaria de sus propios inmuebles residenciales, el impuesto sobre la propiedad sería una fuente más viable de recaudación municipal. Hoy en día, el 89 por ciento de los hogares urbanos tiene la propiedad de una o más unidades residenciales, y el valor de dichas propiedades tiene mucho que ver con los servicios públicos urbanos. El impuesto sobre la propiedad permitirá que las ciudades impongan este tributo sobre las propiedades residenciales cuyo valor se vería beneficiado por una mejora de los servicios públicos que se brindarían gracias a los ingresos derivados de dicho impuesto. También cubriría una parte de la brecha fiscal que se generaría como consecuencia de la disminución prevista en la recaudación proveniente de las concesiones del suelo. No obstante, el impuesto sobre la propiedad no será una fuente principal de ingresos municipales en el corto plazo, ya que al Congreso Popular Nacional le llevará uno o dos años más aprobar la nueva ley. Además, a las ciudades les llevará dos o tres años establecer la base de datos de propiedades y el sistema de valuación y administración de las mismas.

LL: Debe de ser difícil para las ciudades tener que enfrentar una reducción de los ingresos derivados de las concesiones del suelo sin una alternativa inmediata, especialmente cuando están experimentando una creciente deuda municipal, tal como se ha informado ampliamente. ¿Cómo saldrán de esta situación las ciudades chinas?

ZL: La situación es verdaderamente difícil. La economía de China está en retroceso. El sector inmobiliario ya no es tan pujante como en los últimos diez años, lo que ha dado como resultado una menor demanda de suelo y, como consecuencia, los gobiernos municipales están obteniendo una recaudación derivada de las concesiones de suelo menor. Ahora las ciudades están experimentando una brecha fiscal. Una posible forma de cerrar esta brecha sería que los gobiernos municipales pudieran obtener préstamos. Sin embargo, tal como mencioné anteriormente, muchas ciudades están endeudadas y tienen poca capacidad para seguir pidiendo préstamos. De hecho, la mayoría de las ciudades en China no tiene una capacidad adecuada de gestión de deudas. La ley de presupuesto recientemente modificada permite que los gobiernos provinciales emitan bonos dentro de los límites establecidos por el Concejo del Estado, pero también cierra la posibilidad a los gobiernos municipales de recurrir a otras formas de obtener préstamos. Actualmente, el gobierno central promueve activamente el financiamiento de infraestructura a través de asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés). Aunque es un buen avance, no será suficiente para cerrar la brecha de financiamiento para infraestructuras, ya que las PPP resultan útiles principalmente en los casos de proyectos de infraestructura que poseen un sólido flujo de ingresos. Existen muchos otros proyectos de infraestructura urbana que generan muy pocos ingresos o directamente ninguno. A la larga, creo que China debería establecer de forma activa un mercado de bonos del gobierno municipal para canalizar los fondos provenientes de inversores institucionales hacia la inversión de infraestructura municipal y permitir que los gobiernos municipales tengan acceso a préstamos comerciales según su solvencia crediticia. A este fin, los gobiernos municipales deben desarrollar su capacidad institucional en varios frentes, tales como la gestión municipal de deudas, la planificación de una mejora de capital, la planificación del financiamiento para varios años, y la gestión municipal de bienes de infraestructura.

LL: ¿El trabajo del PLC es relevante para la reforma actual?

ZL: El PLC fue establecido en forma conjunta por el Instituto Lincoln y la Universidad de Pekín en el año 2007. Cuando ingresé en 2013, el Centro ya había construido su reputación como una de las principales instituciones de investigación y capacitación de China en cuestiones de desarrollo urbano y políticas de suelo. El Centro apoya diferentes actividades, como investigación, capacitación, intercambio académico, diálogo sobre políticas, becas de investigación, proyectos de demostración y publicaciones. Nos enfocamos en cinco temas principales: tributación sobre la propiedad y finanzas municipales, políticas de suelo, viviendas urbanas, desarrollo y planificación urbana, y medio ambiente urbano y su conservación. En los últimos años, nuestros proyectos de investigación han tocado temas como las finanzas dependientes del suelo, las deudas municipales, los precios de la vivienda, la inversión y el financiamiento del capital para infraestructura, y otras cuestiones relevantes para la salud fiscal municipal. Además, hemos brindado capacitación a diferentes agencias gubernamentales de China sobre las experiencias internacionales relativas al análisis y gestión del impuesto a la propiedad. Podría decirse que nuestro trabajo es muy pertinente en lo que respecta a la reforma actual.

La implementación de las nuevas reformas integrales de las políticas está generando una importante demanda de conocimientos internacionales y asesoramiento sobre políticas en las áreas de interés del programa para China, particularmente lo que tiene que ver con los impuestos a la propiedad y las finanzas municipales. Nuestra idea es comenzar un proyecto piloto de demostración en una o dos ciudades chinas seleccionadas, a fin de generar la capacidad institucional que se requiere para desarrollar un nivel de salud fiscal municipal a largo plazo. Nuestro equipo ha comenzado un estudio para desarrollar una serie de indicadores con el fin de medir la salud fiscal municipal de las ciudades chinas. Es el momento oportuno para que iniciemos este plan en China.

Seeking to reactivate discussion of regionalism in the twenty-first century, Armando Carbonell, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Land as Common Property, and Robert Yaro, executive director of the Regional Plan Association (RPA), convened a roundtable in New York last April, in conjunction with the annual meeting of the American Planning Association (APA). Invited participants explored the extent to which the Regional Planning Association of America (RPAA) shaped the vision of twentieth-century regionalism and how that vision is still relevant today. The Institute invited Ethan Seltzer to summarize the roundtable discussions and provide his own insights about new visions for regional planning in America.

The Regional Planning Association of America (RPAA) was established in 1923 by a small, informal group of visionary planners, architects, sociologists and foresters. They laid out an agenda for building and rebuilding American cities and metropolitan regions, and for preserving rural and wilderness areas. The writings of several RPAA members, including Lewis Mumford, Clarence Stein and Benton MacKaye, have inspired students of urban planning and development for decades.

Elements of their vision were reflected in the activism of the New Deal of the 1930s, the new towns proposals of the 1960s and 1970s, and the metropolitan greenbelt and new urbanism movements of the 1990s. Despite these initiatives, RPAA’s broader vision was ignored by most twentieth-century policy makers, and many of the concerns first raised in the 1920s remain largely unresolved: the impacts of suburban sprawl on cities and countryside; how to reconcile the automobile and highways with the design of communities and regions; and the need for high-quality affordable housing.

The regional planning roundtable held last April began with the screening of the 1938 film, “The City,” which had been shown at the 1939 World’s Fair. The film features the ideas of Lewis Mumford and others who articulated RPAA’s values and visions. Many parts of the story showcased in the film have been realized: the automobile has become a dominant means of transportation; the nation’s housing has been upgraded significantly; and many open spaces have been protected.

However, there remain many unexamined ideas regarding the extent to which social problems can be “solved” by manipulating physical form, especially since the agendas of 60 years ago and today are not the same. Participants also noted that the film was naive about markets and portrayed a desire to turn back the clock. The film presented a limited vision of the regional problem, and the notion of social revolution through contact with nature still haunts us.

The film was regarded as an effective piece of propaganda and advocacy for RPAA’s vision, but today there are many voices and points of view, making such a clear-cut presentation very difficult to imagine. We now anticipate the need for regional planning to address even more diverse and complex social and economic issues: where to locate the still growing yet changing population; how to deal with NAFTA and other effects of globalization; increasing economic and regional disparities; and the whole notion of mass tourism, especially in cities. The panel discussed the need for a twenty-first century equivalent of the 1939 World’s Fair to establish a new vision and find common ground rather than to advance a single position.

Regions as Networks

Most often, regions are regarded as something in between cities and nation-states, something that exists relative to existing structures and institutions. But, regions also are shaped by the context of the host country, which introduces the notion that regions depend on networking to find their place and constituency. We can think and plan at a regional level, but we can’t always act at that level. In the last 20 years, there seems to be more confidence about the notion of strengthening regions and regarding them as evolving places. This all points to the need to take a systems approach to planning that is not too dogmatic. We need a solid regional planning process first, rather than seizing on new urbanism, urban growth boundaries or other such planning approaches as exclusive, “one size fits all,” solutions.

The roundtable participants discussed the consolidation of functions rather than institutions as a promising avenue for developing regional relationships and focusing on “what you can fix.” Regional consolidations of functions are happening in some places, but with little impact on land use or quality of life. In essence, the network approach might serve some efficiencies, but questions remain about its ability to yield results that can make the region a better or more effective place.

Nonetheless, better networks rather than new structures seem to be the avenue of choice today, and carrots and sticks from the state and federal levels could be very influential in moving regional networks along. Local governments compete more than they cooperate, and regionalists too often ignore that competition. More agents or vehicles for greater cooperation are needed.

What Would a Regional Entity Do?

How could a regional entity be formed to focus on sprawl, environmental quality, a sense of “home,” congestion, rates of change, etc.? Though crises can make things happen, congestion and sprawl do not seem to offer a particularly fruitful path to regional thinking. The lack of a creative, constructive regional vision or agenda today is telling. Do we, in fact, agree about why regionalism is important, what it ought to accomplish, and what ought to happen next? Perhaps key to the answer will be articulating what it would mean to live the regional “good life.”

We need to be able to make a case for interdependence within regions. We are all stuck in traffic but we can’t see a collective solution, and technology is only helping to make being gridlocked more bearable. We need a strong case for being a region and reinforcing a sense of mutual interest and accountability. Articulating collective versus individual interests is key, and the common chord struck by the environmental and landscape ecology movements might serve as an important unifying force. Much of what passes for regional planning is really regional engineering or regional plumbing, and stems from a basic unwillingness to address the behavior of individuals.

The world is governed at the federal/state/local levels but is lived at global/regional/neighborhood levels. How does this work? It is essential to understand the dynamics of these contrasting contexts to make regional planning a reality. The question is what government as a change agent (versus a preserver of the status quo) would look like. It can’t attack property rights or go after jurisdictions, or simply seek to create a new layer of regulation.

That leaves control of infrastructure as the key governmental tool, along with the use of the market. Perhaps, it was suggested, we ought to use the Fannie Mae approach of financing good things in the right places and a regional block grant for infrastructure. Pulling the plug on the subsidies for sprawl should be a high priority.

We also need to keep the consumer in mind and not forget about marketing. We need one good idea for what is good about regions. There is an ongoing need for community building at a region level. The key objective is, or ought to be, mutual accountability rather than merely efficiency.

Regionalism in America was born of a tremendous optimism about the future of society, and the ability of leaders, planners and others to perfect that society. Those roots are less evident in discussions of regionalism today, but should be kept in mind when considering the role for a revived RPAA. The value of a regional approach, or of embracing regionalism, must be articulated in light of the state of the nation today. Why elect to take a regional approach? What problem are we trying to solve, and how does a regional approach add value in ways that other approaches cannot?

The definition of “region” needs some rethinking. In the days of the RPAA, there were only six regions in the nation. Today, every city-suburb pair seems to be calling itself a region. Regions were always envisioned as parts of a whole, and regionalism was distinguished from its evil twin, sectionalism, by the contribution that regions made to the whole. Today we need to re-articulate the ways in which the parts work together.

The RPAA was a club, and a small one at that. The work of regionalists today occurs in a much more diverse and pluralistic environment. In fact, whereas early regional initiatives were clearly planning projects, today it’s not clear that regionalism is just a “planning thing.” Consequently, defining the scope and task for regional planning is critically important. The RPAA also was an advocate. The members had a point of view and they worked to advance it politically and, in the case of their film, popularly. A new RPAA would have to understand its role vis-a-vis advocacy. If it emerges as an advocate, could it even do planning, given the environment within which planning occurs today?

Key Themes for Future Action

Discussions of regionalism often center on governance and the structure of governance within regions. There are precious few examples of regions that have elected to either create new institutions at the regional level, or to consolidate existing institutions into larger bodies. There are, however, many examples of jurisdictions working together to advance service delivery in more efficient ways. The notion of a “network” region is emerging in practice: rather than perfecting institutions, the focus is on perfecting relationships and functions. Nonetheless, the challenge at the regional level is not primarily efficiency but developing a sense of mutual accountability. Building community and sense of place at a regional scale is a critical requirement for advancing on-the-ground regionalism. Developing new icons to represent regional territories of shared interest and responsibility is no easy task, but ought to be pursued.

Promoting an ongoing discussion of regionalism and regional planning, one that blends both applied and theoretical perspectives, is valuable and should be encouraged, but reestablishing expectations for the nature of regions and resolving differences between contexts will stand as important challenges. If the old RPAA was articulating notions of “better regions for a better nation,” today we need to discuss the role of “better regions for a better world.” There are roles for regions, regionalism and regional planning that need to be figured out, and that will happen only through moving this kind of dialogue forward.

These concerns lead to a number of possible focal points for ongoing work:

Studies of Sprawl – Sprawl is playing out at a metropolitan level, but is related to more regional and global forces. Further investigations could shed light on understanding the mechanisms that promote sprawl, regional responses and the prospects for intervening in the dynamics of sprawl.

Governance – Regional governance as a network function rather than an institutional structure can lead to understanding regions as something different than more traditional institutional forms. Further, moving from a regionalism based on efficiency to a regionalism based on mutual accountability is a critical need in the years ahead.

Regions and Regional Planning – These cornerstone concepts of the RPAA brand of regionalism need updating. Being more explicit about contemporary expectations for these terms will help to make the value of regionalism for today and the future more specific and precise.

A National Agenda for Regionalism – Currently no one is taking the lead to articulate a national agenda for regionalism. After the interstate highways, beyond smart growth and new urbanism, where are we headed? What’s next for regions, and what is the federal role?

The Film – The RPAA had their film. Can we develop a new one in light of the themes identified above? Trying to develop a film would force us to determine whether we are advocates or planners, and if advocates, what we are advocating. It would also force those involved to become more specific about areas of agreement and disagreement.

The original RPAA was a sociable club, but it also resulted in designing and building places. It published journal articles, connected with governments and presidents, and was casual and productive. Is that model realistic in the year 2000? We need to be pragmatic. We have more to do than we can currently manage. However, communicating at a higher level, focusing on ideas, does make sense. The notion of an ongoing conversation is very important, but it probably doesn’t warrant the creation of another organization.

There is a huge educational challenge here. Whether it is educating kids in schools, providing training and education for decision makers, or deliberately advancing the thinking of a network of citizens, the educational mission must be of primary concern. Perhaps the first step would be to educate ourselves through an ongoing discussion linking thinkers and doers. A good “curriculum” on regionalism also would benefit everyone working with these issues.

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Ethan Seltzer is director of the Institute of Portland Metropolitan Studies at Portland State University in Portland, Oregon.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Una serie de tendencias convergentes llevaron a 40 académicos y profesionales de 15 países a reunirse en el Instituto Lincoln en julio de 1998 para discutir recientes reformas de los mercados de tierra. La primera de ellas es el reconocimiento de que la población mundial se está volviendo cada vez más urbana y en consecuencia se puede esperar que la cantidad de tierra convertida al uso urbano aumente significativamente. Segundo, la evidencia de que una mayor proporción de las familias más pobres del mundo viven actualmente en áreas urbanas (en el orden del 80% en Latinoamérica). Tercero, la percepción de una ola de cambio general en el papel del gobierno, de una posición de intervención y regulación hacia una gerencia urbana más selectiva. Durante los tres días del seminario, los participantes presentaron trabajos y discutieron la lógica de ciertas reformas legales e institucionales, la naturaleza de la transición de los mercados consuetudinarios o informales a formales, la evidencia de una mayor eficacia en el mercado de tierra y el acceso a la tierra por parte de los sectores pobres.

La Reforma Institucional y Legal

Varios participantes abogaron por la reforma institucional de los mercados de la tierra desde diversas perspectivas. Steve Mayo (Instituto Lincoln) identificó vínculos conceptuales y empíricos entre el funcionamiento de los mercados de la propiedad y la macroeconomía. Hizo notar que los mercados de la tierra que funcionan inadecuadamente influyen en la creación de riqueza y los porcentajes de movilidad, los cuales — en presencia de ciertas condiciones financieras — pueden agravar la inestabilidad macroeconómica. Refiriéndose a datos del Programa de Indicadores de la Vivienda, Mayo demostró que los precios de la tierra bruta y la tierra dotada de servicios tienden a converger hacia precios más altos de la tierra, indicando multiplicadores de desarrollo más altos a los precios más bajos. También destacó la presencia de una relación entre la elasticidad de los precios de la oferta de la vivienda y el ambiente político.

Aunque existe una percepción de que las reformas hacia ambientes de “capacitación” política son ampliamente empleadas en las economías en transición y desarrollo, Alain Durand-Lasserve (Centro Nacional para la Investigación Científica, Francia) observó la falta de referencia explícita a la “reforma del mercado de la tierra” en las propuestas de políticas en África. Más aún, sostuvo que la justificación ideológica de una mayor libertad en los mercados de la tierra está más avanzada que la práctica de establecer los prerequisitos para mercados efectivos y unitarios. En la práctica, varios de los trabajos presentados señalaron la presencia de agendas políticas conflictivas, ambigüedad legal y distintos grados de progreso en los procesos de reforma.

“La ley puede reformarse, la historia no”, dijo Patrick McAuslan (Birbeck College, Londres) al discutir el papel de las leyes como base necesaria para la reforma efectiva del mercado de la tierra. Describió la evolución de la recién aprobada Acta de la Tierra de Uganda, que busca establecer un mercado de la tierra basado en la propiedad individual. Felicitó al gobierno por combinar el proceso de reforma con un amplio debate público, pero apuntó que las versiones preliminares del Acta establecieron nuevas contradicciones en una historia secular de relaciones conflictivas entre la propiedad absoluta, la tenencia consuetudinaria y la nacionalización pública de tierras. Su trabajo enumeró una serie de “bombas de tiempo” dejadas por las administraciones coloniales y agravadas por los gobiernos posteriores a la independencia, de las cuales sólo unas pocas han sido tomadas en cuenta por la nueva legislación.

La inconsistente naturaleza de la reforma parece agudizarse en las economías de transición de Europa Oriental y África del Sur. En Europa Oriental, el legado del comunismo ha conducido a usos inadecuados de la tierra y a la asignación de valores no monetarios a la propiedad. Los cambios legales hacia la privatización de la tierra, sin embargo, han sido lentos. Tom Reiner (Universidad de Pennsylvania) argumentó que a pesar de la propuesta de normas a favor de la privatización y la demanda latente en Ucrania, las leyes actuales no contemplan provisiones para la venta libre. Presentó datos demostrando que la privatización produciría beneficios macroeconómicos y fiscales considerables: tan sólo los ingresos por ventas directas alcanzarían los 13 billones de dólares, además de los aumentos en los impuestos y la asignación más eficaz de recursos.

En Rusia, según Jan Brzeski (Instituto de Bienes Raíces de Cracovia), la emergencia de los mercados de la tierra ha sido inhibida por una concepción diferente del papel social de la propiedad y los territorios políticos. En Polonia, donde la privatización está mas avanzada, las reformas han sido insuficientes para superar la extendida asignación errónea de recursos. La asignación ha sido efectuada a precios simbólicos, sin reformas a las rentas de terrenos o los impuestos a la propiedad, y con altos costos de transacción. Aún así, el ciclo de compra y venta se está acelerando más rápidamente que el crecimiento económico, en tanto que las reventas representan cerca del 25% de la inversión de capital.

El programa de privatización de 1991 en Albania parece haber estimulado un mercado activo de tierras y propiedades. Investigaciones efectuadas por David Stanfield (Universidad de Wisconsin, Madison) indican que ha habido sustanciales aumentos en las transacciones de compra y venta y en el incremento de los precios, pero también extensos conflictos entre los propietarios anteriores a la colectivización y los posteriores a la privatización, contradicciones entre las numerosas leyes y errores en la nueva documentación. La investigación señala la facilidad relativa de establecer marcos para la privatización, y la gran dificultad de permitir que los mercados funcionen posteriormente.

Lusugga Kironde (Colegio Universitario de Estudios de Arquitectura y Tierras de Tanzanía) describió cómo descuidos en el sistema “planificado” de asignación en Tanzanía llevaron al 60% de la población a adquirir tierras a través de métodos informales. Esto, a su vez, disminuyó los ingresos del gobierno, ya que las transacciones se efectuaron sin aprobación oficial y, en algunos casos, familias con buena situación económica recibieron terrenos altamente subsidiados. Michael Roth (Universidad de Wisconsin, Madison) describió una situación similar en Mozambique, donde el legado del socialismo estatal todavía está presente en el nivel de intervención del gobierno y en la falta de representación de la propiedad libre.

En ambos países africanos, la evaluación de la reforma resultó ambivalente. La Nueva Política de Tierras de Tanzania (1995), si bien constituyó un paso exitoso hacia la aceptación de la existencia del mercado de la tierra y el aseguramiento de los terrenos ocupados en forma consuetudinaria, ha resultado insuficiente para remover las barreras a un mercado eficaz de la tierra. En particular, Kironde destacó que las nuevas medidas concentran la toma de decisiones en un Comisionado de Tierras a pesar de una política nacional de descentralización administrativa. La política no ofrece incentivos para estimular la formalización de prácticas informales o asegurar su acatamiento por parte de los importantes intermediarios. En Mozambique, desde finales de los años ’80, las reformas orientadas al desarrollo de mercados han resultado en responsabilidades administrativas confusas y en inciertos derechos a la tierra. Han sido características las disputas de tierras entre familias y asociaciones productoras con nuevos poderes legales. Las reformas de 1997 intentan garantizar la seguridad de la propiedad, suministrar incentivos a la inversión e incorporar ideas innovadoras sobre los derechos comunitarios a la tierra.

En Latinoamérica, la reforma se ha concentrado menos en el establecimiento de mercados de por sí que en la mejora de su funcionamiento, especialmente las reformas de la tierra iniciadas por motivos principalmente rurales pero que han tenido gran impacto urbano. Rosaria Pisa (Universidad de Gales) indicó que las reformas en México han creado las condiciones necesarias para la privatización de tierras comunitarias (ejidos), pero que el progreso ha sido lento. Menos del 1% de la tierra ha sido privatizada en cinco años, a causa de intereses dispares del gobierno y ambigüedades legales que han establecido un segundo mercado informal de la tierra.

Carlos Guarinzoli, del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, explicó que la reforma rural ha introducido la diversidad en el uso de la tierra, especialmente a través de la supervivencia de las pequeñas granjas familiares. La reforma también está afectando los mercados urbanos en Brasil, al trasladar capital de las áreas rurales a las áreas urbanas, probablemente incrementando los precios de la tierra urbana. Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) argumentó que la liberalización en Chile no ha reducido los precios de la tierra porque las decisiones de los propietarios y promotores están menos influenciadas por las regulaciones que por la demanda.

En general, no se llegó a un consenso claro acerca de si las reformas estaban produciendo mercados unitarios y menos diversos o no. Los agentes y las instituciones están mostrando ser muy adaptables a las nuevas condiciones, una circunstancia común a las tres regiones. Ayse Pamuk (Universidad de Virginia) planteó que, en base a su análisis de instituciones informales en Trinidad, los investigadores deben alejarse de las regulaciones formales como barreras a la operación del mercado de la tierra. En cambio, deben considerar la forma en que instituciones sociales tales como la confianza y la reciprocidad producen soluciones flexibles a la falta de seguridad de la tenencia y a la resolución de disputas.

Clarissa Fourie (Universidad de Natal) describió la forma en que los registros locales de propiedad han podido combinarse, de manera cómoda para el usuario, con los registros de matrimonio, herencias, derechos de la mujer y deudas para producir un instrumento útil a la administración de tierras en Namibia. Sin embargo, aclaró, la incorporación de prácticas consuetudinarias a la administración de tierras, a fin de dotar de seguridad a la propiedad, requiere un cierto grado de adaptación de los sistemas sociales de tenencia de la tierra. Refiriéndose a investigaciones en Senegal y África del Sur, Babette Wehrmann de la fundación alemana GTZ, indicó que los agentes informales y consuetudinarios están multiplicándose y sirviendo como fuentes de alta calidad de información sobre el mercado.

La Formalización y la Regularización de la Tenencia de la Tierra

Peter Ward (Universidad de Texas, Austin) describió la diversidad de programas de regularización a través de Latinoamérica, donde ciertos países consideran la regularización como un proceso jurídico y otros como mejoramiento físico. La regularización puede ser un fin en sí misma (programas masivos de adjudicación de títulos), o un medio hacia un fin (desarrollar los sistemas de crédito). Ward discutió que las diferencias entre los programas se originan a partir de la forma en que cada gobierno “construye” su proceso de urbanización y transmite esta visión al resto de la sociedad a través de las leyes y el lenguaje.

Edesio Fernandes (Universidad de Londres) explicó como el Código Civil de Brasil, originado a principios del siglo, creó un sistema de derechos individuales de propiedad que limitan la capacidad del gobierno para regularizar las favelas. La Constitución de 1998 intentó reformar esta situación al reconocer los derechos privados de propiedad cuando éstos cumplen una función social. Sin embargo, debido a tensiones legales internas los programas de regularización no han podido integrar las favelas a la “ciudad oficial”, conduciendo a algunas situaciones políticas peligrosas.

Bajo distintas circunstancias, Sudáfrica produjo un régimen regulatorio que le negó la libre propiedad a las familias negras y ofreció sólo complicados permisos sin necesidad de garantía a unos pocos. Lauren Royston (Alternativas de Planificación del Desarrollo, Johannesburg) explicó la manera en que el Documento de Política de la Tierra de dicho país contempla derechos no raciales legalmente vigentes, un rango más amplio de opciones de tenencia, y oportunidades para la adquisición de propiedades comunitarias.

Los dos países en vías de desarrollo con mayor número de programas masivos de adjudicación de títulos, México y Perú, fueron analizados por Ann Varley (Colegio Universitario, Londres) y Gustavo Riofrío (Centro para el Estudio y la Promoción del Desarrollo – DESCO, Lima). Varley contradijo dos supuestos prevalecientes en la literatura contemporánea sobre políticas: que la descentralización produce un manejo más efectivo de la tierra, y que la regularización de la tenencia consuetudinaria es más complicada que la regularización de la propiedad privada. En México, a pesar de la retórica de descentralización, un sistema altamente centralizado ha resultado ser cada vez más efectivo en suministrar la regularización de la tenencia de la tierra a los asentamientos en ejidos. Por otra parte, la regularización de la propiedad privada es tortuosamente larga y con frecuencia produce pobres resultados. Varley se mostró preocupada por las tendencias actuales en México a convertir los ejidos en propiedades privadas y encaminarse hacia una mayor descentralización.

Riofrío puso en duda la validez de los reclamos hechos a favor de la regularización de la tierra en Perú. Hizo notar que en realidad, el interés de las familias por tener título de propiedad es relativamente bajo, siendo uno de los motivos principales que los registros son imprecisos y por lo tanto ofrecen menos seguridad de la que prometen. Más aún, el mercado de financiamiento de la vivienda basado en las propiedades regularizadas se encuentra todavía en estado incipiente. Las familias tienen miedo de endeudarse, pero están dispuestas a dejar su vivienda en garantía para pedir pequeños préstamos para la instalación de microempresas o para consumo.

Nuevos Patrones Sociales y Formas de Entrega de Tierras

¿Producirá la liberalización mercados de la tierra más segregados? Brzeski planteó que la planificación estatal en Europa Oriental ha dejado un legado de espacios equitativos y escasa tenencia informal de la tierra, que no durará para siempre, y que los planificadores necesitan tomar en cuenta a la hora de instigar reformas. En países con niveles altos de segregación, como Chile, Colombia y África del Sur, tendencias menos predecibles están emergiendo. Los datos de Sabatini indicaron una menor segregación espacial en Santiago a pesar de la liberalización a medida que los espacios intermedios se desarrollan, alrededor de centros comerciales, por ejemplo, y a medida que nuevos estilos de vida se reflejan en los desarrollos de viviendas “de recreo” fuera del área metropolitana.

Carolina Barco (Universidad de los Andes) explicó que nuevas medidas en Colombia, específicamente la Ley de Ordenamiento Territorial de 1997, permitirán al gobierno de Bogotá capturar incrementos en el valor de la tierra y transferir dichos ingresos a la vivienda pública y a otros proyectos. El proceso todavía presenta problemas, sin embargo, incluso para una ciudad que tiene considerable experiencia en el uso de tasas de valorización.

En Sudáfrica, las estrategias para hacer frente a la “escasez de tierra” de la ciudad posterior al apartheid, especialmente el Acta para Facilitar el Desarrollo a nivel nacional y el Programa de Desarrollo Acelerado de Tierras en la provincia de Gauteng, han permitido la entrega rápida de tierras pero no han funcionado muy bien en relación a los principios de igualdad e integración. Royston explicó que el resultado ha sido un alto número de invasiones y la aceleración por parte de gobiernos locales de la entrega de tierras en la periferia urbana, donde no constituye un reto al “status quo” espacial.

Cambiar el método de entrega de tierras y el nivel de participación del gobierno tiene potencial para afectar la segregación y el acceso a la tierra. Geoff Payne (Geoff Payne y Asociados, Londres) resumió los principios y prácticas de las asociaciones público-privadas en los países en desarrollo. Si bien son muy aclamadas en la política internacional, estudios de investigación efectuados en África del Sur, India, Pakistán, Egipto y Europa Oriental demuestran que tales asociaciones han malbaratado su potencial.

Crispus Kiamba (Universidad de Nairobi) describió la transición en Kenya de esquemas patrocinados por el gobierno, que dejaron separados los sectores formales e informales, a nuevos enfoques que incorporan una mayor participación de organizaciones no gubernamentales, “ranchos colectivos” y asociaciones. En México, también, las asociaciones están vistas como un método para eliminar el ciclo de ilegalidad y regularización. Federico Seyde y Abelardo Figueroa, del gobierno mexicano, presentaron un nuevo programa llamado PISO, el cual –a pesar de numerosos inconvenientes– está resultando ser más efectivo al ser comparado con intervenciones previas (tales como las reservas de tierras).

Los Mercados de la Tierra y la Reducción de la Pobreza

En mis comentarios de apertura del seminario, expuse la idea de que la mayor parte de la investigación sobre mercados ha considerado la pobreza como un contexto legítimo, pero de ahí en adelante ha parecido concentrarse más en las operaciones del mercado que en la forma en que estas operaciones pueden afectar a la pobreza misma. En la sesión final, Omar Razzaz (Banco Mundial) presentó una propuesta para vincular las operaciones del mercado de la tierra con la reducción de la pobreza. La “Iniciativa de Tierras y Bienes Raíces” está dirigida a investigar formas de mejorar la liquidez de los bienes de tierras y el acceso de los sectores pobres, a través de la reestructuración de los registros de tierras (mejorando los procesos de negocio), el desarrollo de infraestructura normativa (en el área de cambios, hipotecas y aseguramiento) y el acceso y la movilización de tierras y bienes raíces por los sectores pobres. El propósito de esta iniciativa generó considerable debate, lo que podría ayudar a refinar ideas que beneficien a los 500 millones de personas que viven en la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo.

Gareth A. Jones estuvo a cargo del desarrollo del programa y dirigió este seminario.

The popular sectors in most Latin American cities are at a serious disadvantage in influencing land use planning and management in their communities. Although neighborhood activists may be well-organized locally, their interests are generally absent from decision making that can have broad implications for both urban land management and human rights. As part of its ongoing effort to help community leaders and public officials in Latin America become more effective in implementing critical land management policies, the Lincoln Institute supported an innovative educational program in Quito, Ecuador, in October.

“Urban Land Policies for Popular Sectors” was cosponsored by the Institute, the Center for Investigations CIUDAD, and the Center for Research in Urbanism and Design at the School of Architecture of Catholic University in Quito. This pilot program served as a forum for more than 50 representatives of low-income communities throughout Ecuador who met for the first time. They discussed ambiguities surrounding the formulation and implementation of urban land policies, and the causes and impacts of these policies on the use and regulation of land. Particular attention was given to equitable access to land ownership, affordable housing and self-help construction on the urban periphery.

Ecuador’s Minister of Housing and Urban Development opened the first session, and a team of academics, professional policy advisors, local and national government authorities, and opinion leaders offered a number of strategic planning workshops and panel presentations. The forum included both conceptual and practical discussions on urban land legislation that recognized the noticeable lack of information on land policy at the grassroots level.

Many questions underscored the situation in Ecuador, where insecurity of land, home and person has often led to violence and evictions. This important issue served to highlight the primacy of human rights in the urban land debate, and to reinforce the urgent need to consider a broad range of public policies and planning mechanisms. In addition to encouraging organizational networks among the urban poor and partnerships with other local and national popular movement leaders, the forum explored strategies to build solidarity among the various sectors.

Mayors from other Latin American cities attended the final roundtable session and concluded that the forces affecting poor urban residents in Ecuador are strikingly similar throughout the region. One clear lesson is that access to information is needed to allow every individual and community to influence the formulation and implementation of urban land policies based on democratic participation. An inventory of comparative case studies of community-based land use practices will be incorporated into follow-up programs to assist public officials and administrators in future land use planning and policymaking.

This Quito forum is an example of the Lincoln Institute’s educational goal to provide better knowledge to citizens affected by urban land policies. One outcome is the “Document of Quito,” a summary of the strategies arrived at by consensus among the participants. The challenge of turning their consensus into action will be the true test of the pilot program. The Institute may also collaborate with the United Nations Program on Urban Management for Latin America and the Caribbean to develop a common agenda in education, research and publications. The results would help expand discussions of urban land issues at the grassroots level and improve the ways public officials and popular leaders can work together to generate more effective policies.

Sonia Pereira is a visiting fellow of the Lincoln Institute. An environmental lawyer, biologist, social psychologist and activist on behalf of human rights, she has been widely recognized for her work on environmental protection for low-income communities in Brazil. She is a Citizen of the World Laureate (World Peace University, 1992) and a Global 500 Laureate (United Nations Environment Programme-UNEP, 1996).

The Lincoln Institute’s Latin America program pursues education and research projects with universities and local governments throughout Central and South America and the Caribbean. These activities are especially salient now given many political and economic changes affecting Latin American land markets. For example, the (re)democratization of the continent is engaging a larger segment of the society in designing viable, innovative programs for local administrations of competing political parties.

In addition, institutional and in many cases constitutional reforms are affecting land values and landownership rights and regulations. Structural adjustment programs to curb inflation and overcome the economic crises of the 1980s are changing attitudes regarding holding land either as an investment or a reserve of value. Frequent speculative switches between land holdings and other financial assets according to the caprices of the prevailing ‘economic environment’ have been a planner’s nightmare in Latin America.

The forces of globalization and urbanization also contribute to significant and changing pressures on the use of land. More and more, Los Angeles-style landscapes can be found in certain suburbs of Sao Paulo, Santiago or Mexico City. While loss of the region’s biodiversity is well documented, Latin America is also at risk of losing its land use diversity.

In spite of these common themes, Latin America is hardly a homogeneous entity. Its diversity emerges clearly when examining the landownership and land market structures of different countries. For example:

The Chilean glorification of land markets contrasts with Cuba’s virtual elimination of land markets and resulting residential segregation.

Mexico had a unique experience with communal (ejido) lands that are now being privatized with important implications for new urban expansion.

In Brazil, frequent land conflicts, many with tragic consequences to the landless, can be attributed to a long-promised land reform yet to be implemented.

In Paraguay, until its recent democratization, land was traditionally attributed by the hegemonic political party, simply by-passing the market. In Argentina, on the other hand, the state uses its considerable stock of fiscal land to facilitate international investments in property developments directly through the market.

Nicaragua’s past land redistribution is probably responsible for the vigor of the recently liberalized property market and the strong land reconcentration processes now under way.

The booming land markets of Ecuador and Venezuela have often been attributed to the ease of laundering drug money from neighboring Colombia, where regulations are stricter.

Given this diversity, the Institute’s Latin America program is focusing its education and research efforts on building a network of highly qualified scholars and policymakers. Representing different countries and a variety of academic and professional backgrounds, they help identify topics of proven relevance for the region. Some examples of current topics grounded in public officials’ actual and anticipated needs are: rekindling the debate on the functioning of urban land markets; closing the gap between formal and informal land markets; and implementing new land policy instruments.

Access to land by the low-income urban population is the issue that best captures the hearts and minds of many researchers and public officials. Two connected research themes are 1) the mechanisms that generate residential segregation or exclusion through the market by private or public agents; and 2) the strategies of ‘the excluded’ to access land and subsequently formalize their ‘inclusion.’ Most of the Institute’s education programs being developed in Latin America to deal with land management and instruments of public intervention are informed directly or indirectly by this issue.

For many public officials in the region, land reform is a sensitive issue and capturing land value increments generated by public action is still seen suspiciously as a subversive idea. Thus, the Lincoln Institute is in a unique position as a neutral facilitator capable of collaborating with Latin American scholars and public officials as well as experts from the United States to provide a comparative, international perspective on land policy ideas and experiences.

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Martim Smolka, Senior Fellow of the Institute since September 1995, is on leave as associate professor at the Urban and Regional Research and Planning Institute at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.

The excessively high price of serviced land in Latin America is one of several explanations for the extent and persistence of informal land markets. Contrary to popular beliefs, informality is expensive and therefore is not the best or even an advantageous alternative to combating poverty, but it is usually the only one available to the urban poor. A more consistent policy to reduce informality, and in so doing reduce poverty, should be at least neutral or contribute to reducing high land prices.

Poverty Alone Cannot Explain Informality

Although the map of illegality corresponds to a great degree with that of poverty, the extent and persistence of informality cannot be explained by poverty alone. Not all occupants of informal settlements are poor, as many empirical studies in Latin America have proved in recent years. The rate of new irregular land occupations is much higher than the rate of increase in the number of new poor families. In Brazil, for example, the total number of favela residents has increased at five times the rate of poor residents, and a similar trend is seen in most large Latin American cities.

This spectacular growth in informal settlements has occurred through expansion on the peripheries and densification in “consolidated” irregular urban areas, even though the birth rate and the number of rural-to-urban migrants have declined substantially and the percentage of poor citizens has remained relatively stable. Other explanations for this growth in informality include the lack of sufficient social housing programs, inadequate public investment in urban infrastructure for public amenities and services (such as drainage and sewage systems) and, last but not least, the reality that informal arrangements are profitable for those who promote them.

The High Cost of Serviced Land

Conventional economics argues that free market prices reflect the level at which a buyer’s ability and willingness to pay matches a supplier’s ability and willingness to sell, but in practice no assurance is given with respect to meeting social needs. That is, the market for serviced land may be functioning well, even though many families (even non-poor ones) are unable to access such land, and some existing urbanized lands are being kept vacant intentionally.

On the peripheries of many Latin American cities, the price of a square metre (m2) of serviced land made available by private agents can vary between US$32 and US$172. These figures are close in absolute terms to those found in cities in the developed world, where the per capita income is typically 7 to 10 times higher than in Latin America. Even a family above the poverty line saving up to 20 percent of its monthly wages (US$200) would need 12 to 15 years to save enough to acquire an urbanized plot of 150 m2. These indicators suggest that the difficulty of gaining access to serviced land may be one of the factors that actually contribute to poverty.

The price of serviced land, like prices in other markets, is determined by supply and demand. The supply of land depends on the amount that is newly serviced (produced) per year, the amount that is retained from the market, and the intensity of the use of the existing serviced land. The demand depends on the annual rate of formation of new households, adjusted by their income and/or purchasing power, their preferences and the prices of other items in their budgets. It is difficult to provide a full discussion of all factors affecting the behavior of land prices (see Smolka 2002), but it suffices to mention certain determinants that are emblematic to understanding some apparent idiosyncrasies of the functioning of urban land markets in Latin America.

On the supply side, property taxes, a major potential source of revenue to finance the production of serviced land, are ridiculously low. Typically property taxes represent less that 0.5 percent of GDP, compared to 3 to 4 percent in the U.S. and Canada. Overall there is a sense that Latin America underspends on infrastructure and services compared to its per capita GDP. The substantive observed land value increments resulting from investments in urban infrastructure and services are basically neglected as a revenue source to finance such investments, due to weak sanctions on capturing land value increments or simply holding improved land from the market (Smolka and Furtado 2001).

In addition, the disposition of considerable amounts of land is controlled by agents that do not follow strict economic rules (e.g., some public agencies, the Army, the Church or even state-owned enterprises like the railroads for whom some statutory restrictions preclude the disposition of land according to the market’s highest and best use criteria). Furthermore, the limited amount of available land that is fully serviced is often subject to overtly elitist urbanistic norms and regulations (zoning) designed to “protect” those serviced neighborhoods by making it difficult for low-income families to comply.

On the demand side, many families, even those with relatively high incomes, work in the informal sector and are excluded from the market because they lack the credentials required by financial agencies to apply for a loan. The need to self-finance housing production on a piecemeal basis through nontraditional funding sources extends the time between acquisition and occupation of land, thereby adding to both the cost of financing and the overall demand for land. Further, the legacy of high inflation, ill-developed or inaccessible capital markets, and limited participation in the social security system are responsible for nurturing a well-established culture and preference by lower-income sectors to use land as a reserve of value and as a popular means of capitalization, which also adds to the demand for land. In other words, holding undeveloped land and the culture of land speculation are not exclusive to high-income areas.

Prices for Informal Plots

Beyond these conventional arguments about supply and demand, one may also consider the dynamics or interdependency of formal and informal urban land markets as a factor contributing to high land prices. Specifically, the high prices for serviced land in the formal market seem to affect the relatively high prices of unserviced land in the informal market, and vice versa.

Land prices reveal the difference that the purchaser has to pay to avoid falling into a worse situation (that is, farther from work; fewer or worse services, lower environmental quality, and the like). Thus, if the “best” alternative is a plot in an unserviced settlement, one would expect a premium on the existing serviced land, which would also reflect the value of the legal title that comes with serviced land. On the other hand, if the minimum price for serviced land (raw land plus the cost of urbanization) is still unaffordable, then whatever land one could have access to would represent an alternative. This alternative could range from outright squatter settlement, to invasion through the mediation of “pirate” operators or organized movements (both of which involve fees and other payments), to the more prevalent land market for irregular subdivision of large parcels into small plots with inadequate services.

The price of land in the informal market is, therefore, higher than the price of raw land but normally less than the sum of the raw land price plus the cost of providing services. At the same time, it tends to be lower (though not necessarily on a per square-metre basis) than the minimum price of fully serviced and commercialized land in the formal market. In effect the market values more “flexible” means to access land, such as plots smaller than the minimum lot size, or construction without building codes, or even the possibility of selling the roof of a house as buildable space.

Most low-income families do not choose an informal arrangement because it provides the best price option, but simply because it is often their only option. The “choice” of acquiring an informal plot is still expensive. Conservative estimates obtained from an informal survey of 10 large Latin American cities show the average price of land on a commercialized illegal plot was US$27 for one square metre (see Table 1).

Table 1: Prices and Profitability of Informal and Formal Land Markets (US$)

1- Rural land designated for urban use
Informal market: $4
Formal market: $4

2- Cost of urbanization
Informal market: minimal = $5
Formal market: full = $25

3- Final price in the market
Informal market: $27
Formal market: $70

4- Profit over advanced capital=(3-1-2)/(1+2)
Informal market: 200%
Formal market: 141%

The profit figure (4) explains at least in part the question (an apparent paradox): Why, in spite of a significant mark-up in the provision of urbanized land in the informal market, does one find so little interest in development from the private sector? As Table 1 indicates, the provision of informal land is more profitable than the provision of formally developed land. In fact, the figures for the formal market are largely underestimated since there are higher risks associated with financial, security and marketing costs, and other costs borne by the developer that are not incurred in informal developments. These data also help explain why formality begets informality and exposes the fact that the advantages of informal arrangements are not necessarily perceived by the low-income occupants, but by the subdivider or informal developer.

Unexpected Effects of Regularization

Let us turn now to the question of policy responses to this state of affairs. Given the apparent impossibility or impracticality of adopting any other policy, the prevailing notion has been that tolerating informal “solutions” to gain access to land and then regularizing the settlements after they are established is cheaper in the long run for public finances, and better for the low-income occupants (Lincoln Institute 2002).

The public finance argument claims that the existing arrangement is cheaper because it capitalizes on private (self-) investments in the consolidated settlements, thus relieving public agencies of social responsibility and expenditures otherwise associated with one’s full “right to the city.” This view is questionable on two accounts. First, the physical conditions and existing housing are often unacceptable as human shelter, in spite of the ingenuity and imagination of informal solutions under extremely unfavorable conditions. The poor standards of land use and density in these settlements are only tolerated because the damage has already been done. Second, with regard to infrastructure, some of the alternative technologies that look promising are ultimately shown to perform poorly and to require overly expensive maintenance.

The impacts on low-income occupants are also worse than expected. Not only are land prices much too high but there are additional costs: those without an official address (because they live in an irregular settlement) are often discriminated against when looking for a job or social services; rents as a percentage of property value are higher than the rates observed in the formal market; access to water from a truck or other temporary source is much more expensive than piped water; and the cost of insecurity is greater because of living in a more violent environment.

Regularization policies evaluated in a broader urban context may actually contribute to aggravating the problem it is supposed to remedy. That is, as a curative approach these policies may instead have perverse or counter-productive preventative effects, as noted below.

Price Signals

The expectation that an area of land will eventually be regularized allows the developer to raise the price. A purchaser often obtains a lot with written evidence that the developer does not yet have the services required by urban planning norms. At the same time the developer promises that as soon as enough lots are sold the services or infrastructure will be provided, even though such promises are often unfulfilled. At best, a relationship of complicity is established between buyer and seller. At worst, and this is quite common, the purchaser is tricked by the existence of services, such as pipes put into the ground, which the developer claims are part of the infrastructure network. Other problems in these arrangements that can harm poor residents are doubtful rights of tenure, payment terms that disguise the full amount of interest to be paid, and confusing or inaccurate details in the contract.

As in any other segment of the land market, the actual prices reflect, or absorb, expectations about the future use of the lot. The informal sector is no exception. The greater the expectation that the plot of land that is currently without services will get them eventually, either from the developer or, as is more likely, from the government through some regularization program, the higher the price at which the land is sold.

Regularization as an Attraction for More Irregularity

Research on the first arrival dates of inhabitants in informal settlements suggests that in many cases more people moved in just when some regularization program (such as the granting of titles or urbanization improvements) was announced or implemented (Menna Barreto 2000).

The idea that expectations about regularization have an effect on informality is also corroborated by the large number of invasions or occupations that take place either just before or just after electoral periods, when candidates promise new regularization programs. The victory of Miguel Arraes as governor of Pernambuco, Brazil, in 1986 led to 13 land invasions in just over a month (Rabaroux 1997, 124), and the Latin American historiography of the effects of the expectations created by populist promises is rich in other examples. Many of the existing settlements that need to be regularized today owe their origin to the irresponsible complacency of politicians turning a blind eye to the irregular occupation of public or unsuitable areas, or, which is worse, who ceded public land for electioneering purposes.

The Opportunity Costs of Regularization

Regularization programs, which are normally of a remedial or curative nature, have a high opportunity cost compared to the cost of providing urbanized land in a preventative manner. The rule of thumb cost per benefited family of a typical upgrading or regularization program has been in the range of $3,000 to $4,000. Taking the size of a plot to be around 50 m2 and adding 20 percent to account for streets and other public services, the cost works out to US$50 to US$70 per m2. This is considerably higher than the cost for servicing new land, which is less than US$25 per m2, and is similar to the price charged by private developers, even when allowing for a handsome profit margin. ECIA, a private developer operating west of Río de Janeiro, offered completely urbanized plots for US$70 to US$143 per m2 at 1999 prices (Oliveira 1999). The Municipal Secretariat of Urbanism in Río de Janeiro has a technical study, from 1997, which demonstrates that it is possible to commercialize urbanized plots for less than US$55 per m2. Along the same lines, Aristizabal and Gomez (2001) in Bogotá estimate that the cost of correction (“reparation”) of an irregular settlement is 2.7 times the cost of planned areas.

These figures suggest the limitations of preventative programs in favor of curative ones. It is also relevent that permission to develop a regular, formal subdivision may take from three to five years, whereas the decision to regularize an informal settlement often takes less than six months.

The “Day After” of Regularization

A well-executed regularization program (that is, one that effectively integrates the informal area with the urban fabric) would ideally result in the improved quality of life for all occupants and a stronger community. In particular, one would expect an appreciation of property values, causing some residential mobility as families with below-average incomes are forced to move. However, when the program is badly executed the area may be consolidated as a low-income irregular settlement.

The Favela-Bairro upgrading program in Rio de Janeiro is often used to exemplify the most comprehensive and successful experience of its kind. Abramo’s (2002) study of the impact of regularization programs found a relatively small increase in property values in the affected areas (28 percent). Applying this average figure to typical or modest houses with an ex-ante value estimated at US$12,000, the added value is about US$3,400, a number close to the average per-family cost of regularization programs. This result contrasts with the mark-up of more than 100 percent obtained in the process of servicing raw land through the market by private agents. This intriguing piece of information seems to show how little notice the “market” takes of the increased value of these regularized settlements. At the same time, full integration into the urban fabric turns out to be less frequent than had been expected. Many of the favelas that received important upgrading investments remain stigmatized as favelas even 15 years later.

Conclusions

Informality is expensive, and it exacerbates the conditions of living in poverty. The diagnoses of such agencies as the UNCHS (Habitat), World Bank, Inter-American Development Bank and others would seem to be correct in regarding upgrading programs as an essential ingredient of any policy to deal with urban poverty. However, because of the piecemeal and limited approach of such programs, there is no guarantee that the regularization of settlements alone will contribute to reducing urban poverty. In effect these programs not only reiterate and keep intact the land market “rules of the game” that contribute to informality, but they also generate some perverse effects. This situation poses both a dilemma and a challenge. The dilemma is that not regularizing simply is not a political option (nor is it a humanitarian option). The challenge is how to interrupt the vicious cycle of poverty and informality through interventions in the land market. The task ahead is formidable, but there are places in Latin America where local governments are beginning to set new ground rules.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Program on Latin America and the Caribbean at the Lincoln Institute.

References

Abramo, Pedro. 2002. Funcionamento do mercado informal de terras nas favelas e mobilidade residencial dos pobres. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Aristizabal, Nora, and Andrés Ortíz Gomez. 2002. Are services more important than titles in Bogotá?” in Land, Rights and Innovation: Improving Tenure Security for the Urban Poor, Geoffrey Payne, ed. 100-113. London: Intermediate Technology Development Group Publishing.

Lincoln Institute. 2002. Access to Land by the Urban Poor: 2002 Annual Roundtable. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Menna Barreto Silva, Helena. 2000. Programas de urbanização e desenvolvimento do mercado em favelas brasileiras. São Paulo: University of São Paulo: LAB-Hab.

Oliveira, Fabrício L. de. 1999. Valorização fundiária e custos de urbanização na XVII R.A. – Campo Grande: uma primeira aproximação com o caso do Rio de Janeiro. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Rabaroux, Patrice. 1997. La Regularizacion en Recife (Brasil). In El acceso de los pobres al suelo urbano. Antonio Azuela and François Tomas, eds. México: Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.

Smolka, Martim O. 2002. The High and Unaffordable Prices of Serviced Land. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Research Paper.

Smolka, Martim O., and Fernanda Furtado, eds. 2001. Recuperación de plusvalías en América Latina: Alternativas para el desarrollo urbano. Santiago, Chile: EURELIBROS.

Seeking to address housing affordability and transportation congestion issues, the executive directors of the 25 largest public-sector metropolitan regional councils gathered in Los Angeles in September 2003 for their second regional forum. The three-day conference was sponsored by the Lincoln Institute, the Fannie Mae Foundation and the National Association of Regional Councils (NARC).

Case Studies

The opening session featured presentations on three case studies that illustrate different approaches to growth and development: Atlanta, Chicago and Los Angeles.

The Atlanta region is home to 3.6 million people in 10 counties. Charles Krautler, of the Atlanta Regional Commission (ARC), noted that the commission was created in 1947 and in 1952 presented its first regional plan. “It proposed a tight development pattern with an urban growth boundary close to where I-285 circles our region,” he explained. “It was rejected outright. Instead, we adopted a plan with growth in concentric circles. We did not have unplanned sprawl, we planned for it and we got it.” However, he continued, “now we have two societies. Many people moved to the northern part of the region and took their wealth with them. We encouraged them to trade long drives for big houses. But poverty remains concentrated in Atlanta and Fulton County.”

No slowdown is forecasted for 2030, as the population is expected to grow to 5.4 million people and employment to 3.1 million jobs. That means more congestion, and Atlanta faces other constraints as well. The region is the largest metropolitan area with the smallest water supply, and there is no opportunity for significant expansion of the supply. “If we keep doing what we’re doing, then what we have today is the best its going to be,” Krautler stated. “We’re trying to encourage a movement back to the city. After losing population for the last 30 years, the city has grown by 16,000 since the 2000 census. In a further effort to rewind the sprawl clock, ARC has designated 44 activity/town centers as part of its regional development plan linking transportation and land use. Each center receives planning and, more important, infrastructure resources to concentrate development.”

The Chicago metropolitan area is the “hub of the Midwest,” according to Ron Thomas of the Northeast Illinois Planning Commission (NIPC). With more than 8 million residents in 6 counties with 272 incorporated municipalities, Chicago has built its strength around the waters of Lake Michigan. The NIPC region hosts almost 4.5 million jobs and 62 companies that are listed in the Fortune 1000. The 4,000-square-mile region stretches north to Wisconsin and east to Indiana. And yet, Thomas laments, “our urban growth ‘edge’ is beyond our region. That means that the people who are attempting to control this growth are not at our table.”

Building on the Burnham plan, the first regional plan in the country created in 1909, Chicago’s urban fabric is held together by a series of 200 town centers, an extensive rail network and an expansive highway system. The good news, Thomas said, is that “90 percent of the region’s population is within one mile of a transit line.” Three satellite cities, Elgin, Joliet and Aurora, create a polycentric region around Chicago’s western fringe. The net result is that the region still has the capacity to absorb the projected growth of more than 2 million new people in the next 30 years.

Like every metropolitan region, Chicago is experiencing immigration from all over the world, but especially an influx of Hispanic families. New immigrants enter a region with longstanding socioeconomic patterns of segregation, especially in the southern counties. Thomas explained there are pockets of diversity in some suburban communities, but exclusionary zoning keeps the barriers high. While NIPC has successfully brought together the mayors in the metropolitan area to discuss critical issues, “we suffer from a lack of major universities, most of which are either downtown or 100 miles out,” Thomas noted. “Our political leaders are organized, and so is our business community. However, we run on parallel tracks and talk in stereo.” To address this disconnect, NIPC has created a broad-scale civic leadership process to undertake community-based planning. “We have created a tool called ‘paint the town,’ which allows interactive meetings in local city and town halls,” he continued. “We have a future to plan and it needs to be grounded where the people live, work and raise their families.”

Los Angeles has more than twice as many people as Chicago and more than 4.5 times the population of the Atlanta region, and yet “the urban portion of our region is the densest in the country,” according to Mark Pisano of the Southern California Association of Governments (SCAG). “We have 187 municipalities in 6 counties. With 76 local officials in our structure, our congressional delegation comes to us for solutions to the tough issues we face. We do have a region that is large enough to cover the true regional economy, but the economic and social forces are relentless. Our economic bases are shifting faster than we can plan infrastructure to keep up with the changes.”

Like Chicago and Atlanta, Los Angeles is a polycentric region; it spreads across all of Southern California except San Diego County. “We were one of the first regions in the country to become a majority of minorities. Immigration drives development in our region,” said Pisano. Some of the trends are good. “Forty percent of our region is doing extremely well, but that means that 60 percent is not. We have been called the ‘new Appalachia’ by some, and we are banding together with other states along the border with Mexico to create the Southwest Authority. This, like other similar efforts around the country including the Appalachian Regional Commission, would create a federally supported multistate compact to address critical infrastructure needs required to support the economy of this large area.”

SCAG forecasts another 6 million people will arrive in the region by 2030, more than twice the population of the City of Chicago. As the new immigrants arrive, cities and towns already cramped by the constraints of Proposition 13 are beginning to close the door on new housing production. “Housing is the most undesirable land use in Southern California,” said Pisano. “We are seeing the fiscalization of land use. Our leaders tell me that they don’t want any more housing. They say this is sound fiscal policy. However, this approach just puts more pressure on places that already have housing. The net effect is that Los Angeles is three times more overcrowded than the rest of the region and eight times more crowded than New York City.”

To address these big-picture problems, SCAG is focusing on macro-level regional development patterns. “We can’t build our way out of the traffic congestion, but we have two scenarios under discussion,” Pisano continued. “The first focuses on infill development; the second proposes creation of the fifth ring of development in the high desert. Effective land use will generate three times more benefit than highway expansion.” Using a creative strategy of building truck lanes, paid for by the truckers, “we can create some relief and target key transportation logistics, i.e., moving freight out of the port of Los Angeles into the rest of the country. This strategy also addresses a key workforce issue, since you don’t need a college education to drive a truck. To fund such major infrastructure expansion, we are exploring how to create a tax credit that would allow significant private-sector investment in regional transportation projects.”

Discussion Sessions

Ruben Barrales, deputy assistant to President Bush and director of intergovernmental affairs for the White House, presented an overview of the executive branch’s current national priorities. During the discussion Krautler asked if a White House conference would be a possible response to the critical issues facing the largest metropolitan regions in the country. Barrales said the concept was worth discussing but would require considerable advance preparation to be effective. Pisano offered the resources of the group, working through NARC, to help with conference planning. Robert Yaro of the Regional Plan Association (RPA) suggested an interesting theme. “We’ve had several major eras of planning in this country,” he explained. “When Jefferson made the Louisiana Purchase in 1803, he spurred a major expansion in the nation’s land mass and then had to figure out what to do with it. One hundred years later Teddy Roosevelt appointed Gifford Pinchot to create the National Park Service. We’re due for another national planning initiative, but we now have many challenges that require a sophisticated response. We can’t build an economy based on people driving several hours to and from work each day. We need to focus on how we can create a place that is both pleasant and affordable.”

Armando Carbonell of the Lincoln Institute asked the group to expand on what national policies are needed to support the large metropolitan regions in the country. Comments included:

• We need to re-magnitize our regions, and modest incentives from Washington, DC, could help start that process.
• We need to partner with groups like the Urban Land Institute.
• We are flying blind and that’s dangerous. Even though we’re in the planning business, we need better data, better policies and different paradigms for managing our regional governance that include partners from our business and civic sectors as well as our political leaders.
• We can use a structure like the Metropolitan Planning Organizations (MPOs), created for transportation, to address other critical issues like water and housing.
• The bad news is that we are growing, but the good news is that we are growing. We attract smart, entrepreneurial people from around the world.

Dowell Myers, director of the Planning School in the University of Southern California School of Planning, Policy and Development, moderated a session focused on transforming regional actions into local implementation. As part of the program, representatives of three regions commented on their strategies.

“Seattle grew a lot over the last 20 years and we grew in different ways,” said Mary McCumber of the Puget Sound Regional Council (PSRC). “Our new growth was outside of our historic cities. We knew we needed to do something and we got lucky. We got ISTEA [Intermodal Surface Transportation Efficiency Act], a state growth management law and a new regional council at the same time.” Using these tools, PSRC created Destination 2030, which was honored as the best regional plan in the country by the American Planning Association (APA). “But we have planned enough. We are a land of process. Now we need to have the courage to act.”

Martin Tuttle of the Sacramento Area Council of Governments (SACOG) reported, “We used our federal transportation dollars to create land use incentives for community design and backed it up with $500 million. We asked people, ‘Is Atlanta what we want?’” Using the best data available and a sophisticated feedback planning process, SACOG brought the planning to the people and took the people’s plan back to the council.

Bob Yaro of RPA reminded the group that it takes “patience, persistence and perseverance.” He presented New York City as an urban success story, where 8 million people ride the transit system per day. “The Regional Plan Association, created in 1929, oversees a three-state region, and those states don’t like each other much. They have different DNA,” Yaro noted. Despite that history, RPA created the first strategy for a multi-centered region. Unlike the other regional councils, RPA is a private-sector organization. “The real power is in the civic community, if you can get people organized and move them in the right direction,” Yaro added.

Tom Bell, president and CEO of Cousins Properties in Atlanta, introduced a private-sector perspective on engaging in regional policy development: “I was surprised to read in Time magazine that the Atlanta region is the fastest growing settlement in human history. We are gobbling up 100 acres a day. There is no common ground. Democracy and land planning go together like oil and water. But you [planners] are the people who can make a change. Developers will do a lot of work if we can see a payoff. Visions are in short supply and the status quo is not an option.”

Addressing income distribution in the regions, Paul Ong, director of the Lewis Study Center at UCLA, reported that poverty rates among the elderly have declined at the same time that rates among children have increased. More distressing, poverty is higher and more concentrated in urban areas. “We are seeing a working underclass—not people on welfare but people who have jobs.” Rick Porth from Hartford and Howard Maier from Cleveland responded with case studies from their regions on income and social equity. In Hartford, Porth said, “the disparity is getting worse. More important, 20 percent of our future workforce is being educated in our worst schools.” Maier noted, “our economy is in transformation. The Cleveland area was a manufacturing center for steel and car production, but now we have more healthcare workers than steel or auto workers. As a region of 175 communities, we have 175 land use policies based on 175 zoning codes and maps. Each community’s plans may be rational, but together they project a future of sprawl without the ability for coordinated public services or facilities.”

In other sessions several regions that had developed assessment and benchmarking studies presented their current work, and the conference concluded with presentations by each of the councils on a best practice study, strategy or methodology that they have implemented.

The conference theme—confronting housing, transportation and regional growth—underscores the complexity of the metropolitan environment and the necessity for an integrated response to regional dynamics. Traditional regional councils are unique in their ability to link multiple regional systems to focus on specific regional questions. Housing affordability, a seemingly intractable problem overwhelming metropolitan regions, can only be understood against the backdrop of the local government fiscal policy. Transportation systems, often understood as infrastructure designed to service an existing regional settlement pattern, must be seen as a key determinant of economic development policy as well as a primary driver of land use change in regions. The metropolitan regions of this country are the economic engines of our states and the country as a whole. A new, enriched dialogue with the White House could stimulate a series of policy initiatives. As that conversation proceeds, regional councils are the key organizations to engage business and civic leaders with local elected officials around the regional table.

David Soule is senior research associate at the Center for Urban and Regional Policy at Northeastern University in Boston. He teaches political science and conducts research on urban economic development, tax policy and transportation systems. He is the former executive director of the Metropolitan Area Planning Council (MAPC), the regional planning agency representing 101 cities and towns in the Boston area.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los proyectos de reurbanización a gran escala (denominados grandes proyectos urbanos o GPU) plantean muchas dudas sobre las consecuencias de la urbanización subsiguiente provocada por la intervención. Los GPU se caracterizan por el impacto que tienen en una parte significativa de la ciudad, a menudo con el uso de algunos nuevos instrumentos fiscales o reguladores y la participación de una amplia red de agentes e instituciones. Se espera que estos proyectos afecten los precios del suelo, reciclen la infraestructura y las instalaciones existentes o creen otras nuevas, y atraigan otras construcciones nuevas.

Los GPU como instrumento de política urbana han sido objeto de controversia y debate considerable en toda América Latina. Se argumenta a menudo que promueven la exclusión social y la renovación de edificios para aspiraciones de la clase media, tiene efectos limitados en la estimulación de actividades inmobiliarias y requieren grandes subsidios públicos (a veces ocultos) que a menudo quitan recursos fiscales de otras necesidades urbanas. A pesar de su creciente popularidad en América Latina, existe poca evidencia empírica para apoyar estas críticas.

Este artículo presenta el caso de un GPU introducido en São Paulo, Brasil, en 1996 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la Avenida Faria Lima. El proyecto es conocido como el Consorcio de Operaciones Urbanas de Faria Lima (OUCFL). Examinamos los principios económicos que afectan el rendimiento fiscal del proyecto y su oportunidad para recuperar plusvalías, evaluamos los cambios en densidad residencial y analizamos los cambios en la distribución de ingresos y la estructura de la propiedad. Por último, ofrecemos algunas sugerencias de políticas sobre cómo y cuándo usar esta clase de instrumento en función de estas evaluaciones.

¿Qué es una operación urbana?

Una operación urbana es un instrumento legal que trata de proporcionar a los gobiernos locales el poder de llevar a cabo intervenciones relacionadas con mejoras urbanísticas y de planificación municipal en asociación con el sector privado. Identifica un área particular dentro de la ciudad que tenga el potencial de atraer inversiones inmobiliarias privadas para beneficiar a la ciudad en su totalidad. Los índices de planificación municipal apropiados (es decir, zonificación y otros reglamentos sobre coeficientes de construcción, índices de ocupación y usos del suelo) se redefinen según un plan maestro, y las inversiones se hacen en infraestructura nueva o reciclada.

Una operación urbana permite a la municipalidad recuperar (a través de medios negociados u obligatorios) los incrementos del valor del suelo relacionados con los subsiguientes cambios de uso del suelo. En comparación con otros instrumentos de recuperación de plusvalías, estos fondos están destinados o justificados dentro del perímetro del proyecto y serán compartidos entre el gobierno y el sector privado para inversiones en infraestructura urbana y subsidios de las inversiones inmobiliarias privadas para apoyar el proyecto mismo.

Cada operación urbana en Brasil es propuesta por el poder ejecutivo y aprobada por el poder legislativo de la jurisdicción. En el caso de São Paulo, esta autoridad fue creada en la Ley Orgánica Municipal (Constitución de la Ciudad) en 1990, que se incluyó más adelante en la nueva ley de urbanización brasileña (Estatuto de la Ciudad de 2001). Los primeros proyectos propuestos fueron la Operación Anhangabaú (más tarde ampliada como parte de la Operación Centro de la Ciudad y denominada Operación del Centro) y Água Branca, seguida por las operaciones de Água Espraiada y Faria Lima. Después de aprobar el nuevo Plan Maestro de la ciudad en 2001, se generaron otras nueve operaciones urbanas. Se espera que estos trece proyectos afecten del 30 al 40 por ciento del área edificable de la ciudad de São Paulo.

Financiación de Faria Lima

La operación urbana de Faria Lima (OUCFL) fue propuesta y aprobada en 1995 con el objetivo de obtener recursos privados para financiar las inversiones públicas necesarias para comprar suelo e instalar infraestructura con el fin de ampliar la Avenida Faria Lima. Se estimó que estos costos ascendían a aproximadamente US$150 millones, dos tercios para adquisición de suelo y un tercio para la avenida en sí. Al proyecto se opusieron muchos interesados por motivos que iban desde el origen de los fondos (es decir, avanzados del presupuesto local a través de una deuda nueva) hasta preocupaciones del vecindario (una de las cuales pudo mantener sin cambios los coeficientes de edificabilidad [floor area ratio o FAR] y excluirlos legalmente de la zonificación de OUCFL) y problemas de diseño técnico.

Los estudios técnicos realizados en su momento indicaban que sería posible aprovechar 2.250.000 metros cuadrados potenciales más de los ya permitidos por la legislación de zonificación de la ciudad y consecuentemente se modificaron los FAR. Estos derechos de construcción adicionales fueron garantizados contra un pago mínimo del 50 por ciento de su valor de mercado usando el instrumento existente Solo-Criado (venta de derechos de construcción). La OUCFL despertó gran interés por parte de empresarios inmobiliarios. No obstante, este instrumento también fue cuestionado por su falta de transparencia, su enfoque de “proyecto a proyecto”, y la arbitrariedad en la forma en que se establecieron precios relevantes que después se usaron para calcular el valor de los derechos de construcción adicionales.

En agosto de 2003 ya se había autorizado un total de 939.592 metros cuadrados, o casi el 42 por ciento de los 2.250.000 metros cuadrados totales posibles. Se aprobaron más de 115 proyectos inmobiliarios, incluidos casi el 40 por ciento de edificios comerciales y el 60 por ciento de edificios residenciales de alta calidad. No obstante, los recursos (aproximadamente US$280 millones) obtenidos de estos proyectos aprobados no habían compensado completamente los gastos (US$350 millones, incluidos el capital más los intereses) relacionados con la ampliación de la avenida, teniendo en cuenta los elevados intereses reinantes en Brasil durante los casi ocho años desde la ejecución de los gastos. Así, aproximadamente el 80 por ciento del costo (aunque mayor que el anticipado) se ha recuperado mediante el proceso de Venta de Derechos de Construcción. Desde julio de 2004, la compensación de estos fondos de avance se obtuvo mediante el ingenioso y nuevo mecanismo de recuperación de plusvalías conocido como CEPAC, siglas que significan Certificado de Potencial Adicional de Construcción. Un CEPAC representa un metro cuadrado.

La introducción de CEPAC

Aunque los CEPAC se definieron en el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, no fueron aprobados por el CVM (equivalente brasileño de la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU.) como libremente comerciables en la Bolsa de Valores Brasileña hasta diciembre de 2003. El reglamento establece que el precio de cada certificado sea definido por una subasta pública y que puedan ejecutarse en cualquier momento los metros cuadrados correspondientes de derechos de construcción (que también incluyen cambios de uso e índices de ocupación) expresados en cada certificado. El reglamento indica también que se pueden emitir nuevos lotes de certificados (y venderse en subastas) sólo después de confirmarse que los recursos capturados por la venta previa han sido destinados de forma efectiva al proyecto. Para asegurar este uso designado, los ingresos se depositan en una cuenta especial, no en el tesoro municipal. Desde el punto de vista de los inversores privados, esta designación asegura la aceptabilidad de este instrumento de recuperación de plusvalías a su propia valorización. Al emitir un número menor de certificados que el número de derechos de construcción potenciales —es decir, al gestionar su escasez— el sector público puede beneficiarse de la valorización y poder así recuperar la plusvalía “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

La aprobación final de los CEPAC para la OUCFL y todos los pasos necesarios para lanzarlos al mercado financiero se produjo a mediados de 2004, y la primera subasta a finales de diciembre de 2004 generó casi 10 millones de reales (unos US$4 millones), correspondientes a la venta de unos 9.000 CEPAC de un grupo autorizado de 650.000 metros cuadrados. Los certificados de OUCFL se vendieron a un valor nominal de 1.100 reales (unos US$450) por metro cuadrado sin un precio adicional como resultado del proceso de licitación.

Esta situación contrasta con la operación urbana de Água Espraiada, que se esperaba que fuera completamente financiada por CEPAC desde su inicio. En su tercera subasta, los certificados ya estaban alcanzando los 370 reales por certificado en vez del valor nominal de 300 reales fijado para esta operación. Una subasta más reciente en Água Espraiada vendió 56.000 CEPAC y alcanzó 21 millones de reales (US$9,5 millones), reflejando un precio por certificado de 371 reales. Este contraste de precios refleja los distintos valores nominales originales en los dos proyectos. En el caso de OUCFL los urbanizadores de compraron (y acumularon) derechos de construcción por adelantado, para beneficiarse de las reglas más flexibles antes de las aprobaciones de la CVM. El precio de los certificados en Faria Lima empezó siendo de más de 1.100 reales porque es un área más valorada. En Água Espraiada los urbanizadores estaban dispuestos a pagar un precio mayor que el valor nominal original, ya que los certificados eran menos caros y había una mayor demanda.

Implicaciones de los precios del suelo

Los precios del suelo sin ocupar y de las áreas urbanizadas experimentaron un aumento considerable en algunos bloques dentro del perímetro de OUCFL durante los años 90, pero disminuyó en otros bloques. No obstante, el precio promedio del metro cuadrado de nueva urbanización descendió en toda la región metropolitana de San Paulo (RMSP) en todas las franjas de precios, cuando se comparan los precios promedio de 1991 a 1996 con los de 1996 a 2000.

Después de controlar una serie de atributos relacionados con el carácter variable de las urbanizaciones y su ubicación, las estimaciones de precios mostraron un aumento relativo inequívoco después de haber dado comienzo a la operación. El precio promedio por metro cuadrado dentro del perímetro de OUCFL aumentó de 1.680 reales en el período de 1991–1996 a 1.920 reales en el período de 1996–2001, lo que representa un aumento del 14 por ciento, mientras que los precios en la RMSP disminuyeron de 1.210 a 1.060 reales, lo que representa un descenso del 12 por ciento en el mismo período (1,95 reales/1,00 dólares estadounidenses en diciembre de 2000). Así pues, el precio por metro cuadrado en OUCFL era aproximadamente un 26 por ciento mayor que el de RMSP. El precio por metro cuadrado en OUCFL fue un 38 por ciento mayor que el precio promedio en la RMSP en 1991–1996, y aumentó a un 81 por ciento en 1996–2001.

¿Fue este aumento capturado por la municipalidad el previsto? Considerando que el costo de la construcción es en promedio aproximadamente igual a 1.000 reales por metro cuadrado, la subasta de 2004 (la única hasta ahora) capturó casi todo el valor añadido a los precios actuales. El sistema previo anterior a CEPAC capturó aproximadamente el 50 por ciento o más, dependiendo de la capacidad y del éxito de los negociadores municipales, y de la exactitud del precio de referencia. CEPAC ahora cambia este porcentaje y el valor nominal del instrumento puede recuperar todo el incremento del valor o incluso más, dependiendo de la relación de este valor nominal con los precios del mercado, y de los resultados de futuras subastas. Al comparar un proyecto de reurbanización financiado completamente por bonos de construcción (como CEPAC) y otro financiado totalmente por tributos inmobiliarios generales, no existe ninguna duda de que el anterior es menos regresivo que este último. Incluso con un tributo inmobiliario progresivo, con tasas que aumenten según los valores, parte de los costos serían pagados por hogares más pobres.

Esta evidencia de que aproximadamente el 80 por ciento del costo del proyecto ya se ha recuperado, en combinación con la subasta de los derechos de construcción restantes mediante CEPAC y el impacto de la apreciación de la propiedad en los ingresos de tributos inmobiliarios actuales, indica que el proyecto no sólo debe pagarse por sí mismo sino que realmente genera una plusvalía fiscal para la ciudad en general en los siguientes cinco o siete años.

En efecto, los cambios causados al sustituir casas unifamiliares más antiguas por nuevos edificios residenciales y comerciales produjeron un cambio sustancial en la recaudación de tributos inmobiliarios en el área de la OUCFL. Muchas parcelas e incluso bloques enteros habían sido ocupados por casas de uno o dos pisos construidas en los años 50. Muchas de estas estructuras tenían derecho a un coeficiente de descuentos por obsolescencia de hasta un 30 por ciento del tributo inmobiliario. Fueron reemplazadas por edificios nuevos, más altos y de mayor calidad para los que el descuento era nulo. Nuestras estimaciones indican que las diferencias en recaudación de tributos inmobiliarios por metros cuadrados construidos puede haber aumentado al menos 2,7 veces y hasta 4,4 veces más. Es decir, el tributo inmobiliario promedio por metro cuadrado aumentó a un mínimo de 588,50 reales hasta un máximo de 802,50 reales desde 220,95 reales si la casa tenía más de 25 años, o desde 179,70 reales si la casa tenía más de 30 años.

Implicaciones sociales

El caso de la OUCFL ofrece una oportunidad única para cuantificar cambios en las características de residentes antes y después de la intervención, ya que hay datos disponibles a nivel de seguimiento del censo para 1991 y 2000, y la intervención empezó en 1996. Nuestro análisis de renovación y desplazamiento de residentes más pobres confirma principalmente las conclusiones de Ramalho y Meyer (2004) de que los ingresos promedio han aumentado relativamente en la mayoría de los bloques dentro del perímetro de la OUCFL. En lo que se refiere a las normas brasileñas, la clase media-alta fue desplazada de la región por el 5 por ciento más rico de hogares en el área metropolitana. Los datos del censo también mostraron que la densidad residencial descendió entre 1991 y 2000, de 27 a 22 residencias por hectárea, aunque estas cifras pueden estar distorsionadas porque reflejan la razón de residencias totales en todo el área, no un promedio de las razones por parcela donde se convirtió el uso del suelo.

Los datos de 1991 indicaron que la población ya estaba abandonando el área de la OUCFL antes de la aprobación de la operación urbana, pero este éxodo se intensificó después de 1996, generando parcelas desocupadas en el proceso de configuración del sitio para acomodar a las nuevas urbanizaciones de edificios altos. Al mismo tiempo, aumentó la densidad de construcción. El número promedio de pisos por nuevo edificio en el área aumentó de 12,6 en el período de 1985–1995 a 16,7 en el período de 1996–2001. El número de viviendas por edificio aumentó de 37,1 a 79,6 en los mismos períodos.

Esta contradicción aparente entre la menor densidad residencial y el mayor número de viviendas se explica en parte por la construcción de edificios comerciales que reemplazaron muchas residencias unifamiliares en parcelas pequeñas o de tamaño promedio. La OUCFL provocó una concentración inmobiliaria considerable, ya que los nuevos edificios comerciales y residenciales reemplazaron las casas y requirieron áreas de suelo más grandes para proyectos arquitectónicos de clase alta. Los 115 proyectos aprobados entre 1995 y agosto de 2003 que solicitaron aumentos en los coeficientes de utilización requerían un total de 657 parcelas, o un promedio de 5,7 parcelas por proyecto.

La combinación del aumento en nivel de ingresos y la reducción en densidad de hogares indican que el proceso de renovación avanzó dentro y fuera de la región de la OUCFL durante los años 90. No obstante, éste no es un caso clásico de renovación para la aspiración de clases medias, donde las familias pobres son expulsadas de un área debido a diversas presiones socioeconómicas. En este caso fueron mayormente las clases medias-altas quienes fueron desplazadas. Excepto en lo que se refiere al pequeño núcleo de favelados restantes (Favela Coliseu), la región estaba ya ocupada por personas que pertenecen a los sectores más ricos de la sociedad.

Algunas observaciones de política

Este artículo contribuye al debate sobre la gestión social de valoración del suelo proporcionando evaluaciones de datos reales y elementos económicos. Estos elementos faltaban en la mayoría de los análisis, y creemos que este vacío en las publicaciones ha contribuido a una interpretación incompleta de las implicaciones de una operación urbana y a recomendaciones de política pública equivocadas.

Nuestra conclusión es que el mecanismo de financiación de CEPAC por sí mismo no aumenta la característica regresiva de las operaciones urbanas, ya que sin esos bonos de derechos de construcción toda la inversión en reurbanizaciones sería financiada por impuestos generales. Si el proyecto de la OUCFL fuera inadecuado en términos de distribución de ingresos, hubiera sido aún peor sin el mecanismo de recuperación de plusvalías. En vez de eso, CEPAC y el mecanismo de recuperación de plusvalías usado previamente ofrecieron dos características deseables en cualquier inversión pública: cobrar a los nuevos terratenientes es al menos neutro en términos de distribución de ingresos; y los beneficiarios principales terminan por pagar el proyecto.

Además, el mecanismo de operación urbana ofrece incentivos para la reurbanización. Dado que la mayoría de los proyectos aumentan los precios del suelo y echan a los pobres de la región, sería mejor invertir todo el presupuesto municipal en proyectos a pequeña escala. Esto es lo opuesto a lo que ocurrió con la reurbanización de la rica área adyacente de Berrini donde los urbanizadores decidieron la forma de concentrar su inversión, resultando en una concentración aún mayor de ingresos que en el área de la OUCFL. Debido a la falta de acción de los gestores de política en ese caso, la municipalidad no capturó ningún valor de Berrini, pero pagó el costo completo de la infraestructura.

El uso de bonos de derechos de construcción puede disminuir el aspecto regresivo de la urbanización, pero hacer que un proyecto sea verdaderamente progresivo requiere atención en el lado de los gastos, financiando toda la inversión a través de instrumentos como CEPAC. La limitación principal sobre la distribución de beneficios a los pobres es que la ley establece que todos los fondos recogidos mediante la recuperación de plusvalías (CEPAC u otros instrumentos) deben invertirse dentro del perímetro de la intervención. Una forma de que estas intervenciones sean más progresivas es invertir en actividades que suministren extras a los pobres, como transporte público, educación y salud. Además, la legislación importante permite que la administración seleccione un área dentro del perímetro de una operación urbana y la declare zona especial de interés social (ZEIS) donde las parcelas se pueden usar exclusivamente para vivienda social de bajos ingresos.

Otra alternativa es establecer áreas de vivienda social dentro del perímetro de la operación urbana. Al subsidiar viviendas de bajos ingresos con dinero de urbanizadores y nuevos terratenientes, no habría una distorsión de precios fuera de la industria de la vivienda. El subsidio resulta de la segmentación del mercado y de la transferencia de la renta adicional a hogares pobres. Se trata de una gestión social real de valoración del suelo.

Ciro Biderman está afiliado al Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (Cepesp) en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas de São Paulo, Brasil. Es profesor visitante de desarrollo internacional y planificación regional en el Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni es economista y profesor en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Referencias

(Estas publicaciones sólo se encuentran en portugués).

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (La financiación es un desafío para los gobernantes). Teoria e Debate Nº 58, Mayo-Junio: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (El impacto de la Operación Urbana Faria Lima en el uso residencial: dinámicas de transformación). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro y Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluación del impacto de los precios en la propiedad cerca de intervenciones urbanas a gran escala: El caso del Consorcio de la Operación Urbana Faria Lima). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (Abril).

Faculty Profile of Fernanda Furtado

Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.

Transport and Land Use

Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.

For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.

Energy and Carbon Pricing

Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.

An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.

Climate Change Impacts

Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.

The Way Forward

Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.

The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.