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As part of its ongoing education program in Latin America, the Lincoln Institute, with the Porto Alegre (Brazil) City Council, organized the “International Seminar on Property Taxation” in April 2001, to discuss equity and efficiency in property tax administration. More than 200 delegates came from 12 countries, 14 Brazilian states and 45 local authorities. Internationally recognized experts and public officials in government, academia, public finance and taxation represented such institutions as the Inter-American Development Bank (IDB), the International Property Tax Institute (IPTI), the International Association of Assessing Officers (IAAO), the Brazilian Association of Secretariats of Finance of Capitals (ABRASF) and the Brazilian School of Fiscal Administration (ESAF). This article draws on the issues and experiences discussed at that seminar.
As in the United States, there is an ongoing debate in Latin America over the replacement of the property tax with alternative revenue sources, such as fees and charges, that might be easier to administer, less influenced by political factors and more efficient. Nevertheless, the property tax remains the predominant option for raising revenue to finance public services at the local government level in Latin America.
An important characteristic of the property tax is the great diversity found in its administration. For example, the property tax is a purely local tax in Brazil, Colombia and Ecuador, but it is administered at the province level of government in Argentina. In Mexico, the role of the local authorities has been reduced to primarily tax collection. In Chile, the property tax is an important revenue source for local governments, although the central government is responsible for administering the cadastral, assessment and collection systems. El Salvador is the only country in Central America that has never introduced the property tax, although currently there is strong pressure for establishing new taxes, since tax revenue represents only about 11 percent of GDP.
Insights on Property Tax Administration
In general the property tax is recognized as a ‘good tax’; its role is essential in the process of recovering revenue, funding public services and promoting social development. The unique nature of the property tax provides important links among wealth and income, social development, and land use and occupation. However, the property tax must be administered fairly to avoid inefficiency and inequity in the distribution of the tax burden. Concerns mentioned in several seminar sessions included the need for an adequate cadastre, as complete as possible in terms of coverage and containing basic attributes needed for assessing different types of properties. One discussion group recommended integrating the community in the continual process of updating cadastral data. Others emphasized the need for performing a careful cost and benefit analysis before implementing geographic information systems.
In countries where the cadastre is not administered by the central government, there is no standard model or system. Depending on the development level of the municipality and/or financial resources available, the cadastre technology can vary enormously from a simple list of properties to a cadastre based on a geographic information system with multiple purposes. Diverse valuation approaches are also observed: self-assessment is used in Colombia and Bolivia, whereas the cost approach is commonly used in Brazil, Chile, Ecuador and Mexico. Some local authorities in Brazil are engaged in a movement to use the sales comparison approach for residential property. In applying the cost approach, the land value is determined using the sales comparison approach. Although based on market information, the land value is also estimated in different ways, causing concerns over how to reduce assessment inequities.
Valuation is primarily a technical task that requires assessment uniformity and short valuation cycles, and should not be used for political purposes. Capping systems, which limit tax increases between consecutive periods for each individual property up to an overall adjustment based on annual inflation rates, are seen as a major source of assessment inequity. Transparency in the valuation results is considered fundamental for guaranteeing the taxpayers’ confidence in and acceptability of the tax system. Other basic premises include fiscal accountability, fairness, democratization of information, and translation of technical language into a form that is understandable to community members and leaders. Furthermore, community members should take part in making decisions on public revenue collection and expenditures.
A recent development of interest in this regard is the increasing use of Internet facilities by taxpayers to receive and pay tax bills, review statistical data on their property and update cadastral information. Chile is considered the benchmark in Latin America in the use of these technologies.
Experiences with Fiscal Reform
Several seminar presenters shared their experiences with property tax reform and revisions, which often include investments in cadastral systems. For instance, the improvement in the collection performance of the property tax in Colombia increased as a percentage of GDP from 0.22 percent in 1970 to 0.91 percent in 1994. This improvement was attributed in part to legislation that demanded the implementation and updating of the cadastre throughout the country. The strong pressure against updating assessed values, as well as administrative difficulties in undertaking valuations, resulted in the establishment of a self-assessment procedure. Taxpayers are now responsible for declaring the assessed value of their properties, but the value cannot be less than the recorded cadastral value. To reduce underassessment, the assessed value is also used as the basis for expropriation.
Fiscal reform initiatives in Argentina during the 1990s were strongly motivated by financial crises in the public sector. The reform project relating to the property tax was divided into two main areas, cadastres and fiscal administration. The equivalent of over US$ 120 million has been invested in these reforms, yet the project has been completed in only about 50 percent of the jurisdictions. In another example, Mexicali, the capital city of Baja California, pioneered the adoption of land value as the property tax base in the 1990s. Although this was a successful experience with property tax reform, current challenges in Mexico include achieving fiscal balance between public expenditure and revenue raised and recovering the importance of the property tax as a revenue source.
Property Taxation in Brazil
Political, legal and practical obstacles have contributed to the continuation of inequities and inefficiencies in the property tax in Brazil. Frequently there is no common interpretation of tax regulations among major branches of government (the judiciary, legislature and executive), creating a pervasive lack of confidence in the tax system. Primary concerns in property tax administration include incomplete and out-of-date cadastres, resulting in irreplaceable losses in revenue; poor assessment practices that generate a low degree of uniformity; the strong influence of historical assessed values, because valuation is infrequent and approval of a new valuation list in the Chamber of Councilors is often difficult; and low performance in tax collection.
The validity and feasibility of adopting progressive (sliding) rates for the property tax, was largely used adopted in Brazil during the 1990s, was reexamined. The basic idea had been to establish progressive rates according to classes of assessed value and to insert an element of ability-to-pay into the system, simultaneously making high-value properties pay more proportionally and alleviating the tax burden on low-value properties. In 1996, the Supreme Court declared the use of progressive rates for the property tax unconstitutional. However, a recent constitutional amendment authorized progressivity in the property tax rates based on the value of properties, as well as different rates based on property location.
Arguments expressed in the seminar against the application of progressive rates for the property tax were based on the principle of keeping the tax simple, and concerns about the measure’s effectiveness. Arguments in favor of progressivity included the concentration of income disparities in Brazil and the fact that the poor are likely to spend more proportionally in housing expenditures than are the wealthy. The majority of seminar participants believed that the progressive rates might promote a fairer distribution of the tax burden. However, progressivity should be gradual; that is, a higher rate should be applied only over the part of property value that exceeds the limit established in each class of assessed value, to avoid a large difference in tax burden for properties with values slightly above and below the boundaries of each class.
At the national level in Brazil, inefficient use of the property tax as a revenue source is widely recognized. Revenue from property taxes represents less than 0.4 percent of GDP. Indeed, the tax actually collected is only symbolic in many parts of the country. A recent survey of municipalities investigated several aspects of local government performance, including tax evasion. In only 13 percent of the municipalities was the tax evasion rate less than 20 percent. In one out of five municipalities, the revenue collected represented less than 20 percent of the properties included in the cadastre.
Table 1 demonstrates the relative importance of property tax revenue in Brazil, according to the size of the municipality. Small municipalities are financed largely by transfers from other government levels and larger municipalities are more dependent on the property tax as a revenue source. However, the performance of property tax administration depends directly on political will, which varies enormously among cities. For instance, due to an extensive updating of its cadastre, the city of Santana de Parnaíba, with 60,000 inhabitants in the State of São Paulo, collects approximately R$ 212.00 per inhabitant, while the average revenue collected from property tax for cities of its size (10,000 to 100,000 population) is R$ 10.04 per inhabitant. That performance is even better than in São Paulo, the capital of the state, which collects less than R$ 80.00 per inhabitant. Similarly, a participatory approach involving local community and nongovernmental organizations (NGOs) allows critical issues of property tax assessment and administration to be discussed, resulting in actions to improve the system. In the city of Ribeirão Pires, for example, measures that increased revenue by 40 percent included an ample review of the property tax legislation that allowed the adoption of better assessment practices, new property tax rates and more efficient procedures for tax collection. Furthermore, the tax reform has contributed to increasing the local government’s popularity.
Case Study of Porto Alegre
Inspired by the April seminar and previous research and analysis, the local government of Porto Alegre has prepared a proposal for a property tax reform aimed at increasing fiscal equity, enhancing the importance of the property tax as a revenue source, and creating more efficient administration of the tax. The project was presented on September 28 to the City Council, the entity in charge of either approving or rejecting the measures, which must be decided before the end of 2001.
A multidisciplinary team worked actively on the project, composed of local authority members, such as valuers, property tax experts, and urban and environmental planners, as well as a group of statisticians and information technology experts from the Federal University of Rio Grande do Sul. The measures being proposed have been discussed thoroughly with representatives of public associations, community leaders, the media and, of course, city councilors (See Table 2).
Conclusion
The participation of several hundred delegates at the seminar is evidence of the importance of property taxes in their countries. Although there is still an ample need for improving the overall performance of property tax systems, the debate demonstrated progress in the way the tax is administered and perceived in many parts of the region. Several independent experiences made it clear that political will is the principal element for explaining differences in the performance of property taxes in Latin America. Recent technological advances, now accessible to any country, have been able to provide better solutions in data management, valuation and assessment. Challenges are gradually moving from the technical to the political sphere. More than ever learning how to implement tax reforms and revisions is essential for pursuing more effective property tax systems. A trend toward using a participatory approach when undertaking such revisions is also evident, since public acceptance is likely to facilitate the reform process.
Claudia M. De Cesare is a property tax advisor to the Secretariat of Finance for the municipality of Porto Alegre, Brazil. She also conducts research and teaches courses on valuation and property taxation at the Federal University of Rio Grande do Sul and the Lincoln Institute. She is a member of the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is active in other professional organizations.
Sidebar: Latin America Network On Property Taxation
The Lincoln Institute has recently formed informational networks of scholars and policy makers focused on several key issues in land and tax policy in Latin America. Led by Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, the first meeting of the property taxation network took place in conjunction with the seminar in Porto Alegre in April 2001. Network rpresentatives came from Argentine (Hector Serravalle), Brazil (Claudia M. De Cesare, Cintia E. Fernandes, Mauro Lunardi and Sol G. Pinto), Chile (Carlos Acuña), Colombia (Maria Camila Uribe and Claudia Puentes), Ecuador (Mario R. Maldonado), El Salvador (Roberto Cañas) and Mexico (Sergio Flores).
The network’s mission is to pursue more effective property tax systems in Latin America and to reinforce the role of the property tax as an alternative for local government revenue. The network will promote professional development, identify relevant themes for comparative research and educational programs, and disseminate information and experiences. The members of the network have prioritized the following projects:
Although isolated initiatives at national or state levels have improved cadastral systems, valuation procedures and communication skills in some countries, the network members agree there is still great potential for improving efficiency and equity in current tax systems. The members also wanted more accessible information and better communication on property tax issues in Latin America. Innovative experiences and lessons like those cited in the following article can be shared within the group. Future educational programs may be a source of inspiration for other municipalities, like Porto Alegre, facing challenges in property tax administration.
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As we complete one academic year and plan for the next, I am impressed by the richness and multidimensional nature of the Lincoln Institute’s educational programs. We have developed a strong curriculum in two departments and in our Program on Latin America and the Caribbean. Most of our planning efforts for 2003-2004 are focused on consolidating and improving what we have established, but I thought it might be instructive to discuss some new initiatives that illustrate our forward thinking. The program is described fully in the Institute’s catalog, which will be available by late summer (see page 4).
There are a couple of new efforts in the Department of Planning and Development that I find especially exciting. The first involves documenting the relationship between land price changes and problems associated with providing affordable housing, and then using that research in a variety of educational programs to explore the effectiveness of policies to improve housing affordability. The second effort seeks to develop links among several one-day courses so they can be consolidated into longer, richer experiences for both faculty and participants.
We have offered a basic curriculum in the Department of Valuation and Taxation for several years, and we are continuing to enhance the program by developing additional second-level courses to supplement the introductory offerings. One such course will help participants develop the statistical and economic skills necessary for using mass appraisal techniques to measure land value, as part of our two-rate tax program.
The faculty, participants and Lincoln staff have been so enthusiastic about the week-long seminars offered at Lincoln House for our Latin American colleagues that for next year we are scheduling some refresher courses in Latin America for former participants, as well as some short introductory sessions for those who would like some orientation before attending the full-length courses in Cambridge.
Finally, everyone on our staff is trying to find ways to use the new technology to improve our effectiveness in getting information to those who need it. Over the past year our website has been redesigned and enhanced to provide easy access to information about courses, publications and other educational products, as well as online ordering options. In addition we now have more than 330 working papers and more than 350 Land Lines articles in English and Spanish that can be downloaded quickly from our website. Our Planning Fundamentals course for local planning and zoning board members is available on the web, and companion versions have been modified to fit the special circumstances of Vermont and Montana. We are also investigating other ways to use technology to help participants prepare for our face-to-face courses, to interact after attending courses, and to provide course materials for those who are unable to attend the course sessions.
I am proud of the many ways the Institute is providing assistance to practitioners, professionals and others involved in land and tax policy so they can do their jobs better. If you have ideas about other things we can and should be doing, please let us know.
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A city’s master plan typically describes development goals and objectives through the use of multiple maps and written documents. Most maps and other representations of urban design are built with a two-dimensional (2D) vision and then transferred into regulatory instruments and strategic planning tools. Urban space is treated as being flat and divided up into puzzle pieces such as administrative areas (municipal, rural, urban, growing, expanding, fringe); land use areas (residential, commercial, central business, historic, tourist, informal, recreational); environmentally protected or restricted area (water catchments, floodplains, landslide-prone hills); and other categories.
When urban space is described through digital maps integrated with databases in a geographic information system (GIS), many additional layers of information can be considered in a three-dimensional (3D) platform. However, when real 3D urban space is managed by laws and other conventions based on a 2D vision, the physical and legal cities are operating in quite different and incompatible dimensions. This discrepancy was accepted in the past, when 2D maps were the primary resource available to represent the real city, but nowadays computer graphics can handle more complex objects in space.
Rethinking the legal and economic aspects of urban society by shifting from the traditional 2D vision to a 3D approach will be necessary to develop, implement, and control urban land policies more efficiently. A 3D cadastre is one of the tools that can facilitate that process through spatial databases and representations. The institution of a territorial cadastre is familiar in many countries, but does not exist in the same way in the United States. A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information, transportation networks, infrastructure and services, and environmental attributes, all of which are linked to socioeconomic and demographic information on property owners.
Creating a New 3D Framework
Google Earth has popularized geographic information by allowing users to visualize a virtual 3D location at the desired level of detail and in a global environment. Google Earth and other geographic software can be used quite easily to change the viewpoint of reality. Moving from a top-down view, which shows the city as a flat area, to an oblique perspective permits the viewer to see the relief and height of buildings, trees, aerial utility networks, and other objects in space.
This type of 3D visualization can identify undeveloped spaces, buildings of different heights, scattered suburban housing, structures in isolated rural areas, and precarious slum construction, thus helping to infer changes in land uses. Even when 3D images are represented on a flat screen or printed surface, they show details that are hard to identify in a 2D map, such as shadow movements during the day, views from an apartment window, and spatial relationships between buildings.
The constantly evolving 3D technology is changing the paradigms of urban planning and land policy because it impacts not only how the city is viewed but the way property rights and other restrictions in space are described. As a result, a new urban legal framework based on 3D laws and 3D property registries will be needed to describe objects in space instead of just flat con-tours. The 3D laws affect rights in space, not in a plane of projection, and in this context it will be possible to define 3D land policies.
For example, a 3D image of the basic, maximum, and actual floor-area-ratio (FAR) for a set of land parcels would facilitate the use of land management instruments such as charges for the purchase of building rights for new development. To support a 3D legal framework it is necessary to have spatial data systematized on 3D cadastres, which create and maintain up-to-date spatial databases and volumetric representations of cities, as well as a 3D property registry in which every property and its restrictions are identified and documented.
Land surveyors, geologists, biologists, and engineers are accustomed to determining the location of physical objects in space by specifying attributes such as mineral deposits, water bodies, contamination or fumes in the air or underground, or restricted spaces around power lines, but legislators, urban planners, assessors, and others are not used to describing the intersections of more than two attributes in space. The increasing complexity of infrastructure and densely built-up areas requires the proper registration of their legal status (private and public), which can be provided only to a limited extent by the existing 2D cadastral registrations.
Despite its promise as a tool for urban planning and the extensive research and progress in practice to date, no country has a true 3D cadastre with complete functionality. The evolving concepts involved in this new process should be based on the ISO 19152 Land Administration Domain Model (LADM), which provides support for 3D representations (van Oosterom 2011).
The Virtual 3D City
The first idea that usually comes to mind regarding a 3D image is its representation in regular shapes such as cubes, prisms, and cylinders, but these simple forms have proved insufficient to analyze urban space. Seeking a closer match with reality, researchers and designers have developed techniques to overlay photographs of building facades on building contours, and to represent all architectural characteristics of a building using 3D computer-aided design (CAD) software.
However, even these types of virtual 3D buildings typically were placed on a flat reference plane, which created a false image because it showed all buildings at the same level. By adding relief through digital perspectives based on digital terrain models, virtual 3D buildings could be placed at the correct altitude relative to sea level. The next step was to overlay aerial orthophotos on digital relief images, resulting in much more realistic 3D images of the real (physical) city (figure 1).
Presently, 2D and 3D urban models continue to be built with points, lines, polygons, and images. These models are useful but still insufficient for detailed urban analyses because, as noted by the Brazilian geographer Milton Santos, “Geometries are not geography” (Câmara 2000). In fact, several kinds of geographic information are used to develop land policies—human, physical, economic, and environmental—and all of them occur in space.
GIS contributes to the process of building a virtual 3D city by permitting linkages between statistical data and geometric shapes to generate thematic information images that can be applied to a variety of land policy issues. The 3D image created in a GIS platform is frequently more useful for urban planning purposes than a photograph of the same sector because the 3D platform makes it is possible to highlight certain information of interest, create prospective scenarios that anticipate the economical effects of certain land policy decisions, or evaluate the environmental impacts of new development.
Formal and Informal Virtual 3D Cities
The virtual 3D city represented geometrically is useful in several types of analyses, such as vehicle traffic studies, propagation of cell phone waves, or any type of infrastructure network analysis. For other kinds of analysis, even the virtual 3D city is not sufficient, as when a lawyer needs to visualize the legal 3D city as defined by urban and environmental regulations. Figure 2 shows two sets of virtual 3D city blocks, one representing existing buildings and the other indicating the development potential of those buildings based on the applicable urban regulations. These two images show different densities and consequently variable land and property values, but in both cases the property tax base and potential value capture charge can be estimated precisely.
In Latin America, where the incidence of informality is emblematic of the urban landscape, it is important to visualize and define the informal as well as the legal dimensions of the city. Informal settlements develop when households cannot afford housing supplied by the market or by social programs. People must find a place to settle, which is often on hazardous or protected land that is inappropriate for housing, or on vacant public or private land. The magnitude of the need for housing often surpasses the amount of land available, thus forcing informal settlers to build taller structures at higher densities (figure 3).
Every occupied space is a part of the city and should be considered in the urban databases of the cadastre. The task of connecting the virtual informal city with the rest of the virtual city is a bigger challenge in 3D than in 2D due to complexities in dealing with parcels where owners and occupants are different but may share the same space. Infrastructure is also organized differently in these areas. In the formal city, for example, public infrastructure networks consisting of fixed pipes, cables, roads, and rails are regularized and stable. In the informal city, infrastructure networks are often self-built and change constantly as the settlement expands. A 3D cadastre can inform planners of the gaps between the characteristics of the population demanding shelter and the effective supply of land and its attributes, thus helping define policies to address unplanned informal settlements.
3D Dynamic Cities
Changes taking place in cities can be visualized and measured in several ways, for example through studies of densification, migration, and expansion of infrastructure networks. These studies assume that social, economic, and environmental variables are constantly changing although the land is static. However, other forces that produce change in the city can cause dislocations of different intensities that can be measured in space (3D) and time (4D). For example, the continental plates are moving South America, its cities, public and private properties, and infrastructure networks slowly toward the west at the rate of 2 centimeters (cm) per year. These movements, which seem insignificant, have consequences for urban policy if one considers that in 50 years a property could be moved as much as 1 meter from its current position.
Even more extreme movements are the consequence of the dynamic nature of our planet. The earthquake in February 2010 impacted the Chilean region of Bio-Bio at many different scales. Measurements by the Transportable Integrated Geodetic Observatory (TIGO) in the city of Concepción recorded that the entire territory moved initially toward the northwest and then ended with a displacement of 3 meters toward the southwest, all within 30 seconds. During this event, the height of land shifted by 50 cm. The telluric movement carried away properties and destroyed urban infrastructure and buildings, and the damage was compounded by the subsequent tsunami. A similar pattern was observed during Chile’s 1960 earthquake, the most severe ever registered in the world, when the ground moved with such velocity that some properties disappeared into the sea and other land areas emerged.
The January 2010 earthquake in Haiti produced an estimated 20 million cubic meters of debris in 35 seconds, even though significant land displacements were not registered. From the point of view of the cadastre, however, these two disasters had very different impacts. If the urban information had been structured in thematic layers and integrated in a GIS platform, the earthquake in Haiti would have affected the construction layer and several representative building types would have disappeared. In Chile, the construction layer was modified mainly by the tsunami, but the land itself was affected by the spatial displacement and shifts resulting from the telluric movement. Fast-moving natural disasters like these change the environment and people’s lives radically, and have important implications for government priorities, including definitions and implementation of land policy, both before and after such events.
Predictable climate change events, underground contamination, air pollution, and other such data can be mathematically modeled before they happen. By connecting these models with the spatial databases of a 3D cadastre, it is possible to create prospective 3D scenarios of the potential impacts and identify the neighborhoods and properties that could be affected. Unpredictable phenomena such as earthquakes and sudden flooding can be represented much more quickly if the measurement instruments tracked by environmental institutions or government agencies are connected to the spatial databases of 3D cadastres. The spatial representation of the impact can be made available soon after the event.
In sum, the 3D representation can help define preventive land policies to address predictable changes and also enable the readjustment of current land policies after unpredictable natural events.
3D Networks and Infrastructure
Infrastructure and transport networks move through 3D parcels in different ways and allow the city to remain active and fluid. Some of these networks are invisible by nature, such as the microwaves of cellular phones; others are invisible because they are located underground, such as infrastructure tunnels and pipes; and others are easily visible because they are built on the surface, such as roadways or utility lines. Figure 4 illustrates some of the complex spatial intersections that occur in the overlapping layers of infrastructure and transportation networks within 3D parcels.
These spatial relationships among networks and public and private properties, environmental reserves, mineral deposits, water bodies, and other features have been treated inefficiently through 2D cartographic norms, but they require the development of specific, new 3D norms to enforce the social function of property with equity and justice. For example, Article 1.286 of Brazil’s Civil Code states that a landowner is obligated to provide a right of way through her property for cables, pipes, and other underground conduits that serve the public at large and could not be built elsewhere. The law also outlines the need to determine the amount of area affected by public works projects in each parcel and its corresponding value in order to calculate the compensation due to the owner. 3D cadastral records can be an important contribution to facilitating such transactions.
3D Land Market Value
One of the functions of a territorial cadastre is to provide information to determine the value of the parcels with respect to property taxation and urban planning policies. In Latin America, land values generally have been based on ad hoc valuation methods (such as the replacement value of buildings) that use construction data and land values for each cadastre sector (Erba 2008). This practice does not always produce reliable valuations because it is difficult to keep the cadastral databases up-to-date, and the implementation of the valuation methods may be arbitrary from place to place.
An alternative valuation method now being implemented across the region is the use of spatial econometric models to determine property values with the desired level of statistical precision. This is important because land values change across urban space and depend on variables such as urban regulations, environmental restrictions, scenic views, infrastructure, and other features associated with the property, such as underground or airborne elements.
The most modern GIS platforms developed for 3D cadastres even allow the assessor to “stand” inside a building at any given altitude before the building is constructed. The software allows the assessor to see the view that will be available from the window of the dwelling, identify relationships to other buildings, perceive the natural landscape, and note other relevant characteristics of the property. Such data help determine the relevance of externalities to the value of the property, an aspect often neglected in valuations based on traditional replacement value methods.
Figure 5 shows a perspective of the surface gradient of land values per square meter obtained from sample points corresponding to properties for sale. The surface has the same coordinate reference system (x, y) as the entire city. Even when the spatial third dimension (z) is not related to the geographic space, it is possible to put the surface under the legal virtual city (as shown in figure 2) and analyze the spatial correlation between the land value per square meter and relevant urban regulations. Such an application is another possible contribution to the development of land policies based on 3D cadastre techniques.
Conclusions
While the technologies used to measure, represent, and store information are now evolving toward 3D platforms, urban legislation and land policies continue to approach the city as a flat land surface. To visualize the buildings and the restrictions imposed on properties in 3D is a considerable advancement for those responsible for urban decision making. Nevertheless, there is a long way to go before 3D information is integrated as part of urban legislation and property titles.
The consolidation of a 3D cadastre, which registers how 3D parcels intersect with the corresponding legal norms and regulations, would contribute to more effective urban and environmental planning, infrastructure network design, and the prevention of informality by permitting the construction of future scenarios showing the impacts of land policies in space. Changing the term area to space would be a first step in giving urban and environmental legislation a 3D connotation, and would be a simple and relevant way to start the process of introducing this new paradigm. Structuring a 3D property registry is still under development, but when it is established landowners will understand that they own cubic feet instead of only square feet.
About the Author
Diego Alfonso Erba is a fellow at Lincoln Institute of Land Policy where he coordinates distance education programs for the Program on Latin America and the Caribbean. He also researches, publishes, and manages studies on cadastre and GIS applications.
References
Câmara, Gilberto. 2000. http://mundogeo.com/blog/2000/01/01/geometrias-nao-sao-geografias-o-legado-de-milton-santos/
Erba, Diego A. 2008. Catastro e información territorial en América Latina (CD-Rom). Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
van Oosterom, Peter. 2011. Preface of the Proceedings 2nd International Workshop on 3D Cadastre. Delft, The Netherlands http://3dcadastres2011.nl/
Acknowledgments
The author thanks these partners and colleagues in the development of research in this field of knowledge: Anamaria Gliesch-Leebmann, Design Concepts 4 You, Seeheim-Jugenheim, Germany; Everton da Silva, Federal University of Santa Catarina, Florianópolis, Brazil; João Norberto Destro, Aeroimagem S/A; Igor Bacigaluppi, Regional Government of Bio-Bio, Chile; Sergio Baeriswyl Rada, Municipality of Concepción, Chile; Andrea F. T. Carneiro, Federal University of Pernambuco, Recife, Brazil; Eduardo A. A. Augusto, Brazilian Land Registry Institute (IRIB), São Paulo, Brazil; and Martim Smolka and Anna Sant’Anna of the Program on Latin America and the Caribbean at the Lincoln Institute of Land Policy.
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Es una tarde de jueves en Cincinnati, y las personas que se encuentran en la biblioteca pública del centro de la ciudad están haciendo cosas. En una esquina, se oye el zumbido de una cortadora y grabadora láser Full Spectrum, que cuesta US$14.410 y sirve para crear cualquier cosa, desde piezas de arte hasta unos humildes posavasos, utilizando papel, madera y acrílico. Cerca de las ventanas, se oye a la replicadora MakerBot, una de las cuatro impresoras 3-D de la biblioteca, que se usa para fabricar una amplia gama de objetos, desde juguetes hasta un pedal de bicicleta personalizado que sea compatible con los zapatos especiales que usa un usuario con una discapacidad física. Cerca de allí, un joven diseñador crea un cartel de vinilo a todo color utilizando una impresora y cortadora profesional Roland VersaCAMM VS-300i para formatos grandes. “Este es nuestro taller”, dice Ella Mulford, líder de equipos en el Espacio de Fabricación del Centro Tecnológico de la biblioteca, mi guía en este recorrido, y me comenta que esta máquina cuesta US$17.769. La mayoría de nosotros no podríamos pagar un precio tan alto por un equipo. Pero, evidentemente, muchos residentes de Cincinnati piensan que pueden hacer muchas cosas útiles con esta máquina, ya que, según Mulford, funciona prácticamente sin parar durante el horario en el que la biblioteca está abierta y generalmente la reservan con dos semanas de anticipación.
La biblioteca pública de Cincinnati y el condado de Hamilton continúa ofreciendo el servicio de préstamo de libros y búsquedas en otros medios de comunicación electrónicos. Sin embargo, el amplio Espacio de Fabricación, que abrió a principios de 2015 y contiene una gran cantidad de herramientas tecnológicas que pueden usarse gratis, es un ejemplo impresionante de cómo la idea de biblioteca se está adaptando a una era digital que no siempre ha sido amable con los libros. Más específicamente, estamos viendo indicios de una evolución en la función que cumplen las bibliotecas en las ciudades, ya sean grandes o pequeñas, contribuyendo con nuevas aportaciones al entramado municipal del que han formado parte durante tanto tiempo.
En Cincinnati, el proceso que dio como resultado el Espacio de Fabricación se inició hace un par de años, tal como lo explica Kimber L. Fender, directora de la biblioteca. Unas cuantas bibliotecas del país estaban experimentando con la tecnología como un nuevo componente que podrían ofrecer al público. “Y parte de nuestro plan estratégico”, continúa Fender, “era introducir nuevas tecnologías en nuestra comunidad, por lo que nos pusimos a analizar: ‘¿Qué significa exactamente esto? ¿De qué se trata?’”. Agregar una impresora 3-D al centro informático que ya existía en la biblioteca fue un experimento de bajo riesgo, y atrajo la atención de todos los canales de televisión de la ciudad. “Fue el tema de conversación por excelencia”, recuerda Fender, “por lo que pensamos: “Mmm… esto nos está ayudando a cumplir nuestro objetivo’”.
Enrique R. Silva, fellow de investigación e investigador asociado senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, señala que no existe una verdadera razón para atar el destino de la biblioteca como infraestructura cívica al destino del libro físico. “Es un espacio comunitario para el aprendizaje”, señala. Según un estudio del Centro de Investigaciones Pew realizado en 2015, el público está de acuerdo con esta idea: aunque existen signos de que los estadounidenses han acudido a las bibliotecas con bastante menos frecuencia que hace algunos años, también se observa que muchos aceptan de buena gana la idea de que se ofrezcan nuevas alternativas educativas en este contexto específico, incluso la tecnología. “No es difícil dar este salto”, concluye Silva.
De hecho, dar este salto no sólo amplía sino que actualiza la función que han cumplido las bibliotecas en muchos planes municipales en los Estados Unidos. Uno de los desarrollos más importantes en esta historia fue la explosiva diseminación de instituciones fundadas por Andrew Carnegie en las décadas anteriores y posteriores al comienzo del siglo XX. Con sus orígenes en Pensilvania, se construyeron cerca de 1.700 bibliotecas denominadas “Carnegie” con diferentes temáticas, tales como bellas artes, renacimiento italiano u otros estilos clásicos. Estas iniciativas facilitaron y promovieron un movimiento mucho más amplio de construcción de bibliotecas, que representaron hitos significativos en los centros municipales de todo el país. Aunque es notable, hoy en día, por lo general, se subestima a este omnipresente elemento de la infraestructura cívica.
Observa Silva, “Creo que, en la planificación moderna, se considera a la biblioteca como algo que eres afortunado si la tienes como un activo que forma parte del esqueleto de la ciudad a la que buscas encontrarle la vuelta”. Al menos en los Estados Unidos, la construcción de nuevas bibliotecas con importancia arquitectónica es algo inusual (la biblioteca central de la Biblioteca Pública de Seattle, inaugurada en 2004 y diseñada por Rem Koolhaas y Joshua Prince-Ramus, es una excepción notable). Así, la planificación suele ocurrir alrededor de las bibliotecas, que quedan como elementos “heredados” de “infraestructura social y cívica”, en palabras de Silva. En un informe del Centro para un Futuro Urbano realizado en 2013 sobre la ciudad de Nueva York, se sostiene que las bibliotecas han sido “subestimadas” en la mayoría de los “debates sobre políticas y planificación en cuanto al futuro de la ciudad”.
Pero, tal vez, este error implique una oportunidad: estas estructuras existentes pueden comenzar a cumplir una nueva función que las convierta de nuevo en algo importante para los planes municipales en constante evolución. Un ejemplo de ello es cómo la biblioteca de Cincinnati reconsideró lo que significa ser un centro comunitario de aprendizaje e información compartida. Tal como ocurrió con las bibliotecas Carnegie, el uso inteligente de los recursos filantrópicos fue un factor importante: según Fender, la biblioteca recibió un legado discrecional de US$150.000, que decidió utilizar en el Espacio de Fabricación. Con el objeto de hacer lugar a este espacio, la biblioteca reorganizó su colección de revistas y periódicos.
Luego, la biblioteca decidió tomar una postura audaz sobre el tipo de tecnologías que podría ofrecer. La institución posee un pequeño estudio de grabación con micrófonos de calidad profesional, que utilizan los aspirantes a disc jockey o los que desean transmitir podcasts
Resulta que muchos tipos de emprendedores, desde aspirantes a fundar nuevas empresas a vendedores de Etsy, aprovechan lo que ofrece la biblioteca. Hay también estaciones de trabajo colaborativo con computadoras conectadas por Wi-Fi, que utilizan todo tipo de personas, desde diseñadores que trabajan con sus clientes hasta estudiantes que se reúnen para realizar sus tareas escolares.
Y aquí observamos una tendencia mucho más amplia. La biblioteca pública de Chattanooga ha convertido lo que solía ser el equivalente a un desván en un centro de fabricación y laboratorio tecnológico público, denominado “Cuarto Piso”, en donde, con regularidad, se realizan actividades públicas relacionadas con estos temas. La “Biblioteca de las Cosas” de la biblioteca pública de Sacramento permite a la gente probar cámaras GoPro y tabletas, entre otros aparatos tecnológicos. Y, así, abundan muchos otros experimentos, desde Boston a St. Louis, a Washington, D.C., o Chicago: según una encuesta, más de 100 bibliotecas han incorporado, desde 2014, algún tipo de espacio de fabricación; y otro informe afirma que más de 250 bibliotecas tienen disponible al menos una impresora 3-D.
Así, el pensamiento progresista y la creatividad de las bibliotecas se alinea con los objetivos de muchos planificadores: conservar y explotar los puntos de encuentro comunitarios que, por lo general, se encuentran profundamente integrados a los espacios públicos más importantes, así como también expandir la cantidad de ciudadanos que acuden a estos espacios. Resulta interesante destacar que algunos pensadores urbanos han comenzado a analizar el potencial de los espacios de fabricación que están surgiendo desde el sector privado o desde organizaciones comunitarias como un componente de “una nueva infraestructura cívica”. Tal vez bibliotecas como la de Cincinnati ya la estén desarrollando.
Según Fender, uno de los desafíos que existen es la falta de amplio consenso sobre los índices para medir los efectos que estas decisiones tienen sobre una institución dada o, por extensión, sobre su entorno cívico. Así, Cincinnati ha estado haciendo sus propios cálculos: en septiembre de 2015, el Espacio de Fabricación recibió 1.592 reservas para utilizar equipos, entre las que se cuentan 92 para el MakerBot, 157 para la grabadora láser y 298 para la impresora de vinilo. Todas las reservas reflejan un interés continuo o creciente (como consecuencia, la colección del Espacio de Fabricación está creciendo, con la incorporación de una máquina de libros Espresso que imprime libros bajo demanda).
“El Espacio de Fabricación le recuerda a la gente que la biblioteca está allí, pero también les ayuda a verla de una manera diferente y decir ‘Ah, están pensando en el futuro, en las necesidades de la comunidad y en cómo pueden ofrecer algo más que los libros que hay en los estantes’”, concluye Fender.
Rob Walker (robwalker.net) es colaborador de Design Observer y The New York Times.
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The Sun Belt grew at spectacular rates in the late twentieth century, and among western U.S. cities Phoenix and its metropolitan region led the pack. The Census Bureau reports that between 1990 and 2000 Maricopa County was the fastest growing county in the nation at 44.8 percent, increasing from 2,122,101 to 3,072,149 people. The county is the fourth largest in the nation in terms of total population. During the 1990s, the city of Phoenix topped one million people and became the sixth largest U.S. city. Its spatial expanse has eclipsed that of the city of Los Angeles. According to the Phoenix Planning Department’s data, the region is growing by about 63,000 residents per year and requires about 23,000 new housing units to meet the demand. Statewide, the population is growing by more than 2,000 residents per week, and the number of people in the state is expected to double in the next 20 years.
The weather, relatively affordable housing and abundant jobs attract a diverse array of newcomers, but increased population has numerous social and environmental consequences. Debate rages about the impacts of growth locally and nationally: Is it good? Is it deleterious? Can it be sustained? At what cost? Who benefits? Who suffers?
A group of Arizona State University (ASU) faculty has recognized that these phenomena represent an opportunity for both research and public service in this fast-growing urban environmental laboratory. Furthermore, knowledge gleaned from such inquiries could lead to smarter growth and more livable places in the future. This notion provides the intellectual foundation for a project named Greater Phoenix 2100 (GP 2100), which seeks to provide data and analysis to the region’s decision makers to help them make wise choices about the future.
Greater Phoenix 2100 Workshops
The Lincoln Institute helped ASU launch GP 2100 through workshops in April 2001 that brought together ASU faculty and staff, community leaders, national participants from institutions such as the Los Alamos National Laboratory and the National Research Council, and four distinguished speakers who stimulated debate and discussion. The panelists were ecologist and author Dan Botkin, professor emeritus of the University of California-Santa Barbara; Michael Crow, an authority on science policy and executive vice provost at Columbia University; political scientist Helen Ingram, formerly director of the Arizona Water Resources Research Center and now professor of human ecology at the University of California-Irvine; and Bob Yaro, executive director of the Regional Plan Association.
They observed that for the Phoenix metropolitan region to continue to prosper, three overlapping spheres of influence must be considered: the creation of knowledge capital, the enhancement of social capital, and the preservation of natural capital.
The GP 2100 workshop panelists and other participants suggested that ASU should become the convener for discussions on growth, as well as the data bank for computer-stored geographical information about these intersecting, mutually dependent spheres. As a result, ASU should create various scenarios for the future in a “Sim Phoenix” format and a “Decision Theater” that would be a physical and a virtual place where academic and community leaders could probe the consequences of possible actions.
Databases and Audiences
Still in its early stages, ASU’s GP 2100 seeks to coordinate federal, state and academic information programs relating to the environment of the region. The project will be linked with similar studies in other metropolitan areas and global city regions (Simmonds and Hack 2000). GP 2100 will answer questions that people care about by providing objective, scientifically based information using state-of-the-art forecasting and decision tools and theories. Coupled with the Central Arizona/Phoenix Long-Term Ecological Research Project (CAP LTER) supported by the National Science Foundation, GP 2100 has the potential to launch a network of similar undertakings nationally and internationally.
GP 2100 will develop and present a wide variety of scientific and technical data on the past, present and possible futures of the Phoenix metropolitan region. The project builds on the premise that knowledge can be used to create better lives for future generations. GP 2100 will provide learning and research experiences to six major groups of people.
Goals and Benefits
The goal of GP 2100 is to make the best possible scientific and technical information available in ways that will enable wise, knowledge-based decision-making that can shape the region during the next 100 years. This time frame presents a purposefully longer-term view of the metropolitan region than has previously been developed. While short-term visioning is limited by immediate considerations, a century-long perspective requires the incorporation of mutigenerational concerns and changes in technology. A 100-year time frame also allows for evaluation of impacts of such geologically common events as droughts, major floods and gradual climate changes. In short, GP 2100 will be a strong scientific resource for consideration of the region’s long-term prospects and for creating the kind of future its residents want.
Two types of benefits will flow from the project. The first relates to the future quality of life in the region. An underlying assumption of GP 2100 is that better information will lead to wiser decision-making that will, in turn, result in healthier, more livable communities. Metropolitan Phoenix is expected to double from 3 to 6 million people in the next 20 or 30 years. Meanwhile, the global population will increase from 6 to 9 billion people and will become more urban. Such growth poses many challenges relating to land use, transportation, open space, biodiviersity, urban design, recreation, employment, equity, air quality, water quality and quantity, and the overall quality of life of city regions. The GP 2100 effort will be beneficial to those who are addressing these concerns in Phoenix by providing a prototype of how science-based tools and a regional perspective can better inform long-term decision-making. By viewing the Phoenix region as an urban environmental laboratory, the lessons learned will have implications for the broader scientific and policy communities.
GP 2100 will also be an asset for ASU researchers and students, who will have the opportunity to collaborate in multidisciplinary teams and will have access to state-of-the-art GIS and visualization technologies. New and emerging theories in urban and landscape ecology, decision science, land use and environmental modeling, and biocomplexity will be explored.
Special Features
Several linked products are envisioned to flow from GP 2100. Existing data can be coalesced into a dynamic warehouse of continuously updated regional information. Such a data repository can be presented to the public through an Urban eAtlas, which will be made available in electronic and more conventional forms to provide documentation of existing conditions and enable the construction of future scenarios. The digital version will be available on-line so it may be continuously accessed and updated.
The data archives and Urban eAtlas will contribute to a third major product: Sim Phoenix, an interactive computer game that can help researchers, citizens and decision makers visualize the consequences of “what if” scenarios. Sim Phoenix is a step toward the creation of an even more ambitious visualization project: a Decision Theater where local leaders, citizens, students and researchers can explore future options for the region. The Decision Theater will be a physical space in which scientific data, group dynamics and interactive computer technology are used to develop simulations of the region’s futures and considerations of their consequences. The simulations and their representations will evolve with new computational and representational technologies as well as with new scientific information.
GP 2100 will complement and augment existing long-term monitoring activities being conducted at ASU, such as the CAP LTER project, one of only two such urban LTER sites in the nation. Launching a satellite in cooperation with NASA is one monitoring possibility. This “Phoenix-Sat” would pass over the region twice daily, enabling diurnal measurements of such dynamic parameters as traffic, air quality, soil moisture and construction. It is possible that the Phoenix-Sat could be part of a larger international remote-sensing program for urban resource monitoring. Tools such as the data archives, Urban eAtlas, Sim Phoenix, the Decision Theater and Phoenix-Sat will enable scholars and decision makers alike to probe the major issues that metropolitan areas like Phoenix will face in the coming century. As a result, problems may be foreseen and avoided and opportunities pursued with vigor.
Faculty in the life, physical and social sciences at Arizona State University are currently compiling a comprehensive suite of information about the region. Planners, policy analysts and educators also could identify a series of key response variables and parameters for a Decision Theater. Computer scientists could program this complex information so that it can be displayed in both two- and three-dimensional formats, as well as animated views illustrating changes through time. The data could be automatically updated from dynamic government and university databases, from hundreds of sensors throughout the metropolitan region, and from orbiting satellites.
In this first-of-its-kind Decision Theater, high quality audio and visual presentation systems will include a 180-degree screen, which provides an immersive, synthetic environment along with comfortable ergonomics. This arrangement enables decision makers and researchers to come together to explore, debate and analyze options for the future. The Decision Theater is capable of high-resolution stereoscopic viewing using shuttered glasses. A visitor can have her or his viewing position tracked (”head-tracking”), giving the impression of truly walking within the data and data results, pondering the possible landscapes of the future from different angles. It could be associated with an innovative Planetary Imaging Faculty set up jointly by ASU and the Jet Propulsion Laboratory, as well as dance and visual representation projects from ASU’s Institute for Studies in the Arts. While real-time interaction with data and models in the Decision Theater is engrossing, a comparably rich on-line experience is also possible through the use of web-based multimedia, text, data download and upload, and modeling tools. The virtual Decision Theater allows a participant to interact with a Sim Phoenix-like game.
How will the Decision Theater be implemented? Four interactive parameters appear especially crucial for modeling the future: water availability, air quality, open space and land use. ASU and its community and government partners already possess an enormous storehouse of data on these parameters, but the challenge is to combine the data in meaningful ways. To this end, the Greater Phoenix 2100 team, in conjunction with the Arizona Department of Water Resources and the U.S. Geological Survey, is now developing a water availability prototype that would use the hydrologic cycle to model regional water availability using factors of precipitation, supply, evaporation and demand to illustrate water futures both graphically and spatially.
A Model for Other Metropolitan Regions
Generations of citizens and scholars will benefit from Greater Phoenix 2100. The project will result in products that will help community and business leaders make wiser decisions. It will assist local, state, and federal officials in planning and designing programs and policies. The project will aid teachers and students in their understanding of natural and social processes. Greater Phoenix 2100 presents uniquely complex targets for technological, scientific and policy analysis advancements. It will produce and facilitate interaction with massive, typically disparate, datasets. Because its major components are easily transferable to other urban regions, the project can provide a model for other places interested in pursuing similar initiatives. In this century, some two-thirds of the world’s population will live in urban areas. Greater Phoenix 2100 has far-reaching implications concerning the application of knowledge capital to regional and urban decision-making in order to maximize social capital while maintaining the natural capital of the metropolitan region.
Frederick Steiner, an internationally recognized expert on environmental planning, is dean of the School of Architecture at the University of Texas at Austin. He was formerly professor and director of the School of Planning and Landscape Architecture at Arizona State University.
Reference
Simmonds, Roger and Gary Hack, editors. 2000. Global City Regions: Their Emerging Forms. London: Spon Press.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Claudia De Cesare es asesora en materia de impuesto predial para la Secretaría de Finanzas del municipio brasileño de Porto Alegre y se desempeña como docente del área de valoración y tributación predial en el programa de posgrado de la Universidad Federal de Río Grande do Sul en Puerto Alegre. Lleva más de cinco años participando en el diseño de cursos y desempeñándose como instructora en el Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Además pertenece al consejo asesor del Instituto Internacional de Impuesto predial (IPTI) y se desempeñó como directora técnica del Instituto Brasileño de Avalúos y Peritaje (IBAPE).
Land Lines: Porto Alegre goza de renombre internacional por su innovadora administración local democrática. ¿Qué hace única a esta ciudad en comparación con otras en Brasil o América Latina?
Claudia De Cesare: En efecto, Porto Alegre ha sido pionera en muchas acciones de la administración pública, entre las que se encuentran: el uso del impuesto predial como instrumento para la recuperación de plusvalías, la venta de los derechos de construcción (solo criado), el uso de los derechos de construcción en lugar de dinero en efectivo para pagar las expropiaciones de bienes raíces y la recaudación de rentas a cambio del uso de espacio público para redes de infraestructura, como son las de telecomunicaciones, de televisión por cable y de gas. Por ejemplo, cinco años antes de la aprobación de la legislación nacional del Estatuto de la Ciudad que reglamentaba el uso de tasas progresivas para el impuesto predial, Porto Alegre había aprobado una legislación local en esa materia. Si bien la Corte Suprema posteriormente falló en contra de esta medida local y a favor de la necesidad de una legislación nacional, la ciudad ha jugado un papel protagónico en la promoción del debate sobre muchos temas controvertidos, como son los derechos privados, los derechos de propiedad y los intereses públicos.
Creo que entre las razones que han hecho posibles estas innovaciones en Porto Alegre están una clara definición de las políticas y los objetivos por lograr, así como las “agallas” de los dirigentes locales para afrontar los problemas, incluso cuando ello pueda provocar conflictos. En los funcionarios públicos ha prevalecido la visión de que la ciudad debe planearse de forma democrática para beneficio de la comunidad en general y la convicción de que los bienes públicos deben tomarse con seriedad. No todas las iniciativas han tenido éxito, pero los ciudadanos ahora entienden mejor las responsabilidades y limitaciones del gobierno local. El hecho de que un partido político, en este caso el Partido de los Trabajadores (PT), resultara elegido para conducir el gobierno de la ciudad durante más de 15 años consecutivos también contribuyó a la continuidad y coherencia de estas medidas públicas. Este tipo de legado político es bastante inusual en Brasil y en América Latina en general.
LL: ¿Cómo ha afectado esta atmósfera proactiva la administración del impuesto predial?
CD: Podemos identificar dos períodos en lo que respecta al comportamiento del impuesto predial en Porto Alegre. Antes de 1989, los ingresos locales provenientes del impuesto predial seguían el mismo patrón que en el resto de América Latina. Era más bien simbólico, caracterizado por un bajo grado de esfuerzo en la administración, negligencia en la recaudación de los impuestos locales y dependencia extrema de las transferencias de ingresos desde la instancia nacional y estatal. Luego de reformas radicales en el impuesto predial que modificaron las políticas de exención, introdujeron tasas progresivas y estipularon una nueva lista de avalúo, la tasa de recaudación del impuesto predial aumentó en más del 300% en los primeros dos años. Una amplia campaña educativa pública hacía hincapié en los argumentos para pagar regularmente el impuesto predial, la importancia de dicho impuesto para la dotación de servicios públicos y las razones por las que las autoridades locales no tolerarían la evasión fiscal.
Un cambio en la actitud por parte del gobierno de la ciudad condujo asimismo a una aplicación más eficaz de la ley en lo que respecta a los pagos del impuesto predial y las medidas jurídicas para abordar el problema de la evasión fiscal o las disputas sobre los avalúos. Se dejó claro que no habría amnistía para las deudas por concepto de impuesto predial. El proceso de presupuesto participativo igualmente contribuyó a la rehabilitación del impuesto predial en Porto Alegre, ya que aumentó la confianza general en la administración pública (véase el artículo de Goldsmith y Vainer, de 2001). Desde principios de los años 1990, las rentas anuales recaudadas por concepto de impuesto predial se han mantenido estables y representan casi el 0,95% del PIB local. En comparación, en la esfera nacional, el impuesto predial apenas representa aproximadamente el 0,5% del PIB. No se han realizado mejoras subsecuentes en el impuesto predial, básicamente porque el poder legislativo ha rechazado varias propuestas tanto para reformas como para revisiones drásticas.
LL: ¿Qué importancia tiene el impuesto predial para América Latina?
CD: Aunque la respuesta sencilla a esa pregunta es “depende de cada país”, este impuesto no es una fuente significativa de ingresos en ningún país latinoamericano, si bien en la mayoría de los países los sistemas de impuesto predial llevan tiempo establecidos. Sólo en Argentina y Uruguay las rentas provenientes del impuesto predial representan más del 1% del PIB. En Brasil el resultado promedio se acerca al 0,5% y en México y Costa Rica se ubica alrededor del 0,3% del PIB. Más aún, en cifras relativas, existe una gran variabilidad en la importancia del impuesto predial en los países y ciudades que no se explica directamente por el PIB local ni el tamaño de la población. Parte de los resultados depende de la voluntad política, la cual varía enormemente de una ciudad a otra.
LL: En su opinión, ¿cuáles son los principales puntos controvertidos en lo que refiere a la recaudación del impuesto predial?
CD: Diría que entre los puntos controvertidos se encuentran los objetivos reales por lograr con este impuesto, el grado de universalidad en su implementación, los cambios que se necesitan para tomar en cuenta las inquietudes sociales, económicas y culturales, y la distribución de la carga tributaria para reglamentar el impuesto según la capacidad de pago. Con respecto a la capacidad de pago, sobre todo en Brasil, hay mucha discusión sobre la aplicación de tasas progresivas que varían según la cuantía de los avalúos. La cuestión subyacente pudiera estar en lo simple que debiera ser el sistema.
Otras cuestiones tienen que ver con la falta de consenso acerca de la transparencia del sistema, la autonomía local frente al sistema nacional de recaudación de impuestos y la inestabilidad política y económica en general que afecta los mapas del valor de las propiedades y otros datos. Más aún, la divulgación pública de información sobre el impuesto predial, como son las características de las propiedades individuales, los valores estimados en los avalúos y los pagos anuales del impuesto, no siempre se considera segura.
LL: ¿Qué se necesitaría para mejorar la recaudación del impuesto predial?
CD: Según mi experiencia, el éxito en la aplicación del impuesto predial depende de una combinación de políticas fiscales adecuadas, un marco jurídico coherente para la recaudación de los impuestos y una estructura administrativa eficaz. Por ejemplo, es probable que la aplicación de (altas) tasas confiscatorias en predios vacantes para promover el desarrollo urbanístico más bien estimule la evasión de impuestos. Por otra parte, son indispensables la voluntad política y la capacidad de negociación con los actores para introducir reformas o revisiones en la administración tributaria. Probablemente el índice de recaudación mejorará cuando los contribuyentes vean más claramente la conexión entre los servicios públicos y las rentas recaudadas por concepto de impuesto predial. En otras palabras, la función del impuesto predial mejoraría si la comunidad está acostumbrada a pagar dicho impuesto y entiende su efecto en la mejora de los servicios públicos. Finalmente, con una tendencia hacia una cultura fiscal participativa –en la cual la comunidad se involucra en las decisiones sobre la recaudación de impuestos y los gastos públicos– se podría aumentar la aceptación del impuesto, lo que facilitaría la recaudación.
LL: ¿Qué está cambiando en la región que ejerza influencia sobre las posibilidades de reforma fiscal?
CD: Creo que actualmente los administradores tributarios entienden y se interesan más en el impuesto predial. Están conscientes de la necesidad apremiante de aumentar las rentas a través de una mejor aplicación del impuesto, a pesar de los desafíos que plantean su alta visibilidad y sus antecedentes históricos de funcionamiento deficiente. Asimismo saben de la necesidad de romper este paradigma, en relación tanto con las expectativas de los contribuyentes como con el papel que juega el impuesto predial dentro del sistema tributario nacional. Varias experiencias aisladas, pero prometedoras, han dejado en claro que la reforma del impuesto predial en América Latina es viable, si bien requiere voluntad política, innovación y disposición para superar las barreras s vislumbradas en su implementación.
LL: ¿Cuáles son las principales diferencias en el entorno del impuesto predial de América Latina en comparación con Norteamérica?
CD: Los sistemas de Estados Unidos y Canadá ciertamente son más maduros y transparentes que la mayoría de los sistemas latinoamericanos, más que todo porque la información está disponible y es de dominio público y porque existe fácil acceso a la tecnología. Algunas de las diferencias más importantes observadas en América Latina son los patrones de ocupación ilegal, la falta de información confiable sobre la tenencia de la tierra, el gran número de transacciones inmobiliarias informales y el predominio de la construcción progresiva de viviendas. Todas estas características del uso del suelo en América Latina plantean desafíos distintos para diseñar procedimientos para hacer los avalúos inmobiliarios y administrar una política tributaria justa y coherente. En cuanto al uso de la tecnología en la administración del impuesto predial, el año pasado supe de un sistema catastral en México que es tan eficaz como los mejores sistemas usados en Estados Unidos. No obstante, es un caso atípico; existe gran variación en el uso de tecnología entre las distintas autoridades locales en América Latina.
LL: Con base en su investigación, ¿cuáles son algunos de los efectos positivos y negativos de cambiar a un sistema tributario basado en el valor del suelo para las propiedades residenciales?
CD: La conclusión de mi estudio fue bastante inesperada, ya que la hipótesis respaldaba el argumento opuesto. A partir de una base de datos de Porto Alegre, descubrí que el resultado principal de usar el valor del suelo como base del impuesto era la tendencia hacia mayor regresión en la distribución de la carga tributaria, por lo que las viviendas de menor precio quedaban claramente identificadas como los posibles perdedores. El hecho de que parte de la carga tributaria fuera transferida de las propiedades de precio alto a las de precio más bajo es un verdadero motivo de preocupación. No obstante, es necesario profundizar la investigación para solucionar las imperfecciones en el modelo de avalúo usado para estimar el valor del suelo y examinar otras bases de datos. En todo caso, se identificó la falta de conocimientos sobre el uso del valor del suelo como base del impuesto y sus ventajas predecibles como principal obstáculo para su aplicación en Brasil.
LL: ¿Cómo usa usted diversos instrumentos y técnicas de valoración para determinar el valor del suelo?
CD: Uno de los argumentos en contra del uso del valor del suelo como base del impuesto es la gran dificultad para estimar el valor de los predios con mejoras. En mi estudio, se descubrió que era viable usar modelos hedonistas (MRA) para estimar el valor del suelo. Para compensar la falta de datos sobre los predios no urbanizados en áreas sumamente desarrolladas (áreas centrales y distritos comerciales), utilicé un número razonable de viviendas que fueron vendidas para nuevos desarrollos urbanísticos. El valor de mercado de estas viviendas se determinó enteramente a través del potencial que tenía el predio para desarrollo futuro, así como de las características del vecindario. En consecuencia, los hallazgos respaldan la hipótesis de que posibles dificultades en el avalúo no impiden usar el valor del suelo como base para el impuesto predial, por lo menos en el caso de Porto Alegre. No obstante, se observó un grado menor de uniformidad en los avalúos de predios no desarrollados, puesto que los precios de los predios tienden a sufrir fuertes variaciones fortuitas y están muy influenciados por las características particulares del comprador y el vendedor involucrados en cada transacción.
LL: ¿Cuáles son, en su opinión, los mayores desafíos que enfrenta América Latina en los próximos cinco años?
CD: Como dije antes, uno de los mayores desafíos es lograr sistemas de impuestos prediales más eficaces. Creo que la promoción e implementación de programas nacionales de mejoramiento del impuesto predial es indispensable para fortalecer dicho impuesto en la esfera local. En un tono más personal, mi objetivo es crear un sistema basado en Internet para recabar y difundir información sobre el impuesto predial en América Latina, lo que permitiría hacer análisis comparativos entre las municipalidades según criterios predefinidos. Con este sistema los administradores del impuesto predial llenarían los datos sobre el funcionamiento de dicho impuesto de manera regular, lo que haría posible tener evaluaciones constantes. Sería un gran avance para el proyecto, ahora con respaldo del Instituto Lincoln, el cual utiliza actualmente cuestionarios convencionales para monitorear la información sobre el impuesto predial en la región.
Referencia
Goldsmith, William W. y Carlos B. Vainer. 2001. Presupuesto participativo y políticas de poderes en Porto Alegre. Publicado en el volumen 13 (1) de la revista Land Lines: 7–9.
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Las impactos relacionados con el clima varían según la región, y afectan a las comunidades desde los puntos de vista económico, social y medioambiental. Si bien se espera que todas las regiones de los Estados Unidos experimenten un aumento de la temperatura, los ocho estados ubicados entre las Montañas Rocosas y las cordilleras de Cascade y Sierra Nevada se encuentran en una región que, según los pronósticos, se verá muy afectada por un gran variedad de impactos climáticos que puede poner de manifiesto vulnerabilidades diferentes a las que se darían en otras regiones de los EE.UU. A las comunidades del Oeste también se enfrentan a una difícil tarea al intentar planificar para estos futuros desafíos.
Dadas las importantes implicaciones de un cambio climático en la región intermontañosa del Oeste, este artículo examina con detalle algunas de las innovaciones y herramientas diseñadas para ayudar a dichas comunidades a planificar y prepararse para la incertidumbre y el riesgo que se atribuyen a un cambio climático, y para aumentar la capacidad de resistencia de las comunidades.
La región intermontañosa del Oeste
La región intermontañosa del Oeste, caracterizada por su espectacular belleza, inmensos espacios abiertos, abundante vida silvestre, clima templado e innumerables posibilidades de ocio, comprende comunidades urbanas, rurales y recreativas situadas dentro de grandes extensiones de campos abiertos e intactos. Los ocho estados de la región intermontañosa —Arizona, Colorado, Idaho, Montana, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming— albergan a 22 millones de personas, aproximadamente el 8 por ciento de la población total de los Estados Unidos. Las ciudades del Oeste se encuentran en general en ambientes áridos o semiáridos, y si bien la superficie de algunos centros urbanos es grande, la edificación de las ciudades principales es decididamente densa y está concentrada en megaregiones como el Corredor del Sol de Arizona y la cadena montañosa de Front Range de Colorado.
La vastas extensiones de espacio abierto entre los centros metropolitanos tienen un valor intrínseco desde los puntos de vista económico, cultural y biológico. Más de la mitad del suelo de la región es propiedad pública, y es administrado por la Agencia de Gestión de Suelos, el Servicio Forestal de los Estados Unidos, el Servicio de Parques Nacionales o el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (figura 1). En las regiones montañosas, en algunos condados el 80 por ciento del suelo es de propiedad pública, y en estados como Arizona y Nevada es de propiedad pública más del 90 por ciento. Los suelos tribales abarcan una gran parte de la región, y los suelos de fideicomisos estatales cubren aproximadamente 19 millones de hectáreas tanto en zonas rurales como urbanas. Uno de los usos más extensos del suelo en la región es el agrícola-ganadero, con grandes establecimientos de ganadería y otros servicios agrícolas.
Crecimiento y cambio
En las últimas décadas, el Oeste ha experimentado un crecimiento enorme de población a medida que las comunidades se alejan de las industrias de recursos extractivos, como la agricultura, la actividad forestal y la minería, para atraer a jubilados que buscan actividades recreativas y a personas que trabajan en forma remota desde su casa, así como a nuevos negocios profesionales, de turismo, construcción e industrias de servicios de consumo (Winkler et al. 2007).
La alta tasa de crecimiento urbano ha modificado el perfil demográfico y económico del Oeste y, también, la asignación de recursos. El suelo que antes se usaba para pastareo y actividades agrícolas ha pasado a ser de uso residencial y comercial. La proliferación de viviendas e industria requiere el desarrollo de más recursos energéticos e hídricos para abastecer a una población cada vez mayor.
Muchas comunidades del Oeste dependen del Río Colorado, que suministra las necesidades de agua de 30 millones de personas en siete estados de los Estados Unidos y México. Más del 70 por ciento de esta agua se usa para regar 1,5 millones de hectáreas de tierras de cultivo. Además de los cambios en los recursos naturales, este aumento del crecimiento ha provocado una expansión de viviendas en y cerca de zonas forestales, una zona conocida como la interfaz urbana silvestre, para aprovechar las amenidades naturales del Oeste.
No obstante, los cambios en la región no se pueden atribuir exclusivamente al crecimiento; el clima también está cambiando. Desde la década de 1880, los científicos han estado midiendo la temperatura de la superficie terrestre en miles de lugares, teniendo en cuenta las desviaciones de los instrumentos y factores térmicos locales tales como las islas de calor urbano. El análisis de estos datos demuestra que la temperatura promedio de la Tierra ha aumentado más de 0,78°C en los últimos 100 años, y gran parte de este aumento se produjo en los últimos 35 años. Además, es evidente que la temperatura sigue aumentando.
Aunque estos cambios de temperatura parecen marginales, tienen un impacto significativo sobre el clima local. Por ejemplo, los inviernos ahora son más cortos y templados, la cubierta de nieve y hielo está disminuyendo, las olas de calor son más frecuentes, y hay muchas especies vegetales y animales que se están migrando a zonas más frías o de mayor altitud para escapar el calor.
Si bien el cambio climático es un problema altamente complejo que varía de región a región, se han identificado los siguientes impactos debidos a los cambios generales que ocurrirán por el aumento de temperaturas en el Oeste:
Los cambios ya se están produciendo. Se han observado reducciones extensas de la capa de nieve relacionadas con la temperatura en los últimos 50 años, que han producido cambios en las fechas estacionales del escurrimiento fluvial. Feng y Hu (2007) han demostrado que las fechas de acumulación pico de nieve y escurrimiento pico por deshielo ocurren de 10 a 40 días antes que en años anteriores. El Río Colorado es especialmente vulnerable, ya que frecuentemente recibe una gran proporción de su agua de un sistema hidrológico que depende de la precipitación por deshielo de las cuencas de tres estados: Colorado, Utah y Wyoming.
Los patrones de precipitación también están cambiando y se han hecho más variables. Las sequías son más prolongadas junto con la frecuencia e intensidad de lluvias torrenciales. Los grandes incendios naturales son más frecuentes y la temporada de incendios se ha prolongado (figura 2). Los incendios naturales queman el doble de superficie de lo que lo hacían hace 40 años, con una temporada que es dos meses y medio más larga que hace 40 años (Climate Central 2012).
A medida que el clima se hace cada vez más variable y se aleja cada vez más de la relativa estabilidad experimentada por la humanidad hasta la fecha, los cambios resultantes harán que las comunidades sean más vulnerables y pongan en riesgo su salud y modo de vida. Incluso una temporada de sequía puede tener repercusiones dramáticas como, por ejemplo, un aumento de precios de los alimentos básicos, que crearía una tensión considerable en poblaciones vulnerables incluyendo a los ancianos y a las personas de escasos recursos. El aumento de temperatura, las sequías prolongadas y las incidencias de incendios naturales y cambios en la biodiversidad debido a la migración de especies invasivas desempeñan un papel significativo en la aceleración de la transformación del paisaje. Con tantos efectos a nivel comunitario, los gobiernos locales tienen un papel importante en la planificación para afrontar la intensificación de los cambios climáticos.
Cómo planificar para el cambio climático
Las medidas para afrontar el cambio climático se producen a múltiples niveles de gobierno y en una variedad de funciones. El gobierno federal desempeña un papel significativo para responder a las catástrofes de grandes dimensiones que afectan a múltiples estados, como el reciente huracán Sandy. Las medidas de regulación a nivel federal que coinciden con el cambio climático, como las normas de eficiencia de combustible para vehículos o las propuestas de un impuesto nacional sobre el carbono, se aplican a toda la población. Al mismo tiempo, los gobiernos estatales y grupos regionales están implementando estrategias regionales, como los sistemas cap and trade y los proyectos de planificación de transporte multijurisdiccional.
En términos de medidas efectivas en la práctica, los gobiernos municipales son los más adecuados para afrontar los impactos locales y los esfuerzos de planificación relacionados con el cambio climático. Están en la mejor posición para crear estrategias integrales que alteren directamente las funciones urbanas para respaldar esfuerzos de mitigación y adaptación. La acción local juega un papel importante, ya que los gobiernos municipales tienen autoridad directa sobre funciones esenciales como la gestión de las basuras, el transporte público, las obras de infraestructura y la administración de servicios, así como también el uso y zonificación del suelo. Por ejemplo, el condado de Boulder adoptó recientemente su Plan de Preparación para el Cambio Climático con objeto de ayudar a los residentes y las comunidades locales a prepararse para el cambio de las condiciones medioambientales. Dicho plan identifica los impactos locales, explora cómo afectarán la gestión de recursos y delinea oportunidades para planificar la adaptación.
El contexto de la planificación climática en el Oeste
Western Lands and Communities, una iniciativa conjunta entre el Lincoln Institute of Land Policy y el Sonoran Institute, ha elaborado una completo corpus de recursos e informes para poder comprender mejor las necesidades y desafíos que se les presentan a las comunidades del Oeste (Carter 2008; Richards 2009; Bark 2009; Metz y Below 2009). El fundamental informe Planning for Climate Change in the West (Planificación para el cambio climático en el Oeste) identifica las barreras fundamentales que impiden la implementación de políticas de acción locales frente al cambio climático (Carter y Culp 2010). Un examen de estos informes, junto con entrevistas con directores de sostenibilidad de regiones del Oeste, revelaron tres desafíos clave asociados con la acción climática:
El cambio climático puede ser un tema político polarizador en el Oeste. El choque de múltiples puntos de vista crea barreras a la construcción de un respaldo político y a la realización de esfuerzos de extensión educativa efectivos, reduciendo así el potencial de participación cívica y limitando la capacidad de acción colectiva en el logro de intereses comunes. Las creencias culturales tradicionales sobre la necesidad de limitar el rol del gobierno y proteger la propiedad privada y los derechos de los ciudadanos contribuyen a oponer resistencia a medidas de zonificación y otras políticas que podrían cambiar el patrón de uso del suelo o regular el crecimiento.
Sin el respaldo de dirigentes significativos, como el alcalde o el administrador municipal, o un fuerte respaldo del ayuntamiento, la adopción de medidas para afrontar el cambio climático puede ser ardua. También hay obstáculos de comunicación internos para reunir a los distintos departamentos municipales y comenzar a hablar del impacto del cambio climático local y de la mejor manera de colaborar para crear programas y políticas que sirvan para neutralizar en forma efectiva los impactos adversos.
Además, cuando los gobiernos locales están luchando por superar los déficits creados por la reciente recesión, las ciudades no cuentan con los recursos económicos necesarios para invertir en medidas para confrontar el cambio climático actual y evitar el alto costo del impacto climático en el futuro. Frecuentemente las comunidades ignoran el impacto futuro, con lo cual la carga y los gastos de la acción (o inacción) frente al cambio climático se transfieren a las generaciones futuras. El rápido crecimiento de la población y las presiones fiscales para generar obras de infraestructura dificultan cada vez más la obtención de fondos para financiar la planificación climática. Aun las comunidades que han adoptado planes para afrontar el cambio climático han encontrado obstáculos para implementar dichos planes. Algunas comunidades se sienten abrumadas por la tarea de descifrar la ciencia climática, y muchas de ellas no están familiarizadas con las políticas y medidas necesarias para mitigar y adaptarse al cambio climático.
Cómo desbloquear la acción climática en el Oeste
Si bien algunos gobiernos locales en la región intermontañosa del Oeste, como Salt Lake City, Flagstaff, Tucson, Denver, Las Vegas y el condado de Boulder están realizando esfuerzos coordinados y loables para afrontar el cambio climático, representan sólo una pequeña muestra de toda la región. En general, el Oeste lleva retraso en sus esfuerzos para adaptarse al cambio climático y crear comunidades más resistentes.
No obstante, el Oeste está sintiendo el aumento de temperatura, tanto en sentido literal como figurado. Después de un verano de temperaturas récord, incendios descontrolados y sequías muy perjudiciales, una creciente mayoría de estadounidenses cree que el calentamiento global está afectando a los patrones climáticos. Comprenden que las sequías y olas de calor se están haciendo más habituales y que el clima se está haciendo paulatinamente más inestable (Leiserowitz 2012). Uno de los principales desafíos para las comunidades es el de cómo integrar esta nueva información sobre los riesgos del cambio climático en los marcos actuales de planificación, con objeto de poder planificar de forma efectiva para un futuro incierto.
Herramientas para el cambio
Para ayudar a afrontar los desafíos asociados a la acción climática, hay muchas herramientas que las comunidades del Oeste pueden usar de manera que las comunidades sean más resistentes. Organizaciones como Gobiernos Locales para la Sostenibilidad (Local Governments for Sustainability, o ICLEI), el Instituto de Comunidades Sostenibles (Institute for Sustainable Communities, o ISC) y la Red de Directores de Sostenibilidad Urbana (Urban Sustainability Directors Network o USDN) brindan información y capacitación que ofrecen ejemplos de políticas y planes, oportunidades de formación de redes de pares, herramientas técnicas y recursos sobre vulnerabilidad y riesgos. No obstante, muchas de estas organizaciones tienen un enfoque geográfico amplio y su audiencia se encuentra en las grandes ciudades. Es importante resolver las necesidades de comunidades más pequeñas que tienen restricciones políticas, fiscales y de recursos. Además, hay una gran necesidad de integrar mejor las políticas de adaptación al cambio climático en los departamentos y planes municipales existentes.
El Instituto Lincoln y el Sonoran Institute están desarrollando herramientas y recursos para respaldar los esfuerzos de planificación y preparación para el cambio constante del paisaje en el Oeste, como intercambio de información y capacitación; herramientas de planificación para el establecimiento de valores; y métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria. Estas herramientas prometen ser efectivas en una variedad de comunidades distintas, incluyendo las regiones rurales más necesitadas y las regiones recreativas, y brindan respaldo y capacitación para que los planificadores locales puedan integrar planes de resistencia al clima en sus procesos de planificación actual, alentando la colaboración entre múltiples departamentos.
Intercambio de información y capacitación
Las comunidades observan frecuentemente a sus pares en tamaño, capacidad y geografía similares para comprender mejor los esfuerzos de planificación que serán exitosos en su propia región. Se alienta a los gobiernos, instituciones y empresas de planificación locales a que compartan sus experiencias para que otras comunidades puedan aprender de sus éxitos y sus errores, modificando y adaptando sus propios planes en la medida en que sea necesario.
El intercambio de información del juego de herramientas en línea de comunidades exitosas, también conocido como SCOTie (por sus siglas en inglés) es un ejemplo de una herramienta diseñada para las comunidades del Oeste que alienta el intercambio de información vital en estudios de casos y recursos de buena práctica (figura 3). Los estudios de casos en SCOTie se clasifican por estado, tipo de comunidad y tema de planificación. Para construir y diseminar los estudios de casos y recursos del juego de herramientas, SCOTie se ha asociado con las sucursales estatales de la Asociación Norteamericana de Planificación (American Planning Association) y otras organizaciones sin fines de lucro para construir comunidades más fuertes y resistentes. Los seminarios educativos en la web, como la adaptación de la serie Planning in the West (Planificación en el Oeste) ofrecen a las comunidades una oportunidad para aprender a planificar para el cambio climático e interactuar directamente con representantes de las comunidades modelo.
Herramientas de planificación para el establecimiento de valores
Para superar los debates sobre la ciencia del clima, es necesario contar con herramientas que faciliten los esfuerzos de planificación conjunta con partes interesadas que tengan distintos valores y creencias. Un proceso que haga participar al público y pueda encontrar puntos en común para tomar medidas que mitiguen la variabilidad climática podría ayudar a neutralizar la polarización de los debates, que muchas veces se estancan en las causas del cambio climático y la incertidumbre científica.
El establecimiento de valores es un recurso particularmente útil para facilitar la toma de decisiones de gestión en comunidades que tienen que asignar recursos escasos debido a la demanda y variabilidad climática. Por ejemplo, en enero de 2012, el Sonoran Institute, el Morrison Institute y la Universidad de Arizona organizaron un taller previo a la conferencia Watering the Sun Corridor (El riego el Corredor del Sol) en el cual 100 participantes observaron presentaciones de expertos, intercambiaron opiniones en pequeños grupos e interactuaron en forma colectiva usando sondeos instantáneos. Los participantes exploraron los compromisos de valor entre distintos usos del agua para el desarrollo urbano, la producción agrícola y el medio ambiente en un sistema hídrico tensionado por sequías inducidas por el cambio climático. Este formato colaborativo e interactivo reunió a participantes con diversos puntos de vista para poder comprender mejor los valores colectivos con respecto a la distribución de agua en Arizona.
Métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria
A medida que el futuro se hace más incierto y riesgoso, los métodos de planificación tradicional para realizar predicciones bien fundamentadas y elaborar planes y herramientas para conseguir los resultados deseados, estos probablemente serán inadecuados. Las ciudades necesitan herramientas para “anticipar y adaptarse” al cambio en vez de “predecir y planificar”, con objeto de poder incorporar mejor las incertidumbres y complejidades de las condiciones futuras (Quay 2010). La planificación de escenarios es una técnica que las ciudades pueden usar para pensar en los impactos del clima y desarrollar maneras de adaptarse a ellos. El uso de escenarios puede permitir a los planificadores buscar la resolución de problemas complejos, pensar en cómo las tendencias y los cambios se pueden expresar en múltiples escenarios, y adoptar opciones políticas robustas ante muchos escenarios posibles.
Western Lands and Communities está colaborando con socios como el Consensus Building Institute para desarrollar metodologías coherentes, identificar las fuerzas que impulsan el cambio y desarrollar herramientas educativas para respaldar la adaptación de las comunidades por medio de herramientas y técnicas de planificación de escenarios. Las herramientas de planificación por computadora son valiosas, porque ayudan a las comunidades a comprender mejor cómo ciertas ideas y estrategias de planificación en particular pueden conformar su futuro. La elaboración de mejores planes para adaptarse a desafíos como el cambio climático exigirá que las comunidades tomen decisiones en un marco de intereses económicos en conflicto, distintos valores culturales y visiones divergentes sobre los derechos de propiedad y el papel del gobierno.
A lo largo de los años, las herramientas de planificación han evolucionado, y ahora ayudan a los planificadores profesionales y municipales a analizar y desarrollar opciones y escenarios. Algunas de estas herramientas son comerciales y otras son gratuitas, con un grado variable de complejidad para el introducción de datos y la presentación de resultados. Si bien estas herramientas se están utilizando cada vez más, el uso actual de herramientas de planificación interactivas es limitado y enfrenta una serie de desafíos. Por ejemplo, la tarea compleja de seleccionar una herramienta, recopilar los datos, calibrar la herramienta, desarrollar escenarios y usar la herramienta para evaluar distintos escenarios son barreras importantes para muchos usuarios potenciales. Western Lands and Communities está colaborando con diseñadores de herramientas para resolver los desafíos de corto y largo plazo y extender el uso de herramientas para la planificación de escenarios (Holway et al. 2012).
Conclusión
La región intermontañosa del Oeste es una zona compleja y de demografía cambiante, de rápido crecimiento de población y una creciente diversidad económica y cultural. Western Lands and Communities está trabajando para desarrollar y diseminar herramientas y metodologías educativas diversas que ayudarán a las comunidades del Oeste a planificar en forma integral para el cambio climático, ayudar a comprender el riesgo y administrar la incertidumbre de manera inclusiva, haciendo participar a partes interesadas distintas. Para cumplir con estas metas ambiciosas, los planificadores necesitan herramientas efectivas para conformar el futuro de sus comunidades. Seguiremos explorando nuevas estrategias y métodos para ayudar a los planificadores en su esfuerzo por anticipar y adaptarse al cambio, incorporar a las comunidades en su esfuerzo por desarrollar y adoptar políticas de adaptación y, en última instancia, crear comunidades más resistentes que estén preparadas para absorber el impacto del cambio climático.
Sobre los autores
Erika Mahoney es asistente de programa en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde desarrolla herramientas de planificación, proporciona capacitación y realiza investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local.
Hannah Oliver es investigadora asistente en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde dirige investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local y ayuda a desarrollar el programa de intercambio de información sobre el juego de herramientas en línea de comunidades exitosas (SCOTie, por sus siglas en inglés).
Referencias
Bark, R. H. 2009. Assessment of climate change impacts on local economies. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Carter, R. 2008. Land use planning and the changing climate of the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Carter, R. y S. Culp. 2010. Planning for climate change in the West. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Climate Central. 2012. The age of western wildfires. Princeton, NJ.
Feng, S. y Q, Hu. 2007. Changes in winter snowfall/precipitation ratio in the contiguous United States. Journal of Geophysical Research 112.
Holway, J., C. J. Gabbe, F. Hebbert, J. Lally, R. Matthews y R. Quay. 2012. Opening access to scenario planning tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Leiserowitz, A. M.-R. 2012. Extreme weather and climate change in the American mind. New Haven, CT: Yale Project on Climate Change Communication.
Metz, D. y C. Below. 2009. Local land use planning and climate change policy: Summary report from focus groups and interviews with local officials in the Intermountain West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Quay, R. 2010. Anticipatory governance. Journal of the American Planning Association 76 (4): 496–511.
Richards, T. 2009. Driving climate change mitigation at multiple levels of governance in the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Winkler, R., D. R. Field, A. E. Luloff, R. S. Krannich y T. Williams. 2007. Social landscapes of the Inter-mountain West: A comparison of ‘Old West’ and ‘New West’ communities. Rural Sociology, 478–501.
Enlaces web
Western Lands and Communities: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-research-tools/lincoln-sonoran-joint-venture.html
Sitio web del intercambio de información de herramientas en línea de comunidades exitosas (Successful Communities Online Toolkit information exchange, o SCOTie): http://scotie.sonoraninstitute.org
Seminarios de planificación en el Oeste: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-training-leadership/planning-in-thewest-webinars.html
Herramientas de planificación de escenarios: http://scenarioplanningtools.org
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The state of Bosnia and Herzegovina continues its long process of reconstruction and reconciliation, four years after the November 1995 signing of the Dayton Peace Accords, which marked the end of a three-and-one-half-year war. Under the terms of the Accords, the state was set up within the original borders of what had been the Yugoslav Republic of Bosnia and Herzegovina, but was divided into two largely independent entities: the Federation of Bosnia and Herzegovina (Federation) and the Serb Republic (Republika Srpska). Sub-entity levels of government include cantons and municipalities in the Federation and municipalities in the Republika Srpska.
The task of rebuilding a country ravaged by war is never an easy one. International donor organizations have dedicated large amounts of human and financial resources to the cause, greatly assisting in the development of new government institutions and rebuilding the economy. One of the many challenges facing the country is ensuring that there are sufficient resources available to carry out necessary governmental functions. Of particular concern are service responsibilities and infrastructure needs, including reconstruction, which are straining the already limited budgets of the municipalities.
The Lincoln Institute, the World Bank and the United States Treasury have been involved in a joint project that provides assistance to cantonal and municipal governments in Bosnia and Herzegovina as they explore ways to enhance existing revenues and identify new revenue sources. A number of revenue-generating ideas have been discussed, and one option under serious consideration is an area-based property tax.
Ad Valorem vs. Area-based Tax Systems
Ideally, a property tax system should be ad valorem based in order to promote vertical and horizontal equity in the overall tax system. However, an ad valorem system has a number of administrative complexities that limit its full adoption, especially in developing and transitional economies. An efficient and effective ad valorem property tax system requires a functioning market for property, a network of professional appraisers, substantial amounts of exogenous data, and a sophisticated administrative infrastructure. Because Bosnia and Herzegovina is both a transitional and a post-war economy, these necessary elements are not readily available.
The country does not have a robust market for property, although a real estate market is beginning to emerge around the capital city of Sarajevo. A weekly gazette advertises available properties, but the number is limited and the transactions that do occur tend to be cash or barter-based. An initiative to privatize residences and businesses promises to stimulate the supply of privately held property, ultimately increasing the pool of available properties for real estate transactions. However, the privatization effort does not involve “arms-length” transactions because prices are being established by administrative fiat.
Currently no professional appraisal training is available in the country, but it is a necessary condition for a properly functioning ad valorem system of property taxation. Even if such a system is not adopted, training is still needed, as tax authorities administer the tax on non-movables that has been adopted recently in a few cantons. This tax is similar to the property transaction tax used in various states in the U.S. To assure that the sales price being reported by the seller is reasonable, an appointed committee of citizens is asked to validate it. Ideally these citizens would receive training in appraisal techniques before embarking on their duties.
Efficient and effective administration of an ad valorem property tax system requires an extensive administrative infrastructure and substantial amounts of exogenous data. Neither the infrastructure nor the data, such as financial information, cost of construction and mortgage information, are readily available. Therefore, instituting an ad valorem property tax system in Bosnia and Herzegovina would be very costly and would require a substantial amount of lead time to begin collecting the necessary data and to build the required infrastructure.
However, there are at least three property-based alternatives that are appropriate for developing and transitional economies and are worthy of consideration in this case. The first alternative is a flat fee on occupiers/owners of land and/or improvements with no adjustments for size, value or use of the property. A second alternative is an area-based tax that takes into account the size or area of the property, including both land and improvements. The physical area of the land and improvements provides the base for the tax, and the base is multiplied times the rate of the tax, which is generally low. The third alternative is to adjust the aforementioned area-based tax for such factors as the location of the property, its use, and the quality of the improvements on the land.
A hybrid of alternatives two and three-an area-based tax with adjustments for the location and use of the property-seems to make the most sense for Bosnia and Herzegovina, for several reasons:
The Process of “Discovering” Property
For an area-based property tax system to work properly, all property must be discovered. Ideally, discovery would be accomplished by reading digitized cadastral records. However, such information is limited and technological constraints make this approach infeasible at this time.
Both the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska have reasonably good cadastral records considering their 40 years of socialism, the nationalization of property, and the effects of war. The legal cadastral records contain data on legal ownership of property, while the land cadastral records document the size of land. Two key missing components are complete information on improvements to the land and accurate property ownership information, due to the mass dislocations of citizens during the war.
It will take a substantial amount of work to update the cadastral records sufficiently to support an area-based property tax system. In the meantime, it makes sense to use existing information to assist in the identification and discovery of property. Public housing records, which are quite complete and in some instances are computerized, are one source. For example, the Sarajevo Housing Authority has detailed information on the size, quality, amenities and location of publicly owned residential apartments, and its rent collection system is computerized.
Other sources are the gas and electric utilities that must possess information about their customers in order to efficiently and effectively bill them for service. Sarajevo Gas appears to have fairly complete customer records and it makes a serious effort to keep these data files up-to-date. The largest of three electric utilities operating in Bosnia and Herzegovina, Public Enterprise Elektoprivreda BiH, also maintains very good customer records on approximately 560,000 customers, including approximately 60,000 businesses.
These housing, gas and electric records contain a lot of information on property and its owner/occupier, yet no single set of records appears to be sufficient for the level of detail necessary for an efficiently operating property tax system. Given the incomplete information contained in the cadastral records, tax administration officials in Bosnia and Herzegovina are faced with the challenge of developing a data discovery process that can best utilize these existing databases.
An active approach to discovery would require occupants to provide the necessary information to the taxing authorities. The reason that occupants rather than owners should be enlisted in this task is because land and property ownership records are incomplete and inaccurate in many parts of the country. The first step would be to develop a form that asks for the name of the occupant, a cadastral identification number, the location of the property, the area of the land, the size of improvements to the land, and the use of the land. In the Federation, it makes sense for the cantons, in cooperation with the municipalities, to develop these records, whereas in the Republika Srpska, municipalities most likely would do this with assistance from the entity-level government.
The second step would involve collecting this information. Asking occupants to fill out the form voluntarily would require a public information campaign explaining why the information is needed, how to comply with the request, and the penalties associated with non-compliance. Occupants would be encouraged to pick up the forms from the local cadastral office, complete them, and return them. A second approach would be to prepare a list of known properties using existing cadastral, housing, and gas and electric utility records, and then either hand deliver or mail the property record form to the occupants.
Once the municipalities have compiled the property information, it should be audited for accuracy and completeness by comparing information on the forms with similar information contained in the records of the electric and gas utilities. In many cases this comparison could be performed electronically. Then a manual comparison could be done with housing and cadastral records. The result will be a list of properties and occupants who have failed to comply with the request for property record information. Non-compliers could be sent a reminder of their responsibility to comply, and in extreme cases of non-compliance, individual visits to the property can be conducted.
Revenue Potential and Administrative Challenges
Despite the presence of property-based taxes in Bosnia and Herzegovina, officials at the cantonal and municipal levels of government do not fully appreciate the revenue potential of area-based property taxes. However, these taxes have the potential to generate sizable amounts of revenue, relative to current local budgets, and eventually produce more than one percent of gross domestic product (See Table 1).
There also are sizable administrative challenges associated with the implementation of such a tax. Foremost is the development of a legal and administrative framework that will ensure uniformity, an important criterion for any property tax system. Fortunately, the current government system is designed to promote uniformity because the Constitution of the Federation of Bosnia and Herzegovina grants sole responsibility for fiscal policy to the Federation. Therefore, a framework law, outlining the methodology for determining the property tax base and the range of allowable tax rates, and authorizing cantons to pass enabling legislation for municipalities to levy the tax, should be prepared at the Federation level. Similarly, a framework law would be prepared at the entity level in the Republika Srpska authorizing municipalities to pass enabling legislation.
To overcome any misconceptions regarding the revenue potential from or the administrative challenges posed by the implementation of an area-based system of property taxation, the cosponsors of this research are planning a short training conference in Sarajevo in the late fall. It will provide a common foundation of knowledge about property taxes to officials for both the Federation and the Republika Srpska and foster discussion about the best way to implement an area-based system.
Three pilot studies will then be launched to test whether sufficient property information can be obtained at a reasonable level of effort and cost. In addition, these studies will help determine the roles that various participants at the entity and sub-entity levels of government should play in the discovery phase. If the pilot studies prove successful, a significant step will have been taken toward the introduction of an area-based property tax and diversification of the local government tax base in Bosnia and Herzegovina.
C. Kurt Zorn is professor of Public and Environmental Affairs at Indiana University in Bloomington. Jean Tesche is resident tax advisor for Bosnia and Herzegovina for the United States Treasury, Office of Technical Assistance, in Arlington, Virginia. Gary Cornia is professor at the Romney Institute of Public Management at Brigham Young University in Provo, Utah.
The authors have prepared a Lincoln Institute Working Paper available for free on the web titled “The Potential for a Property Tax in Bosnia and Herzegovina.”
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Claudia De Cesare is a property tax adviser to the Secretariat of Finance for the municipality of Porto Alegre, Brazil, and she teaches courses on valuation and property taxation in the postgraduate program of the Federal University of Rio Grande do Sul in Porto Alegre. She has been a course developer and instructor in the Lincoln Institute’s Latin America Program for more than five years. She is also a member of the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is the former technical director of the Brazilian Appraisal Institute (IBAPE).
Land Lines: Porto Alegre is known internationally for its innovative and democratic local administration. What is unique about this city compared to others in Brazil or Latin America?
Claudia De Cesare: Indeed, Porto Alegre has initiated many pioneering actions in public administration, including the use of the property tax as an instrument for value capture; the sale of building rights (solo criado); the use of building rights in place of cash to pay for expropriations of real property; and the collection of rents in exchange for the use of public space by infrastructure networks, such as telecommunications, cable TV and gas. For instance, five years before the approval of the national City Statute legislation regulating the use of progressive rates for the property tax, Porto Alegre passed local legislation to address this matter. Although the Supreme Court later ruled against this local action and in favor of the need for national legislation, the city has played a leading role in promoting debate on many polemic issues, including private rights, property rights and the public interest.
I think the reasons for Porto Alegre’s innovations include a clear definition of the policies and goals to be achieved, as well as “guts” by local leaders to tackle issues even when conflict is likely to occur. Public officials have maintained an overriding vision that the city must be planned democratically for the community at large and a conviction that public assets must be taken seriously. Not all initiatives have succeeded, but citizens now have a better understanding of the local government’s responsibilities and its limitations. The fact that one political party, in this case the labor party (PT), was elected to lead the city government for more than 15 consecutive years also contributed to the continuity and coherence of these public actions. This kind of political legacy is quite unusual in Brazil and Latin America in general.
LL: How has this proactive atmosphere affected the administration of the property tax?
CD: We can identify two periods in terms of property tax performance in Porto Alegre. Before 1989, local revenue from the property tax followed the typical pattern in Latin America. It was mainly symbolic, characterized by a low level of effort in administration, negligence in local tax collection, and extreme dependence on revenue transfers from the national and state levels. Following major property tax reforms that revised exemption policies, introduced progressive rates and established a new assessment list, the property tax collection rate grew more than 300 percent over the first two years. A major public education campaign emphasized the arguments for regular property tax payments, the importance of the tax for the provision of public services, and the reasons why the local authorities would not tolerate tax evasion.
A change in attitude by the city administration also led to more effective enforcement of property tax payments and legal actions to address tax evasion or disputes over assessed values. It was made clear there would be no amnesty for property tax debts. The participatory budget process also contributed to the rehabilitation of the property tax in Porto Alegre, as overall confidence in public administration increased (see Goldsmith and Vanier 2001). Since the early 1990s, the annual revenue collected from the property tax has been stable, representing nearly 0.95 percent of local GDP. At the national level, by comparison, the property tax represents only about 0.5 percent of GDP. Subsequent improvements in the property tax have not taken place, basically because the legislature has rejected several proposals for either reforms or major revisions.
LL: How important is the property tax in Latin America?
CD: Although the simple answer to this question is “it depends on the country,” the property tax is not a significant revenue source in any Latin American country, even though most countries have long established property tax systems. Only in Argentina and Uruguay does the revenue collected from the property tax represent more than 1 percent of GDP. In Brazil the average performance is close to 0.5 percent, and in Mexico and Costa Rica it is around 0.3 percent of the GPD. Moreover, in relative terms, there is great variability in the importance of the property tax within countries and cities that is not directly explained by the local GDP or population size. Part of the performance depends on political will, which varies enormously among cities.
LL: In your opinion, what are the main controversies related to property tax collection?
CD: I would say that the controversies include the real goals to be achieved with the property tax; the degree of universality in its implementation; the changes needed to take into account social, economic and cultural concerns; and the distribution of the tax burden for regulating the tax according to ability to pay. Concerning ability to pay, principally in Brazil, there is much discussion about application of progressive rates that vary according to assessed values. The underlying issue might be how simple the system should be.
Other issues have to do with the lack of consensus about the transparency of the system, local autonomy versus a national system for tax collection, and general political and economic instability that affects property value maps and other data. Furthermore, the public disclosure of information on the property tax, such as individual property characteristics, assessed values and annual tax payments, is not always considered secure.
LL: What would it take to improve property tax collection?
CD: In my experience, the successful performance of the property tax depends on a combination of adequate fiscal policies, a consistent legal framework for tax collection and an efficient administrative structure. For instance, the application of confiscatory (high) rates to vacant sites to promote land development is likely to stimulate tax evasion instead. In addition, political will and the capacity for negotiation with stakeholders are essential for the introduction of reforms or revisions in tax administration. Making the connection between public services and revenue collected from the property tax more evident to taxpayers is likely to contribute to a better collection rate. In other words, the role of the property tax would be enhanced if the community is accustomed to paying the property tax and understands its effect on improving public services. Finally, a trend toward a participatory fiscal culture, in which the community takes part in the decisions about public revenue collection and expenditures, could increase the acceptability of the tax, making its collection easier.
LL: What is changing in the region to influence the prospects for tax reform?
CD: I believe tax administrators understand and care more today about the property tax. They are aware of the pressing need to increase revenues through better performance of the tax, in spite of challenges due to its high visibility and historically poor performance record. They also recognize the need to break this paradigm, in relation to both taxpayer expectations and the role of the property tax as a component of the national taxation system. Several isolated yet promising experiences have made it clear that property tax reform in Latin America is viable, but it requires political will, innovation and a commitment to overcome perceived barriers to its implementation.
LL: What are the main differences in the property tax environment of Latin America compared to North America?
CD: The U.S. and Canadian systems are certainly more mature and transparent than most Latin American systems, largely because information is available in the public domain and technology is easily accessible. Some of the important differences observed in Latin America are illegal occupation patterns, the lack of reliable information on land tenure, the large number of informal property transactions and the prevalence of progressive housing construction. All of these characteristics of Latin American land use present distinct challenges to developing procedures to assess property values and administer a fair and consistent tax policy. Concerning the use of technology in the administration of the property tax, last year I learned about a cadastral system in Mexico that is as effective as the best systems used in the U.S. However, this is unusual; there is great variation in the use of technology among different local authorities in Latin America.
LL: Based on your research, what are some of the positive and negative impacts of switching to a land value-based tax system for residential properties?
CD: The conclusion of my study was quite unexpected, since the hypothesis supported the opposite argument. Using a database from Porto Alegre, I found that the main result from using land value as the tax base was the tendency toward more regressivity in the distribution of the tax burden, with low-priced houses clearly identified as the potential losers. The fact that part of the tax burden would be transferred from high-priced to low-priced properties is a real cause of concern. However, further investigation is necessary to address imperfections in the valuation model used to estimate land values and to examine other databases. In any event, the lack of knowledge about the use of land value as the tax base and its perceived advantages was identified as a major obstacle for its application in Brazil.
LL: How do you use various assessment tools and techniques to determine land value?
CD: One of the main arguments against the use of land value as the tax base is the great difficulty in estimating the value of improved sites. In my study, the use of hedonic models (MRA) for estimating land values was found to be viable. To compensate for the lack of data on undeveloped sites in highly developed areas (central areas and business districts), I used a reasonable number of houses that were sold for new development. Their market value was determined entirely by the potential of the site for future development, as well as by the neighborhood characteristics. Therefore, the findings support the hypothesis that eventual difficulties in land assessment do not prevent the use of land value as the property tax base, at least, in the case of Porto Alegre. Nevertheless, a lower degree of assessment uniformity was observed in the valuation of undeveloped sites, since site prices tend to suffer strong random variations and are highly influenced by the particular characteristics of the buyer and seller involved in each transaction.
LL: What do you think are the greatest challenges facing Latin America in the next five years?
CD: As discussed before, a major challenge is to pursue more effective property tax systems. I think the promotion and implementation of national programs for the improvement of the property tax is essential to reinforce the property tax at the local level. On a more personal note, my goal is to develop a web-based system for collecting and disseminating information on property taxes in Latin America, allowing comparative analyses among municipalities according to predefined criteria. The system would have property tax administrators fill out data on the performance of the property tax on a regular basis, allowing for evaluation over time. This would greatly advance the project, now being supported by the Lincoln Institute, which uses conventional questionnaires to survey property tax information in the region.
Reference
Goldsmith, William W. and Carlos B. Vainer. 2001. Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre. Land Lines 13 (1): 7–9.
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Los suelos de fideicomisos estatales en el oeste intermontañoso de Estados Unidos podrían cumplir un papel importante en el creciente mercado de energía renovable. El Congreso concedió estos territorios, que cubren 14 millones de hectáreas, a los estados tras su incorporación a la Unión, con el fin de respaldar el sistema educativo y otras instituciones públicas. Los administradores de estos suelos de fideicomisos estatales tratan de encontrar maneras innovadoras y sostenibles de arrendar y vender parcelas para generar ingresos, y la energía renovable podría proporcionar una doble ventaja: suministrar energía limpia y sostenible, y al mismo tiempo generar un flujo de ingresos significativo para el beneficio público.
Los siete estados del oeste intermontañoso (Arizona, Idaho, Colorado, Montana, Nuevo México, Utah y Wyoming — ver figura 1) están usando los suelos de fideicomisos estatales para desarrollar energía renovable, con proyectos de energía eólica, solar, geotérmica y biomasa. Sin embargo, la industria no ha alcanzado todavía su pleno potencial. En 2011, la capacidad instalada de producción de energía renovable en fideicomisos estatales era de solo 360 megavatios, lo cual no es siquiera suficiente para alimentar el 2 por ciento de los hogares de la región. Los US$2 millones de ingresos generados por estas fuentes en suelos de fideicomisos estatales son menos del 1 por ciento de los más de US$1000 millones generados anualmente por otros medios (Berry 2013; WSLCA). La energía eólica es la que está experimentando la mayor actividad; todos los estados del oeste intermontañoso han arrendado suelos de fideicomisos estatales para proyectos eólicos, y todos cuentan con parques eólicos operativos. Si bien Arizona, Nuevo México y Utah han arrendado suelos de fideicomisos estatales para operaciones solares, hay solo una planta de generación en producción en el oeste intermontañoso, en Arizona. Sólo Utah tiene una planta geotérmica en suelos de fideicomisos estatales, y no hay ningún estado en la región que cuente con plantas activas de biomasa en suelos de fideicomisos estatales.
Este artículo se enfocará en tres tipos de energía renovable en tres estados distintos: un parque eólico en Montana, proyectos geotérmicos en Utah y generación de energía solar en Arizona, y en las condiciones, legislación y otros factores que han permitido su explotación exitosa. Estos tres ejemplos demuestran que dichos territorios tienen un potencial desaprovechado en su mayor parte para este mercado naciente de energía sostenible, proporcionan oportunidades de aprendizaje en todos los estados y ayudan a satisfacer la creciente demanda de energía renovable.
Parque eólico Judith Gap, Montana
Judith Gap es el único parque eólico operativo en suelos de fideicomisos en el estado de Montana, parcialmente ubicado también en suelos privados, en el centro-este del estado. Cuenta con 90 turbinas en total, cada una con una capacidad de generación de 1,5 megavatios; 13 de ellas están en suelos de fideicomisos estatales, en el borde delantero del parque eólico, con una capacidad total de 19,5 megavatios. El arancel por megavatio de aproximadamente 2,6 por ciento de los ingresos brutos produce alrededor de US$50.000 por año, según Mike Sullivan, del Departamento de Recursos Naturales y Conservación de Montana (DNRC). En el momento de su construcción, se cobró un único arancel por la instalación de US$20.000 (Rodman 2008).
Bob Quinn, el fundador de una compañía local de desarrollo eólico llamada Windpark Solutions, inició el proyecto en el año 2000, cuando le pro-puso la idea a un pequeño grupo que incluyó a representantes de la empresa de servicios públicos local, del Departamento de Calidad Medioambiental de Montana y del DNRC. Quinn dice que la colaboración cercana entre el emprendedor y el personal de estas entidades estatales fue la clave para ubicar con éxito el proyecto en suelos del fideicomiso estatal. El personal estatal también ayudó a Quinn a navegar por los trámites burocráticos, que incluyeron demoras imprevistas en el proceso de licitación requerido por el estado.
Después de realizar estudios preliminares —con un permiso de un año otorgado por medio de una licencia del uso del suelo del DNRC— los emprendedores deben presentar una solicitud ante el DNRC para proseguir con los proyectos de energía. El estado después hace una solicitud de propuestas. Los candidatos que tienen una licencia del uso del suelo no reciben tratamiento preferencial. Después de haber identificado a un candidato competente, éste tiene que realizar un estudio medioambiental, llegar a un acuerdo de compra de energía con una empresa de servicios públicos y determinar la factibilidad económica de su proyecto antes de firmar un contrato de arriendo con el DNRC. En la actualidad, los aranceles de licencias nuevas para el uso del suelo son generalmente de US$2 por acre (equivalente a 0,40 hectáreas) al año. Los costos de los acuerdos de arriendo para nuevos proyectos eólicos incluyen un arancel de instalación único de US$1.500 a US$2.500 por megavatio de capacidad instalada, y aranceles anuales del 3 por ciento de los ingresos brutos anuales o un mínimo de US$3.000 por cada megavatio de capacidad instalada (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).
Estructura de arriendo y aranceles
Cada estado tiene un sistema de arriendo distinto para los proyectos de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales, pero todos siguen un patrón similar. El proceso comienza en general con un arriendo de corto plazo para planificación, que permite la realización de estudios meteorológicos y de exploración. A continuación está la fase de construcción, seguida de un arriendo de largo plazo para la producción. Los pagos a la agencia que administra los suelos de fideicomisos estatales incluyen en general un monto por hectárea durante la etapa de planificación, que puede continuar durante la etapa de producción. Hay cargos adicionales por instalación de equipos, como torres meteorológicas, turbinas eólicas, colectores de luz solar, estructuras y alguna otra infraestructura. Durante la etapa de producción, el arancel se basa generalmente en la capacidad instalada o en los ingresos brutos de la planta de generación.
Desde que se completó el parque de Judith Gap en 2005, se han propuesto varios parques eólicos en suelos de fideicomisos estatales en Montana, pero ninguno de ellos ha alcanzado todavía la fase de producción. Entre éstos se incluye el proyecto de energía eólica de Springdale, un parque eólico de 80 megavatios compuesto por 44 turbinas, 8 de las cuales estarían en suelos de fideicomisos estatales. El DNRC también ha arrendado 1.200 hectáreas cerca de Martinsdale a Horizon Wind Energy para un parque eólico de 27 turbinas, de las cuales de 7 a 15 estarían en suelos de fideicomisos estatales. El parque eólico de Martinsdale podría ampliarse en el futuro a 100 turbinas (Montana DNRC).
Para que los suelos de fideicomisos estatales sean más atractivos para estos y otros emprendedores de energía renovable, el DNRC debería simplificar el proceso. Los emprendedores que han trabajado en los suelos de fideicomisos estatales en Montana han citado problemas de demoras, financiamiento, mitigación medioambiental, falta de cooperación de las empresas de servicios públicos y transmisión (Rodman 2008). Según Quinn, Judith Gap tuvo éxito en parte debido a la dedicación y colaboración cercana entre el personal estatal y el emprendedor de energía. En el futuro, el DNRC quizá tenga que asignar personal dedicado a proyectos de energía renovable para ayudar a los emprendedores con este proceso. El DNRC también podría atraer proyectos otorgando a los licenciatarios del uso del suelo un estado preferencial en el proceso de licitación y acelerando dicho proceso. Quinn señala que el sistema podría mejorar si se evaluaran las ofertas de acuerdo a la prestación, en vez de tener en cuenta solamente el precio.
Energía geotérmica, Utah
La energía geotérmica es una fuente potencial de energía constante, al compensar las fluctuaciones de las energías renovables intermitentes como la eólica o solar. No obstante, también es técnicamente compleja y cara — y por tanto inusual en los suelos de fideicomisos estatales del oeste intermontañoso. En la actualidad, Utah es el único estado de la región con plantas geotérmicas activas en suelos de fideicomisos estatales. Por superficie, la geotérmica es la mayor fuente de energía renovable en Utah, con aproximadamente 40.000 hectáreas situadas en suelos de fideicomisos estatales. En la actualidad hay dos plantas de energía geotérmica en producción que generan ingresos de entre US$200.000 y US$300.000 al año. Para los proyectos geotérmicos, la Administración de Suelos de fideicomisos estatales e Institucionales (SITLA), que administra los suelos de fideicomisos estatales en Utah, cobra un 2,25 por ciento de las ventas de electricidad durante los primeros 5 a 10 años y un 3,5 por ciento de ahí en adelante.
La planta de 34 megavatios de PacifiCorp en Blundell, en territorio de propiedad mixta privada, federal y estatal, fue la primera construida en el estado en 1984. Blundell explota una reserva subterránea que se encuentra a 1.000 metros de profundidad, a una temperatura de más de 260° C y una presión de 34 atmósferas (500 psi). Se perfora un pozo para que el agua caliente y de alta presión suba a la superficie e impulse una turbina de vapor. La planta de Blundell tiene dos unidades, una de 23 megavatios, construida en 1984, y otra de 11 megavatios, completada en 2007.
La planta más reciente de Raser en el condado de Beaver ha tenido menos éxito. Raser pensó instalar originalmente una planta de 15 megavatios usando una tecnología modular más moderna producida por United Technologies, dijo John Andrews, subdirector de SITLA. La empresa intentó reducir el costo y el tiempo de desarrollo explorando el recurso geotérmico al mismo tiempo que construía la planta de generación, en vez de perforar primero los pozos geotérmicos y después construir la planta. Desafortunadamente, el recurso geotérmico fue más escaso de lo previsto y no pudo soportar la potencia nominal de 15 megavatios. Con ingresos limitados, Raser no pudo cubrir sus deudas y se declaró en quiebra en 2011. La planta sigue funcionando con una capacidad limitada (Oberbeck 2009).
La experiencia de Raser demuestra que los costos del desarrollo geotérmico siguen siendo desa-lentadores, y que vale la pena analizar previamente en profundidad las características del recurso geotérmico disponible antes de construir las plantas de generación, si bien este paso adicional es costoso y demora tiempo. Los futuros avances tecnológicos pueden ayudar a reducir el costo y el tiempo necesario para el desarrollo geotérmico, pero dado el estado actual de la tecnología, los proyectos geotérmicos exigen todavía importantes inversiones iniciales.
SITLA es la entidad encargada de dar respuesta a los proyectos de desarrollo de energía renovable a medida que se reciben; también puede ofrecer suelos en arriendo mediante solicitud de ofertas o proceso de licitación en pliego cerrado (Rodman 2008). El estado ha hecho un mapa de zonas de energía renovable, pero la tarea de encontrar los lugares y proponer proyectos de energía renovable recae sobre los emprendedores.
Utah también enfrenta otras dificultades para todas las formas de desarrollo de energía renovable en suelos de fideicomisos. Debido a la alta proporción y el patrón de distribución de territorios federales, las agencias nacionales a veces son las que toman la iniciativa en proyectos de desarrollo de energía. Según Andrews, la ausencia de un estándar de cartera de energía renovable (Renewable Portfolio Standard, o RPS) en Utah es otra desventaja, porque las empresas locales de servicios públicos carecen de un mandato estatal para suministrar energía renovable.
Aun sin un RPS, sin embargo, Utah está bien situado geográficamente para exportar energía a otros estados, particularmente a los centros de población en la costa oeste. Aunque la transmisión de energía puede constituir un impedimento en algunas partes del estado, existe en la actualidad capacidad de transmisión entre Utah y el sur de California. Más aún, los emprendedores pueden aprovechar una serie de recursos renovables: eólico, solar y geotérmico. SITLA podría comercializar los suelos de fideicomiso en zonas de energía renovable a emprendedores potenciales, ofreciendo aranceles reducidos para proyectos en dichas zonas.
Desarrollos solares en Arizona
Incluso en Arizona, el estado más soleado de los EE.UU., según el Servicio Meteorológico Nacional, la industria solar enfrenta varios obstáculos en los suelos de fideicomisos estatales. La única planta solar activa en suelos de fideicomisos estatales, la planta solar de Foothills, se inauguró en 160 hectáreas del condado de Yuma en abril de 2013, con la puesta en marcha de 17 megavatios. 18 megavatios adicionales entrarán en operación en diciembre de 2013. Cuando se encuentre plenamente operativa, la planta dará servicio a 9.000 clientes. El contrato de arriendo de 35 años generará US$10 millones para los beneficiarios de los suelos de fideicomisos estatales, y la mayor parte de este dinero se destinará a la educación pública.
El desarrollo lento de la industria solar en de suelos de fideicomisos refleja una tendencia más amplia a nivel nacional. En 2010, sólo el 0,03 por ciento de la energía del país provino de proyectos solares, mientras que el 2,3 por ciento fue generado por el viento (www.eia.gov). Los proyectos solares en general exigen el uso exclusivo de un sitio, lo cual genera una desventaja más grande aún en los suelos de fideicomisos estatales, donde ya hay muchas otras hectáreas arrendadas para agricul-tura, pastoreo o producción de petróleo y gas. Los proyectos eólicos, en contraste, pueden coexistir con otros usos del suelo. Los proyectos solares también requieren mucha superficie, hasta 5 hectáreas por megavatio (Culp y Gibbons 2010), mientras que las plantas eólicas tienen una huella relativamente pequeña. Y, aun cuando los precios están cayendo, las plantas de generación solar pueden ser muy caras.
A pesar de estas desventajas, hay siempre maneras en que se puede adaptar el desarrollo solar a los suelos de fideicomisos estatales. Para empezar, estos territorios no pagan impuestos ni tienen deudas; como no tienen la misma carga financiera que los propietarios privados, las agencias que administran los suelos de fideicomisos tienen una ventaja para ubicar y mantener proyectos de energía renovable. Algunos emprendedores solares encuentran atractivos los suelos de fideicomisos estatales porque permiten la utilización de grandes superficies por parte de un solo propietario. La generación solar también se adapta bien a sitios que sufrieron perturbaciones previamente, como viejos rellenos sanitarios y áreas agrícolas abandonadas, que pueden incluir los suelos de fideicomisos. Cerca de las zonas urbanas, los suelos de fideicomisos estatales que están en reserva para emprendimientos futuros se podrían usar en el ínterin para generación solar; cuando los contratos de arriendo venzan, el suelo se podría usar para emprendimientos urbanos (Culp y Gibbons 2010).
Un estándar de energía renovable estatal e incentivos tributarios también podrían alentar el desarrollo solar. Algunos estados ofrecen créditos tributarios de hasta el 25 por ciento para inversiones, exenciones del impuesto sobre la propiedad, y contratos de compra con términos estándar para energía solar, garantizando un mercado a largo plazo para la generación solar.
El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (ASLD), uno de los terratenientes más grandes del estado, con varias parcelas consolidadas de gran tamaño, se podría posicionar como socio atractivo para la industria de energía renovable (Wadsack 2009). El ASLD está dando pasos en la dirección correcta, desarrollando un sistema de mapas de energía renovable con SIG a fin de analizar la adecuación general de los suelos de fideicomisos estatales de energía renovable para la producción solar, evitando al mismo tiempo las áreas de hábitat de vida silvestre y de preservación del desierto, y reduciendo la distancia a caminos, líneas de transmisión y centros de demanda. Pero tiene que seguir avanzando y comercializar las áreas más adecuadas para energía renovable (Culp y Gibbons 2010) y facilitar el proceso a los emprendedores, que pueden desalentarse a causa de las complejas estructuras de arriendo, los requisitos de subasta pública y las exigencias de análisis medioambiental y cultural (Wadsack 2009). Cuanta más capacidad pueda construir el Departamento para ayudar a los emprendedores en este proceso, más podría florecer la industria de energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales. Por ejemplo, el departamento podría ofrecer contratos de arriendo de largo plazo, acelerar la venta de suelos y desarrollar un sistema de arriendo de costo reducido con participación en los ingresos, diseñado específicamente para el desarrollo de energía renovable.
Recomendaciones generales para Montana, Utah y Arizona
El arriendo para energía renovable en los suelos de fideicomisos estatales es complicado. Cada estado posee un conjunto singular de circunstancias políticas, medioambientales y económicas que hace difícil establecer un método óptimo para todos. No obstante, los logros, problemas y soluciones detalladas en los ejemplos anteriores brindan algunas recomendaciones generales para alcanzar el éxito.
A nivel de la agencia que administra el fideicomiso de suelos estatales:
A nivel estatal:
Las políticas federales cumplen también un papel importante. En particular, los créditos tributarios a la producción han estimulado el desarrollo de energía renovable en las últimas décadas. Del mismo modo los créditos tributarios federales a la inversión en energía renovable, que proporcionan a los emprendedores un crédito tributario durante las fases de planificación y construcción, han ayudado al crecimiento de la industria de energía renovable en los últimos, aun cuando la economía nacional estaba en recesión. Finalmente, se han presentado varias propuestas para un estándar federal de cartera de energía renovable, si bien los investigadores no se ponen de acuerdo sobre si este tipo de política podría interferir con las políticas de RPS a nivel estatal, que han demostrado ser extremadamente efectivas.
La energía renovable ofrece a los administra-dores de suelos de fideicomisos estatales una oportunidad para diversificar sus ingresos y beneficiar el bien común. En su mayoría, los proyectos eólicos y de transmisión se pueden ubicar en terrenos que ya se han arrendado para pastoreo, agricultura, petróleo y gas. Los proyectos solares podrían tener su mayor potencial en áreas previamente alteradas o en zonas con escaso valor alternativo. Donde haya recursos geotérmicos disponibles, se podrá generar energía en forma constante para compensar las fuentes de energía intermitentes, como el viento y el sol. Los avances técnicos podrían ayudar a reducir los precios de la energía renovable, sobre todo la energía solar, geotérmica y de biomasa. A medida que nuestras demandas de energía van creciendo, los suelos de fideicomisos estatales están en condiciones de desempeñar un papel importante en el crecimiento de la industria de energía renovable.
Este artículo fue adaptado del documento de trabajo del Instituto Lincoln “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands” (Arriendo de energía renovable en suelos de fideicomisos estatales), disponible en línea en: www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.
Sobre el autor
Alison Berry es la especialista de energía y economía en el Sonoran Institute, donde su trabajo se concentra en temas del uso del suelo en el cambiante Oeste de los EE.UU. Tiene una licenciatura en Biología por la Universidad de Vermont y una maestría en Silvicultura por la Universidad de Montana. Sus artículos han sido publicados en el Wall Street Journal, el Journal of Forestry, y el Western Journal of Applied Forestry, entre otras publicaciones. Contacto: aberry@sonoraninstitute.org.
Recursos
Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore y Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.
Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.
Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.
Culp, Peter y Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.
Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.
Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.
Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.
Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.
