As part of its ongoing education program in Latin America, the Lincoln Institute, with the Porto Alegre (Brazil) City Council, organized the “International Seminar on Property Taxation” in April 2001, to discuss equity and efficiency in property tax administration. More than 200 delegates came from 12 countries, 14 Brazilian states and 45 local authorities. Internationally recognized experts and public officials in government, academia, public finance and taxation represented such institutions as the Inter-American Development Bank (IDB), the International Property Tax Institute (IPTI), the International Association of Assessing Officers (IAAO), the Brazilian Association of Secretariats of Finance of Capitals (ABRASF) and the Brazilian School of Fiscal Administration (ESAF). This article draws on the issues and experiences discussed at that seminar.

As in the United States, there is an ongoing debate in Latin America over the replacement of the property tax with alternative revenue sources, such as fees and charges, that might be easier to administer, less influenced by political factors and more efficient. Nevertheless, the property tax remains the predominant option for raising revenue to finance public services at the local government level in Latin America.

An important characteristic of the property tax is the great diversity found in its administration. For example, the property tax is a purely local tax in Brazil, Colombia and Ecuador, but it is administered at the province level of government in Argentina. In Mexico, the role of the local authorities has been reduced to primarily tax collection. In Chile, the property tax is an important revenue source for local governments, although the central government is responsible for administering the cadastral, assessment and collection systems. El Salvador is the only country in Central America that has never introduced the property tax, although currently there is strong pressure for establishing new taxes, since tax revenue represents only about 11 percent of GDP.

Insights on Property Tax Administration

In general the property tax is recognized as a ‘good tax’; its role is essential in the process of recovering revenue, funding public services and promoting social development. The unique nature of the property tax provides important links among wealth and income, social development, and land use and occupation. However, the property tax must be administered fairly to avoid inefficiency and inequity in the distribution of the tax burden. Concerns mentioned in several seminar sessions included the need for an adequate cadastre, as complete as possible in terms of coverage and containing basic attributes needed for assessing different types of properties. One discussion group recommended integrating the community in the continual process of updating cadastral data. Others emphasized the need for performing a careful cost and benefit analysis before implementing geographic information systems.

In countries where the cadastre is not administered by the central government, there is no standard model or system. Depending on the development level of the municipality and/or financial resources available, the cadastre technology can vary enormously from a simple list of properties to a cadastre based on a geographic information system with multiple purposes. Diverse valuation approaches are also observed: self-assessment is used in Colombia and Bolivia, whereas the cost approach is commonly used in Brazil, Chile, Ecuador and Mexico. Some local authorities in Brazil are engaged in a movement to use the sales comparison approach for residential property. In applying the cost approach, the land value is determined using the sales comparison approach. Although based on market information, the land value is also estimated in different ways, causing concerns over how to reduce assessment inequities.

Valuation is primarily a technical task that requires assessment uniformity and short valuation cycles, and should not be used for political purposes. Capping systems, which limit tax increases between consecutive periods for each individual property up to an overall adjustment based on annual inflation rates, are seen as a major source of assessment inequity. Transparency in the valuation results is considered fundamental for guaranteeing the taxpayers’ confidence in and acceptability of the tax system. Other basic premises include fiscal accountability, fairness, democratization of information, and translation of technical language into a form that is understandable to community members and leaders. Furthermore, community members should take part in making decisions on public revenue collection and expenditures.

A recent development of interest in this regard is the increasing use of Internet facilities by taxpayers to receive and pay tax bills, review statistical data on their property and update cadastral information. Chile is considered the benchmark in Latin America in the use of these technologies.

Experiences with Fiscal Reform

Several seminar presenters shared their experiences with property tax reform and revisions, which often include investments in cadastral systems. For instance, the improvement in the collection performance of the property tax in Colombia increased as a percentage of GDP from 0.22 percent in 1970 to 0.91 percent in 1994. This improvement was attributed in part to legislation that demanded the implementation and updating of the cadastre throughout the country. The strong pressure against updating assessed values, as well as administrative difficulties in undertaking valuations, resulted in the establishment of a self-assessment procedure. Taxpayers are now responsible for declaring the assessed value of their properties, but the value cannot be less than the recorded cadastral value. To reduce underassessment, the assessed value is also used as the basis for expropriation.

Fiscal reform initiatives in Argentina during the 1990s were strongly motivated by financial crises in the public sector. The reform project relating to the property tax was divided into two main areas, cadastres and fiscal administration. The equivalent of over US$ 120 million has been invested in these reforms, yet the project has been completed in only about 50 percent of the jurisdictions. In another example, Mexicali, the capital city of Baja California, pioneered the adoption of land value as the property tax base in the 1990s. Although this was a successful experience with property tax reform, current challenges in Mexico include achieving fiscal balance between public expenditure and revenue raised and recovering the importance of the property tax as a revenue source.

Property Taxation in Brazil

Political, legal and practical obstacles have contributed to the continuation of inequities and inefficiencies in the property tax in Brazil. Frequently there is no common interpretation of tax regulations among major branches of government (the judiciary, legislature and executive), creating a pervasive lack of confidence in the tax system. Primary concerns in property tax administration include incomplete and out-of-date cadastres, resulting in irreplaceable losses in revenue; poor assessment practices that generate a low degree of uniformity; the strong influence of historical assessed values, because valuation is infrequent and approval of a new valuation list in the Chamber of Councilors is often difficult; and low performance in tax collection.

The validity and feasibility of adopting progressive (sliding) rates for the property tax, was largely used adopted in Brazil during the 1990s, was reexamined. The basic idea had been to establish progressive rates according to classes of assessed value and to insert an element of ability-to-pay into the system, simultaneously making high-value properties pay more proportionally and alleviating the tax burden on low-value properties. In 1996, the Supreme Court declared the use of progressive rates for the property tax unconstitutional. However, a recent constitutional amendment authorized progressivity in the property tax rates based on the value of properties, as well as different rates based on property location.

Arguments expressed in the seminar against the application of progressive rates for the property tax were based on the principle of keeping the tax simple, and concerns about the measure’s effectiveness. Arguments in favor of progressivity included the concentration of income disparities in Brazil and the fact that the poor are likely to spend more proportionally in housing expenditures than are the wealthy. The majority of seminar participants believed that the progressive rates might promote a fairer distribution of the tax burden. However, progressivity should be gradual; that is, a higher rate should be applied only over the part of property value that exceeds the limit established in each class of assessed value, to avoid a large difference in tax burden for properties with values slightly above and below the boundaries of each class.

At the national level in Brazil, inefficient use of the property tax as a revenue source is widely recognized. Revenue from property taxes represents less than 0.4 percent of GDP. Indeed, the tax actually collected is only symbolic in many parts of the country. A recent survey of municipalities investigated several aspects of local government performance, including tax evasion. In only 13 percent of the municipalities was the tax evasion rate less than 20 percent. In one out of five municipalities, the revenue collected represented less than 20 percent of the properties included in the cadastre.

Table 1 demonstrates the relative importance of property tax revenue in Brazil, according to the size of the municipality. Small municipalities are financed largely by transfers from other government levels and larger municipalities are more dependent on the property tax as a revenue source. However, the performance of property tax administration depends directly on political will, which varies enormously among cities. For instance, due to an extensive updating of its cadastre, the city of Santana de Parnaíba, with 60,000 inhabitants in the State of São Paulo, collects approximately R$ 212.00 per inhabitant, while the average revenue collected from property tax for cities of its size (10,000 to 100,000 population) is R$ 10.04 per inhabitant. That performance is even better than in São Paulo, the capital of the state, which collects less than R$ 80.00 per inhabitant. Similarly, a participatory approach involving local community and nongovernmental organizations (NGOs) allows critical issues of property tax assessment and administration to be discussed, resulting in actions to improve the system. In the city of Ribeirão Pires, for example, measures that increased revenue by 40 percent included an ample review of the property tax legislation that allowed the adoption of better assessment practices, new property tax rates and more efficient procedures for tax collection. Furthermore, the tax reform has contributed to increasing the local government’s popularity.

Case Study of Porto Alegre

Inspired by the April seminar and previous research and analysis, the local government of Porto Alegre has prepared a proposal for a property tax reform aimed at increasing fiscal equity, enhancing the importance of the property tax as a revenue source, and creating more efficient administration of the tax. The project was presented on September 28 to the City Council, the entity in charge of either approving or rejecting the measures, which must be decided before the end of 2001.

A multidisciplinary team worked actively on the project, composed of local authority members, such as valuers, property tax experts, and urban and environmental planners, as well as a group of statisticians and information technology experts from the Federal University of Rio Grande do Sul. The measures being proposed have been discussed thoroughly with representatives of public associations, community leaders, the media and, of course, city councilors (See Table 2).

Conclusion

The participation of several hundred delegates at the seminar is evidence of the importance of property taxes in their countries. Although there is still an ample need for improving the overall performance of property tax systems, the debate demonstrated progress in the way the tax is administered and perceived in many parts of the region. Several independent experiences made it clear that political will is the principal element for explaining differences in the performance of property taxes in Latin America. Recent technological advances, now accessible to any country, have been able to provide better solutions in data management, valuation and assessment. Challenges are gradually moving from the technical to the political sphere. More than ever learning how to implement tax reforms and revisions is essential for pursuing more effective property tax systems. A trend toward using a participatory approach when undertaking such revisions is also evident, since public acceptance is likely to facilitate the reform process.

Claudia M. De Cesare is a property tax advisor to the Secretariat of Finance for the municipality of Porto Alegre, Brazil. She also conducts research and teaches courses on valuation and property taxation at the Federal University of Rio Grande do Sul and the Lincoln Institute. She is a member of the advisory board of the International Property Tax Institute (IPTI) and is active in other professional organizations.

Sidebar: Latin America Network On Property Taxation

The Lincoln Institute has recently formed informational networks of scholars and policy makers focused on several key issues in land and tax policy in Latin America. Led by Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, the first meeting of the property taxation network took place in conjunction with the seminar in Porto Alegre in April 2001. Network rpresentatives came from Argentine (Hector Serravalle), Brazil (Claudia M. De Cesare, Cintia E. Fernandes, Mauro Lunardi and Sol G. Pinto), Chile (Carlos Acuña), Colombia (Maria Camila Uribe and Claudia Puentes), Ecuador (Mario R. Maldonado), El Salvador (Roberto Cañas) and Mexico (Sergio Flores).

The network’s mission is to pursue more effective property tax systems in Latin America and to reinforce the role of the property tax as an alternative for local government revenue. The network will promote professional development, identify relevant themes for comparative research and educational programs, and disseminate information and experiences. The members of the network have prioritized the following projects:

• property tax indicators;
• annotated bibliography;
• database on institutions, permanent courses and educational programs;
• development of curriculum; and
• exchanges for professional learning.

Although isolated initiatives at national or state levels have improved cadastral systems, valuation procedures and communication skills in some countries, the network members agree there is still great potential for improving efficiency and equity in current tax systems. The members also wanted more accessible information and better communication on property tax issues in Latin America. Innovative experiences and lessons like those cited in the following article can be shared within the group. Future educational programs may be a source of inspiration for other municipalities, like Porto Alegre, facing challenges in property tax administration.

The recent fiscal crisis in Asia has affected systems of taxation and land use regulation throughout the region. The situation in Korea is typical. A series of collapses of large conglomerates led to a severe economic crisis, with 5.5 percent of total loans in default by the end of 1997. Currency and stock indexes fell to one-half their value within a year. Major measures to control the crisis, undertaken in cooperation with the International Monetary Fund (IMF), include cutting government expenses by 10 percent and initiating a series of tax reforms to raise revenues.

In this context, a recent seminar on the taxation of real property in Asia provided a valuable and timely forum for the exchange of ideas. The seminar was hosted by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the Government of Korea at the Korea-OECD Multilateral Tax Center in Chonon in early March. Tax administrators from China, Korea, Singapore and Vietnam attended the two-part program, which included a four-day seminar on property taxation and a one-day workshop hosted by the Korea Ministry of Finance. My fellow instructors in the seminar were Michael Engelschalk of OECD’s Fiscal Division in Paris and Anders Muller of Denmark’s Ministry of Taxation.

Seminar Themes

The seminar addressed three major issues concerning local government systems for property taxation:

Local Revenues and Fiscal Decentralization:

Anticipating increased political and fiscal decentralization in many Asian countries, the seminar explored the role of local government within the national tax structure. These fundamental issues are particularly of interest to China, which is just beginning to develop a property tax system, and Korea, which is beginning to exercise stronger local autonomy.

Market Economy and Property Valuation:

For Vietnam and China, which are moving toward a market-based economy, establishing reliable sales information on property markets and developing effective valuation techniques are major challenges. Korea and Singapore, with their more advanced property tax systems, must be able to respond to a dynamic property market. Singapore’s annual value rating method and Korea’s market capitalization approach are very different systems, and the issue of improving valuation models remained a hotly debated subject during the seminar.

Taxation Administration and Enforcement:

Computerization, a collection process and legal procedures need to be developed and implemented in all governments to improve the efficiency and effectiveness of management and enforcement procedures. Political issues such as assignment of local and central government functions, determining ability to pay and the role of wealth taxation were also discussed extensively by the participants.

Tax Policy Issues in Asian Countries

Although China at present does not permit private ownership of land, three categories of taxes are applied to use rights:

taxes on land use (land use tax, land occupation tax and agricultural tax):

taxes on ownership of buildings (house tax and real estate tax); and

taxes on transactions (land appreciation tax, business tax, stamp duty and deed tax.)

Property tax reform in China is needed for two reasons: redundancy and out-of-date regulations. Even after the economic reforms of the 1980s, foreign investment in real property has been regulated and taxed according to a 1951 law. The central government has decided to reform and simplify property taxes by consolidating the domestic house tax with the land use tax for local people, consolidating domestic and foreign house taxes for foreigners, and possibly eliminating the deed tax.

Korea proposed a land value increment tax several years ago to capture the capital gains from land transactions, but the proposal was defeated. To capture land value increments and avoid speculation, Korea instead implemented a capital gains tax system that covers both real property and other asset transactions. To discourage land speculation, the tax rate will be fixed at 50 percent for property sales within two years of purchase, but owners who hold properties for more than two years will have a lower capital gains tax rate.

Korea’s GNP is expected to grow less than one percent in 1998 and tax revenues are projected to decline by US$4.4 billion. In response, the government designed a package to raise tax revenues by US$2.4 billion and to cut government expenditures by US$5.6 billion. In the tax reform package, minimum tax levels will generally be raised but capital gains taxes on land sales and value-added tax exemptions will be reduced.

Vietnam began reforming its tax system in 1990 with the introduction of uniform tax laws and ordinances across the country. Some examples are the 1994 Law on Agricultural Land Use Taxes, the 1992 Ordinance on Land and Housing Taxes, and the 1994 Law on Taxes on Land Use Right Transfer. Although Vietnam endorses a market economy, these central government regulations set the standard for all taxation administration. Property valuation (use value) is also defined by national law, although the taxable price is determined by the People’s Committee of the province or city, which is directly under central government power. In other words, the valuation is based on market value but must be approved by the People’s Committee.

In Singapore property owners pay an annual tax of 12 percent on the annual value of the property. The annual value for buildings is based on the estimated market rent per annum. The value for vacant land or land under development is derived from five percent of its estimated market value. The total annual tax in 1996-97 constituted six percent of the government’s operating revenue. Other property-related taxes include transfer taxes, inheritance taxes and development charges. Given the dynamic urban real property market and high land prices, the Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS), which oversees the taxation system, is continuously developing new valuation and collection methodologies.

In summary, the demand for research on tax policies is critical in Asia. This seminar offered an educational environment where instructors and participants could share basic principles on the taxation of real property and learn from each others’ experiences.

Alven Lam is a fellow of the Lincoln Institute and academic dean of the Land Reform Training Institute in Taiwan.

The collapse of communism in the early 1990s launched an era of political and economic reforms in Russia and throughout the former Soviet Union that introduced democracy and the free market economy to countries that previously had no experience with either of these concepts. In Russia privatization of land was one of the first items on the reform agenda, and by the end of 1992 the Russian Parliament had adopted the federal law On the Payment for Land. This law set normative land values differentiated by regions to be used for taxation, as well as a basis for land rent and purchase. At the time the country had no land market, so this was considered a very progressive measure. Lands that were previously held in public ownership were rapidly distributed to individuals, and by 1998 some 129 million hectares of land were privately held by some 43 million landowners. Introduction of private ownership rights in land also meant the introduction of the land tax, since owners or users of land plots became eligible to pay for their real property assets.

Economic reforms in Russia were accompanied by inflation that ran thousands of percent annually. To maintain revenue yields, local and regional authorities adjusted normative land values accordingly. As land market activity started to develop in the mid-1990s, some of these authorities used market price information to make land value adjustments. As a result land taxes became absolutely inconsistent with the economic situation, and tax amounts were not comparable for similar properties located in different jurisdictions.

By the late 1990s the land tax system had developed faults that required tax reform on a nationwide scale. The basic outline of the tax reform included the following features:

• The land tax will become a local tax.
• While floating tax rates will be established by local governments, the maximum possible tax rates will be fixed by federal legislation.
• The federal government will develop rules and procedures for mass valuation of land plots.
• The tax base will be the cadastral value of land plots.
• Land cadastre authorities will provide information on taxable objects and their taxable land values to tax and revenue authorities.

Reform of the land tax is seen as part of a wider property tax reform. The current property tax system in Russia includes a number of taxes: individual property tax; enterprise property tax; land tax; and real property tax. While the first three are operational, the fourth tax has been tested as an experiment since 1997 in two cities, Novgorod Veliky and Tver (Malme and Youngman 2001, Chapter 6). It is expected that when Russia is in a position to introduce the real property tax nationally, the first three taxes will be canceled.

In 1999 the Land Cadastre Service of Russia, a land administration authority of the federal government, was delegated the responsibility to develop mass valuation methods and to implement the country’s first mass valuation of all land. The government chose mass valuation, identifying the sales comparison, income and cost approaches as the basic valuation models that needed to be developed. Land is valued at its site value as if it were vacant.

Implementation of a mass valuation system has been constrained by the lack of reliable land market data, however. The housing market is the only developed market in Russia that can be characterized by a large number of sales transactions. These transactions are spread unevenly throughout the country, with large cities characterized by many transactions and high prices for apartments, whereas small towns and settlements have few examples of real estate sales. The national land market recorded some 5.5 million transactions annually, with only about 6 percent of them being actual buying and selling transactions. Official data from land registration authorities could not be used as a data source because transacting parties often conceal the true market price to avoid paying transfer taxes.

This lack of reliable market data has forced the developers of mass valuation models to identify other factors that may influence the land market. The model developed for valuation of urban land included some 90 layers of information that were geo-referenced to digital land cadastre maps of cities and towns. Apart from available market information, these data layers included features of physical infrastructure such as transport, public utilities, schools, stores and other structures. Environmental factors also are taken into consideration.

Mass valuation methods in Russia have identified 14 types of urban land use that can be assigned to each cadastral block. Thus, the model can set the tax base according to the current or highest and best land use. The actual tax base established for each land plot is calculated as the price of a square meter of land in a cadastral block multiplied by the area of the plot.

It took one year of development and model testing and two years of further work to complete the cadastral valuation of urban land throughout Russia. Actual valuation results suggest that the model works accurately with lands occupied by the housing sector. The correlation between actual market data and mass valuation results is between 0.6 and 0.7 on a scale of 0 to 1.0, with greater accuracy in areas where the land market is better developed.

Cadastral valuation of agricultural land is based on the income approach, since availability of agricultural land market information is extremely limited. Legislation allowing the sale of agricultural land became effective in early 2002. The data used to value agricultural land included information on soils and actual farm production figures over the last 30 years. Mass valuation of forested lands was also based on the income approach. Russian land law also identifies a special group of industrial lands located outside the city limits that includes industrial sites, roads, railroads, and energy and transport facilities. These lands proved to be a difficult subject for mass valuation because there are so many unique types of structures and objects on them; individual valuation is often applied to them instead.

Over the past four years, some 95 percent of Russia’s territory has been valued using mass valuation methodology. The Federal Land Cadastre Service continues to refine and improve its methods in preparation for the enactment of relevant legislation authorizing the introduction of a new value-based land tax. During this period, the Cadastre Service organized a Workshop on Mass Valuation Systems of Land (Real Estate) for Taxation Purposes, in Moscow in 2002, under the auspices of the United Nations Economic Commission for Europe. It also assembled a delegation for the Lincoln Institute’s course Introducing a Market Value-Based Mass Appraisal System for Taxation of Real Property, in Vilnius in 2003 (see related article).

Alexey L. Overchuk is deputy chief of the Federal Land Cadastre Service of Russia and deputy chairman of the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) Working Party for Land Administration.

Reference

Malme, Jane H. and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: The World Bank. Available at http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/library9/malme_propertytax.pdf

Daphne Kenyon, a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, heads D. A. Kenyon & Associates, a public policy consulting firm in Windham, New Hampshire. She also serves on the New Hampshire State Board of Education, to which she was appointed by Governor John Lynch (D) in 2006. Kenyon is writing a policy focus report for the Institute, titled Untying the Property Tax–School Funding Knot, which will be available in the fall of 2007.

Las ciudades enfrentan grandes dificultades a la hora de intentar introducir un sistema del impuesto a la propiedad más eficiente. Uno de los desafíos consiste en controlar la alta volatilidad política relacionada con los impuestos que gravan en forma directa los activos, como por ejemplo el impuesto a la propiedad, que posee un alto nivel de visibilidad. La estrecha proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se traduce en una presión política para reducir los impuestos y evitar la actualización de los avalúos inmobiliarios. Los funcionarios municipales se convierten en blancos fáciles para la crítica, a la vez que pueden experimentar consecuencias electorales.

Aunque el impuesto a la propiedad es reconocido internacionalmente como un instrumento preferido para financiar los servicios públicos urbanos, en la mayoría de los países latinoamericanos este impuesto tiene una importancia limitada como fuente de recaudación, representando en promedio un 0,32 por ciento del PIB (De Cesare 2010). Las ciudades brasileñas recaudan un promedio de cerca de US$ 46,50 per cápita en impuestos a la propiedad por año. Sin embargo, la mayoría de las ciudades no alcanzan el promedio nacional. En más de la mitad de los municipios, los ingresos no exceden los US$ 5,00 per cápita (Afonso et al. 2010).

El modelo brasileño del impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) es un impuesto directo tributado al municipio en base a una estimación del justo valor de mercado de las propiedades inmuebles. En Brasil se ha perdido gran parte del potencial de recaudación de este impuesto debido a que las autoridades municipales no logran administrar dicho impuesto en forma correcta y efectiva. El tratamiento de la revisión legislativa del IPTU siempre termina en debates acalorados y una respuesta política intensa que, en muchos casos, lleva a los alcaldes y otros funcionarios a evitar su participación en el proceso.

Un problema adicional es el estricto requisito legal mediante el cual los criterios de valuación deben ser aprobados por ley antes de poder actualizar la base impositiva. Entre estos criterios se encuentran las características de la propiedad y sus componentes, así como también el valor monetario asignado a cada uno de dichos componentes. En otras palabras, para los legisladores brasileños, no es suficiente establecer criterios para determinar que una propiedad tiene mayor valor que otra y que, por lo tanto, está sujeta a un impuesto más alto. La misma ley debe aclarar de qué manera una propiedad que posee determinadas características se valuará en términos monetarios.

Después de años de debate, el Tribunal Superior de Brasil estableció, en el año 1996, que se requiere una norma municipal para actualizar la base impositiva del IPTU, siempre que el ajuste sea mayor a la variación del Indice de Precios al Consumidor oficial (Declaración 160). Con anterioridad a esa sentencia, las ciudades solían actualizar los valores inmobiliarios a los fines impositivos mediante actos ejecutivos (decretos), en forma independiente de la legislatura municipal. A partir de la introducción de este requisito legal en 1996, muchos gobiernos municipales decidieron no enviar los proyectos de ley necesarios a la legislatura municipal para realizar las tan necesarias actualizaciones en la valuación inmobiliaria.

En algunos casos, los desastres políticos resultantes de esta situación sirvieron como un alarmante factor de inhibición ante cualquier nuevo intento por revisar la base impositiva. Con el fin de resolver este dilema, varias ciudades optaron, en cambio, por aumentar las alícuotas del IPTU para compensar su reticencia a revaluar las propiedades. Además, por cada nueva ley que aprueba una actualización en la valuación, se suelen crear nuevos tipos de exenciones o reducciones impositivas, lo que frecuentemente cancela los esfuerzos tendientes a mejorar el rendimiento del IPTU.

Como resultado de la resistencia política, el IPTU, por lo general, no se tuvo mucho en cuenta como fuente de ingresos para las finanzas municipales en Brasil. Las ciudades más grandes (con más de 500.000 habitantes) comenzaron a concentrar sus esfuerzos en el impuesto a los servicios (ISS: Imposto Sobre Serviços) mientras que las ciudades más pequeñas dependían en mayor medida de las transferencias realizadas por el gobierno estatal y federal a través del fondo municipal de participación en los ingresos (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (ver tabla 1 en anexo).

El Instituto Federal de Investigación Económica Aplicada (IPEA 2009) informa que el IPTU ha perdido importancia en cuanto a su participación en la recaudación municipal directa a nivel nacional y que se registró un aumento de los ingresos provenientes del impuesto a los servicios, un impuesto indirecto que tiende a ser regresivo. La participación del IPTU en la recaudación municipal directa se redujo del 38 por ciento al 28 por ciento entre 1991 y 2007, resultando en la pérdida de su posición ante el ISS como fuente principal de recaudación municipal directa (ver tabla 2 en anexo).

Un importante cambio que afectó directamente al IPTU ocurrió en diciembre de 2009, cuando el Ministerio de Ciudades publicó la Resolución Nº 511, mediante la cual se establecían directrices nacionales para el Catastro Técnico Multifinalitario (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). Esta resolución les otorgó a los gobiernos municipales un valioso instrumento estándar sobre el cual basar sus propuestas legislativas con el fin de actualizar la base impositiva del IPTU. El Instituto Lincoln desempeñó un papel fundamental al apoyar el desarrollo de los aspectos técnicos de dicha legislación.

La Resolución Nº 511 establece que la valuación de propiedades con fines fiscales es un proceso técnico que debe realizarse siguiendo las pautas establecidas por la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para reflejar el justo valor de mercado. También establece que un IPTU efectivo promueve la justicia fiscal y social al garantizar un tratamiento equitativo para los contribuyentes. Se recomienda la actualización de la base impositiva del IPTU en alguno de los siguientes casos: (1) cada cuatro años, en las ciudades con más de 20.000 habitantes (las ciudades más pequeñas podrán adoptar ciclos más extensos); (2) cuando la tasa de valuación sea menor al 70 por ciento o mayor al 100 por ciento comparada con el valor de mercado; o (3) en casos en que los valores inmobiliarios cumulativos resulten en un coeficiente de dispersión mayor al 30 por ciento, de lo cual se infiere que no estén distribuidas equitativamente.

¿Qué inspiró la reforma del impuesto a la propiedad?

Junto con el fortalecimiento de un marco institucional, otros dos factores contribuyeron a colocar al IPTU en el centro del debate actual sobre las fuentes de financiamiento municipal en Brasil. El primero de ellos fue el aumento acelerado de los valores de los terrenos urbanos, tanto en ciudades grandes como medianas. Este aumento se debió principalmente al crecimiento económico, a la explosión de los créditos para vivienda, a los bajos impuestos y al bajo riesgo comparado con la inversión en activos financieros desde 2003 hasta 2007 (Carvalho Júnior 2010). La expansión del sector inmobiliario expuso las discrepancias que existían entre la recaudación potencial y el flujo real de fondos hacia la tesorería pública derivado del impuesto a la propiedad.

El segundo factor que desató el debate acerca de la actualización de las valuaciones impositivas para mejorar el rendimiento del IPTU fue la crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 y alcanzó al Brasil en 2009. A medida que se reducía la actividad económica, situación que reflejaba menores niveles de consumo y de producción y una contracción crediticia, las transferencias federales hacia los municipios también se redujeron. Las ciudades que experimentaron esta pérdida de ingresos no tuvieron otra alternativa que resucitar al IPTU, el impuesto municipal más antiguo y tradicional.

En este contexto, algunas de las ciudades brasileñas más grandes actualizaron sus mapas de valores inmobiliarios utilizando estimaciones revisadas de los valores de los terrenos, así como también elaborando cuadros de costos de construcción con el fin de valuar las mejoras, ya que tanto los terrenos como las propiedades tenían una valuación extremadamente baja. Belo Horizonte, São Paulo y Salvador se encuentran entre las ciudades que tomaron medidas para mejorar su recaudación mediante la actualización de la base impositiva del IPTU. Estas ciudades introdujeron, además, nuevas políticas para orientar la implementación del impuesto a la propiedad.

Cabe hacer notar que mantener desactualizada la base impositiva del IPTU supone un riesgo. Una de las principales fuentes de injusticia fiscal, además del problema de las omisiones al inscribir terrenos o áreas de desarrollo urbano, es la utilización de avalúos desactualizados para el cálculo del IPTU (Smolka y De Cesare 2009).

El caso de Belo Horizonte

Belo Horizonte es la capital, y la ciudad más grande, del estado de Minas Gerais, ubicada en la región sudeste de Brasil. Con una población de 2,4 millones de habitantes, es la quinta ciudad más grande de Brasil y el centro de un área metropolitana que contiene una población de aproximadamente 5 millones de habitantes.

El gobierno municipal tiene un largo historial de innovación y buena gobernabilidad. La ciudad fue pionera en introducir el proceso de presupuesto participativo en el año 1993, en adoptar aplicaciones del SIG (Sistema de Información Geográfica) para mejorar la gestión municipal, y en llevar a cabo una exitosa campaña para erradicar el hambre, entre otras iniciativas notables. Belo Horizonte recaudó aproximadamente $332 en impuestos a la propiedad per cápita en el año 2007, antes de la reforma, y alcanzó el séptimo puesto en el ranking de las ciudades capitales más grandes de Brasil (Afonso et al. 2010).

La reforma del impuesto a la propiedad comenzó en Belo Horizonte mediante una revisión de la base impositiva, con la doble intención de eliminar las distorsiones creadas por el modelo anticuado e introducir una nueva cultura fiscal que apoyaría un proceso permanente de actualización de las valuaciones inmobiliarias con el fin de reflejar las variaciones del mercado.

La necesidad de obtener ingresos adicionales, sumada a la experiencia de la crisis financiera del año 2009, también influenciaron las decisiones tomadas por el alcalde. Las subsecuentes reducciones en la actividad económica y en las transferencias federales convencieron al gobierno municipal de que se debían establecer condiciones financieras más sustentables para poder mantener la autonomía administrativa. El primer paso en el camino para actualizar la base impositiva del IPTU fue intensificar la utilización de este impuesto y convencer a los legisladores acerca de esta necesidad.

A la hora de elaborar una estrategia para la reforma tributaria, el gobierno municipal llegó a la conclusión de que el cambio no podría presentarse simplemente como una revisión de la valuación de las propiedades debido a la necesidad de aumentar la recaudación. También debería incluir otros aspectos, tales como medidas para mitigar el impacto del aumento impositivo y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto. Smolka y De Cesare (2009) mencionan que, a pesar de la precisión de las estimaciones de las valuaciones, si el ajuste provoca grandes diferencias en el monto de impuestos a pagar, se generará una reacción por parte de los contribuyentes que se verían sustantivamente recargados. En este caso, deberían ofrecerse planes para aliviar dicho impacto.

El proceso legislativo

Una vez diseñada la reforma e identificadas sus virtudes y vulnerabilidades, el proyecto fue remitido, primero, al concejo deliberante municipal, con el fin de mantener el enfoque en aquellas personas facultadas para votar y aprobar el proyecto de ley. Es un error común buscar el apoyo popular antes o durante el proceso de votación, ya que el poder ejecutivo, por lo general, pierde la batalla si intenta actuar en dos frentes al mismo tiempo.

Los procesos de votación en el caso del IPTU se establecen mediante ley municipal. No obstante, poseer un conocimiento profundo del proceso legislativo es muy necesario y, muchas veces, resulta un as bajo la manga. En Belo Horizonte, resultaba muy importante evitar tanto un proceso prolongado que pudiera dar lugar a un debate extendido como un proceso demasiado breve, ya que cualquier hecho inesperado podría posponer la votación indefinidamente.

Una vez presentados a los legisladores, se aclararon completamente todos los puntos del proyecto de reforma tributaria. Cada uno de los aspectos, tanto positivos como negativos, se debatió en el concejo, y por supuesto los aspectos favorables fueron siempre antepuestos a cualquier debilidad apuntada. Los legisladores deben escudarse ante las dudas que siempre se les plantean, además de estar constantemente bien informados y comprometidos con los criterios de justicia tributaria inherentes al proyecto. Este es el papel principal que desempeña el representante del alcalde, un miembro clave del grupo principal que implementó la reforma. Tal y como se preveía, a fines de noviembre de 2009 se aprobó el proyecto en su segunda y última ronda.

El debate legislativo acerca del proyecto de ley fue tanto un fin en sí mismo como una preparación para la presentación pública del proyecto. Durante el proceso de aprobación legislativa, se generaron muchas expectativas en cuanto a la reforma, particularmente por parte de la prensa. A partir de ese momento, la estrategia consistió en promover todos los beneficios del nuevo sistema de valuación y recaudación del IPTU, con el fin de eliminar todo motivo de temor hasta que verdaderamente llegara el proyecto de ley tributaria en enero de 2010.

La campaña de información pública

Los principales instrumentos utilizados para presentar la reforma al público consistieron en el lanzamiento de una campaña de información pública y el establecimiento de mesas de información en toda la ciudad para responder a las preguntas de los ciudadanos. La siguiente fase fue implementar las medidas destinadas a mitigar el impacto de la reforma y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto.

Durante la campaña, la administración hizo hincapié en el mensaje de que toda la recaudación derivada del IPTU se utiliza en obras que transforman las vidas de las personas. El objetivo de este mensaje era hacer concretos y visibles los beneficios del IPTU, lo que logró ser una forma eficiente de demostrar a los ciudadanos la importancia práctica de este impuesto para el desarrollo de la ciudad y para el bienestar de sus habitantes. Este mensaje se repitió frecuentemente.

En enero de 2010 funcionaban diez mesas de asistencia al contribuyente en diferentes partes de la ciudad. Cerca de 200 empleados municipales participaron en forma directa prestando asistencia a más de 20.000 consultas personales de los contribuyentes, de las cuales el 26 por ciento consistieron en solicitudes de revisión del proyecto de ley tributaria. Este porcentaje resultó mayor que en el año 2009, aunque mucho menor que las expectativas pesimistas que pronosticaban una avalancha de reclamos (ver figura 1 en anexo).

La estrategia general consistía en determinar en qué medida podía controlarse la situación, lo que implicó implementar una estructura tributaria compatible con el nivel de reclamos esperado. La elaboración de dicha estructura requiere una previsión y atención extraordinarias para calmar al contribuyente y concentrar su atención en lo que realmente es importante: el cálculo correcto del impuesto y su pago dentro del plazo establecido por ley.

Sin embargo, una buena estructura tributaria no resulta suficiente. Otro aspecto importante es la capacitación del personal para brindar servicios a los contribuyentes. Una atención confiable, calma y rápida evita arruinar la calidad del proceso, la revisión de la base impositiva y las nuevas políticas tributarias. Un buen servicio al contribuyente también reduce los riesgos políticos derivados de la actualización periódica de las valuaciones inmobiliarias.

La gestión del proceso

Entre las lecciones útiles que podemos extraer del proceso de reforma tributaria en Belo Horizonte, destacamos la importancia de evitar la actualización de la base impositiva solamente en tiempos de crisis financiera con el fin de aumentar la recaudación, ya que esto socava el trabajo de establecer prácticas de valuación correctas. En cambio, resulta aconsejable adoptar y mantener una política permanente de actualización que garantice la equidad.

En segundo lugar, debería hacerse hincapié en la equidad del proceso de revaluación, en vista de un mercado tan cambiante que impone variaciones de precios que requieren ajustes impositivos. Los impuestos sobre el consumo no discriminan en cuanto a la situación económica del contribuyente y poseen un efecto regresivo, mientras que el IPTU permite aplicar alícuotas progresivas, por lo que ayuda a mejorar el nivel de equidad que, a su vez, fomenta el acceso a la vivienda, contribuye a la autonomía municipal y conduce a una planificación eficiente de la ciudad. En lugar de depender principalmente de los impuestos indirectos o de las transferencias federales, el municipio que utiliza el impuesto a la propiedad en forma eficiente puede reducir las desigualdades sociales y ordenar los espacios urbanos con mayor efectividad, a la vez que evita las especulaciones y ayuda a preservar el medio ambiente (IPEA 2009).

Un tercer punto importante consiste en establecer canales claros para debatir sobre el plan de reforma. Preferiblemente, las medidas en cuanto a las políticas deberían ser tomadas por un representante confiable del alcalde, autorizado para negociar en su nombre mediante un proceso democrático y colectivo. Belo Horizonte estableció un grupo principal al frente del cual se designó a una persona encargada de coordinar qué tipo de información se divulgaría y de qué manera se debatiría con el público.

Si el proceso no se comprende cabalmente, puede generarse una resistencia insuperable, lo que pondría en peligro todo el proyecto. Así, uno de los factores claves consiste en tener un agente de prensa que esté bien informado y que sea capaz de tratar con las críticas y preguntas que seguramente deberá enfrentar, así como también un técnico que conozca bien el proyecto de reforma y pueda ofrecer las explicaciones que requieran los diferentes protagonistas involucrados en el proceso.

Medidas de exención del impuesto a la propiedad

Belo Horizonte logró su objetivo mediante los argumentos de justicia y autonomía administrativa, que culminaron en la aprobación de una revisión completa del sistema del impuesto a la propiedad, el cual incluyó las siguientes medidas de exención:

• Reducciones de las alícuotas impositivas: Estas reducciones se introdujeron después de haber actualizado la base impositiva con el fin de evitar una carga tributaria que excediera la capacidad de pago del contribuyente.
• Ajuste del impuesto progresivo: La ciudad también introdujo categorías graduadas de al impositivas que concordaran con los valores inmobiliarios. Con esto, se reemplazó en forma efectiva lo que había sido, en la práctica, una tasa impositiva única.
• Expansión del umbral de valor de exención: Esta medida corregiría la situación que se da cuando, en un mercado inmobiliario dinámico, muchas propiedades antiguas o aquellas propiedades cuyos propietarios tienen bajos ingresos no se incluyen en la categoría de exención del IPTU una vez que se realiza la revaluación. Con el fin de evitar esta situación, se elevó el umbral para los valores inmobiliarios que se encuentran exentos del impuesto.
• Extensión del impacto de la reforma a lo largo de dos ejercicios fiscales: Aun en el caso de aquellos contribuyentes que poseen capacidad de pago, el aumento del IPTU podría generar un desequilibrio en sus presupuestos personales debido a otros compromisos financieros que pudieran haber contraído. Por lo tanto, la ciudad permitió el pago de la mitad del aumento en el año 2010 y el monto completo en 2011.
• Pago diferido: Ciertas circunstancias especiales, tales como el desempleo, una enfermedad o una deuda anterior, pueden afectar la capacidad de pago del impuesto a la propiedad por parte de un contribuyente. La reforma estableció que todo contribuyente que demuestre estar atravesando por condiciones críticas podría solicitar el aplazamiento del pago de una parte del impuesto hasta el año 2013.
• Creación de programas de descuento: Uno de los objetivos de la reforma tributaria en Belo Horizonte fue convertir al IPTU en un impuesto que promoviera la redistribución de ingresos y contribuyera a una mayor calidad de vida urbana. Por lo tanto, la ciudad ofrece descuentos impositivos a cambio de la participación de los ciudadanos en los programas sociales, educativos, de salud y de desarrollo económico que promueven el desarrollo de la ciudad.
• Descuentos por pago adelantado: El IPTU anual en Belo Horizonte puede abonarse en once cuotas iguales que vencen el día 15 de cada mes entre febrero y diciembre. Los contribuyentes que paguen un mínimo de dos cuotas hasta el 20 de enero reciben un descuento del 7 por ciento en concepto de pago por adelantado. Según los antecedentes, una gran cantidad de contribuyentes optan por esta alternativa. Dichos pagos por adelantado garantizan al municipio un fondo de ingresos suficiente para cumplir con los compromisos financieros al comienzo del ejercicio fiscal, que se computa de enero a diciembre de cada año.

Evaluación de los resultados

La fase final de la reforma consiste en verificar los resultados. En Belo Horizonte, los resultados de dicha evaluación confirmaron el éxito de todo el proceso de planificación e implementación, a la vez que representa una fuente de información para las mejoras que deban realizarse en el futuro. Este éxito puede medirse, en parte, observando el aumento en los pagos del impuesto por adelantado, lo que ilustra la aceptación del modelo por parte de los contribuyentes. En la tabla 3 (en anexo) se comparan los aumentos en varias medidas desde 2009 hasta 2010. En la tabla 4 (en anexo) se comparan los aumentos en la recaudación del IPTU durante los primeros seis meses de cada uno de estos dos años.

No obstante, los logros mencionados podrían perderse a largo plazo si no se cumplen ciertas condiciones. Una de dichas condiciones consiste en institucionalizar la actualización periódica de los valores inmobiliarios utilizados para calcular el impuesto a la propiedad. Esta tarea resulta crítica, ya que la planificación estratégica utilizada en esta reforma tuvo como motivo principal precisamente el extenso período durante el cual el mapa de valores del suelo de Belo Horizonte se mantuvo sin modificaciones, lo que generó discrepancias con los precios reales del mercado y agotó los ingresos municipales.

La segunda condición consiste en crear mecanismos que garanticen la calidad técnica de las valuaciones impositivas y, a la vez, liberen al gobierno municipal de la carga política que supone realizar las actualizaciones necesarias. El objetivo es convertir al procedimiento de actualización tributaria en una obligación legal de naturaleza técnica en lugar de considerarlo una decisión política.

Otra de las opciones que consideraron fue la creación de un comité de valuación que realizara valuaciones colectivas coordinadas por las autoridades municipales. Dicho comité estaría formado por colaboradores de distintas entidades que forman parte del mercado inmobiliario, tales como agentes inmobiliarios, constructores, valuadores privados o entidades financieras. Esta medida ayudaría a apaciguar las connotaciones políticas que impregnan el sistema del impuesto a la propiedad y a desarrollar programas de revaluación inmobiliaria que dependan de los participantes del mercado en lugar de los críticos.

La exitosa experiencia de Belo Horizonte, aunque deja lugar para mejoras, puede servir de referencia para otras ciudades que deseen actualizar sus catastros inmobiliarios y sus pautas para realizar valuaciones colectivas. En la tabla 5 se delinean algunas de las cuestiones que deberán tenerse en cuenta hacia este fin.

Referencias

Afonso, José y otros. 2010. “The urban property tax (IPTU) in Brazil”. Informe de investigación sin publicar. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. “Defasagens na cobrança de IPTU”. En Desafios do Desenvolvimento 61 (enero / febrero): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. “Overview of the property tax in Latin America”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_com… (27 de agosto).

Smolka, Martim y Claudia De Cesare. 2009. “Necessária, revisão requer transparência”. En Folha de São Paulo, 14 de octubre.

Sobre el autor

Omar Pinto Domingos obtuvo su título en derecho en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y su título de postgrado en administración de impuestos municipales en el Centro de Especialización en Derecho, asociado a la Universidad Gama Filho. Domingos es auditor fiscal y gerente de impuesto inmobiliario en la Municipalidad de Belo Horizonte y ha participado en varias comisiones de reforma tributaria. Asimismo, es conferencista regular sobre temas fiscales y tributarios en los cursos patrocinados por el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. El presente artículo se extrajo de su presentación en un seminario realizado en Curitiba en mayo de 2010, patrocinado en conjunto con el Ministerio de Ciudades de Brasil.

Se agradece a Mario Collado por su ayuda con la traducción de este artículo.

Mark Skidmore es profesor de Economía en la Universidad Estatal de Michigan, donde también es titular de la cátedra Morris en Finanzas y Políticas del gobierno estatal y municipal; también colabora en el Departamento de Agricultura, Economía de Alimentos y Recursos y en el Departamento de Economía. Recibió su título en Economía por la Universidad de Washington en 1987, y un doctorado en Economía por la Universidad de Colorado en 1994. Se desempeña como coeditor del Journal of Urban Affairs.

Las investigaciones del profesor Skidmore se han centrado en la economía pública y la economía urbana y regional. Sus intereses de investigación actuales son los siguientes: política tributaria del gobierno estatal y municipal, relaciones intergubernamentales, relación entre las decisiones al nivel del sector público y la actividad económica, y la economía de las catástrofes naturales. Sus trabajos han recibido el financiamiento del Programa Fulbright, el Lincoln Institute of Land Policy, la National Science Foundation, el Urban Institute y USAID.

Los artículos del profesor Skidmore han aparecido en revistas profesionales tales como Economic Inquiry, Economics Letters, Journal of Urban Economics, Kyklos, Land Economics, National Tax Journal, Public Choice, Regional Science and Urban Economics y Southern Economic Journal. Asimismo, sus investigaciones han sido objeto de citas en medios noticiosos importantes, tales como la BBC, China Post, The Economist, Europe Intelligence Wire, Forbes, International Herald Tribune, Los Angeles Business Journal, MSNBC, Newsweek, The New Yorker, The New York Times y PBS News Hour.

Land Lines: Durante este año, usted se desempeña como investigador visitante en el Instituto Lincoln. ¿Sobre qué temas está trabajando?

Mark Skidmore: Hace aproximadamente dos años, junto con mi colega Gary Sands recibimos una invitación del concejal Kenneth Cockrel de la ciudad de Detroit para evaluar el deteriorado entorno del impuesto sobre la propiedad en dicha ciudad. El concejal Cockrel se preguntaba qué ganaría Detroit si se volcara a un impuesto basado en el suelo. Nos dieron acceso a información detallada sobre más de 400.000 parcelas inmobiliarias dentro de la ciudad a fin de llevar a cabo una evaluación. En este sentido, estamos agradecidos al Instituto por el apoyo que nos brindó para realizar dicho proyecto. En nuestro informe identificamos una importante erosión de la base del impuesto sobre la propiedad y analizamos distintas opciones con el fin de expandir dicha base imponible, tal como cambiar el enfoque hacia un impuesto basado en el suelo. Nuestra evaluación mostró que un impuesto basado en el suelo serviría para ampliar la base imponible, aunque también generaría cambios significativos en las cargas fiscales de los propietarios de inmuebles residenciales, comerciales e industriales.

En el año 2013, los problemas fiscales de Detroit llegaron a un punto crítico cuando el gobernador Rick Snyder designó a un gerente financiero de emergencia, quien, a su vez, inició el proceso de declaración de quiebra. El 3 de diciembre de 2013, el juez Rhodes emitió un fallo en el que establecía que la ciudad de Detroit era elegible para recibir la protección ante quiebras establecida en el capítulo 9. A pesar del colapso casi completo del mercado inmobiliario dentro de la ciudad durante la Gran Recesión, el impuesto sobre la propiedad continúa siendo una importante fuente de ingresos y, según cómo se lo administre, puede ayudar u obstaculizar la recuperación económica y fiscal. Durante el año en curso, mi idea es utilizar los datos a nivel de parcelas para analizar algunos problemas importantes, tales como la evasión impositiva, la sobrevaluación de propiedad, el valor de terrenos vacantes y las políticas relacionadas con la transferencia de títulos de propiedad del sector privado al sector público debido a las ejecuciones fiscales y la posterior transferencia de los mismos nuevamente al sector privado.

Land Lines: ¿Cuáles son algunos de los factores subyacentes tras de los problemas actuales que enfrenta Detroit?

Mark Skidmore: Cerca del 48 por ciento de los propietarios de inmuebles en Detroit son evasores fiscales, lo que refleja la erosión del contrato social entre los ciudadanos y la ciudad. Esta tasa de evasión fiscal tan alta es el resultado de una confluencia de factores. En primer lugar, la ciudad no ha logrado hacer cumplir las obligaciones tributarias, particularmente en lo relacionado con las propiedades de bajo valor. En segundo lugar, muchos ciudadanos perciben que el impuesto es injusto debido a la sobrevaluación de sus propiedades. Finalmente, la experiencia indicaría que los ciudadanos no pagan sus impuestos porque las autoridades municipales no les brindan los servicios públicos básicos, tales como la iluminación de calles, el barrido de nieve y la seguridad pública.

Una de las causas principales de la alta tasa de evasión de impuestos es la sobrevaluación de las propiedades para fines fiscales. La crisis inmobiliaria fue particularmente grave para Detroit. En 2010, el precio de venta promedio de una parcela residencial con una estructura era de menos de US$10.000; no obstante, el valor tasado promedio de dicha propiedad para fines fiscales era de US$54.000. Según las pautas del estado, la relación entre el valor tasado y el precio de venta debería ser aproximadamente de 1:1. En septiembre de 2013, los funcionarios municipales anunciaron que, en el plazo de los 3 a 5 años siguientes, todas las propiedades de la ciudad se someterían a una revaluación.

En segundo lugar, Detroit ha tenido la costumbre de demoler estructuras deterioradas sujetas a ejecución fiscal. En consecuencia, es una de las pocas grandes ciudades de los Estados Unidos que presenta una gran cantidad de ventas de terrenos vacantes. Por lo general, resulta difícil establecer el valor de los terrenos vacantes en áreas altamente urbanizadas, aunque resulta esencial determinar valuaciones exactas si se desea imponer un tributo al suelo o un impuesto de dos niveles sobre el suelo y sobre las estructuras. La gran cantidad de operaciones de venta de terrenos vacantes en Detroit brinda una oportunidad para estimar el valor del suelo. Curiosamente, en 2010, el valor promedio de una parcela sin mejoras según los datos de venta era de US$34.000, es decir, un valor mucho mayor que el precio promedio de parcelas residenciales con estructuras, el cual, según se mencionó anteriormente, era inferior a los US$10.000.

En la actualidad, el gobierno municipal posee y administra más del 25 por ciento de la superficie del suelo de la ciudad, y la titularidad de propiedades por parte del gobierno continúa creciendo debido a que las ejecuciones fiscales han superado en rapidez a la transferencia de parcelas públicas a manos privadas. Algunas de las cuestiones que me encuentro investigando son las siguientes: ¿Cuáles son las políticas apropiadas que deben tomarse en una sociedad orientada al mercado con el fin de administrar las operaciones inmobiliarias urbanas de bajo valor? ¿Por qué es tan alta la tasa de evasión fiscal, y qué puede hacerse para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en cuanto al impuesto sobre la propiedad en el contexto de un mercado inmobiliario urbano al borde del colapso? ¿Qué rol desempeña la percepción de valuaciones “injustas” por parte de los contribuyentes en la evasión fiscal?

Land Lines: ¿Cuál sería el pronóstico a largo plazo para Detroit?

Mark Skidmore: La problemática fiscal de la ciudad es un síntoma de problemas subyacentes más profundos. Ya sea que consideremos el redesarrollo de un área urbana en franco deterioro o la reconstrucción posterior a una catástrofe natural de grandes proporciones, los elementos más importantes en cualquier recuperación son el capital humano y los atributos sociales y culturales. Si aceptamos la premisa de que estos elementos son los factores esenciales de cualquier redesarrollo, y si dichos elementos escasean, la prioridad principal será entonces considerar la adopción de políticas y medidas que faciliten su desarrollo. En el año 2011, la tasa de graduación de la escuela secundaria en Detroit fue del 62 por ciento. El porcentaje de hogares conformados por sólo uno de los padres fue del 62 por ciento. Según algunas mediciones, la tasa de alfabetización funcional entre los adultos es de solamente el 53 por ciento. Resulta difícil construir una economía urbana dinámica y sólida sobre un fundamento tan débil.

Queda claro entonces que los encargados de elaborar políticas deben tratar los problemas fiscales inmediatos, pero el pronóstico a largo plazo para Detroit dependerá de las medidas que se tomen para mejorar la base económica subyacente, es decir, el capital humano y social. Si no se abordan estos profundos desafíos, Detroit continuará tambaleándose. No existe una solución rápida. Para que Detroit tenga una oportunidad de prosperar nuevamente, Michigan deberá comprometerse a largo plazo a mejorar dichas condiciones de fondo.

Land Lines: ¿Puede considerarse a Detroit como un indicador para otras ciudades de los EE.UU.?

Mark Skidmore: Sí y no. Otros gobiernos municipales también enfrentan problemas fiscales significativos, como Chicago, Jacksonville, Los Angeles, Oakland y Providence, por nombrar sólo algunos. Uno de los principales problemas es el de los planes de aportaciones para el futuro pago de jubilaciones sin suficientes fondos. Aun así, muchas de estas ciudades tienen una probabilidad razonable de resurgir y, posiblemente, prosperar en un futuro no muy lejano, debido a que las agudas crisis que están atravesando son un resultado de la recesión y no necesariamente de problemas fiscales crónicos. No obstante, las ciudades que presentan problemas crónicos debido a déficits importantes en su capital social y humano podrán considerar a Detroit como un indicador de su propio futuro. Espero que los encargados de elaborar las políticas estatales y municipales en todo el país puedan aprender de la experiencia de Detroit y comenzar así a realizar las inversiones a largo plazo que sean necesarias en su activo más importante -las personas y, en particular, los niños- a fin de evitar los problemas económicos y fiscales crónicos que se han observado en Detroit.

Land Lines: ¿De qué manera el proyecto de Detroit encaja en sus tareas de investigación en general?

Mark Skidmore: Una gran parte de mi investigación tiene que ver con las relaciones entre la toma de decisiones en el ámbito público y la actividad económica. Con el correr de los años he analizado cuestiones como la efectividad de las finanzas basadas en el aumento de los impuestos, las implicaciones que conlleva imponer tarifas de impacto a fin de solventar los costos de infraestructura asociados con el desarrollo, y los efectos que los impuestos sobre la propiedad, las reducciones impositivas y otros subsidios tienen sobre el desarrollo. También he estudiado otras cuestiones relacionadas con las finanzas públicas, como las loterías estatales, los impuestos a las ventas y los impuestos a las ganancias. En particular, me interesan las relaciones espaciales, dinámicas y competitivas entre jurisdicciones tributarias adyacentes y superpuestas.

Land Lines: Una gran parte de su investigación gira en torno a las políticas y finanzas gubernamentales en los Estados Unidos. ¿Qué otros trabajos ha realizado usted a nivel internacional?

Mark Skidmore: En los últimos años, recibí, junto con mis colegas de la Universidad Estatal de Michigan (MSU), una subvención financiada por la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) en Mali. Mi tarea ha sido analizar de qué manera el sistema de gobierno recientemente descentralizado de Mali puede utilizarse en forma más efectiva en los ámbitos de seguridad de los alimentos y gestión del uso del suelo. El cambio climático afecta a Mali en formas muy tangibles: debido a que el suelo en el norte se ha vuelto más árido, se ha observado una migración significativa hacia el sur, que posee un mejor acceso al agua. Esta migración ha dado como resultado una violencia cada vez mayor debido a que los derechos de posesión y propiedad del suelo son ineficaces. Ahora que se ha reestablecido el gobierno democrático, estamos trabajando nuevamente junto con nuestros socios de Mali a fin de desarrollar sistemas que involucren a las autoridades municipales para gestionar la seguridad de los alimentos, el acceso al suelo, los derechos de propiedad y los conflictos relacionados con el suelo. Curiosamente, el problema relativo a qué hacer con todos los terrenos de propiedad pública en Detroit ha dado forma a nuestro trabajo en Mali y viceversa.

Por otro lado, actualmente también estoy investigando sobre la economía de las catástrofes naturales. En uno de mis artículos publicados recientemente (cuya autoría comparto con Hideki Toya), se utilizaron miles de catástrofes ocurridas en todo el mundo para demostrar que los países con sistemas gubernamentales más descentralizados sufren una cantidad significativamente menor de muertes por dichas catástrofes. Según nuestra investigación, existen pruebas de que los gobiernos descentralizados brindan servicios esenciales de manera más efectiva que los sistemas más centralizados.

Un tercer proyecto recientemente concluido demuestra que, en diferentes países, la confianza de la sociedad tiende a aumentar en los años posteriores a las catástrofes climáticas. La relación que observamos es sólida, por lo que podemos sugerir la hipótesis de que dichas catástrofes requieren y brindan oportunidades para que las personas trabajen salvando las barreras de las clases sociales a fin de superar sus desafíos, lo que genera confianza y capital social. Aunque las catástrofes naturales pueden tener un terrible impacto humano y económico, un posible efecto beneficioso derivado de la exposición a una catástrofe de grandes magnitudes podría ser una sociedad mucho más unida.

Land Lines: ¿De qué manera su investigación refleja los intereses y valores del Instituto Lincoln?

Mark Skidmore: El Instituto Lincoln es reconocido en todo el mundo como una organización líder en temas del uso, regulación y tributación del suelo (impuestos sobre la propiedad, reducción de impuestos, políticas de desarrollo económico y sistemas fiscales descentralizados), temas todos que son el centro de mi investigación. A lo largo de los años, el Instituto Lincoln ha apoyado mi trabajo relacionado con las finanzas basadas en el aumento de los impuestos en Wisconsin, el estrés fiscal del gobierno municipal de Michigan y mi actual investigación sobre el entorno del impuesto sobre la propiedad en Detroit. El sistema estadounidense de un gobierno nacional y varios gobiernos subnacionales en gran medida autónomos brinda un campo fértil a los investigadores que desean estudiar y aprender qué “experimentos en política” obtienen mejores o peores resultados. De verdad me encanta este trabajo y estoy agradecido por tener al Instituto como socio en mis investigaciones.

Este artículo es un extracto de A Good Tax: Legal and Policy Issues for the Property Tax in the United States (Un buen impuesto: temas legales y de política del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos), de Joan Youngman, a ser publicado en abril de 2016.

 

Algunos de los debates políticos más significativos acerca del impuesto sobre la propiedad no tienen que ver con el impuesto en sí sino con el uso de su recaudación para financiar las escuelas públicas locales. Esta controversia intensa y ya antigua acentúa el papel del impuesto sobre la propiedad, pero el impuesto en sí es de importancia secundaria frente a los puntos sustantivos en discusión, como el monto total de gastos en educación, su distribución entre los diferentes distritos escolares y los niveles de gobierno que deben proporcionar estos fondos. Si el impuesto sobre el ingreso fuera la fuente principal de los ingresos locales, y el impuesto sobre la propiedad se gravara a nivel estatal, el debate sobre el financiamiento escolar podría continuar de la misma manera, sustituyendo simplemente el vocablo “propiedad” por el vocablo “ingreso”.

El desafío del financiamiento escolar generalmente comienza con un problema básico: cómo aumentar de la mejor manera posible los ingresos disponibles a las escuelas de los distritos más pobres, cuyos recursos propios no pueden sostener adecuadamente la educación pública, incluso con tasas tributarias mucho más altas que las impuestas en jurisdicciones más acomodadas. Este no es un problema del impuesto sobre la propiedad sino un problema del impuesto local. Un área necesitada limitada a su propio impuesto sobre el ingreso o sobre las ventas encontraría la misma dificultad para financiar un sistema escolar exitoso, no importa cuán alta sea la tasa tributaria. Es esencial que haya una transferencia de recursos externos hacia distritos que no pueden financiar sus servicios indispensables de forma independiente. Este enunciado puede parecer obvio, pero a veces representa el límite del consenso en este debate extremadamente caldeado.

Por sí mismo, este consenso sólo estipula que no se puede depender sólo del impuesto local para financiar servicios básicos cuando la base tributaria local no alcanza para ese fin. Esto dista mucho de demostrar la inequidad del impuesto sobre la propiedad o cualquier otro impuesto local. Pero el uso tradicional del impuesto sobre la propiedad como sostenimiento principal para las escuelas locales a veces ha dado lugar a esta inferencia.

Si bien el impuesto sobre la propiedad generalmente funciona como un impuesto local en los EE.UU., y brinda la proporción más grande de ingresos locales independientes, esto no ha sido siempre así. Antes de la adopción generalizada del impuesto estatal sobre las ventas y el ingreso en el siglo XX, los impuestos sobre la propiedad eran la fuente principal de ingresos a nivel estatal. Al mismo tiempo, muchas jurisdicciones locales también imponen otros tributos, como impuestos sobre las ventas o los ingresos. De todas maneras, la gran mayoría de la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los EE.UU. financia las operaciones del gobierno local, y el impuesto sobre la propiedad sigue siendo la fuente principal de ingreso autónomo para la mayor parte de las jurisdicciones locales, incluyendo los distritos escolares. Por lo tanto, el debate sobre la dependencia de recursos locales para financiar la educación generalmente cuestiona la equidad de usar el impuesto sobre la propiedad como método principal de financiamiento de las escuelas locales. Es importante aclarar hasta qué punto se debate el tema del impuesto sobre la propiedad en sí, y hasta qué punto es este simplemente el instrumento más común utilizado para recaudar ingresos, y lo que se discute es su uso y distribución.

El impuesto sobre la propiedad y la igualación del financiamiento escolar

El impuesto sobre la propiedad se vinculó en forma más visible con la igualación del financiamiento escolar en la decisión Serrano de California en 1971, que inauguró una nueva era de disputas constitucionales estatales sobre el financiamiento de la educación. En ese caso, la Suprema Corte de California dictaminó que las bases divergentes del impuesto sobre la propiedad causaban variaciones constitucionalmente inaceptables en los presupuestos escolares: “La fuente de estas disparidades es inequívoca: en Baldwin Park el valor de tasación inmobiliaria por niño fue de sólo US$3.706; en Pasadena, el valor de tasación por niño fue de US$13.706; mientras que en Beverly Hills, el monto fue de $50.885, o sea una relación de 1 a 4 a 13. Por lo tanto, las subvenciones estatales son insuficientes para compensar las inequidades inherentes a un sistema de financiamiento que depende de bases tributables locales de gran variabilidad.”[1] En el plazo de una década, California puso en práctica un nuevo sistema de financiamiento escolar centralizado. En vez de que los distritos fijen sus presupuestos con base en los ingresos locales, estas decisiones se efectúan para cada distrito a nivel estatal.[2] La fase inicial de la reforma financiera escolar en California se enfocó firmemente en la igualación del financiamiento básico, y las primeras decisiones judiciales trataron de limitar las variaciones en el gasto por alumno en todo el estado a no más de US$100.[3]

En la misma década, los votantes de California impusieron una serie de limitaciones al impuesto sobre la propiedad, con la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. A raíz de esta iniciativa, la legislatura estatal cambió también el sistema para distribuir la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Como resultado de estas medidas, las leyes estatales gobiernan la tasa del impuesto sobre la propiedad, los presupuestos de los distritos escolares locales y la distribución de la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aproximadamente un tercio de la recaudación del impuesto sobre la propiedad es asignado a distritos escolares que ofrecen desde preescolar hasta los primeros dos años en universidades terciarias (K-14).[4] La experiencia de California demuestra que el impuesto sobre la propiedad puede ser una herramienta para la centralización e igualación del financiamiento escolar, así como para la descentralización y la variación local.

Complejidades del financiamiento escolar centralizado

Si bien la Propuesta 13 se aprobó muy poco después que la reforma financiera escolar en California, la conexión causal entre las dos sigue siendo motivo de controversia. Una perspectiva considera que el financiamiento y la administración escolar centralizada y normalizada erosionan el apoyo de los propietarios al impuesto sobre la propiedad.[5] “Los propietarios estaban dispuestos a pagar impuestos más altos sobre la propiedad en el convencimiento de que ello llevaría a crear escuelas de alta calidad. El movimiento que creó el litigio sobre las finanzas escolares ha quebrado este vínculo: los ingresos del impuesto local sobre la propiedad ahora tienden a ser redistribuidos en el resto del estado y se dedican sólo marginalmente a las escuelas locales.”[6] Al mismo tiempo, otros académicos refutan con vehemencia esta teoría por razones estadísticas e históricas: “Las pruebas no sostienen el argumento de que Serrano fue la causa de la Propuesta 13.”[7]

Sea cual fuere la conexión, estos dos elementos —las disputas constitucionales y las limitaciones al impuesto sobre la propiedad— se reforzaron mutuamente al desplazar la autoridad y responsabilidad del financiamiento escolar desde las municipalidades al gobierno estatal. Este proceso también expuso los presupuestos escolares a nuevas presiones políticas. A nivel local, el gasto escolar es frecuentemente el elemento más importante del presupuesto, pero las necesidades estatales son más amplias: incluyen salud y seguridad pública, transporte, sistema penitenciario y educación superior. Si las decisiones educativas cruciales parecen estar a cargo de funcionarios estatales o de mayor rango, la centralización también presenta el desafío de mantener el contacto con los padres y conseguir que participen.

La experiencia de California ha demostrado que estas preocupaciones se deben tomar en serio. En 1969–1970, antes de la centralización de sus finanzas escolares y la introducción de la Propuesta 13, California ocupaba el 11.o lugar entre todos los estados y el Distrito de Columbia, en gastos por alumno, desde preescolar hasta el terminar el colegio, o secundaria (K-12). Para 2013, había caído al puesto 36.[8] Su déficit es aún mayor que lo que indica el monto gastado por alumno, porque los salarios de los maestros en California, para ser competitivos, superan el promedio nacional. Eric Brunner y Jon Sonstelie observan: “Los estudiantes de California tuvieron un desempeño considerablemente mejor en el periodo anterior al traspaso de las finanzas del nivel local al estatal […]. Esta disminución aparente en el desempeño promedio sería menos problemática si viniera acompañada de una igualación entre distritos y niveles de ingreso. Sin embargo, hay muy poca evidencia de igualación entre distritos escolares”. Hacen notar que la disminución del desempeño no se puede atribuir solamente a los recursos. “El mal desempeño de los estudiantes de California en las pruebas de nivel es decepcionante, pero este desempeño se debe más a la ineficiencia en la asignación de fondos que a la escasez de los mismos”.[9] Esta situación es consecuencia de muchos factores complejos, pero está claro que el respaldo estatal a la educación local en California no ha cumplido con las altas expectativas de los partidarios iniciales de la reforma del financiamiento escolar.

Michigan llevó a cabo una centralización importante de su sistema de financiamiento escolar en 1994, pero las continuas dificultades económicas del estado han reducido su capacidad para mantener sus niveles de financiamiento. Como en el caso de California, los cambios en el financiamiento escolar fueron parte de una colección de objetivos a veces contradictorios, como mejora educacional, mayor equidad y alivio tributario. La “Propuesta A” de Michigan, aprobada en 1994, redujo drásticamente el impuesto sobre la propiedad y lo sustituyó con una serie de fuentes de recaudación alternativas, como porciones del impuesto estatal sobre el ingreso y un incremento en el impuesto estatal sobre las ventas, que se dedicó a las escuelas.

Diez años más tarde, dos analistas juzgaron que los resultados de la centralización de Michigan fue “decididamente positiva”, aunque expresaron su preocupación de que la base de recaudación estatal para el fondo de ayuda escolar era “peligrosamente vulnerable a fluctuaciones cíclicas”.[10] En 2010, El Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan elaboró este informe:

Dadas las realidades prácticas del sistema de financiamiento actual, los ingresos controlados (directa o indirectamente) por el estado suman casi el 85 por ciento de los fondos operativos totales de las escuelas locales. Por lo tanto, son los dirigentes estatales, no los locales, los que controlan la caja en las escuelas locales de Michigan […]. Además de los problemas fiscales debidos a la crisis económica de casi una década de duración en Michigan, que han sido exacerbados por la Gran Recesión, las finanzas de la educación pública también enfrentan otro problema grave a largo plazo. Desde principios de la década del 2000, el estado no ha podido controlar los dos déficits estructurales que afectan a sus fondos operativos principales: el Fondo General y el Fondo de Ayuda Escolar.[11]

Una disposición poco advertida de la legislación de Michigan de 1994, típica de la complejidad de estas promulgaciones, transfirió a los gobiernos locales los pagos anuales al fondo de jubilación escolar, que antes estaba a cargo del gobierno estatal.[12]

La adopción de un financiamiento escolar centralizado no resuelve por sí mismo los problemas de adecuación y eficiencia, que son cruciales en toda reforma educativa, independientemente del impuesto que se use como fuente de ingresos educativos. Los desafíos sustanciales de una reforma educativa son mayores que la simple elección de un instrumento tributario.

El impuesto sobre la propiedad y los gastos locales suplementarios

Los impuestos locales también pueden ser controvertidos cuando se usan para suplementar niveles de gasto fijados por el gobierno central. Es poco probable que un estado financie todas las escuelas al mismo nivel que los distritos más pudientes establecerían para sí mismos si elaboraran su presupuesto de manera independiente. Esto presenta un dilema cuando un estado interviene para asegurar que los distritos menos ricos reciban el financiamiento necesario. El estado puede asignar recursos a los distritos necesitados sin garantizarles un presupuesto por alumno igual al de las jurisdicciones que gastan más. O puede imponer restricciones que limiten la capacidad de los distritos ricos para suplementar su presupuesto con recursos propios. En el primer caso, el uso del impuesto sobre la propiedad para aumentar el presupuesto escolar local sería aceptable; en el segundo caso no lo sería. Por ejemplo, Michigan no permite a los distritos locales la obtención de recursos tributarios adicionales para el funcionamiento de las escuelas. Los distritos que gastan más, y cuyo nivel de financiamiento ha disminuido, han creado una nueva dimensión en el litigio sobre el financiamiento escolar al considerar la posibilidad de iniciar una acción legal contra el estado.[13]

Uno de los abogados que inició la disputa por el financiamiento de la educación en California argumentó que no era justo permitir que los padres recauden fondos para sus escuelas locales: “Si tenemos un sistema educativo malo, los padres de los ricos tienen que estar igualmente preocupados como los padres de los pobres”.[14] La posición contraria considera que es legítimo que existan ciertas variaciones en los niveles de gasto escolar, particularmente si los padres que no pueden suplementar los presupuestos de base se retiran del sistema escolar público y envían a sus hijos a escuelas privadas.

Vermont adoptó una estrategia única al problema de gastos mayores al promedio después de que la Suprema Corte estatal revocó su método de financiamiento escolar.[15] La legislatura respondió con la Ley 60, que entre 1999 y 2004 proporcionó una asignación estatal uniforme para todos los estudiantes de educación primaria y secundaria. En ese momento, el 90 por ciento de los distritos escolares de Vermont ya estaban gastando más del monto estándar por alumno. No obstante, bajo la Ley 60, los distritos que eligieron gastar más tenían que aportar fondos locales adicionales a un fondo estatal para beneficiar a las áreas más pobres. Cuanto más rico era el distrito, más tenía que aportar a este “fondo compartido”. El estado podía reasignar más de dos tercios de los fondos recaudados de los distritos más ricos a escuelas de los distritos más pobres. En 2004 se informó de que “aproximadamente el 91 por ciento de los distritos escolares de Vermont recibieron más fondos bajo el nuevo régimen, y los residentes de distritos con propiedades de bajo valor tuvieron que pagar menos impuestos. Los impuestos en los distritos más ricos se habían más que duplicado y, sin embargo, los gastos por alumno en esos distritos habían disminuido. Estos resultados generaron una intensa respuesta por parte de los distritos más ricos de Vermont, creando situaciones de desobediencia civil, retención local de los fondos estatales para la educación, evasión del ‘fondo compartido’ por medio de deducciones tributarias y un fracasado pleito contra la constitucionalidad de la Ley 60”.[16]

Esta controversia fue una de las razones principales por las que se produjo posteriormente un cambio legislativo. En Vermont, como en otros estados, las limitaciones de los presupuestos escolares también dieron lugar a campañas privadas de recaudación de fondos y el uso de subvenciones de fundaciones de caridad para reemplazar los fondos tributarios que las escuelas locales habían perdido. En California, por ejemplo, sólo en 2011 las contribuciones voluntarias no tributarias a las escuelas públicas ascendieron a US$547 millones.[17]

Para algunos observadores, la capacidad de los padres de mayores ingresos para comprar recursos educativos adicionales para las escuelas de sus hijos significa un retorno a la situación que dio lugar en primera instancia a los litigios judiciales sobre el financiamiento educativo. Un maestro de Nueva York expresó que el concepto mismo de educación pública “suprime todas las distinciones entre grupos de individuos, por ser inherentemente injustas”.[18] Por otro lado, la oportunidad de contar con respaldo local ayuda a promover un compromiso amplio con las escuelas públicas.

De la igualación a la adecuación

Una decisión judicial de California tomada en 1986 como parte de la larga serie de casos relacionados con Serrano ofreció otra perspectiva sobre los problemas de igualación de gastos. “Las consecuencias adversas de años de nivelación hacia abajo han sido particularmente perjudiciales en distritos de gastos altos con grandes concentraciones de estudiantes pobres y minoritarios. Algunos de los distritos más urbanos del estado, con altas concentraciones de estudiantes de escasos recursos y minoritarios, son distritos de alta recaudación.”[19] Según la opinión del tribunal, las jurisdicciones de “alta recaudación” con grandes concentraciones de propiedad comercial o industrial pueden albergar a residentes urbanos de bajos ingresos que en realidad perderían fondos bajo una política de igualación estricta. Muchas ciudades grandes con estudiantes pobres tienen que gastar en educación pública más, y no menos, que el promedio estatal por estudiante.[20]

Los esfuerzos para suplir las necesidades de estudiantes marginados han desviado el foco de la reforma de las finanzas escolares, desde la igualación al suministro de fondos suficientes para lograr un desempeño adecuado. “En 1989, la Suprema Corte de Kentucky declaró que todo el sistema estatal de educación pública primaria y secundaria era inconstitucional y sostuvo que todos los estudiantes de Kentucky tenían el derecho constitucional a recibir una educación adecuada. La decisión trajo como consecuencia una reorganización drástica en todo el sistema escolar público del estado, y creó lo que muchos académicos han llamado el ‘movimiento de adecuación’”.[21] Sin embargo, es mucho más fácil calcular las diferencias en financiamiento que proporcionar una definición operativa de educación adecuada. Esta importante decisión de la Suprema Corte de Kentucky interpretó el requisito constitucional estatal de “un sistema eficiente de escuelas comunes” en función de siete objetivos bastante abstractos, incluyendo “destrezas de comunicación oral y escrita suficientes para que los estudiantes puedan funcionar en una civilización compleja y rápidamente cambiante” y “autoconocimiento y conocimiento suficiente de su bienestar mental y físico”.[22]

A falta de una disposición constitucional a nivel federal de equidad en el financiamiento escolar[23], estos casos se dirimen en los tribunales estatales. No obstante, el desafío judicial a los sistemas estatales no pueden abordar la fuente más importante de falta de uniformidad en los gastos educativos: las diferencias de gastos entre los distintos estados. Estas son mucho más significativas que las diferencias entre los distritos de cualquier estado individual. “Aproximadamente dos tercios de la inequidad de gastos nacional se deben a los gastos entre distintos estados, y sólo un tercio se refiere a los gastos dentro de los estados, y por lo tanto los litigios sobre la reforma escolar sólo pueden resolver una pequeña parte de esta inequidad”.[24]

Complejidades de los gastos por alumno

El desplazamiento en el enfoque de una igualación estricta a proporcionar recursos adecuados a los distritos necesitados puede debilitar el argumento que prohíbe a los distritos locales recaudar más impuestos para suplementar los ingresos dispuestos por el estado. Si muchos distritos urbanos necesitados y de bajo desempeño tienen que gastar mucho más que el presupuesto promedio por alumno, la uniformidad no será la meta óptima.

De todas maneras, la uniformidad de gastos siempre tendrá un atractivo intuitivo. En California, las décadas de financiamiento escolar centralizado han roto prácticamente la conexión entre los gastos en educación y la riqueza inmobiliaria local. No obstante, el informe “California Watch” del Centro de Informes de Investigación en 2011 ilustró cómo los gastos por alumno seguían variando mucho entre un distrito y otro. El informe citó al presidente de la Asociación de Educación de Alameda: “Para nosotros, el hecho de no recibir la misma cantidad que otros distritos cerca del nuestro es como decir que vamos a valorar a un niño más que a otro”. Este informe describió también el sistema de financiamiento pos-Serrano en California:

En el fallo histórico de 1971 de Serrano vs. Priest, el tribunal determinó que el uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar las escuelas creaba grandes diferencias entre un distrito rico como Beverly Hills y Baldwin Park, una comunidad de bajos ingresos al este de Los Ángeles.

La Suprema Corte estableció que las diferencias en el monto básico de fondos erogado por alumno —llamado también “límite de ingresos”— tenía que ser menor o igual a US$100 en todos los distritos. Si tenemos en cuenta la inflación, la diferencia permisible es ahora de US$350 por estudiante. Aun cuando sigue habiendo diferencias importantes entre algunos distritos, las disparidades en el monto básico que los distritos reciben del estado se han reducido sustancialmente.

Pero dicha reducción ha sido neutralizada por fondos locales, estatales y federales aportados por casi cien programas distintos. Una gran parte del dinero se basa en fórmulas establecidas en la década de 1970 para comida, transporte y otros servicios que frecuentemente tienen poco que ver con las necesidades actuales de los estudiantes.

Las inequidades que el tribunal trató de aliviar con el fallo de Serrano persisten. Alrededor de dos tercios de los distritos gastan ahora por lo menos US$500 por encima o por debajo del promedio estatal, según el análisis de California Watch.

“Lo que pasó desde el caso Serrano es que tratamos de igualar el financiamiento de base de los estudiantes en todo el estado”, dijo [Julia] Brownley, asambleísta de Santa Mónica. “Pero desde entonces hemos creado cientos de fondos con categorías distintas que se sumaron a la base. Esto ha llevado el financiamiento a un nivel distinto y ha sesgado de nuevo los gastos”.[25]

Hay varios aspectos de este informe que vale la pena hacer notar. Desde la perspectiva del impuesto sobre la propiedad, quizás la conclusión más importante es que las disparidades persistentes en los presupuestos distritales no son el resultado de diferencias en la recaudación del impuesto sobre la propiedad, puesto que la asignación de los recursos del impuesto sobre la propiedad es establecida por la legislatura y el gobernador.

Más aún, el objetivo de igualar los gastos dentro del límite de unos pocos cientos de dólares por estudiante en un estado tan extenso y variado como California es inadecuado. Los costos de bienes y servicios varían significativamente entre regiones y entre centros urbanos y rurales. Una de las críticas más importantes a la centralización del financiamiento escolar en Michigan ha sido que no tuvo en cuenta las diferencias de costos de los distritos escolares en distintas áreas y con poblaciones distintas.[26] Esta misma crítica se puede aplicar al caso de California.

Muchas de las deficiencias del sistema de financiamiento pos-Serrano en California fueron eliminadas en la histórica legislación firmada por el Gobernador Jerry Brown en 2013, “el cambio más importante en la forma en que California financia sus escuelas públicas de los últimos 25 años”.[27] Esta legislación se propone asignar más fondos a los distritos necesitados, como aquellos que albergan estudiantes de bajos ingresos o cuyo idioma nativo no es el inglés, en vez de igualar los gastos entre distritos.

Como medida cuantitativa, el gasto por alumno puede dar una idea equivocada de exactitud. Los cálculos varían en función de una multitud de opciones sobre los montos que se incluyan, como gastos de capital, servicio de la deuda, educación para adultos, programas educativos extraescolares, contribuciones de jubilación y gastos administrativos estatales, sin mencionar las formas en que se mide la inscripción de alumnos.[28] Las asignaciones pueden ser distintas que los montos establecidos en el presupuesto, y ambas pueden diferir de los gastos reales. Por lo tanto, es posible que la Oficina del Censo de los EE.UU. calcule que los gastos por alumno en la Ciudad de Nueva York en 2011 fueron de US$19.770 y que la Oficina Presupuestaria Independiente de la Ciudad determine que ese monto fue menor a US$8.000.[29] Las comparaciones de los presupuestos individuales de los distritos escolares pueden quedar distorsionadas también si unos pocos distritos pequeños o remotos tienen gastos por alumno muy altos. Y, por supuesto, es el uso de los fondos escolares, no su cantidad solamente, lo que vale para mejorar los resultados educacionales.

Todos estos asuntos cruciales están muy alejados de la política sobre el impuesto a la propiedad. Sin embargo, este sigue siendo utilizado a la hora de encontrar culpables por el bajo desempeño escolar. Un editorial del New York Times de 2013 consideró las razones por el lugar distante que ocupa el país en las pruebas internacionales de matemáticas y ciencias:

Los distritos escolares de los EE.UU. dependen demasiado del impuesto sobre la propiedad, lo cual significa que las áreas ricas recaudan más dinero que las pobres. El dinero de impuestos estatales para cubrir esta brecha en general no puede suplir las necesidades de los distritos con mayores niveles de pobreza y otros desafíos […].

[…] Ontario [Canadá], por ejemplo, trata de eliminar, o por lo menos minimizar, el desequilibrio de fondos que existiría de otra manera entre los distritos pobres y ricos. En la mayoría de los estados de los EE.UU., sin embargo, los distritos más ricos gastan alrededor del doble por alumno que los que menos gastan, de acuerdo a un informe de una comisión asesora federal. En algunos estados, como California, esta relación es mayor que tres a uno.[30]

Después de más de cuatro décadas de una reforma financiera escolar, centralización e igualación extremadamente ambiciosas, las deficiencias del sistema educativo escolar de California no se pueden achacar al impuesto sobre la propiedad. La crítica fácil al impuesto evade los problemas enormes y mucho más complicados de cómo mejorar los desempeños educativos.

Impuesto estatal sobre la propiedad

La equidad del impuesto sobre la propiedad es un tema de debate debido a que el financiamiento local parece injusto, y sólo en la medida en que se usa el impuesto sobre la propiedad para proporcionar ingresos a nivel local. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad a nivel del estado no se consideraría injusto de la misma manera. Algunos estados imponen un pequeño tributo adicional sobre el impuesto local sobre la propiedad, y usan lo recaudado para financiar la educación. Pero un impuesto estatal sobre la propiedad puede crear problemas graves cuando se impone sobre valores inmobiliarios calculados por medio de prácticas de tasación local que no son uniformes.

Esta fue la situación que tuvo que enfrentar Nueva Hampshire con su sistema de financiamiento escolar, que dependía principalmente del impuesto local sobre la propiedad y fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte estatal en 1997.[31] Nueva Hampshire es el único estado del país que no tiene un impuesto estatal sobre las ventas ni un impuesto general sobre el ingreso, por lo que la fuente de ingresos esencial para ofrecer servicios públicos es el impuesto sobre la propiedad. Como respuesta, el estado creó un impuesto inmobiliario a una tasa del 0,66 por ciento sobre los valores de tasación locales equiparados por el Departamento de Administración de Ingresos de Nueva Hampshire. Un tribunal de primera instancia dictaminó que un impuesto a nivel estatal no se podía basar en tasaciones locales no uniformes.[32] No obstante, la Suprema Corte estatal, profundamente dividida, rápidamente revocó esta decisión, determinando que sólo se podía establecer una violación de la cláusula estatal de uniformidad por “medio de hechos específicos que demuestren un ‘designio amplio de discriminación intencional)’”.[33]

Otros estados también han hecho uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar presupuestos escolares centralizados. En Michigan, un impuesto sobre las propiedades que no son bienes de familia, como las residencias de vacaciones y segundas residencias, se ha dedicado para financiar la ayuda escolar estatal. Este no es formalmente un impuesto estatal sobre la propiedad, pero los distritos que no tributan el impuesto no reciben el financiamiento estatal pleno de su subvención educativa. Como en el caso de Nueva Hampshire, un impuesto administrado localmente se ha convertido en el fondo en un gravamen estatal.

En California, las tasaciones inmobiliarias y la recaudación del impuesto sobre la propiedad siguen siendo responsabilidad local, pero es la legislación estatal la que determina el uso de los fondos. Con respecto a la educación, el estado determina el financiamiento de acuerdo a una fórmula conocida como límite de ingresos. Según la explicación del Departamento de Educación estatal: “El límite de ingresos totales del distrito se financia por medio de una combinación de impuestos sobre la propiedad locales y el fondo de Ayuda General del estado. De hecho, el estado suple la diferencia entre los ingresos del impuesto sobre la propiedad y el límite total de ingresos para financiar a cada distrito.”[34] En 2009–2010, el promedio de ingresos para los distritos escolares de California fue de US$8.801, y el impuesto sobre la propiedad promedio asignado a cada alumno fue de US$2.210; la diferencia viene de la ayuda estatal. Un aumento en la recaudación del impuesto sobre la propiedad daría como resultado una reducción similar en la ayuda estatal. El impuesto sobre la propiedad funciona como un instrumento del financiamiento centralizado estatal de las escuelas. Como ya se ha mencionado, esto no ha eliminado de ninguna manera las objeciones a las disparidades de financiamiento entre distritos escolares. Un informe concluyó que en los distritos primarios pequeños el límite de ingresos más alto por alumno fue de US$31.234 en 2005–2006 y el menor fue de US$4.727.[35]

El impacto de la capitalización

Las finanzas escolares a veces tienen una relación singular con el impuesto sobre la propiedad debido al proceso de capitalización. Los beneficios de servicios públicos locales superiores pueden tener una clara influencia positiva sobre el valor inmobiliario dentro de una jurisdicción. Es intuitivamente obvio que si dos casas son comparables en todos los demás aspectos, incluyendo sus responsabilidades tributarias, la que se encuentre en una municipalidad donde los servicios públicos sean mejores se venderá por un mayor precio. Al mismo tiempo, casas equivalentes en distintas municipalidades que reciban servicios similares pero tengan responsabilidades tributarias desiguales se venderán por precios distintos que reflejarán esta diferencia en los pagos tributarios.

Estos dos aspectos de la capitalización —el aumento de precio causado por servicios superiores y la reducción de precio causada por un aumento en los impuestos— influyen en el debate sobre las finanzas escolares.[36] Es de suponer que los sistemas escolares excelentes aumentarán el valor de las propiedades locales, proporcionando un incentivo para respaldar gastos efectivos en educación, aun para propietarios que no tengan hijos en las escuelas locales. Esta es también una razón para oponerse a gastos superfluos o inefectivos que pueden reducir el valor de la propiedad local. No hay un incentivo financiero similar para que los propietarios respalden el gasto escolar financiado por el estado, porque sus pagos de impuestos estatales no afectan los valores inmobiliarios locales. Esta es una ventaja potencial de la participación local en el financiamiento y las decisiones operativas escolares, y una de las razones para sustentar la hipótesis de que las finanzas escolares centralizadas contribuyeron a obtener el apoyo a la Propuesta 13 en California.

Clarificación del debate

La reforma financiera escolar es un desafío inmenso que involucra muchas cuestiones, desde las definiciones fundamentales de cuál es un desempeño adecuado hasta interpretaciones legales de los mandatos estatales y la medición de costos. Los funcionarios públicos a veces tienen que equilibrar preocupaciones que compiten entre sí, como igualación, adecuación de fondos, centralización y autonomía local. Más aún, la reforma financiera escolar es sólo una parte del desafío aún mayor de cómo mejorar el desempeño escolar. En muchos casos, el papel del impuesto sobre la propiedad es sólo incidental en estos temas fundamentales. El funcionamiento del impuesto y el uso de su recaudación se pueden estructurar para respaldar una serie de resultados financieros deseados, y el foco en el impuesto sobre la propiedad como causa de las deficiencias educativas puede distraernos de la tarea esencial e inmensa de mejorar la calidad escolar. Los esfuerzos para reducir la dependencia de las escuelas del impuesto sobre la propiedad pueden recoger tanto o más apoyo de activistas antitributarios que de aquellos que creen que estos pasos pueden promover una mayor equidad o efectividad educativa. El debate sobre el impuesto a la propiedad debería avanzar en función de sus propias características y distinguir claramente entre los problemas operativos y el uso de la recaudación.

 

Joan Youngman es senior fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, donde es directora del Departamento de Valuación y Tributación.

 

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Referencias

[1] Serrano v. Priest, 5 Cal. 3d 584, 594; 487 P.2d 1241, 1248; 96 Cal. Rptr. 601, 608 (1971) (cita omitida).

[2] Brunner, Eric J., y Jon Sonstelie. 2006. “California’s School Finance Reform: An Experiment in Fiscal Federalism.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

[3] Fischel, William A. 1989. “Did Serrano Cause Proposition 13?” National Tax Journal 42(4): 465–473.

[4] California Legislative Analyst’s Office. 2012. Understanding California’s Property Taxes, 19. Sacramento, CA: Legislative Analyst’s Office.

[5] Fischel, William A. 1996. “How Serrano Caused Proposition 13.” Journal of Law and Politics 12(Otoño): 607–636.”

[6] Brunori, David. 1999. “Interview: Steven M. Sheffrin on the ‘Worst Tax,’ Local Options, and Prop 13.” State Tax Notes (27 de diciembre): 1721–1723.

[7] Stark, Kirk, and Jonathan Zasloff. 2003. “Tiebout and Tax Revolts: Did Serrano Really Cause Proposition 13?” UCLA Law Review 50(Febrero): 853. Ver también Martin (2006).

[8] U.S. Census Bureau, Education Finance Branch. 2015. Public Education Finances: 2013.

[9] Brunner and Sonstelie (2006), 73, 88.

[10] Arsen, David, y David N. Plank. 2004. “Michigan School Finance under Proposal A: State Control, Local Consequences.” State Tax Notes (15 de marzo): 903–922.

[11] Citizens Research Council of Michigan. 2010. State and Local Revenues for Public Education in Michigan, Report 363 (Septiembre), vii, 50. Livonia, MI: Citizens Research Council of Michigan.

[12] Thiel, Craig. 2012. “Rising School Retirement Contribution.”

[13] Coffman, Jennifer. 2012. “AAPS Mulls Suing State Over School Aid Fund.” Ann Arbor Chronicle, 22 de enero.

[14] Seligman, Katherine. 1988. “Creative Fund-Raisers for Schools Keep Affluent Districts Humming.” San Diego Union-Tribune, 18 de noviembre.

[15] Brigham v. State, 166 Vt. 246, 692 A.2d 384 (1997).

[16] Obhof, Larry J. 2004. “Rethinking Judicial Activism and Restraint in State School Finance Litigation.” Harvard Journal of Law and Public Policy 27: 569–607. 593 (citas omitidas).

[17] Weston, Margaret. 2015. Voluntary Contributions to California’s Public Schools. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[18] Becker, Sidney. 1997. Carta al director. New York Newsday, Queens Edition, 14 de octubre: A39.

[19] Serrano v. Priest, 200 Cal. App. 3d 897, 226 Cal. Rptr. 584, 619 (1986).
Shelby County Assessor v. CVS Pharmacy, Inc., 994 N.E.2d 350 (Ind. Tax Ct. 2013).
Sioux City Bridge Co. v. Dakota County, 105 Neb. 843, 182 N.W. 485 (1921), rev’d, 260 U.S. 441 (1923).

[20] Minorini and Sugarman. 1999b. “School Finance Litigation in the Name of Educational Equity: Its Evolution, Impact, and Future,” 38. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[21] Minorini, Paul A., and Stephen D. Sugarman. 1999a. “Educational Adequacy and the Courts: The Promise and Problems of Moving to a New Paradigm.” 175. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[22] Rose v. Council for Better Education, 790 S.W.2d 186, 212 (Ky. 1989).

[23] San Antonio Independent School District v. Rodriguez, 411 U.S. 1 (1973).

[24] Murray, Sheila E., William N. Evans, y Robert M. Schwab. 1998. “Education-finance Reform and the Distribution of Education Resources.” 808. American Economic Review 88(4): 789–812.

[26] Freedberg, Louis, y Stephen K. Doig. 2011. “Spending Far from Equal Among State’s School Districts, Analysis Finds.” California Watch, 2 de junio.

[26] Arsen y Plank (2004).

[27] York, Anthony. 2013. “Jerry Brown Signs School Funding Overhaul.” Los Angeles Times, 1 de julio.

[28] California Department of Education (2013). Comparison of Per-Pupil Spending Calculations. Sacramento, CA: California Department of Education.

[29] U.S. Census Bureau (2013); New York City Independent Budget Office (2014). U.S. Census Bureau. 2013. “Per Student Public Education Spending Decreases in 2011 for First Time in Nearly Four Decades, Census Bureau Reports.” Comunicado de prensa. 21 de mayo.

[30] New York Times. 2013. “Why Other Countries Teach Better.” Editorial, 18 de diciembre: A22.

[31] Claremont School District. v. Governor, 142 N.H. 462, 703 A.2d 1353 (1997).

[32] Sirrell v. New Hampshire (Rockingham Superior Court, 17 de enero, 2001).

[33] Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 373, 780 A.2d 494, 501 (2001).
Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 780 A.2d 494 (2001).

[34] California Department of Education. 2008. “School District Revenue Limit.” http://www.cde.ca.gov/fg/fo/profile.asp?id=1296.

[35] Weston, Margaret. 2010. Funding California Schools: The Revenue Limit System. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[36] Oates, Wallace E. 1969. “The Effect of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy 77: 957–971. ———. 2006. “The Many Faces of the Tiebout Model.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Thomas J. Nechyba is professor of economics at Duke University in Durham, North Carolina, where he also serves as director of undergraduate studies for the Department of Economics. In addition, he is a research associate at the National Bureau of Economic Research, and he serves as associate editor for the American Economic Review and the Journal of Public Economic Theory. His research and teaching focus on the field of public economics, in particular primary and secondary education, federalism and the function of local governments, and public policy issues relating to disadvantaged families.

Professor Nechyba has lectured and taught in courses at the Lincoln Institute for several years, and he recently completed a working paper based on Institute-supported research, “Prospects for Land Rent Taxes in State and Local Tax Reform.” This conversation with Joan Youngman, senior fellow and chairman of the Institute’s Department of Valuation and Taxation, explores his interest in land taxation and his research findings.

Joan Youngman: How is a land tax different from a conventional property tax?

Thomas Nechyba: It’s really a question of tax efficiency. Any tax has two effects, which economists call the income and substitution effects. The income effect of a tax is the change in the choices made by the taxpayer because payment of the tax has reduced the taxpayer’s real income. The substitution effect arises because the very existence of the tax changes the relative prices of the taxed goods, and therefore gives an incentive to taxpayers to substitute non-taxed goods for taxed goods. The income effect does not give rise to any efficiency problems; it simply implies that some resources are transferred from taxpayers to the government, and we hope the government will do something useful with the money. But, the change in behavior from the substitution effect causes an economic distortion that does not benefit anyone. That is, when the higher price of a taxed good causes me to substitute to a different non-taxed good purely because of the distorted prices, then I am worse off and the government gets no revenue. This is the source of the loss of economic efficiency from taxation, because people are worse off than they were previously, and by a larger amount than the tax collections themselves. This phenomenon is sometimes called a deadweight loss.

Once I asked my students to react to the following statement on an exam: “People hate taxes because of income effects, but economists hate taxes because of substitution effects.” One student wrote that it was undeniably true because it showed that economists aren’t people! Well, I think at least some economists are also people. However, it is true that people dislike taxes primarily because they don’t like paying money to the government. Economists especially dislike those taxes that cause greater deadweight losses, i.e., taxes that have greater substitution effects.

A land tax is a very unusual tax. It does not carry this deadweight loss because it does not give rise to a substitution effect. No one can make a decision to produce more land or less land, and the fact that land is taxed will not distort economic decisions. If we think of the price of land as the discounted present value of future land rents, a tax that reduces expected future rents will cause the price of land to drop. But the total cost of the land, which is the purchase price plus the tax, remains unchanged. Those who are considering the purchase of land therefore face the same cost before and after the tax: before the tax, they simply pay a single price up front; after the tax, they pay a lower price up front but they know they will also have to pay all the future taxes. There is no substitution effect, only an income effect for those who currently own land, because now they can sell it for less than before. Property taxes that tax both land and buildings, on the other hand, do give rise to substitution effects because they distort the cost of making improvements to the property.

A revenue-neutral shift to land value taxation would reduce other, distortionary taxes. A shift to a more efficient tax can improve economic welfare without a loss in tax collections. This much is well known. What is not well known is the magnitude of this benefit and of the cost to landowners in terms of lower land prices. Conventional wisdom predicts that a shift to an efficient land tax would increase income and output but reduce land prices. This kind of general statement isn’t much help to policy makers. If one is suggesting major changes in a tax system, policy makers need to know whether the benefits and the costs are going to be large or small. My recent Lincoln Institute working paper, “Prospects for Land Rent Taxes in State and Local Tax Reform,” constructs a model of state economies in the U.S. to help us think about the effects of such changes.

JY: How did you become interested in developing an economic model for land taxation?

TN: A few years ago, Dick Netzer, professor of economics and public administration at New York University, suggested that I look at the implications for the U.S. economy of replacing capital taxes with land value taxes. Most economists know of the Henry George Theorem and recognize that land taxation is efficient, but they associate his ideas with nineteenth-century economic thought. We assume that all the changes in the economy since then, and changes in the economic role of land, have left these ideas inapplicable to contemporary tax systems. So I was quite surprised that my model indicated that substituting a land value tax for capital taxes on a national level would not only be efficient, as expected, but would actually raise the value of many types of land. However, property taxes are state and local taxes, and the U.S. constitution places special impediments to a national property tax, so a land tax would not be possible on a national level. Further, since each state economy is different, the results of substituting land value taxes for other taxes will also vary from state to state.

JY: How can a tax on land increase land prices?

TN: In and of itself, a tax on land does not increase land prices; it actually reduces land prices, because it reduces the discounted present value of land rents. My research does not consider a land value tax in isolation, but as part of a revenue-neutral tax reform that replaces other, distortionary taxes with a land value tax. Lower taxes on capital will increase capital usage, and more intensive use of capital will raise land prices. For example, if constructing a building becomes more profitable because the tax on the building is lowered or eliminated, an investor may be willing to pay a higher price for its components, including the land.

JY: How did you go about estimating the magnitude of these effects?

TN: I developed a general equilibrium model of an economy that uses land, man-made capital and labor in production. A general equilibrium model is one that examines how changes in one kind of market affect all other markets. This model is then applied to different states, as well as to one hypothetical “average” state, to see how various tax reforms that substitute land value taxes for taxes on capital or labor would affect prices and production. The division of capital into land and man-made capital is a departure from standard analysis, which generally looks at capital as a single category.

One critical element is the elasticity of substitution among these factors; that is, the ease with which one can be substituted for another. Technically, it is the percentage change in one factor that results from a 1 percent change in the other. This is the key to efficiency gains from reducing the tax on man-made capital and on labor and increasing the tax on land. A lower tax on man-made capital will increase the use of that capital, which in turn will produce greater output and more hiring of labor. The easier it is to substitute man-made capital and labor for land, the greater the benefit from a switch to land value taxation.

JY: Where do the elasticity numbers come from?

TN: I use a range of estimates drawn from the economic literature. For example, most studies of the substitution between capital and land give elasticity estimates between 0.36 and 1.13. My paper uses the relatively conservative estimates of 0.75, 0.5 and 0.25 as high, medium and low values, and looks at the result under each assumption. This number is then adjusted to reflect the amount of land in the state devoted to farming, on the assumption that farmland is less easily substituted for capital in the production process. I also ask similar questions with regard to substitution between land and labor.

The elasticities of the actual supplies of man-made capital and labor are also crucial. If taxes on them are reduced, how much extra capital and labor will be available as a result of the increased after-tax return? Often in studies of this sort we make what is called a “small open economy assumption.” We assume that the economy we are looking at is small in relation to the rest of the world, and that capital and labor flow freely into and out of the jurisdiction. In that case, the elasticity of supply is infinite. The opposite extreme would be an economy with the equivalent of closed borders, where no capital could enter or leave. In that case the elasticity of supply would be zero. In looking at U.S. states, the small open economy assumption is not completely accurate, and zero elasticity is not accurate either. The right number is somewhere in between. Neither capital nor labor is as mobile internationally as within the U.S., and labor in particular is less mobile across state boundaries than within a state or a small region. The small open economy assumption may be appropriate in some circumstances for smaller states, but we have to introduce more complex assumptions in other cases.

JY: How does your model compute taxes on land and labor and man-made capital? This isn’t a standard classification of taxes.

TN: This is complicated, because it involves payroll taxes, federal and state corporate taxes, federal and state income taxes, property taxes, sales taxes, and so on. So the model looks at all these taxes and makes assumptions about who is paying them to estimate an overall tax rate on labor from all sources—federal, state and local. Similarly, the model estimates an overall tax rate on land and on man-made capital. This allows us to move from an illustrative example in which taxes on labor and capital are replaced by land value taxes to considering changes in real-world taxes, which of course are never based solely on labor or capital.

JY: How do you represent the shift in taxes from labor and man-made capital to land?

TN: This is a hypothetical policy experiment in the model. Suppose, for example, you wanted to eliminate all sales taxes in a revenue-neutral way, making up the lost collections through a land value tax. Sales taxes are the average state’s largest revenue source, so this shift would be quite ambitious. The model shows what would happen under various elasticities of substitution and elasticities of supply, as described above. The tables in the paper show what land tax would be necessary to maintain revenue, and the changes in capital investment and land prices that would result.

JY: How do you move from the hypothetical average state to the 50 individual states?

TN: You have to begin by asking what factors might cause states to have different experiences with land value taxation. We consider each state’s taxes, because the benefits of shifting to a more efficient system will vary according to how much current taxes distort economic choices. Some states have no income taxes. Some states tax property heavily, while others tax sales heavily. The other critical component concerns the state’s sources of income—how they are divided among land, labor and man-made capital. The Bureau of Economic Analysis reports income from various sources by state, but does not account separately for income from land. For that information we draw on the Census of Agriculture data on the amount and market value of farmland to estimate an income figure.

JY: What kinds of results did you obtain?

TN: Since taxation of land is always economically efficient, and since taxation of other factors is always economically inefficient, a shift to land taxes always increases capital, income and labor use. For the “typical” state it seems that most of the simulated tax reforms are feasible, particularly those that reduce taxes on capital. A 20 percent cut in the sales tax, for instance, requires a nearly 24 percent increase in the tax on land, while a similar cut in property taxes requires virtually no change (0.2 percent) in the tax on land. Even a complete elimination of the state and local property tax calls for only a 23 percent increase in the tax on land, while an elimination of the sales tax would require a whopping 131 percent increase. Landowners would be deeply and adversely impacted by reforms that cut the sales tax (losing up to two-thirds of their wealth under a complete elimination of the sales tax), while they would barely feel the impact of most reforms focused on the property tax. They would experience at most a 7 percent decline in their wealth under the complete elimination of the property tax, and an actual increase in their wealth for less dramatic property tax reforms.

But these results differ substantially by state. For instance, the percentage change in the tax on land required to maintain constant state and local government revenues as taxes on capital are eliminated ranges from -1.91 percent to over 104 percent. Similarly, the impact on land prices varies greatly, with prices barely declining (or even increasing) in some states while falling by as much as 85 percent in others. While the elimination of all state and local taxes on capital is therefore technically feasible in all states, it is clearly politically more feasible in some states than in others. Overall, of course, replacing distortionary taxes with nondistortionary taxes on land always brings growth in the employment of capital and labor and increases output—but the size of these impacts also varies greatly. Given that the main political hurdle to land taxation is the expected adverse impact on landowners, these results seem to indicate that, as in the case of the “typical” state, such reforms should emphasize the simultaneous reduction in taxes such as the corporate income tax or the property tax.

JY: What do you take as the central lessons of this work?

TN: Several broad lessons emerge from the analysis of a typical state. First, elasticity assumptions are crucial to the exercise of predicting the likely impact of tax reforms. Second, under elasticity assumptions that are both plausible and relatively conservative, this model predicts that some types of tax reforms are more likely to succeed than others. In particular, tax reforms that reduce taxation of capital in favor of land taxation will have more positive general welfare implications while minimizing the losses to landowners. So policy makers might consider reforming corporate income and property taxes rather than sales and personal income taxes. Third, since elasticities tend to be lower in the short run, it is likely that some of the positive gains of tax reforms that reduce distortionary taxes in favor of land taxes will emerge only with time.

The most striking lesson from simulating tax reforms for the 50 different states is how greatly results can vary depending on underlying economic conditions and current tax policies in those states. Thus, far from arriving at “the answer” regarding the impact of land tax reforms, this study suggests that such answers are likely to differ greatly depending on the context in which the reforms are undertaken. Reforms that raise the tax on land are likely to be more effective the larger the size of the reform, the higher the initial distortionary taxes in the state, and the lower the current level of state income. And, reforms are more likely to be politically feasible (in the sense of not causing great declines in land values) when they involve reductions in taxes on capital.

The idea that land value taxation is unrealistic or would drive land prices into negative numbers is based on a static view of the economy, where no one responds to tax changes by substituting one factor for another. Once you accept that behavior will change in response to taxes, that static view no longer applies. Under these fairly conservative assumptions, tax reforms that use land taxes to eliminate entire classes of distortionary taxes are economically feasible in virtually all states. This work shows that, far from being quaint or outmoded, the idea of taxing land value is quite relevant to the contemporary policy debate.

Working Paper Information: Thomas Nechyba. 2001. “Prospects for Land Rent Taxes in State and Local Tax Reform.” 70 pages. The complete paper is posted on the Lincoln Institute website at www.lincolninst.edu and may be downloaded for free.

The potential for sharp and unpredictable assessment increases is an important source of dissatisfaction with the property tax. Rapid price rises that are accurately and promptly reflected in assessed valuations can leave homeowners responsible for cash payments on paper gains that are unexpected, uncontrollable, and possibly short-lived. Two decades ago, this situation paved the way for adoption of California’s Proposition 13, which rejected fair market value as a basis for assessment.

Increasing valuations do not necessarily produce a corresponding rise in property tax bills, since a higher assessment base could raise equivalent revenue with a smaller tax rate. This solution is not feasible, however, when prices increase disproportionately only in particular neighborhoods or for particular types of property.

What other means are available to address price volatility and its impact on property tax rates? A number of states have recently introduced limitations on annual valuation increases. These measures avoid extreme assessment increases but may still allow assessments to match fair market values at some point in the future. They substitute a non-market value basis for assessment and diminish uniformity by distinguishing between those properties that are assessed on the basis of current values and those that are not.

Assessment Limitations in Washington and Texas

In the November 1997 elections, voters in Washington state approved a referendum generally limiting increases in assessed valuation to 15 percent a year on all classes of taxable property. If a property’s market value rises more than 60 percent, one year’s assessment may reflect no more than one-quarter of that increase. A similar measure strongly supported by business representatives was passed by the Republican legislature but vetoed by Gov. Gary Locke (D), who would have limited it to homeowners.

This case raises an important point concerning uniformity and distribution of the tax burden. Phase-in provisions ease the burden on owners of rapidly appreciating property but correspondingly increase the relative share of the tax borne by owners experiencing slower growth, or no growth, in property value. While tax limitations are generally promoted as protection for homeowners, residential benefits may pale in comparison to commercial gains.

Supporters of the Washington referendum urged passage “to soften a tax blow that could be devastating to a homeowner on a fixed income.” Yet major funding for the campaign came from industrial giants, including Microsoft, Intel, Hewlett Packard, Boeing and Weyerhaeuser. Opponents, including King County assessor Scott Noble, argued that the tax benefits “will go disproportionately to the large corporations that are bankrolling the campaign because of their much higher property values.” On the other hand, restricting such provisions to residential property introduces another level of non-uniformity to the tax.

Texas voters chose this split valuation alternative in November, approving a measure that limits increases in assessed values of residential homestead property, but not business property, to 10 percent a year. The president of the Texas Taxpayers and Research Association said this provision will “keep a terribly hot neighborhood from getting sort of a sticker shock.”

Critics saw the irony of this action. One wrote, “If the Texas Legislature had offered voters a chance to cap appraisal increases on their homes a few years ago, lawmakers would have been lauded as heroes. Angry homeowners were storming the offices of appraisal districts in the early and mid-1990s, demanding relief from double-digit increases in the appraised value of their homes and the prospect of significant property tax hikes. . . Nothing happened. Now that appraisal increases have fallen to three percent or so, the Legislature is offering voters a chance to cap the increases by changing the state Constitution. . . .” Ironically, before the price rises of the 1990s, Texas tax protests centered on whether assessments reflected falling property values quickly enough in the regional recession of the 1980s. For example, Harris County, which includes Houston, saw challenges to one-quarter of all its tax valuations in 1984 and 1985.

A Legislative Approach in Montana

Annual increases of 10 or 15 percent do not necessarily prevent assessed valuations from reaching full market levels. However, Montana lawmakers responded this year to dramatic value increases with an even more drastic measure. After studies reported that residential and commercial property values had increased by an average of 43 percent statewide since the last reassessment, the legislature required this change to be phased in at a rate of only two percent annually-taking 50 years to enter the tax rolls completely. Court challenges to this provision could raise an interesting question as to how long a phase-in period is compatible with state constitutional provisions requiring uniformity in assessment.

Assessment Reform in Ontario

Large valuation increases may be due to assessment lags as well as to price rises. One of the most startling examples of outdated tax valuation is found in Toronto-a surprise to U.S. observers who normally expect a high level of administrative efficiency from their northern neighbor. At the September conference of the International Association of Assessing Officers (IAAO) in Toronto, a panel of speakers brought together by the Lincoln Institute explored this situation. The potential for huge valuation increases stems not so much from extraordinary market activity as from extraordinary assessment inactivity. Metropolitan Toronto has not had a full-scale reassessment since1954-and that was based on 1940 market values.

Attorney Jack Walker described the public as generally supportive of current tax reform efforts, which encompass the entire province of Ontario. By contrast, a 1992 reassessment proposal for Metropolitan Toronto alone sparked such protest from residential and small business taxpayers that the proposal was abandoned. As a result, the 1997 measure explicitly addresses the concerns of many taxpayers groups. Professor David Amborski of Ryerson Polytechnic University explained that it would ensure current value assessments and regular updates. In addition, it will eliminate the business occupancy tax, permit different tax rates for different classes of property, provide special treatment for senior citizens and disabled taxpayers, and reduce taxes on agricultural and open space lands.

Thus, Toronto has also chosen to soften the impact of large assessment increases at the expense of uniformity. In this case, where municipal valuations were so out of date, the net effect may be judged an improvement in assessment equity. It will be important to evaluate the experiences of other jurisdictions struggling with the challenge of balancing uniformity and acceptability to see if they can make the same claim.

Joan Youngman is senior fellow and director of the Institute’s Program in the Taxation of Land and Buildings. An attorney specializing in property tax issues, she also writes a column for State Tax Notes, published by Tax Analysts.

Notes

Joseph Turner, “Ref. 47 Debate: Do Tax Savings Justify Change?” Takoma News-Tribune, October 23, 1997, p. A1 (quoting Rep. Brian Thomas (R-Renton))

2 Tom Brown, “Big Guns Back Property-Tax Lid,” Seattle Times, October 24, 1997, p. B3.

3Clay Robison, “Measure Would Cap Hike in Residential Appraisals,” The Houston Chronicle, November 2, 1997, p.2.

4Michele Kay, “Tax Appraisal Cap on Ballot,” Austin American-Statesman, October 20, 1997, p. A1.

Supporters of land taxation view it as an efficient and effective means of financing government, and the concept has wide appeal among public finance scholars. Many economists, including several Nobel Prize winners, actively endorse this method of taxation, which taxes land value separately and instead of buildings and improvements. At least from an academic perspective, then, the case for the efficiency and fairness of a land-based tax system seems irrefutable.

Despite that support, the concept of land taxation has not been widely embraced in the United States. Property tax bases are set by state constitutional or statutory law, so local governments cannot implement a land tax, or its split-rate variant, without authorization from their respective state legislatures. Other than a handful of Pennsylvania cities that have adopted split-rate or two-rate tax systems, no American jurisdictions currently place higher tax burdens on land than on buildings and other improvements. Virginia recently responded to interest in two-rate taxation with legislation allowing two local governments to adopt graded tax programs, but they have not yet done so. While split-rate taxation is discussed periodically as a reform measure, there are no current proposals for its adoption awaiting action before a state legislature (Brunori and Carr 2002).

Statutory or constitutional enactment of a land tax would entail revising property tax laws that have been substantially unchanged for more than a century. In general, state legislators are cautious about implementing dramatic reforms in any public policy area, and comprehensive tax reform has been a particularly elusive goal. Adoption of split-rate or land taxation would be a dramatic change, requiring significant awareness, advocacy and support in the ranks of the legislature and at the local level.

There are few areas of government finance in which scholarly opinion and actual public policy diverge so dramatically. This situation prompted me to undertake two nationwide research surveys. The first survey sought to ascertain the level of knowledge of land taxation on the part of the nation’s state legislators. Without an understanding of the issues presented by the taxation of land, legislators are unlikely to champion, advocate or even vote for such measures. I also surveyed local elected officials, because state legislators will not advocate any reforms without constituent support. Moreover, since the reforms at issue will affect primarily local government finances, any legislative body seeking to reform a tax system will solicit the views and advice of local officials.

The Survey Questions

To gauge general awareness of the concept of land value taxation, the survey began with a broad question, describing it as “taxing the full value of land but exempting buildings, structures and other improvements from tax.” The next question narrowed the scope to determine familiarity with split-rate taxation, the version of land taxation practiced in Pennsylvania and authorized in two Virginia municipalities. Because it entails less dramatic reforms, split-rate taxation is the version of land taxation most likely to be adopted in the U.S. This concept was described as “taxing land at a higher rate than buildings, structures and other improvements.”

Legislative research has long found that state lawmakers are likely to support policies that they believe will foster economic development and oppose policies perceived to deter development (Beamer 1999). Taxing land at a higher rate than improvements has historically been thought to encourage building and investment by eliminating or reducing the tax burdens of improving the land. Thus, the third question asked for the respondents’ opinion on the effect that taxing improvements at a lower rate than land would have on economic development, defined as capital investment and job creation.

The proliferation of suburban sprawl is a growing concern among legislators and local officials across the country. The vast academic literature suggests that policy makers view sprawl unfavorably and that most officials think that policies that promote sprawl are unsound. Some public finance scholars believe that adopting split-rate tax policies will limit the negative effects of sprawl (Brueckner 2001). If this belief is true, split-rate taxation could play an important role in the continuing debate over policies intended to deter suburban sprawl. Question four asked what effect taxing improvements at a lower rate than land would have on sprawl. Sprawl was not defined in the question because the term can refer to a number of developments affecting density, suburban growth, loss of open space and decrease in population. Indeed, scholars have lamented the lack of a single operational definition of sprawl. Still, the perception of sprawl as an undesirable land use pattern and policy outcome warranted inclusion of the question in the survey.

Finally, state and local legislators are influenced by the desires and concerns of their constituents. The more important a particular issue is to constituents, the better informed a legislator will become about that issue. Thus, survey participants were asked if during the past year any citizens or organizations had contacted their offices with respect to the issue of split-rate taxation, and if so, whether the constituent supported or opposed the idea.

State and Local Respondents

The first survey focused on state legislators who served on committees with primary responsibility for tax policy and local government finance during the period January–June 2003. There were 106 such committees in the 50 state legislatures, but I excluded those in Pennsylvania and Virginia. Since those states have either adopted or authorized graded tax systems, I assumed that their legislators would be more familiar with the concept and could bias the results.

For the second survey I chose city and county officials from 15 randomly selected local jurisdictions within the 25 largest metropolitan areas in the U.S. To insure a national perspective, I also included city council members from the largest city in each state. Again I focused on officials with primary responsibility for implementing and administering public finance policy and excluded all jurisdictions in Pennsylvania and Virginia.

The survey questions were sent to 1,284 legislators, of whom 780 responded (see Brunori 2003 for more information on methodology). An identical survey was sent to 3,298 city and county officials, of whom 430 responded. The response rate for the state legislators was far above national standards, and the response rate for the local officials was considerably below national standards, but both were statistically significant.

Before revealing the results of the survey research, I must confess that I entered this project with a bias. Having worked in the state and local tax field my entire professional life, as a lawyer, teacher and journalist, I think about tax policy more than any sane person should and have come to know many state legislators and local public officials. In my experience, these government officials are quite capable of finding revenues to pay the bills, but they generally have little in-depth knowledge of the more philosophical and theoretical underpinnings of tax policy. So I assumed that few of them would understand what I was talking about when I began asking questions about land taxation. After all, I did not think most politicians were using their spare time to read Henry George’s classic book, Progress and Poverty. I was quite surprised at the responses.

The Results

In a country where there are virtually no land tax policies in place, the survey results show that a vast majority of elected political leaders do know about land and split-rate taxation (see Table 1). More surprising, to me at least, most political leaders are aware of the benefits of adopting land tax policies. More than 70 percent of the state legislators and 65 percent of the local government officials responded that they were either very or somewhat familiar with the concept of land value taxation, and 67 percent of state legislators and 65 percent of local officials were very or somewhat familiar with split-rate taxation.

The single most important policy goal (after public safety) that concerns American politicians is economic development. When asked about the relationship between the economy and land taxation, more than 62 percent of state legislators and 76 percent of local government officials replied that adopting a split-rate tax system would promote economic development. About one-quarter of both state and local officials thought that taxing improvements at a lower rate than land would have no effect on economic development. These results are arguably consistent with the conventional view that land taxation would have a benign effect on economic decision making. Only 5 percent of the state legislators and no local officials believed that taxing land at a higher rate would deter economic development.

One of the common misperceptions about land taxation is that it will lead to more sprawl, and many, but not a majority, of the respondents shared that misperception. Forty-one percent of surveyed state legislators and 46 percent of local officials said they believed that adopting a split-rate tax system would lead to more suburban sprawl. About 51 percent of the state legislators and 53 percent of local officials surveyed said that split-rate taxation would have no effect on sprawl or would deter sprawl. The fact that so many respondents believe that split-rate taxation would foster more sprawl, presumably by encouraging development of open space in suburban and rural areas, should be troubling to advocates of land taxation.

Finally, a surprisingly small number of elected political leaders have been contacted by constituents regarding land taxation. Eleven percent of state legislators and 9 percent of local government officials said an individual constituent or organization had contacted them regarding the issue of land-based or split-rate taxation, and all were supporters of the idea.

What Does It All Mean?

What originally sparked my interest in this research project was the disconnect between scholarly opinion about land taxation and political action to promote it. I thought this discrepancy might be the result of ignorance of the concepts of land taxation on the part of state and local political leaders. If state legislators and city council members were unaware of land or graded taxation, then they could not be expected to champion such reforms.

The survey results show, however, that this discrepancy cannot be resolved by looking at level of awareness alone. Most state legislators and local officials involved in public finance and taxation issues are familiar with both land taxation and split-rate taxation, and they know that moving to a split-rate tax system would have a positive effect on economic development. Moreover, a slight majority of those surveyed believe that graded taxes would have no negative effects on sprawl.

Since state and local officials know about land taxation and believe it could lead to positive policy outcomes, why are so few local governments using this method of public finance? It is difficult to answer that question without eliciting views on more technical aspects of land or split-rate taxation. Implementation of land taxation raises complex issues as to the feasibility of adopting major property tax reforms, the effects on other revenue sources, and the administration of a land tax system, particularly with respect to valuation. Solving the mystery as to why more jurisdictions are not exploring the policy of taxing land at a higher rate than improvements may lie in analyzing these important operational factors.

References

Beamer, Glenn. 1999. Creative politics: Taxes and public goods in a federal system. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Brueckner, Jan K. 2001. Property taxation and urban sprawl. In Property taxation and local government finance, Wallace E. Oates, editor. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Brunori, David. 2003. Awareness of land taxation: Survey of state legislators. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Brunori, David, and Jennifer Carr. 2002. Valuing land and improvements: State law and local government practices. State Tax Notes (September 30):1023–1033.

David Brunori is contributing editor of State Tax Notes for Tax Analysts in Arlington, Virginia, and research professor of public policy at The George Washington University in Washington, DC. This article is based on research he conducted as part of a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation, awarded by the Lincoln Institute.