SHARE
To what extent are problems of distressed urban areas attributable to the property tax, and how can changes in property taxation help remedy urban decline? Political leaders, policy analysts and public finance experts gathered to discuss this complex and controversial issue during a Lincoln Institute seminar in New Haven on March 15.
John DeStefano, Jr., now in his second term as Mayor of New Haven, opened the session with a strong indictment of the property tax as a cause of urban ills. Described by the New York Times as “a leading spokesman for a growing number of people who believe Connecticut’s reliance on the property tax is harming not just the state’s cities, but its entire economy,” Mayor DeStefano argued that high relative property taxes in Connecticut were a direct cause of the state’s decline in population and jobs. From 1990 to 1995 Connecticut lost over 12,000 residents, while New Haven and Hartford suffered the two steepest population declines of any U.S. cities during that period.
His concern was shared by representatives from the Capital Region Council of Governments, the Regional Growth Partnership of South Central Connecticut, and the Connecticut Conference of Municipalities, which distributed a report stating that overdependence on the property tax was “reducing quality of life in all of Connecticut’s cities and towns.”
How can this widespread assumption linking property taxes to urban ills be tested, and what changes in the sources of local revenue could encourage urban revitalization? It may be that shifting demographic and economic patterns, such as the large defense industry cutbacks that have reduced Connecticut’s supply of high-wage jobs, have more to do with employment and population loss than does the property tax. If so, changing the property tax will not address the underlying causes of urban decline. Property taxes in Connecticut are not as far from the national average as a percentage of personal income as they might appear in absolute dollars (see chart).
Will lowering property taxes enhance economic growth if it is accompanied by an increase in other forms of taxation? Meeting growing needs in urban areas with a declining economic base is a problem of dependence on locally based taxation, not a problem of property taxation alone. Shifting from one local tax to another will not necessarily assist the neediest cities that have the least amount of revenue to draw upon.
Alternative Revenue Sources
What revenue sources can offer alternatives to the property tax as it is currently structured? The property tax base in the U.S. initially included real property and personal property, tangibles and intangibles alike; the restriction to land and buildings was the result of nineteenth-century reform efforts. Seminar speaker C. Lowell Harriss urged that these two portions of the property tax base be considered separately. The first, a tax on land values, deserves even more intensive use than it is getting, he argued, whereas the second, a tax on man-made capital such as buildings, machinery and inventories, warrants even more condemnation than it receives.
Donald Reeb of the State University of New York at Albany examined the actual process of obtaining state and local support for such a shift. He described successful efforts to permit Amsterdam, New York, to change from a single-rate property tax to a graded tax with a higher rate on land than on building value.
Robert Schwab of the University of Maryland discussed his own study of Pittsburgh’s two-rate tax, with buildings taxed five times as heavily as land. This case has particular interest for the issue of causality–whether or not the tax itself deserves credit for improving the local economy. Schwab drew a subtle distinction between finding that the tax had caused an increase in building and investment and that the tax had not impeded development. Although he felt that his study could not support the first proposition, he endorsed the second and emphasized its importance. This led to discussion of the special nature of a tax on land, which avoids the excess burden caused by most other forms of taxation in terms of lost efficiency.
Ronald Fisher of Michigan State University challenged the perception that heavy property taxation alone was the main problem for Connecticut’s economy. He pointed out that the state presents a complex mix of high personal income, relatively modest governmental expenditures, low income taxes, and consequent reliance on sales and property taxes. Connecticut only introduced a state personal income tax in 1991, and that tax has been the object of intense political protest and repeal efforts. In discussing various revenue sources, including local income taxes, local sales taxes and user charges, Fisher also questioned whether the absence of effective regional government in Connecticut could be partially responsible for the disparities between distressed central cities and prosperous suburban areas.
Tax-base and Revenue Sharing
Further discussion probed options for tax-base and revenue sharing as ways to reduce the tax burden on urban residents while meeting city revenue needs. The Connecticut Property Tax Reform Commission has recommended simply increasing state aid. Another option would reduce unfunded mandates in areas such as welfare and education.
A third alternative uses state funds to allow property taxes to serve as a credit against income taxes for low-income homeowners–and a refund to those with no income tax liability. Termed a “circuit breaker,” it is designed to prevent property taxes from exceeding a fixed proportion of income. The credit sometimes extends to renters as well. Over half the states provide some form of circuit breaker, but most are limited to senior citizens.
Lee Samowitz, a Bridgeport state representative, presented a proposal for regional service districts financed by a portion of the commercial and industrial tax base. Direct tax-base sharing of this type has its longest history in the Minneapolis-St. Paul region, which for 25 years has pooled 40 percent of the growth in the industrial and commercial property tax.
Yet such programs face formidable political hurdles, in part because most areas have fragmented or weak regional governments. According to economists Howard Chernick and Andrew Reschovsky, “Despite its success in Minnesota, the prospects for the establishment of tax-base sharing plans in other metropolitan areas are poor. The political representatives of those communities that would be net ‘losers’ under a tax-base sharing plan, or who believe they will be net losers at some point in the near future, will oppose tax-base sharing.”
Political obstacles have impeded plans for tax-base sharing in recent years in a number of states. However, the discussion in New Haven made it clear that property tax reform will become increasingly important as an element in the search for regional solutions to urban problems.
Joan Youngman, senior fellow at the Lincoln Institute, is an attorney and expert on legal problems of valuation for property taxation. She develops and teaches courses on land taxation and regulation issues.
References
Chernick and Reschovsky. “Urban Fiscal Problems: Coordinating Actions Among Governments,” Government Finance Review, vol 11, no. 4 (August 1995) p. 17ff.
Connecticut Conference of Municipalities. Property Tax Relief and Reform, Public Policy Report #96-03. March 1996. 900 Chapel St., 9th floor, New Haven, CT 06510-2807. 203/498-3000.
Fisher, Ronald C. State and Local Public Finance. Chicago: Irwin, 1996.
SHARE
The Lincoln Institute has long been involved in international activities that deal with land policy and land taxation issues. In the 1970s those activities focused mainly on training and education. For example, Institute faculty have taught joint courses in land and tax policy issues with the International Center for Land Policy Studies and Training (formerly the Land Reform Training Institute) in Taiwan for nearly 30 years. Sponsorship of international congresses on land policy in the 1980s involved the Lincoln Institute in the dissemination of research and analysis by colleagues from both industrial and developing countries. This work heralded further international expansion in the 1990s involving both the Institute’s training programs and its support for research and analysis, particularly in developing countries.
Over the past ten years, the Institute has expanded its program of training and research in Latin America that deals with planning, property taxation, urban development, and land markets. Its program in China, begun in 2001, involves government officials, academics, and researchers with a focus on urban land markets, land taxation, and city expansion issues. The Institute has been active in many Eastern European countries, where it has been involved mainly in training on tax policy and administration. It also has contacts and modest levels of involvement in other countries, including Cuba and South Africa, which face particularly demanding or unique land and tax policy challenges.
The initial motivation for the Institute’s international work was to share its knowledge and expertise in land policy issues with others, as in transition economies seeking to establish land markets and property tax regimes. The Institute provided training in land market fundamentals and policy issues, and in the technical requirements of databases containing cadastral, ownership, and development information.
As the Institute expanded its activities abroad, academic and policy research on urban development and local public finance documented many commonalities across countries in the development patterns of large cities, in the behavior of households and firms, and in the tradeoffs households and firms face when making decisions about location, transport, space consumption, tenure choice, and local services. Predictions based on urban economic theory proved to be robust across both rich and poor countries.
The consequence of this commonality of problems and behavior is that the flow of knowledge is no longer in one direction. Solutions to problems in one city can help inform policy makers in other cities about new approaches that have worked elsewhere. For example, experience with new ways to use benefit charges to finance infrastructure, design exclusive bus lanes, structure new development, or reform housing in one country is of great interest to others. International experience also reinforces old lessons, such as the advantages of property taxation as a local revenue source or the impact of infrastructure on development.
In sum, the Institute’s international work has enriched its own knowledge and expertise as much as it has benefited those who have participated in our training and research programs.
SHARE
The development of new land and tax systems in countries in political and economic transition in Central and Eastern Europe reflects a unique array of historical, social, political, and economic circumstances. While all transitional countries seeking admission to the European Union (EU) have initiated comprehensive reforms to encourage free markets and democratic governments, the three Baltic nations—Estonia, Latvia, and Lithuania—made privatization and restitution of property rights a prime objective immediately after their independence in the early 1990s. These actions, together with a desire to stimulate real estate markets and capture tax revenues for improved public services, made them the first of the transitional countries to introduce value-based taxation of real property.
SHARE
Sally Powers has been a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy since 2009. She was director of assessment for the City of Cambridge for thirteen years until 2001, when she became an international consultant. That work has taken her to Kosovo, Montenegro, South Africa, the Kyrgyz Republic, and Turkmenistan, among other countries, where she has participated in projects on property taxation, market value revaluations, and establishment of a valuation profession for a transition economy.
Her career as an assessment administrator and consultant has involved all aspects of property taxation: legal framework, property appraisal, value defense, local government finance, tax policy, project planning and execution, public information, software specification and testing, cadastral/GIS (geographic information systems) mapping and analysis platforms, and tax collection and enforcement. Her research interests focus on mass appraisal, specifically the application of econometric techniques to analyze market activity and develop models to estimate the market value of properties that have not sold. She has written on topics as diverse as appraisal modeling, implementation of the local property tax in Kosovo, and property tax collection strategies.
Powers received her bachelor’s degree in anthropology from the University of Chicago, and she holds a Master of Science degree from the Boston College Carroll School of Management.
LAND LINES: How does your work fit within the research and education program of the Lincoln Institute?
SALLY POWERS: The Lincoln Institute is a leader in property tax policy, and its work influences the local government officials responsible for the property tax in thousands of jurisdictions across the United States and internationally. The Department of Valuation and Taxation presents a variety of conferences, seminars, and courses for property tax professionals, and I have served as faculty for a number of these programs since the 1990s. I’m also involved in working directly with local tax practitioners and in research projects that will continue to challenge the conventional wisdom about the property tax.
LAND LINES: What are some of your current projects?
SALLY POWERS: One major project deals with a joint venture between the Lincoln Institute and the George Washington Institute of Public Policy to create a free, downloadable property tax database for all 50 U.S. states and the District of Columbia. The Significant Features of the Property Tax Web site was launched in June 2009, and the information is updated every year to keep current with changes in the legislation that regulates the property tax in each state.
We regularly expand the subject matter to be included, and have made the site a central access point for information about the property tax from a variety of federal, state, and scholarly sources. For example, the only nationwide study of effective tax rates is published by the Minnesota Taxpayers Association, and this publication is now available for downloading from the Significant Features site. The next topic we plan to organize for presentation on the Web site is the various forms of property classification for tax purposes.
LAND LINES: Can you clarify what an effective tax rate and classification mean, and why they are important aspects of this database?
SALLY POWERS: The property tax rate by itself does not explain much about the property tax burden in a particular community or provide any basis for comparison across jurisdictions. A high tax rate may simply reflect low property values, and a low tax rate may reflect very high values. Effective tax rates are calculated by comparing the amount of the property tax bill for a property to its market value, which may or may not be the same or even close to its assessed value. Effective tax rates, where they are available, thus make it possible to understand the impact of a tax bill intuitively and to make better informed cross-jurisdictional comparisons.
Classification of property is undertaken by many states, either legislatively or in the state’s constitution, to identify property categories based on use, the most common uses being residential, commercial, and industrial. In some states the classifications are applied for identification and reporting purposes only. However, it is employed more frequently to tax favored classes at lower rates than other classes. The most favored classes are generally residential and agricultural uses.
LAND LINES: Based on your research, how well is the property tax holding up as a primary local revenue source during the current recession?
SALLY POWERS: There are two major components to a property tax bill: the property value and the tax rate, as discussed above. In states where local tax jurisdictions are not encumbered with extreme limits on tax rates, the property tax can be quite resilient, because when values decrease the tax rate may be increased. In addition, the value always represents an assessment as of a specific date prior to the issuance of the tax bill. It is not unusual for this assessment date to be a year and a half or more before the date of issuance of tax bills. This “assessment lag” gives local jurisdictions a cushion in times of rapidly changing markets, with time to plan for the eventual change in the level of assessed values and to investigate other local revenue sources. To date, research on property tax revenues during the current down-turn has borne out these features of the property tax.
LAND LINES: It’s clear that the American property tax is a complex affair. How does this compare to your experience in other countries?
SALLY POWERS: International experience with the property tax varies greatly, depending on the maturity of the property tax system, the culture, and the legal underpinnings for the tax. The projects I worked on in Eastern Europe were introducing a market value based property tax. Political leaders and central and local public officials had no difficulty with the concept of market value. Valuation methods were uncomplicated and directly related to sales. A common theme in the U.S. and many other countries, however, is the desire to make the burden of the property tax smaller for residences than for businesses. Some of the proposed formulas to provide tax relief are extremely complicated, such as relating property value to household size and ages of household members.
LAND LINES: How widespread is the property tax?
SALLY POWERS: It is quite surprising how many countries assess some form of tax or fee on property or property rights. Another Lincoln Institute project I am working on is the African Tax Institute (ATI), a joint venture with the University of South Africa at Pretoria. More than ten research fellows at ATI have visited one or more of 38 countries to develop in-depth reports on the various forms of tax on property (Franzsen and Youngman 2009). Most of those reports and supplemental appendices are posted on the Lincoln Institute Web site as working papers. In every country studied the researchers found some sort of tax or fee on ownership or use of property. In many countries all land is owned by the government, but the rights to use the land are owned by individuals and companies that pay fees and taxes on their use rights.
In countries of the former Yugoslavia, for example, the property tax is a familiar concept. In the early 1990s, the Federal Republic of Yugoslavia established a privatization program that transferred ownership of government-owned apartment flats to individual owners. An annual tax was assessed on the owners, based on the characteristics of the property.
LAND LINES: Can you describe more about your interest and experience in econometrics applied to property market data.
SALLY POWERS: I was plunged into multiple regression analysis on my very first property tax job for the City of Boston in 1982. I was part of the team hired to use statistical analysis to develop models (formulas) that could be applied to property data to estimate market value. I was fortunate because the city hired some of the top experts in this emerging field to train us in these methods. Since then, both as an assessor and later as a consultant, I have continued to use econometric tools to estimate market value for property tax application.
It has been fascinating to participate in the increasing sophistication and effectiveness of CAMA (computer assisted mass appraisal) to generate AVMs (automated valuation models). The biggest leap in this technology takes advantage of GIS capabilities to analyze location and property value. I am looking into an econometric tool for CAMA application that analyzes data around median values rather than the mean. This is interesting because the current statistical standards for value accuracy and uniformity are calculated around the median because, compared to the mean, it measures average value with less bias from extremely high or low values.
LAND LINES: Do you have any other observations about the Institute’s work in the current volatile realm of property taxation?
SALLY POWERS: As a visiting fellow at the Lincoln Institute, I have found it especially gratifying to see the increasing public interest in the Significant Features of the Property Tax database. The Web site has been cited by many scholars in the field of local public finance, and the authors of two papers presented at recent Institute seminars used data from the site for their analyses.
Adding to its Web-based resources, the Lincoln Institute has produced more than 10 online courses on such diverse topics as property tax policy, modern valuation technologies, property tax reform in Massachusetts, and introduction of the property tax in transition economies. The IAAO (International Association of Assessing Officers), the leading membership organization for tax assessors and other property tax professionals, has recognized the value of these courses, and now its members can receive continuing education credit for taking them.
Finally, the Institute has inspired more economists to become interested in property tax valuation and equity issues. For example, economists from the University of Illinois and Florida State University are conducting studies of assessment equity that introduce contemporary econometric tools to both display and analyze patterns of overvaluation and undervaluation of property in assessing jurisdictions.
Visiting fellow Dan McMillen (2011), working with a rich data-set that includes the City of Chicago, will present his analysis and conclusions at the next annual conference of the IAAO. I will be on hand to help make his innovative findings accessible not only to the statistical analysts in the audience, but also to property tax assessors who are interested in improving values in their own jurisdictions.
References
Franzsen, Riel C. D., and Joan M. Youngman. 2009. Mapping property taxes in Africa. Land Lines 21(3): 8-13.
McMillen, Daniel P. 2011. Assessment regressivity: A tale of two Illinois counties. Land Lines 23(1): 9-15.
Significant Features of the Property Tax. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax
SHARE
Una caricatura de Jack Ziegler en la revista New Yorker refleja la ironía esencial de participar en condominios, cooperativas y otros tipos de asociaciones de propietarios. Un automóvil está ingresando en un camino que conduce hasta un grupo de casas adosadas a lo lejos, con un cartel en la entrada que proclama “Bienvenido a Condoville y la ilusión de ser propietario de su propia vivienda” (Ziegler 1984).
A pesar de esta ambigüedad, aproximadamente un cuarto de la población estadounidense vive ahora en viviendas gestionadas por asociaciones, conocidas en su conjunto como comunidades de interés común (CIC). La figura 1 muestra el impresionante aumento de las CIC en las últimas décadas. Entre 1970 y 2013, la cantidad de unidades de vivienda en este tipo de comunidades pasó de alrededor de 700.000 a 26,3 millones, mientras que la cantidad de residentes se multiplicó por más de 30, de 2,1 millones a 65,7 millones.
Con su creciente popularidad, las comunidades de interés común han generado desafíos políticos y problemas legales que exigen constante resolución. Estos conflictos en general tienen que ver con preocupaciones externas de que las CIC segregan a los ricos del resto de la sociedad, o desacuerdos internos entre los propietarios individuales y los órganos de gobierno de sus asociaciones. Este artículo examina algunas de las controversias asociadas al modelo de CIC y su sistema de gobierno, y sugiere medidas para aumentar los beneficios de las comunidades de interés común, tanto para los propietarios como para la sociedad en general.
El aumento de las comunidades de interés común
La creciente industrialización que se produjo en el siglo XIX, causó contaminación, tráfico, ruido y enfermedades, lo que llevó a muchos planificadores y ciudadanos a favorecer la separación de usos residenciales, comerciales e industriales. (La zonificación como herramienta de planificación no había surgido todavía, y no sería legitimada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos hasta 1926). Algunos emprendedores residenciales impusieron por lo tanto “servidumbres” (convenios, restricciones y derechos de acceso en predios ajenos) sobre sus proyectos de subdivisión. Las servidumbres generalmente restringían las propiedades a usos residenciales y frecuentemente creaban derechos compartidos para el uso de instalaciones y servicios comunales, a cambio de aranceles. Los compradores de lotes aceptaban estas servidumbres y, una vez que las restricciones se habían registrado, los compradores subsiguientes estaban legalmente obligados a respetarlas. El derecho consuetudinario resultó ser un vehículo efectivo para crear áreas residenciales de alto nivel, como Gramercy Park en Nueva York (1831) y Louisburg Square en Boston (1844).
Después de una desaceleración durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, la construcción de CIC comenzó a crecer a fines de la década de 1960, y la Administración Federal de Viviendas (FHA) reconoció el condominio como un vehículo de propiedad asegurable, seguido de leyes legislativas estatales en el mismo sentido. Los seguros hipotecarios de la FHA animaron a los emprendedores a construir condominios para la clase media, que ganaron aceptación en el mercado como consecuencia del movimiento llamado “new town” (nuevos pueblos), ejemplificado por las primeras comunidades planificadas, como Reston, Virginia (1964) y Columbia, Maryland (1967). La aprobación de la Propuesta 13 en California, una iniciativa que limitó la tributación a la propiedad en 1978, y de medidas similares en otros estados, también impulsó el crecimiento de las CIC, ya que los gobiernos locales, necesitados de fondos y bajo creciente presión para suministrar más servicios, ya no estaban dispuestos a absorber los costos de infraestructura y servicios de nuevos emprendimientos. Por esta razón, tendieron a aprobar solamente nuevos emprendimientos en forma de CIC, donde los costos estaban cubiertos por el emprendedor (y en última instancia por los propietarios).
Hoy en día, los propietarios de CIC están sujetos generalmente a una variedad de restricciones sobre sus unidades privadas, desde limitaciones sobre la diagramación y el diseño de los edificios y el tipo de materiales de construcción utilizados, hasta restricciones en las decoraciones visibles, estructuras auxiliares y el paisajismo. Frecuentemente existen controles sobre la conducta de los propietarios y el uso de la propiedad, que está normalmente limitado a ocupación residencial. También se pueden imponer reglamentos sobre ruido, estacionamiento y tráfico, junto con restricciones vehiculares. En algunos casos también se prohíben carteles políticos, distribución de volantes y actividades asociadas.
A cambio de las cuotas de asociación, los propietarios tienen acceso a infraestructura común, como calles y áreas recreativas, y a servicios privados, como seguridad, recolección de basura, limpieza de calles y remoción de nieve. En general, la CIC es administrada por un gobierno residencial privado y varios comités, que son elegidos por los propietarios y están sujetos a las leyes que rigen contratos civiles, no al derecho público administrativo y constitucional (ver recuadro 1).
————————
Recuadro 1: Modelos de comunidades de interés común
Las CIC normalmente tienen un gobierno privado elegido por los propietarios para administrar y hacer cumplir los contratos, y para promulgar reglas que beneficien los intereses de la comunidad. Aunque la forma exacta de la estructura de gobierno puede variar, los conceptos básicos son similares.
Asociaciones de propietarios
Los propietarios de cada unidad –en general una vivienda unifamiliar o adosada– poseen el título de propiedad de la misma. La asociación posee el título de las áreas comunes y otorga a los propietarios derechos de servidumbre para poder usarlas. Éstas se pueden crear por derecho común o, en algunos estados, bajo derecho legislado. Las asociaciones de propietarios constituyen más de la mitad de las asociaciones comunitarias del país.
Condominios
Los propietarios de cada unidad poseen el título de propiedad de la misma, más un porcentaje de las áreas comunes. La asociación administra las áreas comunes, pero no posee el título de las mismas. Los condominios pueden ser verticales (edificios de apartamentos) u horizontales (viviendas unifamiliares o adosadas) y se crean exclusivamente bajo leyes estatales. Los condominios representan entre el 45 y 48 por ciento de las asociaciones comunitarias.
Cooperativas
Una corporación cooperativa es dueña del edificio, y los propietarios reciben acciones en la corporación y un contrato de alquiler de largo plazo, automáticamente renovable, sobre sus unidades individuales. A diferencia de los condominios y las asociaciones de propietarios, la corporación puede transferir el control de los contratos de alquiler y las acciones de los propietarios de la cooperativa. Sólo entre el 3 y 4 por ciento de las asociaciones comunitarias está organizado en cooperativas.
————————
Beneficios económicos de las CIC
Las CIC aportan beneficios económicos sustanciales a sus propietarios y a la sociedad en general. Los residentes que compran propiedades en estas comunidades han llegado a la conclusión de que las instalaciones compartidas, como las áreas recreativas, son, un mejor valor que, por ejemplo, las piscinas personales y otras instalaciones privadas. De manera similar, aquellos que se han unido a las CIC han llegado a la conclusión de que ciertas restricciones (como la prohibición de estacionar casas rodantes en las entradas de vehículos) aumentan el valor de su propiedad.
Estas comunidades también ayudan a lograr un uso eficiente del suelo. Los costos de organizar y administrar una comunidad residencial privada son menores que los de un sistema público (Nelson 2009). Los costos de transacción y captación de rentas por medio del sistema político también se reducen. Finalmente, como está libre de restricciones legislativas y constitucionales, una comunidad privada tiene mayor flexibilidad para crear sus propias reglas y operaciones, liberándola de la necesidad de cumplir con pautas públicas cuando firma contratos con proveedores de servicios y abastecedores.
Los tribunales estadounidenses han validado estos beneficios en eficiencia al reconocer los contratos de CIC y la participación de sus propietarios en los mismos. En opinión de un tribunal: “Es un hecho reconocido que [los convenios] aumentan el valor de la propiedad subdividida y crean un incentivo para que los compradores adquieran lotes dentro de la subdivisión” (Gunnels vs. No. Woodland Community Ass’n, Tex. Ct. App, 17013 [1978]).
Preocupaciones externas: Secesión de la comunidad general
A pesar de estos beneficios, varios comentaristas han argumentado a que los servicios e instalaciones privadas de las CIC están solamente disponibles para aquellos que tienen el dinero suficiente, y que sirven para separar a los ricos del resto de la sociedad. El resto de la municipalidad donde se encuentra la CIC se ve obligado a vivir sin estos privilegios, creando un sistema permanente de dos niveles de vivienda. Los críticos también argumentan que la privatización de infraestructura y servicios aísla a los residentes de las CIC y reduce su interés en temas comunales generales.
De acuerdo a esta lógica, los residentes de las CIC están menos dispuestos a participar con el gobierno público en asuntos cívicos, y son mucho más propensos a oponerse a los aumentos de impuestos, ya que los servicios son proporcionados por la CIC y no por el gobierno municipal. Cuando las asociaciones comunitarias forman parte de los emprendimientos suburbanos, el aislamiento del centro urbano puede agudizarse. Estas preocupaciones se centran frecuentemente en el miedo a sufrir segregación económica y de clase. El ex Secretario de Trabajo Robert Reich escribió en un artículo para el New York Times, titulado “Secesión de los exitosos”: En muchas ciudades y pueblos, los ricos han retirado de hecho su dinero del mantenimiento de los espacios e instituciones públicas compartidas por todos y han dedicado sus ahorros a sus propios servicios privados… Los condominios y las omnipresentes comunidades residenciales presionan a sus miembros a realizar trabajos que los gobiernos locales con fondos escasos ya no están en condiciones de hacer bien (Reich 1991).
Libertad de elección
Esta caracterización de las asociaciones comunitarias, sin embargo, contradice los valores estadounidenses fundamentales de libertad de contrato y libertad de asociación. Es un valor compartido por todos que la gente puede gastar su dinero y firmar contratos de la manera que quiera, siempre que sus fines sean lícitos. La ley sólo interfiere con la libertad de contrato ocasionalmente, cuando se ponen en juego consideraciones políticas importantes. Los tribunales han reconocido que la libertad de contrato es un elemento importante para sostener los acuerdos de servidumbre privados: Comenzamos con el supuesto de que las personas privadas, en el ejercicio de su derecho constitucional de libertad de contrato, pueden imponer las restricciones que quieran sobre el uso del suelo transferido a otro (Grubel vs. McLaughlin, D. Va. [1968]).
Las CIC también son un reflejo de la creencia estadounidense en la libertad de asociación, ejemplificada por una larga tradición de comunidades utópicas y otras redes basadas en creencias. Los residentes de las CIC modernas podrían compartir intereses comunes, como los propietarios que viven en comunidades ecuestres o de clubes de golf. Otros residentes pueden simplemente compartir el deseo de vivir con tranquilidad o de gozar del carácter del barrio. En Behind the Gates (Detrás de las puertas), Setha Low sugiere que las CIC permiten a las “familias de clase media establecer sus paisajes residenciales con “amabilidad”, de manera que puedan reflejar su propia estética de orden, constancia y control” (Low 2004). Cualquiera que sea la razón, las asociaciones comunitarias son congruentes con la observación de Tocqueville sobre las interacciones entre estadounidenses: Los estadounidenses de toda edad, condición y disposición están constantemente formando asociaciones.No sólo tienen compañías comerciales y de manufactura, de las cuales todos forman parte, sino también asociaciones de miles de otros tipos: religiosas, morales, serias, fútiles, amplias o restringidas, enormes o diminutas (de Tocqueville 1835).
Más aún, las pruebas disponibles demuestran que los residentes de CIC están generalmente contentos con su elección. En 2014, en una encuesta realizada por Public Opinion Strategies para el Instituto de Asociaciones Comunitarias, el 64 por ciento de los propietarios dieron una opinión positiva sobre su experiencia general, y el 26 por ciento dieron una opinión neutra. Si bien el 86 por ciento de los encuestados indicaron que preferiría menor regulación gubernamental o, por lo menos, que no quería ninguna regulación adicional, el 70 por ciento opinó que las reglas y restricciones de la asociación protegen y aumentan el valor de su propiedad.
El problema de doble tributación
Si bien el auge de las CIC se debe a una variedad de factores, uno especialmente clave fue la constricción financiera de las municipalidades después de las revueltas tributarias de la década de 1970. De hecho, una narrativa distinta sobre el tema de “la secesión” es que algunos de los propietarios en comunidades de interés común creen que el gobierno municipal los abandonó a ellos.
Los propietarios de CIC pagan impuestos sobre la propiedad a la misma tasa que otros ciudadanos, aunque a título privado servicios como recolección de basura, limpieza de calles y seguridad, como parte de las cuotas de asociación comunitaria. Esto equivale a una doble tributación, porque los propietarios de asociaciones pagan por un servicio que no reciben.
Si hubiera una política de no proveer de servicios efectivamente antes de que el propietario comprara una unidad en una CIC, teóricamente el comprador podría ofrecer un precio de compra más bajo que reflejase la falta de servicios municipales y el efecto de la doble tributación. El propietario de la unidad estaría protegido, y el emprendedor absorbería la pérdida. Pero si una municipalidad reduce los servicios pero no los impuestos después de la compra de la unidad, el propietario sufre una pérdida no compensada. Este resultado sería una mala política, pues supondría posibilitar la captación de rentas al permitir que una mayoría los ciudadanos de un pueblo seleccionara a un grupo de residentes para que soporte una carga tributaria adicional sin crear costos adicionales. Esto pervierte la noción de ecuanimidad y eficiencia, y es antitética a la construcción de comunidad y confianza cívica.
Es especialmente importante que las legislaturas eviten el uso de la doble tributación como política, dado que las acciones judiciales al respecto tienen poca probabilidad de tener éxito. Los pocos tribunales que han examinado ataques contra la doble tributación han sido indiferentes a los argumentos de que viola el proceso de derecho debido, viola la cláusula de protección igualitaria de la Constitución, o que equivale a la toma de una propiedad sin compensación. Si bien la doble tributación puede ser una mala política, no es inconstitucional. Los tribunales no deberían revocar estas decisiones legislativas, porque son esencialmente decisiones políticas que el público debería rechazar en las urnas.
La cuestión de desigualdad
El argumento de “secesión de los ricos” parece estar basado en la noción de que sólo los propietarios de mayores ingresos con viviendas de mayor valor son los que viven en comunidades de interés común. Los datos disponibles, sin embargo, no apoyan este supuesto con claridad. Como se indica en la figura 2, los precios de condominios y cooperativas –que suman la mitad de las unidades en CIC del país– son inferiores a los de todas las viviendas existentes (que incluyen condominios, cooperativas y viviendas unifamiliares dentro y fuera de asociaciones comunitarias). Si bien estas estimaciones no están segmentadas en profundidad (por ejemplo, no desglosan las viviendas unifamiliares dentro y fuera de las CIC), demuestran que los valores de condominios y cooperativas concuerdan con los valores de las viviendas en general.
El acceso a viviendas a un precio asequible es un desafío importante en los Estados Unidos, pero las asociaciones comunitarias no son necesariamente la causa de estos problemas arraigados y complejos. Antes de que las CIC se hicieran populares, los gobiernos locales ya habían impuesto la zonificación en forma de requerimientos de lotes de una gran superficie mínima, lo que frenaba a los emprendedores a construir viviendas de interés social. De hecho, se ha demostrado que las CIC han reducido los costos de la compra de vivienda. Las viviendas multifamiliares, como los condominios y las casas adosadas, son más económicas que las viviendas unifamiliares, porque recortan el costo del suelo, la infraestructura y la construcción (Ellickson & Been 2005). Las cooperativas de viviendas de interés social permiten restricciones a los precios de reventa y el nivel de ingresos del propietario, asegurando que las familias de bajos ingresos tengan la oportunidad de acceder a la vivienda. Con este propósito, los emprendedores que operan bajo requisitos o incentivos municipales frecuentemente designan como de interés social ciertas unidades de condominio dentro del proyecto.
Por lo tanto, es simplista y contraproducente considerar que las asociaciones comunitarias son un campo de batalla entre ricos y pobres.También el uso peyorativo del término “comunidades enrejadas” para describir las CIC con acceso público limitado no contribuye a comprender el problema. De hecho, una cooperativa de ingresos moderados con su puerta principal bajo llave por razones básicas de seguridad caería en la definición de “comunidad enrejada”.
Principios rectores
¿De qué manera debería la crítica de la “secesión de los exitosos” afectar nuestra comprensión, aceptación y autorización de las comunidades de interés común? El tema es complejo y no se presta a elecciones binarias. Por el contrario, es cuestión de acomodar intereses contrapuestos de acuerdo a los siguientes principios:
Conflictos internos: Propietarios individuales vs. la comunidad
En su libro pionero Privatopia: Las asociaciones de propietarios y el ascenso de los gobiernos residenciales privados (1996), Evan McKenzie advirtió: Las CIC tienen una forma de gobierno privado que expresa una preferencia norteamericana por la propiedad de viviendas privadas y, con demasiada frecuencia, se convierte en una ideología de privativismo hostil. El objetivo social más importante es la preservación de los valores de la propiedad, y todos los demás aspectos de la vida comunitaria están subordinados a él. El cumplimiento rígido, intrusivo y frecuentemente mezquino de las reglas es una caricatura de… la gestión benigna, y la creencia en la planificación racional se distorsiona al poner el énfasis en la conformidad por la conformidad misma.
Los conflictos entre los residentes y las asociaciones o juntas de las CIC frecuentemente se centran en torno a dos temas: el sentido de las restricciones y los procedimientos para hacerlas cumplir (ver el recuadro 2). La disputa puede enfocarse en una gama de temas que va desde restricciones de paisajismo a la cobranza de cuotas. En efecto, el 24 por ciento de los residentes de CIC que respondió a la encuesta de Public Opinion Strategies de 2014 había experimentado un problema o desacuerdo personal importante con su asociación. De este grupo, el 52 por ciento quedó satisfecho con las resoluciones y el 36 por ciento no; en el 12 por ciento de los casos, el problema todavía no se había resuelto.
Existe sin duda el riesgo de que las asociaciones comunitarias se excedan en el contenido y cumplimiento de las restricciones, pero estas preocupaciones políticas sustanciales y de procedimiento se pueden resolver por medio de legislación y supervisión judicial.
————————
Recuadro 2: Los conflictos son buenos para los medios
Mientras que los siguientes titulares omiten las múltiples interacciones positivas entre los propietarios individuales y las asociaciones, sí señalan algunas de las interacciones difíciles que se pueden producir.
————————
Libertad de elección
Como se dijo anteriormente, los individuos ejercen su libertad de elección al comprar viviendas en CIC y aceptar sus reglas. La vida en una asociación puede no ser para todos, pero en general se deben respetar las expectativas de la gente que elige vivir en una CIC, y no deben verse frustradas por alguien que después trata de violar el contrato. Los tribunales generalmente coinciden con esta opinión, como indica esta sentencia de 1981:
Las restricciones [originales] están revestidas de una presunción muy fuerte de validez, que deriva del hecho de que cada propietario individual de una unidad la compra sabiendo y aceptando las restricciones que se imponen sobre las mismas… [Una] restricción de uso en una declaración de condominio puede tener un cierto grado de irracionalidad, pero a pesar de ello resistir un ataque en los tribunales. De no ser así, el propietario de una unidad no podría confiar en las restricciones estipuladas en la declaración… ya que dichas restricciones podrían estar potencialmente en un estado de cambio continuo (Hidden Harbour Estates vs. Basso, Fla. Ct. App. [1981]).
Hay varias situaciones, sin embargo, en las que los propietarios no tendrían ninguna libertad de elección. Primero, es posible que las únicas viviendas nuevas disponibles para los compradores estuvieran en CIC, es decir, que los emprendedores ya no construyan viviendas fuera de asociaciones. Efectivamente, un informe reciente concluyó que en 2003 el 80 por ciento de todas las viviendas en construcción en ese momento eran en asociación (Fundación para la Investigación de Asociaciones Comunitarias, 2014). Además, un gobierno municipal podría requerir que los emprendedores crearan asociaciones como condición para la aprobación de una subdivisión. (La reciente legislación promulgada en Arizona que prohíbe esta práctica es señal de que todavía ocurre.) Finalmente, algunos tribunales han sugerido que, si bien las reglas en vigor al momento de la compra se deben hacer cumplir, una regla promulgada posteriormente por la asociación o junta bajo una competencia reservada no se tiene que hacer cumplir si un propietario puede demostrar que “no es razonable”. Otros tribunales no están de acuerdo: No se debe considerar la reclamación de un propietario cuando la asociación de propietarios enmienda la declaración conforme a una cláusula registrada en la declaración de convenio inicial. Cuando un comprador adquiere una unidad en dicha comunidad, la compra se efectúa no sólo sujeta a los convenios expresos en la declaración, sino también sujeta a las disposiciones de enmienda… Y, por supuesto, un comprador potencial que esté preocupado por el gobierno de la asociación comunitaria tiene la opción de comprar una vivienda que no esté sujeta al gobierno de una asociación… Por esta razón, declinamos someter dichas enmiendas… a la prueba de “racionalidad” (Hughes vs. New Life Development Corp., Tenn.Sup.Ct. [2012]).
Directrices para la protección de la autonomía personal
Las restricciones impuestas por las asociaciones de propietarios generan una preocupación cuando amenazan la autonomía personal y los derechos individuales fundamentales de sus miembros. Las restricciones de este tipo podrían incluir la prohibición de carteles o mensajes políticos, y la restricción de ocupación a familias “tradicionales”.
Los tribunales deberían hacer cumplir las restricciones si limitan los efectos colaterales (también llamados “secuelas” o “externalidades”) de un propietario hacia el resto de la comunidad. Sin embargo, no deberían dejar cumplir las restricciones que limitan la naturaleza o el estado de los ocupantes o el comportamiento dentro de una unidad que no cree externalidades. Esta metodología se basa en la teoría de que el propósito fundamental de los regímenes de las CIC es aumentar el valor económico y fomentar los intercambios eficientes. Por lo tanto, si el propietario no genera externalidades, los tribunales no deberían hacer cumplir prohibiciones de ciertos comportamientos. Más aún, algunos valores de autonomía personal son demasiado importantes y tienen prioridad sobre las reglas usuales de contrato. Por ejemplo, no permitimos contratos de esclavitud o la venta de órganos humanos.
Según este norma, una regla que limite el ruido o prohíba fumar (debido a la propagación de olores) en unidades multifamiliares sería legítima, pero las restricciones basadas en el estado civil de los residentes no. Algunas situaciones son más complicadas: por ejemplo, las restricciones sobre mascotas. Según las directrices sugeridas, en general sería legítimo prohibir las mascotas debido al ruido potencial y la renuencia de algunos residentes a compartir áreas comunes con ellas. No obstante, en el caso de animales de servicio, la salud del propietario de la unidad puede tener prioridad sobre las preocupaciones comunitarias.
Los temas relacionados con la Primera Enmienda presentan desafíos especiales. La libre expresión –por ejemplo, los carteles políticos o sobre un tema conflictivo, la distribución de volantes, demostraciones u otro tipo de manifestación– puede causar efectos colaterales, como ruido, interferencia estética y perturbación del ambiente general de la comunidad. Al mismo tiempo, sin embargo, la libre expresión es fundamental para nuestra forma republicana de gobierno, ya sea en el ámbito mayor del gobierno público o del gobierno privado. En casos de expresión, los tribunales podrían tener en cuenta la doctrina de larga tradición que prohíbe convenios que violen políticas públicas, y rechazar las prohibiciones totales de libertad de expresión a favor de restricciones razonables de horario, lugar y modo. De esa manera, se podría permitir la expresión pero limitar, pero no eliminar, sus efectos colaterales sobre la comunidad.
Otro valor fundamental para los estadounidenses es la libertad de culto. Las restricciones a la colocación de una mezuzá en el marco de la puerta o la exposición de pesebres, figuras de santos y luces de Navidad limitan la libre expresión del culto. Ponerse a hacer equilibrios para determinar la importancia religiosa de las luces de Navidad de colores frente a las blancas, en contra de las normas de la CIC, abriría una caja de Pandora, y sería apropiado que los tribunales impusieran una norma general de adecuación razonable sobre los reglamentos de la CIC que afecten a prácticas religiosas.
Finalmente, en el desarrollo y cumplimiento de los reglamentos de asociaciones, los propietarios de las CIC tienen el derecho a esperar cierto comportamiento por parte de las asociaciones y juntas. Esta expectativa deriva de la obligación de que todas las partes de un contrato actúen de buena fe y de forma ecuánime. Por lo tanto, un propietario debería tener el derecho a procedimientos imparciales, con las notificaciones pertinentes y la oportunidad de ser escuchado; de ser tratado de la misma manera que otros propietarios en circunstancias similares; y a no sufrir prejuicios, animadversión y decisiones de mala fe por parte de la junta y sus miembros.
Conclusión
Las comunidades de interés común cubren una gran parte de la superficie residencial de los Estados Unidos, y actualmente alojan a un cuarto de la población del país. Aunque las CIC ofrecen grandes ventajas económicas a sus residentes y a la sociedad en general, estos tipos de modalidad de vivienda requieren interacciones cuidadosas entre la asociación comunitaria y el gobierno municipal, y el reglamento de la asociación puede afectar la autonomía personal de sus miembros. No obstante, hay estrategias disponibles para mitigar, si no superar, estos problemas. Estas estrategias pueden hacer que la propiedad de una vivienda en una CIC sea menos ilusoria y más real.
Sobre el autor
Gerald Korngold es profesor de derecho en la Facultad de Derecho de Nueva York y visiting fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Enseña y escribe sobre temas de propiedad y derecho inmobiliario.
Referencias
De Tocqueville, Alexis. 1835. Democracy in America. London: Saunders and Otley.
Ellickson, Robert C. y Vicki L. Been. 2005. Land Use Controls. New York, NY: Aspen Publishers, 3rd edition.
Foundation for Community Association Research. 2014. “Best Practices. Report #7: Transition.” www.cairf.org/research/bptransition.pdf.
Foundation for Community Association Research. 2013. “National and State Statistical Review for 2013.” www.cairf.org/research/factbook/2013_statistical_review.pdf.
Grubel v. McLaughlin Gunnels v. No. Woodland Community Ass’n, 17013, Texas Court of Appeals (1978).
Hidden Harbour Estates v. Basso, Florida Court of Appeals (1981).
Hughes v. New Life Development Corp., Tennessee Superior Court (2012).
Low, Setha. 2004. Behind the Gates: Life, Security, and the Pursuit of Happiness in Fortress America. London: Routledge.
McKenzie, E. 1996. Privatopia: Homeowner Associations and the Rise of Private Residential Governments. New Haven, Connecticut: Yale University Press.
Nelson, R. H. 2009. “The Puzzle of Local Double Taxation: Why Do Private Communities Exist?” The Independent Review. 13 (3) (Invierno) 345–365.
Public Opinion Strategies. 2014. “Verdict: Americans Grade Their Associations, Board Members and Community Managers.” Falls Church, Virginia: Community Associations Institute.
Reich, Robert. 1991. “Secession of the Successful.” The New York Times Magazine. 20 de enero.
Treese, C. J. 2013. Association Information Services, Inc., compiled from National Association of Realtors data. https://docs.google.com/document/d/1I_2LgTIYSqR4nLPRxN-HtCV-oOFK_QqN1AcO5JJTw-g/edit.
Ziegler, J. 1984. The New Yorker. 3 de septiembre.
SHARE
The state of Bosnia and Herzegovina continues its long process of reconstruction and reconciliation, four years after the November 1995 signing of the Dayton Peace Accords, which marked the end of a three-and-one-half-year war. Under the terms of the Accords, the state was set up within the original borders of what had been the Yugoslav Republic of Bosnia and Herzegovina, but was divided into two largely independent entities: the Federation of Bosnia and Herzegovina (Federation) and the Serb Republic (Republika Srpska). Sub-entity levels of government include cantons and municipalities in the Federation and municipalities in the Republika Srpska.
The task of rebuilding a country ravaged by war is never an easy one. International donor organizations have dedicated large amounts of human and financial resources to the cause, greatly assisting in the development of new government institutions and rebuilding the economy. One of the many challenges facing the country is ensuring that there are sufficient resources available to carry out necessary governmental functions. Of particular concern are service responsibilities and infrastructure needs, including reconstruction, which are straining the already limited budgets of the municipalities.
The Lincoln Institute, the World Bank and the United States Treasury have been involved in a joint project that provides assistance to cantonal and municipal governments in Bosnia and Herzegovina as they explore ways to enhance existing revenues and identify new revenue sources. A number of revenue-generating ideas have been discussed, and one option under serious consideration is an area-based property tax.
Ad Valorem vs. Area-based Tax Systems
Ideally, a property tax system should be ad valorem based in order to promote vertical and horizontal equity in the overall tax system. However, an ad valorem system has a number of administrative complexities that limit its full adoption, especially in developing and transitional economies. An efficient and effective ad valorem property tax system requires a functioning market for property, a network of professional appraisers, substantial amounts of exogenous data, and a sophisticated administrative infrastructure. Because Bosnia and Herzegovina is both a transitional and a post-war economy, these necessary elements are not readily available.
The country does not have a robust market for property, although a real estate market is beginning to emerge around the capital city of Sarajevo. A weekly gazette advertises available properties, but the number is limited and the transactions that do occur tend to be cash or barter-based. An initiative to privatize residences and businesses promises to stimulate the supply of privately held property, ultimately increasing the pool of available properties for real estate transactions. However, the privatization effort does not involve “arms-length” transactions because prices are being established by administrative fiat.
Currently no professional appraisal training is available in the country, but it is a necessary condition for a properly functioning ad valorem system of property taxation. Even if such a system is not adopted, training is still needed, as tax authorities administer the tax on non-movables that has been adopted recently in a few cantons. This tax is similar to the property transaction tax used in various states in the U.S. To assure that the sales price being reported by the seller is reasonable, an appointed committee of citizens is asked to validate it. Ideally these citizens would receive training in appraisal techniques before embarking on their duties.
Efficient and effective administration of an ad valorem property tax system requires an extensive administrative infrastructure and substantial amounts of exogenous data. Neither the infrastructure nor the data, such as financial information, cost of construction and mortgage information, are readily available. Therefore, instituting an ad valorem property tax system in Bosnia and Herzegovina would be very costly and would require a substantial amount of lead time to begin collecting the necessary data and to build the required infrastructure.
However, there are at least three property-based alternatives that are appropriate for developing and transitional economies and are worthy of consideration in this case. The first alternative is a flat fee on occupiers/owners of land and/or improvements with no adjustments for size, value or use of the property. A second alternative is an area-based tax that takes into account the size or area of the property, including both land and improvements. The physical area of the land and improvements provides the base for the tax, and the base is multiplied times the rate of the tax, which is generally low. The third alternative is to adjust the aforementioned area-based tax for such factors as the location of the property, its use, and the quality of the improvements on the land.
A hybrid of alternatives two and three-an area-based tax with adjustments for the location and use of the property-seems to make the most sense for Bosnia and Herzegovina, for several reasons:
The Process of “Discovering” Property
For an area-based property tax system to work properly, all property must be discovered. Ideally, discovery would be accomplished by reading digitized cadastral records. However, such information is limited and technological constraints make this approach infeasible at this time.
Both the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska have reasonably good cadastral records considering their 40 years of socialism, the nationalization of property, and the effects of war. The legal cadastral records contain data on legal ownership of property, while the land cadastral records document the size of land. Two key missing components are complete information on improvements to the land and accurate property ownership information, due to the mass dislocations of citizens during the war.
It will take a substantial amount of work to update the cadastral records sufficiently to support an area-based property tax system. In the meantime, it makes sense to use existing information to assist in the identification and discovery of property. Public housing records, which are quite complete and in some instances are computerized, are one source. For example, the Sarajevo Housing Authority has detailed information on the size, quality, amenities and location of publicly owned residential apartments, and its rent collection system is computerized.
Other sources are the gas and electric utilities that must possess information about their customers in order to efficiently and effectively bill them for service. Sarajevo Gas appears to have fairly complete customer records and it makes a serious effort to keep these data files up-to-date. The largest of three electric utilities operating in Bosnia and Herzegovina, Public Enterprise Elektoprivreda BiH, also maintains very good customer records on approximately 560,000 customers, including approximately 60,000 businesses.
These housing, gas and electric records contain a lot of information on property and its owner/occupier, yet no single set of records appears to be sufficient for the level of detail necessary for an efficiently operating property tax system. Given the incomplete information contained in the cadastral records, tax administration officials in Bosnia and Herzegovina are faced with the challenge of developing a data discovery process that can best utilize these existing databases.
An active approach to discovery would require occupants to provide the necessary information to the taxing authorities. The reason that occupants rather than owners should be enlisted in this task is because land and property ownership records are incomplete and inaccurate in many parts of the country. The first step would be to develop a form that asks for the name of the occupant, a cadastral identification number, the location of the property, the area of the land, the size of improvements to the land, and the use of the land. In the Federation, it makes sense for the cantons, in cooperation with the municipalities, to develop these records, whereas in the Republika Srpska, municipalities most likely would do this with assistance from the entity-level government.
The second step would involve collecting this information. Asking occupants to fill out the form voluntarily would require a public information campaign explaining why the information is needed, how to comply with the request, and the penalties associated with non-compliance. Occupants would be encouraged to pick up the forms from the local cadastral office, complete them, and return them. A second approach would be to prepare a list of known properties using existing cadastral, housing, and gas and electric utility records, and then either hand deliver or mail the property record form to the occupants.
Once the municipalities have compiled the property information, it should be audited for accuracy and completeness by comparing information on the forms with similar information contained in the records of the electric and gas utilities. In many cases this comparison could be performed electronically. Then a manual comparison could be done with housing and cadastral records. The result will be a list of properties and occupants who have failed to comply with the request for property record information. Non-compliers could be sent a reminder of their responsibility to comply, and in extreme cases of non-compliance, individual visits to the property can be conducted.
Revenue Potential and Administrative Challenges
Despite the presence of property-based taxes in Bosnia and Herzegovina, officials at the cantonal and municipal levels of government do not fully appreciate the revenue potential of area-based property taxes. However, these taxes have the potential to generate sizable amounts of revenue, relative to current local budgets, and eventually produce more than one percent of gross domestic product (See Table 1).
There also are sizable administrative challenges associated with the implementation of such a tax. Foremost is the development of a legal and administrative framework that will ensure uniformity, an important criterion for any property tax system. Fortunately, the current government system is designed to promote uniformity because the Constitution of the Federation of Bosnia and Herzegovina grants sole responsibility for fiscal policy to the Federation. Therefore, a framework law, outlining the methodology for determining the property tax base and the range of allowable tax rates, and authorizing cantons to pass enabling legislation for municipalities to levy the tax, should be prepared at the Federation level. Similarly, a framework law would be prepared at the entity level in the Republika Srpska authorizing municipalities to pass enabling legislation.
To overcome any misconceptions regarding the revenue potential from or the administrative challenges posed by the implementation of an area-based system of property taxation, the cosponsors of this research are planning a short training conference in Sarajevo in the late fall. It will provide a common foundation of knowledge about property taxes to officials for both the Federation and the Republika Srpska and foster discussion about the best way to implement an area-based system.
Three pilot studies will then be launched to test whether sufficient property information can be obtained at a reasonable level of effort and cost. In addition, these studies will help determine the roles that various participants at the entity and sub-entity levels of government should play in the discovery phase. If the pilot studies prove successful, a significant step will have been taken toward the introduction of an area-based property tax and diversification of the local government tax base in Bosnia and Herzegovina.
C. Kurt Zorn is professor of Public and Environmental Affairs at Indiana University in Bloomington. Jean Tesche is resident tax advisor for Bosnia and Herzegovina for the United States Treasury, Office of Technical Assistance, in Arlington, Virginia. Gary Cornia is professor at the Romney Institute of Public Management at Brigham Young University in Provo, Utah.
The authors have prepared a Lincoln Institute Working Paper available for free on the web titled “The Potential for a Property Tax in Bosnia and Herzegovina.”
SHARE
The Republic of Lithuania, which declared its independence from the USSR in 1990, is the largest and the southernmost of the Baltic countries, with a total area of 65,300 sq. km. and a population of 3.5 million. Although the other Baltic countries introduced market value-based land taxes earlier, Lithuania anticipates that its up-to-date real property information system and administration network, managed by the State Land Cadastre and Register (SCLR), will speed its implementation. SLCR has been assigned the task of valuing property for taxation, and will utilize its computerized real property information system of land and building data for this purpose.
Tax systems in Lithuania, established early in the post-Soviet period, are gradually being reformed to accommodate development of democratic institutions and market economies, and to advance negotiations for entry into the European Union. The Lithuanian Governmental Action Program for 2001-2004 identified the introduction of market value-based taxes on land and buildings as a priority, contemplating an expanded tax base and a greater role for local government in fiscal decision-making.
Taxes on Land and Buildings
Currently there are two national taxes: a 1.5 percent land tax paid by landowners and 1.0 percent property tax on the value of property (excluding land) paid by corporations and other legal entities. The tax proceeds are returned to the municipalities, where in 2001 they provided on average just over 8 percent of municipal budgets. The revenue from the property tax was nearly 10 times higher than the revenue from the land tax, and has increased annually, representing 2.3 percent of national budget revenues. Neither tax has a market value base at present, although some market elements have been introduced gradually in the land tax base.
Development of the Mass Valuation System
Information Systems
Lithuania initiated development of computer-based real property data 10 years ago. Since establishment of the SLCR in 1997, a fully computerized Real Property Registration System links land parcels and buildings, and cadastre and register data into one unified system. The computer network covers the entire country and links counties and districts to the central databank, so that computerized registration of real property can take place in any branch office or client service bureau throughout the country. Analysis of the data permits monitoring of changes in the real property market, statistical analysis, and utilization of computer-assisted mass appraisal techniques. Figure 1 illustrates the current operation of the Real Property Register and flows of information on real property.
As of August 2002 nearly 4.7 million properties were registered, including more than 1 million land parcels, 615,000 buildings, 1.6 million auxiliary buildings, 950,000 flats and premises, and 395,000 engineering constructions. The central databank is expected eventually to register 6 million properties, including 2.3 million land parcels and 3.7 million buildings of different types.
Sales Data
The SLCR has been collecting real property sales information since 1998, and there are a sufficient number of transactions of flats, garages and land parcels to support mass valuation modeling based on market principles. The SLCR has created a databank of real property sales, and when a new real property unit is formed, it is inventoried and described in the Real Property Cadastre and all property rights are registered in the Real Property Register. At the conclusion of a transaction, a new owner registers the ownership in the register, but the data in the cadastre are not changed. When the transaction is registered the sale price indicated in the purchase-and-sale agreement is recorded into the database, allowing the price information to be supplemented by descriptive (cadastral) attributes. Table 1 shows the number of property sales registered during 1998-2001.
Mass Valuation Pilot Project
To prepare for the implementation of value-based real property taxation, the Ministry of Finance assigned to SLCR the task of undertaking a pilot project using mass valuation techniques. The results will be presented to the Ministry of Finance and other interested state institutions.
SLCR’s objectives are to complete the development of a real property mass valuation system to accomplish the following goals:
At the conclusion, SLCR will be able to analyze various possibilities for introducing a computer-assisted mass appraisal (CAMA) system in Lithuania, and to prepare proposals regarding ad valorem property tax administration and relevant institutional infrastructure development. The project involves 40 property valuers from both SLCR’s central and branch offices, who have been trained by specialists within SLCR and international experts, including the Lincoln Institute, Organisation for Economic Co-operation (OECD), Swedesurvey and the Finnish National Land Survey.
Progress of Project Implementation
Property valuations have been nearly completed in the 11 municipalities selected as demonstration projects, one located in the territory of each SLCR branch office. The experience gained from these pilot projects will be valuable in extending the valuation throughout the entire country. Table 2 summarizes the progress made by SLCR and the Ministry of Finance in completing various steps in the implementation of the mass appraisal system.
Kestutis Sabaliauskas is director general of the State Land Cadastre and Register (SLCR) of Lithuania and Albina Aleksiene is chief of the Market Data Analysis Group.
A History of SLCR and Lincoln Institute Collaboration
The Lincoln Institute and the Lithuanian State Land Cadastre and Register (SLCR) have been collaborating on a series of seminars and research studies since 1997, in preparation for the introduction of market value-based taxation of real property in this Baltic country. A May 2001 Land Lines article, “Market Value-Based Taxation of Real Property,” reported on a weeklong course presented in February 2001 at the Lincoln Institute for a group of senior-level public officials from Lithuania. Participants included representatives from Parliament, the Prime Minister’s office and the Ministry of Finance; the United Nations Development Program provided financial support for the program. Their visit was important both in developing knowledge of real property taxation systems and in creating a working group of representatives from different governmental institutions who were eager to cooperate in establishing an up-to-date taxation system in Lithuania.
In November 2001, the Institute conducted a follow-up series of programs on market value-based taxation in Vilnius for representatives from institutions including the Government of the Republic of Lithuania, several ministries, the Tax Inspectorate, the Association of Municipalities, and the Lithuanian Association of Property Valuers. A second seminar, “Value-Based Taxation Of Real Property in the Baltic Countries: A Comparative Review,” drew participants from Estonia, Latvia and Lithuania to discuss the progress of property tax reforms and shared experiences in undertaking mass valuations. A third seminar, organized in cooperation with the Committee of Budget and Finance of the Lithuanian Parliament, attracted many members of Parliament and top-level governmental officials involved in shaping various aspects of tax policy: policy considerations in introducing a real property tax based on market value; the challenges and benefits of value-based taxation; and ways of implementing an efficient real property tax acceptable to the general public in Lithuania. Over 100 representatives of various institutions of Lithuania and the Baltic States attended one or more of these November seminars.
In May 2002 a faculty group organized and sponsored by the Lincoln Institute visited Lithuania for another series of meetings and briefings organized by SLCR to explore effective approaches to implementing value-based real property tax system. SLCR staff presented extensive information on its activities and readiness to perform mass valuations at central headquarters as well as local offices, where most property valuers work. One outcome of the May meetings is development of an educational program on mass valuation using Lithuania as a case study, which may be valuable to other countries in economic transition. This case will be presented during the next collaborative program to be held in Vilnius in 2003.
Lincoln Institute faculty participating in these programs are Joan Youngman, senior fellow and chairman of the Institute’s Department of Valuation and Taxation; Jane Malme, fellow of the Lincoln Institute; Richard Almy and Robert Gloudmans, partners in Almy, Gloudemans, Jacobs & Denne, Phoenix; and John Charman, consultant valuation surveyor, London.
SHARE
C. Lowell Harriss is Professor Emeritus at Columbia University, where he taught economics from 1938 until his retirement in 1981. He then served as executive director of the Academy of Political Science until 1987. He has been a consultant to and a member of numerous government commissions and boards of professional organizations. He has written and edited many books and hundreds of articles, and is the recipient of countless honors and awards. Dr. Harriss has been a valued associate of the Lincoln Institute since its founding in 1974, as a faculty member, research scholar, and board member. Joan Youngman, senior fellow and chairman of the Institute’s Department of Valuation and Taxation, spoke with him about his lifelong commitment to education, public service, and property taxation.
Joan Youngman: How does land value differ from improvement value as a property tax base?
Lowell Harriss: The significant factor with land is location, the unimproved condition of nature in the most fundamental economic sense. Whatever results from private or public investment and labor, such as streets, buildings, and so forth, is not part of land in this definition. Land differs from other productive resources because it is immobile and its quantity is fixed.
Land exists not because people produce it, but because it’s there by nature. The price one pays for land, as contrasted with other resources, has no role in creating supply. Land is also unique in that no two pieces are the same, so the kind of analysis appropriate for labor and capital with fungible aspects is not applicable to land.
Another important element is the ability to control land use–for example, to receive rent as payment for access, rather than because the owner created anything. The person who controls land use can serve a constructive function by directing it into better instead of poorer uses, and I think there should be the prospect of rewards for doing so. Market forces will indicate demand, and one interested in public policy hopes that the land will be used in the best possible ways. The owner of desirable land will get higher returns, but not because of anything he or she did to create it.
Almost any urban use illustrates this. Some thirty or forty years ago, I was walking down Park Avenue and I saw a very fine building in a key location, 64th Street, I think, housing some offices of the New York City Board of Education—much too valuable a location to be used for administrative purposes. I raised this point with someone in the school system, and he said that they were moving out. They had come to the same economic realization.
Any use of land prevents another use. Holding land idle or partially idle affects not only the owner but neighbors and society at large. Others will have to travel further to get to work or to the grocery store or to school. Land is so crucial, so important to life, that society will be better off if there are forces, market forces or governmental forces, inducing better rather than poorer uses.
JY: How can the tax system encourage better land use?
LH: A tax system that imposes higher taxes on land creates pressure on owners to make more productive use of their land. I don’t like the term “land value tax,” because it emphasizes the tax aspect. My focus over the years has been on reducing the tax rates on structures to induce more investment in improvements. I have not emphasized increasing the tax rates on land to increase pressure for better land use, but these can go together. If the tax system can create a built-in inducement, year in and year out, for better use of land, that will be a plus. I don’t want to be unduly skeptical about more direct land use regulation, but government is politics and the political pressures that affect government regulation do not always represent mankind at its best.
JY: How would you deal with past improvements to land, before the implementation of a land-based tax?
LH: I would just establish the tax on the current condition of the land. The past is past. We’re not talking about a tax on capital gains but a recurring tax on an immobile resource. Some of its current value does reflect prior capital investment, the same as for structures, but I don’t see how to make any differentiation for an annual tax on land value. As a practical matter we have no market for land the way it was hundreds of years ago.
Going forward, it would be desirable to distinguish the value of unimproved land from the value of capital improvements to the land, such as infrastructure and grading, that aren’t viewed commonly as “buildings” but that represent investment and effort. The tax system should not create obstacles to investment. I would certainly be open to learning more about what might be administratively feasible in that regard.
JY: What about the taxation of farms, forests, and open space?
LH: Well, this raises complicated concerns. On one hand, I think it would be good to have additional pressure on some owners of agricultural land to speed up nonagricultural development, especially in the urban fringe. On the other hand, decisions about land use are often irreversible. Covering more acres in Westchester County, where I live, with asphalt and buildings will affect drainage for years to come. I think if anything there should be bias against decisions that are costly in the long run and difficult to reverse if conditions change. But it’s also pretty clear that interests vary, and what is in the interest of farmers is not always in the interest of the public as a whole.
Land is a large part of farm investment, and anticipated future income is reflected in land prices. The market value of land does not necessarily reflect current cash flow, so if taxes are high they may constitute a substantial portion of farm income. I’m sometimes considered not very sympathetic to farmers, because I think they have undue political influence.
The effect of many state and federal programs to benefit farms will be capitalized into higher land values. The consumer will pay forever, and the benefits will go to the person who owned the land when the policy was established. This is not a new conclusion. It’s been in the literature since farm programs began in the 1930s, but it has not affected the political decision-making process. Congressman Barney Frank of Massachusetts asked why the family farm deserves more consideration than the family shoe store, and I agree with the implication of his question.
JY: What about two people who own identical parcels of land, side by side, but one has a small, older house and the other has a new commercial building or shopping center? Many people think it’s unfair to impose the same tax on both.
LH: There are real problems here, too, partly because of imperfections in the capital markets. The person with unimproved land, let’s say it’s a widow, might ideally get a reverse mortgage to realize cash income from her property. The logical thing at that stage of life is to consume capital, for example, by drawing down retirement accounts. We have a systematic market that enables us to live off of our capital when it’s in the form of financial investments, but it’s not that well developed for the real estate market.
I always want to be sympathetic with the person who is having trouble, but wise public policy cannot be made well by concentrating on the extreme cases. Society needs to deal both with the cases of human need and with other problems such as the pressures on land use. Those whose land has become valuable, not because of what they did, but because of their neighborhood, are lucky, even though they may not recognize it. We need separate instruments to deal with separate problems, such as the person whose tax bill goes up even when his cash income does not.
Another aspect of the question is that the property tax is not a personal tax and cannot be evaluated on the same grounds as, say, an income tax. To attempt to do so can mislead. A rich person may own no land and a person with very little cash may own a good deal of land. There are ways to deal with the cash-flow problem, such as circuit breakers that limit property taxes to a certain percentage of income or deferral of tax payments until the property is sold.
JY: Is speculation a special concern? Is everyone who holds property with the hope that it will rise in value a speculator?
LH: I’ve always been reluctant to use the term “speculation,” and I certainly would not say that public policy should penalize the speculator. But, to the extent that government plays a role, I would say its bias should be toward use rather than idleness, and tax policy also supports this view. There is a whole range of speculation, from an owner deciding not to sell a house this week because of hopes for a better price next week, to holding a plot of ground idle in downtown Manhattan, knowing that someone is going to offer a very high price for it eventually.
The developer is presumably a constructive element in the total process. I don’t think anyone really wants equilibrium, but something better than what would be equilibrium. More people live better by reasonable standards now than was the case 20 or 100 years ago, and the real estate developer has played a part in that process. Sometimes it’s fashionable to be disparaging of developers, but we owe a lot to them. Maybe we’ve overpaid some of them, but plenty of them have lost their shirts. It can be a very risky business.
JY: How should the tax system treat government-financed improvements to land?
LH: In New York City, for example, I don’t know how much of the cost of building and extending subways could be borne by taxing the increments of the land value in the neighborhood, but probably a good deal. It’s not going to slow down progress to use those land value increases to help finance the expansion of the subway system.
We need to distinguish, however, between year-in, year-out financing of government by taxes on land and more or less one-time charges. That is, if the subway system is extended, there will be immediate capital gains as well as a long-term increase in the property tax base. Each of these effects deserves consideration in public policy.
JY: What is the difference between someone who invests in a piece of land and then watches as the price of land rises and someone who invests in a stock and then watches the stock market rise?
LH: Well, as far as income taxation is concerned I would think they are the same, but for financing local government they’re very different. The land stays in place, yet the stockholder can move. The ability of the landowner and stockholder to pay may be the same, but that isn’t the only relevant consideration. In thinking about how to tax gains you need to take into account whether the taxpayer can move from the jurisdiction.
I think that taxing people annually to finance local government, based on their ownership of land, is good public policy. The effort to apply that same principle to intangibles was a complete failure in the late nineteenth and early twentieth centuries, because you can’t tax people locally on the basis of resources that are so mobile.
The distinction here is not between earned and unearned income. For income tax purposes the tax is applied after a sale when the owners have realized their gain. But, to finance schools and other services you don’t want to rely on residents’ decisions about whether or not to sell their land. You want a permanent and steady source of tax revenue.
This is quite different from the question of unearned income, that is, whether or not the owner grew rich in his sleep. If the Astors became rich from owning land in Manhattan, but paid their property taxes year in and year out, well, so be it. I think that the property tax can take only a very limited account of differences in wealth. The administrative difficulties of a net wealth tax could be enormous. And the identification of a property tax with a tax on wealth or net worth is, I think, diverting and dangerous. It shifts attention from the goal of financing government to issues of personal status and relative position.
JY: Could you say more about the problem of jurisdictions competing for business by offering tax reductions?
LH: It seems to me there is no need for property tax exemptions on land. Special concessions may be appropriate for buildings, as an acceptable means of competition, but I’m dubious and favor broad reduction of taxes on structures. In any case, the land is not going to move. If you give concessions for land, they will tend to be capitalized into capital gains for the present owners. Under a two-rate land and buildings tax system, any concessions should be made on the basis of the variable resource, which is the building value. Inducements are not going to create more land, but they might create more structures. In this way, economic development incentives might be more effective under a land tax.
SHARE
Land Lines April 2009 Report from the President
SHARE
Hace más de 50 años, un proceso lento pero fundamental comenzó a transformar el impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos. Como este proceso se desarrolló a nivel estatal y local, y no a nivel federal, y dado que la adopción casi universal del avalúo preferencial tomó varias décadas, la mayoría de los ciudadanos no son conscientes de que los dueños de parcelas rurales a menudo reciben un tratamiento preferencial. En consecuencia, hoy millones de hectáreas de suelo rural se avalúan muy por debajo de su valor justo de mercado a efectos del impuesto local sobre la propiedad.
Estas modificaciones del impuesto sobre la propiedad comenzaron en Maryland en 1957, cuando la Asamblea General promulgó una ley de avalúo de suelos de uso agrícola. Esta ley estableció que los campos y pastizales se podían avaluar por debajo del precio del mercado, siempre y cuando se “utilizaran activamente” con fines agrícolas. Como prueba de uso agrícola activo, un dueño sólo tiene que demostrar que la propiedad generó US$2.500 o más de ingresos brutos anuales por la venta de productos agrícolas en los últimos años.
Varios factores impulsaron a docenas de gobiernos estatales a emular a Maryland y crear programas de avalúo por valor de uso (use value programs, o UVA) en las décadas de 1960 y 1970. El primero fue la expansión masiva de las regiones metropolitanas de los EE.UU. después de la Segunda Guerra Mundial, que provocó la conversión de decenas de millones de hectáreas de suelos agrícolas, ganaderos, forestales y otros suelos rurales a uso residencial y a otros usos no agrícolas. Alig et al. (2003) estima que el área desarrollada del país aumentó más del doble entre 1960 y 1997, de 10,3 a 26,5 millones de hectáreas. La rápida urbanización del suelo rural había llegado antes a Maryland que a otros estados debido a que la población de los condados de Montgomery y Prince George, cerca de la rápidamente creciente capital del país, Washington, DC, se cuadruplicó entre 1940 y 1960.
El segundo factor fue que el suelo agrícola que se encontraba al borde de las áreas metropolitanas aumentó significativamente de precio en las décadas posteriores a la guerra debido a su potencial de desarrollo inmobiliario, por lo que algunos productores rurales se vieron obligados a pagar facturas de impuestos mucho mayores debido al mayor valor de sus suelos. Entre 1950 y 1971, por ejemplo, se produjo un incremento del 330 por ciento en la relación de precios de suelos agrícolas con ingresos agrícolas netos en Maryland (Gloudemans 1974). Un estudio en dos estados y siete condados de la región de Kansas City a comienzos de la década de 1960 encontró que la proporción de ingresos brutos agrícolas absorbida por el impuesto sobre la propiedad en el condado más urbanizado era cuatro veces mayor que en la región metropolitana en su totalidad (Blase y Staub 1971). Por lo tanto, la adopción de un avalúo preferencial para el suelo rural se justificó frecuentemente como una medida política para proteger a las familias de agricultores y ganaderos de penurias económicas o, incluso, la ruina.
Una tercera razón, más sutil, de la adopción de programas UVA, tiene que ver con la manera en que el impuesto sobre la propiedad había sido administrado en muchos estados antes de 1957. Hasta ese momento en la historia de los EE.UU., los valuadores municipales y de condado habían otorgado preferencias tributarias de facto a los agricultores, a pesar de que las cláusulas constitucionales estatales exigían uniformidad y equidad en la tributación. Estas prácticas informales de avalúo tenían como objetivo proporcionar alivio tributario a “ciudadanos que se lo merecían”, pero producían como efecto secundario diferencias considerables en los avalúos de propiedades dentro de la misma comunidad.
La expansión de los programas de ayuda estatal a los gobiernos locales después de la Segunda Guerra Mundial puso al descubierto algunas de estas discrepancias. La cantidad de propiedades por residente o estudiante era frecuentemente un factor importante para determinar las fórmulas utilizadas para la asignación de subsidios estatales. Por lo tanto, creció la presión a nivel estatal para adoptar prácticas locales uniformes de avalúo, con el fin de asegurar una distribución equitativa de subsidios estatales. La eliminación de las preferencias tributarias de facto otorgadas por los valuadores a los agricultores y ganaderos dentro de sus comunidades aceleró los esfuerzos para obtener preferencias tributarias de jure para los suelos rurales, por medio de leyes estatales o enmiendas constitucionales.
California fue uno de los estados que adoptó inicialmente el avalúo por valor de uso para los suelos rurales. En 1965, el poder legislativo aprobó la Ley de Conservación de Suelos de California, comúnmente llamada la Ley Williamson. El objetivo de esta ley era la preservación del suelo rural para poder asegurar un suministro adecuado de alimentos, desalentar la conversión prematura de suelos rurales a uso urbano, y preservar las propiedades agrícolas debido a su valor como espacio abierto.
La Ley Williamson permite a condados y ciudades ofrecer un avalúo preferencial al dueño de un suelo agrícola, condicionado a un contrato que prohíbe el desarrollo del suelo por un mínimo de diez años. Después de la primera década del contrato, este se prolonga automáticamente cada año a menos que el dueño presente una notificación de no renovación de contrato. Una vez presentada esa notificación, el avalúo de la propiedad aumenta anualmente hasta que alcance su valor justo de mercado, y el contrato vence finalmente después de nueve años.
Diversidad y alcance de los programas de avalúo por valor de uso
Con poca repercusión en los medios de comunicación nacionales, el avalúo preferencial de los suelos rurales se ha convertido en una característica fundamental de los impuestos locales sobre la propiedad en los Estados Unidos. En California, por ejemplo, más de 6,7 millones de hectáreas de suelo agrícola se acogieron a los contratos de la Ley Williamson en 2008-2009. Según el Departamento de Conservación de California, las propiedades sujetas a la Ley Williamson constituían casi un tercio de todos los suelos privados a comienzos de 2009.
Más de 6,5 millones de hectáreas de suelos agrícolas en Ohio estaban inscritas en el programa de Valor de Uso Agrícola Actual (CAUV, por sus siglas en inglés) para 2007. En promedio, estos suelos se habían valuado en sólo un 14,2 por ciento de su valor de mercado. En diciembre de 2011, la Sala de Representantes de Ohio votó por unanimidad a favor de ampliar el programa CAUV del estado para incluir suelos utilizados para la producción de energía por biomasa y biodiésel.
En Nueva Hampshire, se inscribieron 1,2 millones de hectáreas en el programa estatal de avalúo por uso vigente en 2010. Estas parcelas valuadas en forma preferencial constituían más del 51 por ciento del área total de suelos del estado. Como la agricultura desempeña un papel menor en la economía de Nueva Hampshire, más del 90 por ciento de estos suelos sin desarrollar son bosques y humedales, no campos agrícolas ni pasturas.
Dado que las circunstancias económicas, políticas y legales varían sustancialmente entre los 50 estados, no es sorprendente que los gobiernos estatales hayan adoptado programas UVA diversos. En 1977, once estados ya habían creado programas en los cuales las parcelas elegibles quedaban inscritas automáticamente. En otros 38 estados, los programas requerían que los propietarios presentaran solicitudes de avalúo preferencial. Casi todos los estados ofrecían avalúos por debajo del valor de mercado para suelos agrícolas, pero sólo 21 estados extendían avalúos preferenciales para suelos madereros y bosques.
Desde el punto de vista de la conservación de suelos, la diferencia más importante entre los estados es que 15 de ellos no imponen penalizaciones si un dueño convierte su propiedad a un uso no calificado (ver figura 1). Otros siete estados exigen la devolución de un porcentaje del desarrollo inmobiliario efectuado en parcelas inscritas en el programa. Es decir, el propietario tiene que pagar al estado o al municipio un porcentaje del valor de mercado de la parcela en el año en que se desarrolla la propiedad.
Mucho más común es la penalización de reversión, un disuasión del desarrollo que exige al dueño que pague la diferencia entre el impuesto sobre la propiedad efectivamente pagado en los últimos años gracias al avalúo por valor de uso, y el impuesto que hubiera pagado en esos años si el avalúo hubiera sido efectuado al valor de mercado (más los intereses acumulados por dicha diferencia, en algunos casos). Veintiséis estados utilizan esta forma de penalización al desarrollo inmobiliario. Las investigaciones económicas han demostrado que la falta de penalizaciones al desarrollo inmobiliario debilita significativamente la capacidad de un programa UVA para demorar el desarrollo de suelos rurales que se encuentran en el borde de las regiones metropolitanas (England y Mohr 2006).
La práctica de avalúo por valor de uso a veces crea tensiones políticas en la comunidad e incluso puede dañar la legitimidad de la tributación sobre la propiedad como fuente de ingresos locales. En noviembre de 2011, una estación de televisión de Wisconsin reportó que los dueños de lotes vacantes en una subdivisión residencial de lujo habían cosechado malas hierbas en sus parcelas y solicitado con éxito un avalúo agrícola para sus lotes, mientras la construcción estaba pendiente. Este alegato hizo que por lo menos un representante estatal solicitara la realización de audiencias legislativas por abuso del programa de avalúo por valor de uso del estado. Según el representante Louis Molepske, “Esto debería molestar a todos los habitantes de Wisconsin porque han sido engañados por aquellos que… [quieren] transferir injustamente la carga de los impuestos sobre la propiedad a todos los demás” (Polcyn 2011).
Cómo salvar a los agricultores familiares y los paisajes rurales
Los programas UVA, ¿han “salvado al agricultor familiar”, como predijeron originalmente algunos de sus defensores? En realidad, no. Durante la década de 1980, la población agrícola de los Estados Unidos descendió drásticamente un 31,2 por ciento. Desde 1991 a 2007, la cantidad de granjas comerciales pequeñas continuó disminuyendo, de 1,08 millones a 802.000. En ese mismo período de tiempo, las granjas muy grandes (con 1 millón de dólares en ingresos brutos por lo menos) aumentaron su participación en la producción agrícola nacional desde casi el 28 por ciento hasta casi el 47 por ciento (Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, sin fecha).
Si el avalúo preferencial de los suelos rurales no ha prevenido la disminución de las actividades agrícolas familiares, ¿ha reducido la tasa de desarrollo del suelo rural en los Estados Unidos? Existen pruebas positivas al respecto, pero son modestas. Un estudio sobre el cambio en el uso del suelo desde que Nueva Jersey adoptó el avalúo por uso del suelo en 1964, hasta 1990, encontró que el programa tuvo un impacto muy modesto en la tasa de conversión de suelos agrícolas a usos urbanos (Parks y Quimio, 1996). Después de su estudio en 1998 de casi 3.000 condados de los Estados Unidos, Morris (1998) concluyó que, en promedio, los programas UVA tuvieron como resultado el mantenimiento de aproximadamente un 10 por ciento más de suelos agrícolas en un condado después de 20 años de funcionamiento del programa. Después de su estudio detallado sobre el cambio de uso del suelo en Luisiana, Polyakov y Zhang (2008) concluyeron que se hubieran desarrollado 65.000 hectáreas más de suelos agrícolas durante los cinco años posteriores a 1992 si no hubiera existido un programa UVA en el estado. Parece, entonces, que los programas UVA han ralentizado algo la expansión metropolitana durante las últimas décadas.
Transfiriendo la carga tributaria a nuestros vecinos
Si bien la reducción en la tasa de desarrollo del suelo constituye un beneficio medioambiental y público de los programas UVA, viene acompañado de un costo social. Cuando las propiedades de agricultores, ganaderos y dueños forestales reciben un avalúo muy por debajo del valor de mercado, los gobiernos locales recaudan menos impuestos, a no ser que suban la tasa de impuestos de todas las demás propiedades gravables. Al elevar las tasas tributarias para mantener los niveles de gasto público, los pueblos y condados aumentan las facturas de los impuestos sobre la propiedad de los propietarios no sujetos al UVA, que principalmente son los dueños de viviendas.
Este impacto potencialmente regresivo de los programas UVA se conocía desde hacía décadas. En su informe de 1976 sobre el avalúo preferencial de suelos agrícolas y espacios abiertos, el Consejo sobre Calidad Medioambiental del Presidente (1976, 6-8) expresó claramente que estos programas estatales tienen un costo tributario de magnitud significativa, afectando la redistribución de ingresos entre los contribuyentes:
Todas las leyes de avalúo diferencial… [generan] ‘gastos tributarios’, porque las facturas de cobro de algunos contribuyentes se reducen…. En lamayoría de los casos, el costo de esta reducción se distribuye entre todos los demás contribuyentes… El efecto de un gasto tributario es precisamente el mismo que si los contribuyentes que reciben el beneficio debieran pagar sus impuestos a la misma tasa que los contribuyentes no preferenciales, y al mismo tiempo recibieran un subsidio… por el valor del beneficio tributario.
La magnitud de esta transferencia de impuestos entre los dueños de propiedades puede ser considerable. El informe de Anderson y Griffing (2000) estima los gastos tributarios de dos condados de Nebraska asociados con el programa UVA del estado. El gasto tributario promedio es aproximadamente el 36 por ciento de los ingresos del condado de Lancaster y el 75 por ciento de los ingresos del condado de Sarpy.
Dunford y Marousek (1981) han estudiado el impacto de la Ley de Impuestos sobre Espacios Abiertos (OSTA, por sus siglas en inglés) del estado de Washington sobre la distribución de la carga tributaria en el condado de Spokane. Ocho años después de la creación del programa OSTA, se han inscrito aproximadamente 180.000 hectáreas del condado de Spokane, es decir, alrededor del 40 por ciento del área total de suelos del condado.
Los autores calculan que el aumento de impuestos de las propiedades no participantes para compensar la reducción de impuestos a los dueños de las parcelas inscritas ascendería al 1,3 por ciento, si se deseara mantener los ingresos constantes. No obstante, oculto en este cálculo promedio para el condado, se encuentran enormes diferencias entre las distintas comunidades. Aun cuando la transferencia tributaria a las propiedades no participantes sería sólo del 1-2 por ciento en muchas localidades, esta alcanzaría hasta el 21,9 por ciento en una comunidad. La conclusión de este y otros estudios es que el otorgamiento de avalúos preferenciales a los terratenientes rurales podría ayudar a retrasar el desarrollo inmobiliario de sus propiedades, pero también podría imponer una carga fiscal sobre los propietarios de viviendas así como también sobre los dueños de propiedades comerciales e industriales.
Reforma de los programas de avalúo por valor de uso
Como muchos estados han tenido casi medio siglo de experiencia con sus programas UVA, este es un buen momento para que los legisladores estatales y los departamentos tributarios hagan una pausa y se pregunten si esta característica de su sistema tributario estatal y local debería ser reformada o no. La transferencia de la carga del impuesto sobre la propiedad causada por los programas UVA en muchas comunidades sólo se puede justificar si dicha tasa tributaria preferencial sirve al más amplio interés público. El argumento a favor de la reforma cobra más impulso si se considera que el 94 por ciento de las unidades familiares agrarias tienen un patrimonio neto mayor a la mediana de todos los hogares de los Estados Unidos.
Después de la brusca caída de los mercados inmobiliarios residenciales y comerciales en 2008–2010, la tasa de conversión de suelos rurales a uso urbano disminuyó en muchos estados, al menos por el momento. Para las comunidades, puede ser más fácil considerar la adopción de reformas a los programas UVA durante este período, cuando muchos dueños de suelos rurales no tienen expectativas de vender sus propiedades a emprendedores inmobiliarios en un futuro cercano. Después de una amplia revisión de la literatura de investigación sobre los programas UVA estatales, recomiendo las siguientes reformas (England, 2011).
Aquellos estados que no imponen todavía una penalización cuando un suelo se retira del programa UVA deben comenzar a hacerlo. A menos que el propietario de suelos rurales tenga que pagar una multa en el momento en que su parcela se desarrolle, solamente se aprovechará del ahorro en el impuesto sobre la propiedad ofrecido por el programa UVA hasta que el precio de mercado del suelo desarrollado sea suficientemente atractivo. Por otro lado, la imposición de una penalización alta por hectárea, que disminuya con la cantidad de años de inscripción en el programa, podría inducir al propietario de suelos rurales a retrasar su desarrollo inmobiliario por años. Durante estos años, los fideicomisos de suelos y agencias estatales tendrían la oportunidad de imponer servidumbres de conservación sobre las parcelas rurales que merecen protección permanente contra el desarrollo inmobiliario. En una era en que pocos propietarios de suelos rurales son agricultores pobres, los programas UVA deberían ayudar a proteger los paisajes rurales y preservar los servicios de ecosistemas, en vez de subsidiar a los terratenientes ricos.
Los estados también deberían reconsiderar tres categorías de suelos rurales que son elegibles para el avalúo por valor de uso. (1) Los suelos agrícolas y ganaderos no deberían inscribirse automáticamente, como es la práctica en algunos estados. En lugar de ello, se debería obligar a los propietarios rurales a documentar los ingresos netos considerables recibidos por la venta de productos agrícolaganaderos durante el año fiscal precedente. Esto evitaría que el propietario de suelos ociosos a punto de ser desarrollados recibiera un descuento en su impuesto sobre la propiedad. (2) Las parcelas agrícolas no deberían ser elegibles para el avalúo por valor de uso si ya se presentaron planes de subdivisión o si las parcelas han sido reasignadas para uso residencial, comercial o industrial. Si existen pruebas consistentes de que un terrateniente va a comenzar pronto a desarrollar una parcela, no hay ninguna razón para continuar dándole el tratamiento tributario preferencial del programa UVA. (3) Los bosques, humedales y otras parcelas de uso no agrícola deberían ser elegibles para el avalúo por valor de uso si generan beneficios públicos tales como protección contra inundaciones, hábitat silvestre y vistas panorámicas. Por otro lado, los suelos áridos con gran potencial de desarrollo que se encuentran en el borde de las áreas metropolitanas se deberían avaluar al valor del mercado si no producen servicios de ecosistemas que beneficien a la sociedad en su conjunto.
Los estados deberían revisar cuidadosamente los métodos de capitalización de ingresos empleados para estimar el valor de uso agrícola de las propiedades rurales. Las pautas para estimar los ingresos netos de suelos agrícolas y para seleccionar la tasa de descuento que capitaliza el flujo de ingresos se debe basar en principios económicos sólidos, y se debería presentar a los contribuyentes de manera transparente. Debido a que los cálculos de capitalización de ingresos son muy sensibles a la elección de la tasa de descuento, dicha elección se debe justificar apropiadamente, y no puede tomarse arbitrariamente. En principio, la tasa de descuento libre de riesgo se tiene que ajustar según la inflación, el riesgo de incumplimiento, el riesgo de vencimiento y las restricciones de liquidez.
Los gobiernos estatales deberían reconocer que, si bien sus programas UVA generan beneficios medioambientales para el público en general, también imponen cargas fiscales sobre las localidades en que los dueños privados de suelos rurales se benefician de un avalúo preferencial. Por ejemplo, California promulgó su Ley de Subvención de Espacios Vacíos en 1972 para mitigar el impacto de la Ley Williamson sobre los presupuestos de los gobiernos locales, proporcionando subsidios estatales para reemplazar en parte los ingresos tributarios perdidos del impuesto a la propiedad. Entre 1972 y 2008, estos subsidios de Sacramento a las ciudades y condados ascendieron a 839 millones de dólares. (Estos subsidios fueron suspendidos en 2009, sin embargo, debido al enorme déficit presupuestario del estado.)
Como el avalúo preferencial del suelo rural se ha convertido en una característica fundamental del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos, los gobernadores y los legisladores estatales deberían hacer una pausa y reconsiderar si estos tipos de reformas podrían mejorar tanto el desempeño de sus programas UVA como el apoyo popular a los mismos.
Sobre el autor
Richard W. England es profesor de Economía y Recursos Naturales de la Universidad de Nueva Hampshire. También es visiting fellow del Departamento de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln.
Referencias
Alig, Ralph J., Andrew J. Plantinga, SoEun Ahn, and Jeffrey D. Kline. 2003. Land use changes involving forestry in the United States: 1952 to 1997, with projections to 2050. Technical Report. Portland, OR: U.S. Forest Service, Pacific Northwest Research Station.
Anderson, John E., and Marlon F. Griffing. 2000. Measuring use-value assessment tax expenditures. Assessment Journal (January/February): 35–47.
Blase, Melvin G., and William J. Staub. 1971. Real property taxes in the rural-urban fringe. Land Economics (May): 168–174.
Council on Environmental Quality. 1976. Untaxing open space: An evaluation of the effectiveness of differential assessment of farms and open space. Washington, DC: U.S. Government Printing Office.
Dunford, Richard W., and Douglas C. Marousek. 1981. Sub-county property tax shifts attributable to use-value assessments on farmland. Land Economics (May): 221–229.
England, Richard W. 2002. Current-use property assessment and land development: A theoretical and empirical review of development penalties. State Tax Notes, 16 December: 795.
———. 2011. Preferential assessment of rural land in the United States: A literature review and reform proposals. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
England, Richard W., and Robert D. Mohr. 2006. Land development and current use assessment. In Economics and contemporary land use policy: Development and conservation at the rural-urban fringe, ed. S.K. Swallow and R.J. Johnston. Washington, DC: Resources for the Future.
Gloudemans, Robert J. 1974. Use-value farmland assessments: Theory, practice, and impact. Chicago: International Association of Assessing Officials.
Morris, Adele C. 1998. Property tax treatment of farmland: Does tax relief delay land development? In Local government tax and land use policies in the United States, ed. Helen F. Ladd, 144–167. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar.
Parks, Peter J., and Wilma Rose H. Quimio. 1996. Preserving agricultural land with farmland assessment: New Jersey as a case study. Agricultural and Resource Economics Review (April): 22–27.
Polcyn, Bryan. Lawmaker calls for hearing after farmland tax loophole exposed. WITI–TV, Twin Lakes, Wisconsin, 22 November 2011.
Polyakov, Maksym, and Daowei Zhang. 2008. Property tax policy and land-use change. Land Economics (August): 396–408.
USDA Economic Research Service. n.d. Washington, DC. U.S. Department of Agriculture. http://www.ers.usda.gov
