Many suburban areas in the United States are showing signs of deterioration, with foreclosed properties, vacant retail centers, and underutilized space. These landscapes have come to epitomize sprawl— places built for the car and accessed only by the car. But they also hold enormous opportunities for creative reinvention. A number of communities across the country are rescaling their suburbs into vibrant, walkable places built for people.

Reoriented for pedestrians, suburban neighborhoods can thrive and diversify to better support local economies, raise quality of life indicators, and improve local and regional environmental conditions. Even deteriorating suburbs plagued by disused structures and other dead zones have the potential to generate new housing infrastructure, transit access, open space, and local retail.

The University of Utah estimates that 2.8 million acres of parking lots and other greyfield areas are ripe for redevelopment, and 1.1 million acres are available in underutilized shopping areas, such as strip malls and vacant storefronts (Dunham Jones and Williamson 2009). Transforming these landscapes will be a 21st-century planning and development priority in the United States.

Many cities are steadily redeveloping and capitalizing on recent demographic trends supporting urban revitalization, but economically robust regions need flourishing suburban communities as well. Recent surveys by the National Association of Realtors and the American Planning Association found that a majority of potential homebuyers seek to live in walkable neighborhoods with a range of housing types and a mix of residential, business, and retail options. As baby boomers age and more of the millennial generation enter adulthood, an increasing number of Americans are leaving their cars behind to live in more centrally located, walkable environments. In 2012, roughly half the population preferred smaller houses in well-connected neighborhoods with places to live, work, shop, and play (National Association of Realtors 2011, American Planning Association 2014).

Despite this mounting evidence in favor of suburban redevelopment, many local leaders remain uncertain about how to begin. This article explores 10 ways that communities across the country have rescaled significant parts of their sprawling suburbs into thriving social hubs.

1. Share a Vision and Draft a Plan

Many communities start by imagining how they want to grow and then develop a plan to realize that vision. Do residents want more housing, a walkable entertainment center, a new arts district, or an urban farming zone? Is it most important to increase the tax base, reduce pedestrian and bike fatalities, or increase access to fresh food? Specific goals will help to steer redevelopment efforts.

Regional and neighborhood plans engage community members in a dialogue about where to target infrastructure investments and leverage redevelopment opportunities as they become available. Local governments can start with a small site—such as a vacant lot or city-owned building—and then build on that successful effort, generating the momentum to tackle an entire neighborhood, corridor, or even a cleaned-up superfund site. Building a shared sense of purpose for a place can be a powerful incentive for guiding future change.

Consider Midvale Slag and Sharon Steel, two adjacent superfund sites about 10 miles south of Salt Lake City in Midvale, Utah. Both underwent cleanup at approximately the same time, but only one is thriving.

In 2000, the Midvale City Council adopted the “Bingham Junction Reuse Assessment and Master Plan” for the 446-acre Midvale Slag site. City officials worked with residents, EPA officials, and other stakeholders to devise a strategy for redeveloping the site into a mixed-use commercial, residential, and recreation area. Now thriving, Bingham Junction created approximately 600 jobs, $1.5 million in annual property tax revenues, and a $131 million increase in the value of the site property (EPA 2011). Families have moved into new condominiums, and another 2,500 residential units are planned. Office buildings, a supermarket, and other stores have followed, and the community anticipates developing up to two million square feet of commercial office and retail space.

In contrast, the 250-acre Sharon Steel site, which did not have a redevelopment plan or future vision, remains vacant. Building on the success of Bingham Junction, however, city officials have begun the planning and visioning process.

2. Identify Assets

Many local governments struggle to determine where to focus their initial visioning and planning efforts. The following kinds of questions can help to identify which assets to leverage.

1. Is public transit available? If so, are there underutilized areas near or immediately adjacent to transit stops that could be redeveloped to enhance accessibility?

2. Where will existing infrastructure dollars be spent—for example, on roads, water, sewers, schools, civic structures, parks?

3. Are there vacant or underutilized parking lots, buildings, or strip malls near these infrastructure investments?

4. Which of these areas have redevelopment plans in place or neighborhood support for new development?

5. Which of these areas are near or adjacent to other public assets such as schools, libraries, parks, or open space?

6. Can any of these sites align with existing or emerging employment areas?

7. Are any of these properties available for redevelopment (i.e., are any owners willing to collaborate with the community on redevelopment goals and plans)?

This proposed assessment is not a linear, step-by-step process. Sometimes a site may become unavailable unexpectedly, or a federal grant may come through for road improvements on a major arterial. In other situations, an owner may be unwilling to cooperate, or a site may be deemed unfeasible. In any case, an assessment of existing conditions can help to target potential sites or neighborhoods as priorities.

3. Leverage Infrastructure Investments

To attract private investment and new development, local governments can make significant public investments, either by upgrading existing infrastructure or by investing in new infrastructure. Many cities and towns seize the opportunity to direct these investments to the neighborhoods they would like to revitalize. Research has shown that by leveraging public investments, communities can increase land value from 70 to 300 percent and can boost private investment, social capital, tourism, and retail activity by an average of 30 percent (Litman 2010). They can also achieve key “placemaking” goals, communally shaping public spaces to heighten their shared value.

Norman, Oklahoma, about 25 miles south of Oklahoma City, is an interesting work in progress. The town had $27 million to improve traffic flow and increase safety along a seven-block stretch of road that bisected a typical strip retail district with large parking lots on both sides of the street. The town came together to discuss how to use this money to make broader streetscape upgrades along with the necessary safety improvements. Business owners, university officials, and local leaders joined forces and engaged in strategic placemaking to discuss how they might create a walkable retail area.

Municipalities can also leverage capital improvement investments against other community goals. With shrinking resources, local governments can no longer reasonably afford to achieve single-objective outcomes from their infrastructure investments. For example, the city of Lenexa, Kansas (a suburb of Kansas City), determined to be a more sustainable and livable community, and they used green infrastructure projects to help achieve that goal. Tapping funds from the American Recovery and Reinvestment Act, city officials implemented a range of street-level storm water improvements that achieved key placemaking objectives, such as creating open spaces and promoting walking, while addressing storm water problems.

4. Align Codes and Ordinances

Outdated, disjointed codes and ordinances are among the greatest barriers to rescaling suburban environments. These land development regulations—from zoning ordinances to street standards, parking requirements, site coverage, and height limits—are often responsible for existing transportation and land use patterns, and serve as the default legal structure for new development. The upshot is that building a walkable mixed-use neighborhood is often illegal, requiring the developer to seek variances or special permits, which can create uncertainty and delays in the development process or discourage redevelopment in the first place.

Research has found that government support for development in targeted areas is the strongest predictor of private investment (Hook et al. 2013). One of the easiest ways to support new growth is to change the codes and ordinances to legalize pedestrian-friendly development. New codes can be embedded in an overlay zone or a neighborhood plan to allow for the type of construction needed to transform an area.

A number of resources are available to help local governments determine where and how to change their codes, such as the SmartCode (www.smartcodecentral.org) form-based codes (http://formbasedcodes.org), the American Planning Association’s Smart Codes: Model Land-Development Regulation (https://www.planning.org/research/smartgrowth), or EPA’s Essential Fixes series (www.epa.gov/dced/essential_fixes.htm).

For example, Columbia Pike in Arlington, Virginia—a 3.5-mile urban corridor across the Potomac River from downtown Washington, DC—was rescaled after the county modified the underlying development codes and ordinances. Located in an urban county that grew explosively in recent decades, Columbia Pike, by contrast, had seen little development and minimal investment in the past 30 years. In the late 1990s, county leaders created a form-based code to foster transit- and pedestrian-oriented infill redevelopment in the corridor. The code is an optional code (also known as a parallel code); all the underlying zoning remains in place, but incentives such as expedited review and approvals encourage its use. Since adopting the code in 2003, the Pike has seen more than 1,000 new housing units and 240,000 square feet of retail built, and another 600 housing units and 21,700 square feet of retail have been approved.

5. Get the Streets Right

A community’s street network is fundamental to any redevelopment efforts. Typical suburbs have wide, high-speed travel lanes designed to move cars efficiently through the area. But the primary focus of any suburban rescaling effort should be on moving people, not cars, through an area. This goal can be accomplished by building wide, inviting sidewalks; installing lanes and parking for bicycles; creating buffer zones between people and moving traffic; developing interesting places to walk; and making it safe to cross the road. Well-conceived streets can also kick-start investment and the redevelopment process. However, in many suburban communities, which tend to be less competitive, the public sector may need to catalyze growth by making up-front investments with support for infrastructure and amenities to attract private-sector funds.

For example, Lancaster, California, a mid-size city about 60 miles north of Los Angeles, transformed a five-lane arterial into a Main Street by investing in a number of streetscape improvements. They narrowed and reduced travel lanes, and added on-street parking and street vegetation, which slowed traffic from 40 miles per hour to 15 miles per hour. The city’s investment of $11.5 million attracted more than $300 million in private investment.

6. Get the Parking Right

Parking is a challenge for any development, but it’s particularly tricky in suburban areas where the community is trying to pivot from auto-dependence to auto-independence. Conventional wisdom holds that parking is essential to retail survival; consequently, many suburban areas have an oversupply, owing to various code, design, or bank requirements. But any successful effort to rescale a suburb will require planners to balance today’s parking needs with a creative vision for a less automobile-dependent future.

Communities can assess how much parking is needed and explore alternate ways to supply it by requiring on-street parking, permitting shared parking, or de-bundling parking spaces from housing units (EPA 2006). To foster a pedestrian-friendly streetscape, it’s critical to eliminate or reduce surface parking, or to place it behind retail areas. Larger redevelopment projects may require a parking garage, but it should be located at the back of the site and not immediately adjacent to other transit opportunities. It’s increasingly common to “wrap” a parking garage with smaller housing units or offices to provide parking without interrupting the pedestrian streetscape.

As a neighborhood decreases its dependence on cars, it can repurpose parking garages by converting top floors into community gardens or bottom floors into low-rent business incubator space. One community in Albany, New York, transformed an old parking garage and car dealership into luxury condominiums.

By planning for future uses, a neighborhood can maintain the parking spaces it needs now while allowing the area to evolve and change without losing the initial investments made during the revitalization process. Local governments can also rewrite zoning and building codes to demand that garage developers meet the minimum adaptability requirements (Jaffe 2013).

7. Add More Green

Suburban landscapes have been described as “hostile” and “unhealthy” because of their wide, underutilized zones dominated by hard surfaces. But many communities are bringing nature back into these built environments and transforming the streets and alleys between buildings into attractive, thriving pedestrian hubs.

Trees, plants, open green space, and recreational pathways afford a respite for individuals, provide social gathering areas, improve environmental conditions, and create more livable streetscapes (Benfield 2014). Suburban sites can make it easier to integrate green into a new development project because they often offer more land and flexibility than urban areas. As a public investment, green space can also serve to attract private development initiatives.

Green spaces can be incorporated at three scales—at the regional, neighborhood, and site level. At the site scale, municipalities are beginning to use green infrastructure to manage storm water by absorbing it into the ground or capturing it for later reuse. These strategies create more beautiful places, increase pedestrian safety, calm traffic, manage water flows, and develop a constituency to support effective storm water management. (Much like potholes, a conspicuous clogged bio-swale on a local street is more likely to generate calls to city hall than an invisible underground pipe leak would.) These site-level approaches can also build momentum for larger-scale suburban transformation while creating bustling public spaces from parking lots, alleys, buildings, landscaped areas, rooftops, or streets. Imagine, for example, a sea of cascading greenery descending from the roof of a parking garage or a pedestrian plaza with planters, trees, tables, and chairs in a section of a former parking lot.

At the regional and neighborhood level, green space can connect natural areas and working lands while also providing critical ecological functions. Additionally, these connections can support multi-use paths and trails, habitat corridors, and other “green fingers” integrated throughout the region. Regional approaches focus on the movement of wildlife, people, and natural resources, such as water. Neighborhood strategies target connections to larger regional networks, creating connected public gathering places, open spaces, coordinated multi-use paths, and a bike infrastructure network.

The redevelopment of Stapleton Airport outside Denver, Colorado, incorporated green space at the regional and neighborhood levels. Approximately one-third of its 4,700 acres serve as new parks and open space for the project’s 12,000 residential units. Every home is within a 10-minute walk of open space. The centerpieces are the 80-acre Central Park and 85-acre Westerly Creek corridor. More than 27,000 trees have been planted, and the 6 million tons of concrete that once formed the airport’s runways have been incorporated into the newly created parklands. Not only did the redevelopment rescale the airport into a thriving pedestrian place, it is also generating $22 million in annual property taxes and $13 million in sales tax revenue (Swetlik 2013).

8. Change Land Use

Many suburban areas are littered with abandoned or underperforming big box stores and outdated shopping centers. By reusing these buildings as libraries, schools, housing, and even churches, communities can activate a dead zone and create demand for a location. They can also prevent or slow an expanding sprawl pattern by reducing the need to build new big box stores on undeveloped parcels. Without a broader redevelopment strategy, however, reuse of big box stores will not change the physical landscape to support significant pedestrian activity.

Suburban developers often have to assemble land parcels and navigate the demands of multiple landowners, especially in retail corridors with multiple strip malls and single-use retail outlets. As a result, many developers are attracted to old mall sites, which often have significant acreage, single owners, existing roads, water and sewer service, and adjacent residential housing. The existing mega-structure may be torn down and replaced with moderate-density buildings, a traditional street grid, and a mix of commercial and residential uses. For example, the redevelopment of the 100-acre Belmar Mall, in Lakewood, Colorado, reconnected the street grid. The pedestrian-friendly streets now support 1,300 new homes, one million square feet of retail, and 700,000 square feet of office space. This approach has drawn many suburban communities to create a town center or similar large-scale redevelopment on those sites.

The process of shifting from a suburban landscape to a walkable, thriving neighborhood takes time and may require public infrastructure investments. Recognizing this, some municipalities plan to roll out several stages of redevelopment over decades and provide immediate funds for infrastructure in order to leverage future investments. A critical component for successful staged developments is compatible local government planning and zoning. Long-term agreements or planned densification can be designed to require density increases or large-scale redevelopment activities within a particular time frame, allowing market supply and demand to coevolve.

One example of successful staged development is Potomac Yards in Alexandria, Virginia. The former industrial site was remediated in 1997 and developed according to then-current zoning as a traditional strip mall. Tenants signed a 15-year lease, which was typical for the time and the space. Over the next several years, city officials obtained funding to open a new metro station in the back of the mall, and several adjacent mixed-use, high-density residential developments were built as well. Land value in Potomac Yards rose significantly as a result. In 2010, the city council approved a redevelopment plan, which is slated to begin in 2017 and will dovetail with the opening of the metro stop. The strip mall will be torn down to make way for a new walkable mixed-use neighborhood with 7.5 million square feet of office, retail, and residential development.

9. Provide Catalytic Leadership

Rescaling suburban neighborhoods for pedestrians requires coordination and cooperation among municipal departments that normally operate independently. Transportation departments manage road systems, housing departments manage affordable housing, and public works departments build sewers. But no single department can implement the complex range of strategies and physical changes needed to transform a single-use residential subdivision or retail district into a walkable mixed-use neighborhood.

Catalytic leadership is equal parts mediation, facilitation, and leadership. It is based on respecting each department’s traditional approach while acknowledging that no single department will have the answer or data to resolve some issues. Catalytic leadership can build the trust and respect needed to foster more collaborative and innovative approaches to the challenges presented by suburban placemaking. It is essential to orchestrating these efforts, mediating among parties with differing agendas, and achieving desired outcomes on time and within budget.

The successful redevelopment of downtown Silver Spring, Maryland, benefited from such leadership. The area had been a dynamic retail center in the postwar years. But, like many suburban centers, it lost much of its vibrancy to enclosed malls during the 1970s, and subsequent attempts to rebuild the retail base failed. In 1996, the county decided to redevelop the area into a pedestrian-oriented, mixed-use, transit-oriented community. The county executive knew that slow permitting would hinder the project, so he created a Green Taping program, which draws input from the local staff responsible for enforcing the range of building and site codes (building, electrical, fire, mechanical, accessibility, zoning, signage, sediment and storm water management, subdivision plan review, and inspection codes and standards). At “round table” sessions, the participants identified and resolved cross-department issues for proposed projects in the redevelopment zone. By gathering in one room, representatives from all the departments were able to resolve design, zoning, and code barriers more efficiently. As a result, Silver Spring has transformed its suburban landscape into a thriving community with more than 750,000 square feet of retail and entertainment space, 500,000 square feet of office space, and nearly 2,000 residences.

10. Anticipate What’s Next

The process of rescaling suburban communities can be long and difficult, but there are a number of possible starting points—from visioning and planning, to making infrastructure investments, to building the first project. As municipalities begin, leaders should keep several issues in mind:

• Determine how to measure success. A clear, measureable objective for a corridor redevelopment or revamped strip mall can be critical to ensuring that the project stays on track. Is the goal to increase retail sales, transit ridership, or affordable housing? During the course of a project, city commissions and planning, zoning, and transportation boards will need to make seemingly minor decisions—such as increasing or decreasing allowed parking—with potentially major effects. Municipalities are more likely to reach their long-term goals if they clearly articulate and define the measures of success from the outset.
• Manage redeveloped places for all income and age groups. Many cities and towns are leveraging expanded transit lines to transform their suburban landscapes, which will attract more minorities, lower-income residents, and young people in search of walkable neighborhoods. Municipalities need to plan accordingly and accommodate these new demographics with affordable housing, employment opportunities, and retail options.
• Respect and celebrate local and regional uniqueness. Fundamentally, compelling neighborhoods have a strong sense of place, with unique streetscapes, architectural styles, or public art. As communities transform their suburban landscapes, leaders can allow neighborhoods to grow organically and authentically—and avoid replacing generic malls with generic town centers that will fare no better over the long run.

America’s evolving suburban landscapes represent enormous opportunities to creatively rethink the nation’s built and natural environments. Rescaling these places for pedestrians can help restore activity in the street and create lively, prosperous places to live and work.

About the Author

The incoming president and CEO of the Congress for the New Urbanism, Lynn Richards was the 2013 Lincoln/Loeb Fellow at the Graduate School of Design at Harvard University and the Lincoln Institute of Land Policy. Previously, at the U.S. Environmental Protection Agency (EPA), she held multiple leadership roles over 13 years including acting director and policy director in the Office of Sustainable Communities.

Resources

American Planning Association (APA). 2014. Investing in Place: Two Generations’ View on the Future of Communities: Millennials, Boomers, and New Directions for Planning and Economic Development. APA, May. https://www.planning.org/policy/polls/investing/pdf/pollinvesting report.pdf.

Benfield, Kaid. 2014. People Habitat: 25 Ways to Think about Greener, Healthier Cities. Island Press.

Dunham Jones, Ellen, and June Williamson. 2009. Retrofitting Suburbia: Urban Design Solutions for Redesigning Suburbs. Wiley and Sons.

Environmental Protection Agency (EPA). 2011. Cleanup and Mixed-Use Revitalization on the Wasatch Front: The Midvale Slag Superfund Site and Midvale City, Utah. May.

EPA. 2006. Community Spaces, Parking Places: Finding the Balance through Smart Growth Solutions. EPA 231-K-06-001.

Hook, Walter, Stephanie Lotshaw, and Annie Weinstock. 2013. More Development for Your Transit Dollar: An Analysis of 21 North American Transit Corridors. Institute for Transportation and Development Policy.

Jaffe, Eric. 2013. “We Need to Design Parking Garages with a Car-less Future in Mind.” Atlantic Cities, November 14.

Litman, Todd. 2010. Evaluating Non-Motorized Transport Benefits and Costs. Victoria Transport Policy Institute. www.vtpi.org/nmt-tdm.pdf.

Lukez, Paul. 2007. Suburban Transformations. Princeton Architectural Press.

National Association of Realtors (NAR). 2011. The 2011 Community Preference Survey: What Americans Are Looking for When Deciding Where to Live. NAR, March. http://www.realtor.org/sites/default/files/smart-growth-comm-survey-results-2011.pdf.

Swetlik, Deana. 2012. “The Many Uses Blooming at Denver’s Old Airport: Stapleton.” Urban Land, October 11, 2012.

El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina

Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.

Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.

Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.

LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?

CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.

Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.

LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?

CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.

Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.

LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?

CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.

Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.

LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?

CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.

Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.

LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.

CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.

Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.

LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?

CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.

El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.

El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.

Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.

LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?

CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.

Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.

Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.

A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.

LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?

CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.

The Sun Belt grew at spectacular rates in the late twentieth century, and among western U.S. cities Phoenix and its metropolitan region led the pack. The Census Bureau reports that between 1990 and 2000 Maricopa County was the fastest growing county in the nation at 44.8 percent, increasing from 2,122,101 to 3,072,149 people. The county is the fourth largest in the nation in terms of total population. During the 1990s, the city of Phoenix topped one million people and became the sixth largest U.S. city. Its spatial expanse has eclipsed that of the city of Los Angeles. According to the Phoenix Planning Department’s data, the region is growing by about 63,000 residents per year and requires about 23,000 new housing units to meet the demand. Statewide, the population is growing by more than 2,000 residents per week, and the number of people in the state is expected to double in the next 20 years.

The weather, relatively affordable housing and abundant jobs attract a diverse array of newcomers, but increased population has numerous social and environmental consequences. Debate rages about the impacts of growth locally and nationally: Is it good? Is it deleterious? Can it be sustained? At what cost? Who benefits? Who suffers?

A group of Arizona State University (ASU) faculty has recognized that these phenomena represent an opportunity for both research and public service in this fast-growing urban environmental laboratory. Furthermore, knowledge gleaned from such inquiries could lead to smarter growth and more livable places in the future. This notion provides the intellectual foundation for a project named Greater Phoenix 2100 (GP 2100), which seeks to provide data and analysis to the region’s decision makers to help them make wise choices about the future.

Greater Phoenix 2100 Workshops

The Lincoln Institute helped ASU launch GP 2100 through workshops in April 2001 that brought together ASU faculty and staff, community leaders, national participants from institutions such as the Los Alamos National Laboratory and the National Research Council, and four distinguished speakers who stimulated debate and discussion. The panelists were ecologist and author Dan Botkin, professor emeritus of the University of California-Santa Barbara; Michael Crow, an authority on science policy and executive vice provost at Columbia University; political scientist Helen Ingram, formerly director of the Arizona Water Resources Research Center and now professor of human ecology at the University of California-Irvine; and Bob Yaro, executive director of the Regional Plan Association.

They observed that for the Phoenix metropolitan region to continue to prosper, three overlapping spheres of influence must be considered: the creation of knowledge capital, the enhancement of social capital, and the preservation of natural capital.

The GP 2100 workshop panelists and other participants suggested that ASU should become the convener for discussions on growth, as well as the data bank for computer-stored geographical information about these intersecting, mutually dependent spheres. As a result, ASU should create various scenarios for the future in a “Sim Phoenix” format and a “Decision Theater” that would be a physical and a virtual place where academic and community leaders could probe the consequences of possible actions.

Databases and Audiences

Still in its early stages, ASU’s GP 2100 seeks to coordinate federal, state and academic information programs relating to the environment of the region. The project will be linked with similar studies in other metropolitan areas and global city regions (Simmonds and Hack 2000). GP 2100 will answer questions that people care about by providing objective, scientifically based information using state-of-the-art forecasting and decision tools and theories. Coupled with the Central Arizona/Phoenix Long-Term Ecological Research Project (CAP LTER) supported by the National Science Foundation, GP 2100 has the potential to launch a network of similar undertakings nationally and internationally.

GP 2100 will develop and present a wide variety of scientific and technical data on the past, present and possible futures of the Phoenix metropolitan region. The project builds on the premise that knowledge can be used to create better lives for future generations. GP 2100 will provide learning and research experiences to six major groups of people.

• Regional decision makers and community leaders. Many activities, including community visioning exercises and open space ballot initiatives, point to an acute need for regional leadership. Regional decision makers have identified the need for sound, long-term environmental information.
• The general public. GP 2100 will generate considerable interest within the metropolitan Phoenix community. According to several opinion polls, the public is deeply concerned about growth, environmental quality, and the livability of their neighborhoods.
• Middle- and high-school students and teachers. The project will offer engaging learning opportunities for students and teachers about scientific and decision-making processes. The multiscale aspect of the project will enable teachers to illustrate how specific neighborhoods are connected to regional systems.
• ASU faculty. GP 2100 will be an umbrella and a catalyst for researchers studying the urban ecologies of the region. It will provide the opportunity to explore the integration of scientific information, the examination of new technologies for representation and visualization, and a platform for advancing modeling and decision theory.
• ASU students. Both undergraduate and graduate students will be engaged in GP 2100’s unique multidisciplinary studies that will contribute to an improved quality of life in the region.
• Future generations. The century-long approach means that there will be several generations of audiences.

Goals and Benefits

The goal of GP 2100 is to make the best possible scientific and technical information available in ways that will enable wise, knowledge-based decision-making that can shape the region during the next 100 years. This time frame presents a purposefully longer-term view of the metropolitan region than has previously been developed. While short-term visioning is limited by immediate considerations, a century-long perspective requires the incorporation of mutigenerational concerns and changes in technology. A 100-year time frame also allows for evaluation of impacts of such geologically common events as droughts, major floods and gradual climate changes. In short, GP 2100 will be a strong scientific resource for consideration of the region’s long-term prospects and for creating the kind of future its residents want.

Two types of benefits will flow from the project. The first relates to the future quality of life in the region. An underlying assumption of GP 2100 is that better information will lead to wiser decision-making that will, in turn, result in healthier, more livable communities. Metropolitan Phoenix is expected to double from 3 to 6 million people in the next 20 or 30 years. Meanwhile, the global population will increase from 6 to 9 billion people and will become more urban. Such growth poses many challenges relating to land use, transportation, open space, biodiviersity, urban design, recreation, employment, equity, air quality, water quality and quantity, and the overall quality of life of city regions. The GP 2100 effort will be beneficial to those who are addressing these concerns in Phoenix by providing a prototype of how science-based tools and a regional perspective can better inform long-term decision-making. By viewing the Phoenix region as an urban environmental laboratory, the lessons learned will have implications for the broader scientific and policy communities.

GP 2100 will also be an asset for ASU researchers and students, who will have the opportunity to collaborate in multidisciplinary teams and will have access to state-of-the-art GIS and visualization technologies. New and emerging theories in urban and landscape ecology, decision science, land use and environmental modeling, and biocomplexity will be explored.

Special Features

Several linked products are envisioned to flow from GP 2100. Existing data can be coalesced into a dynamic warehouse of continuously updated regional information. Such a data repository can be presented to the public through an Urban eAtlas, which will be made available in electronic and more conventional forms to provide documentation of existing conditions and enable the construction of future scenarios. The digital version will be available on-line so it may be continuously accessed and updated.

The data archives and Urban eAtlas will contribute to a third major product: Sim Phoenix, an interactive computer game that can help researchers, citizens and decision makers visualize the consequences of “what if” scenarios. Sim Phoenix is a step toward the creation of an even more ambitious visualization project: a Decision Theater where local leaders, citizens, students and researchers can explore future options for the region. The Decision Theater will be a physical space in which scientific data, group dynamics and interactive computer technology are used to develop simulations of the region’s futures and considerations of their consequences. The simulations and their representations will evolve with new computational and representational technologies as well as with new scientific information.

GP 2100 will complement and augment existing long-term monitoring activities being conducted at ASU, such as the CAP LTER project, one of only two such urban LTER sites in the nation. Launching a satellite in cooperation with NASA is one monitoring possibility. This “Phoenix-Sat” would pass over the region twice daily, enabling diurnal measurements of such dynamic parameters as traffic, air quality, soil moisture and construction. It is possible that the Phoenix-Sat could be part of a larger international remote-sensing program for urban resource monitoring. Tools such as the data archives, Urban eAtlas, Sim Phoenix, the Decision Theater and Phoenix-Sat will enable scholars and decision makers alike to probe the major issues that metropolitan areas like Phoenix will face in the coming century. As a result, problems may be foreseen and avoided and opportunities pursued with vigor.

Faculty in the life, physical and social sciences at Arizona State University are currently compiling a comprehensive suite of information about the region. Planners, policy analysts and educators also could identify a series of key response variables and parameters for a Decision Theater. Computer scientists could program this complex information so that it can be displayed in both two- and three-dimensional formats, as well as animated views illustrating changes through time. The data could be automatically updated from dynamic government and university databases, from hundreds of sensors throughout the metropolitan region, and from orbiting satellites.

In this first-of-its-kind Decision Theater, high quality audio and visual presentation systems will include a 180-degree screen, which provides an immersive, synthetic environment along with comfortable ergonomics. This arrangement enables decision makers and researchers to come together to explore, debate and analyze options for the future. The Decision Theater is capable of high-resolution stereoscopic viewing using shuttered glasses. A visitor can have her or his viewing position tracked (”head-tracking”), giving the impression of truly walking within the data and data results, pondering the possible landscapes of the future from different angles. It could be associated with an innovative Planetary Imaging Faculty set up jointly by ASU and the Jet Propulsion Laboratory, as well as dance and visual representation projects from ASU’s Institute for Studies in the Arts. While real-time interaction with data and models in the Decision Theater is engrossing, a comparably rich on-line experience is also possible through the use of web-based multimedia, text, data download and upload, and modeling tools. The virtual Decision Theater allows a participant to interact with a Sim Phoenix-like game.

How will the Decision Theater be implemented? Four interactive parameters appear especially crucial for modeling the future: water availability, air quality, open space and land use. ASU and its community and government partners already possess an enormous storehouse of data on these parameters, but the challenge is to combine the data in meaningful ways. To this end, the Greater Phoenix 2100 team, in conjunction with the Arizona Department of Water Resources and the U.S. Geological Survey, is now developing a water availability prototype that would use the hydrologic cycle to model regional water availability using factors of precipitation, supply, evaporation and demand to illustrate water futures both graphically and spatially.

A Model for Other Metropolitan Regions

Generations of citizens and scholars will benefit from Greater Phoenix 2100. The project will result in products that will help community and business leaders make wiser decisions. It will assist local, state, and federal officials in planning and designing programs and policies. The project will aid teachers and students in their understanding of natural and social processes. Greater Phoenix 2100 presents uniquely complex targets for technological, scientific and policy analysis advancements. It will produce and facilitate interaction with massive, typically disparate, datasets. Because its major components are easily transferable to other urban regions, the project can provide a model for other places interested in pursuing similar initiatives. In this century, some two-thirds of the world’s population will live in urban areas. Greater Phoenix 2100 has far-reaching implications concerning the application of knowledge capital to regional and urban decision-making in order to maximize social capital while maintaining the natural capital of the metropolitan region.

Frederick Steiner, an internationally recognized expert on environmental planning, is dean of the School of Architecture at the University of Texas at Austin. He was formerly professor and director of the School of Planning and Landscape Architecture at Arizona State University.

Reference

Simmonds, Roger and Gary Hack, editors. 2000. Global City Regions: Their Emerging Forms. London: Spon Press.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En muchas ciudades brasileñas, los impuestos a la tierra y las edificaciones son muy poco utilizados. Según datos del Instituto Brasileño de Administración Municipal (IBAM), por ejemplo, en la mitad de los municipios de más de 50.000 habitantes el impuesto a la propiedad representa menos del 30% del total de los recursos tributarios. Considerando que para la mayoría de estos municipios los ingresos a cuenta de impuestos locales representan menos del 30% de los recursos totales, los impuestos a la propiedad no sobrepasan al 10% de los recursos financieros de los municipios (incluyendo transferencias intergubernamentales). Tales porcentajes resultan incluso menores en los municipios más pequeños. Otros impuestos basados en la tierra, tales como el impuesto a la transferencia de bienes raíces y el impuesto a las mejoras a la propiedad presentan un patrón de resultados igualmente desalentadores.

Especialmente a partir de la nueva Constitución brasileña de 1998, cuando la responsabilidad principal de planificación del uso de la tierra fue transferida al nivel local, los municipios se han vuelto cada vez más conscientes de que la regulación del uso de la tierra y las inversiones públicas en infraestructura introducen cambios en el valor de la tierra. Muchos empleados oficiales públicos están actualmente tratando de desarrollar estrategias de planificación para capturar parte de los beneficios “gratuitos” resultantes. A la vez, los gobiernos locales están encontrando problemas en la aplicación de instrumentos tradicionales de planificación tales como el Plano Diretor, una medida constitucional que requiere que las ciudades con poblaciones mayores de 20.000 habitantes desarrollen un plan maestro. Estas ciudades se encuentran cada vez más involucradas en el debate sobre la flexibilidad del marco regulativo del uso de la tierra. Consecuentemente, la idea de una zonificación flexible a cambio de contribuciones de los promotores se ha vuelto también popular.

Para investigar los aspectos económicos, financieros y de planificación urbana de estos cambios negociados en el uso de la tierra, el Instituto Lincoln y la Municipalidad de Santo André (Estado de São Paulo) organizaron un programa de tres días sobre “Instrumentos y Técnicas de Financiamiento del Desarrollo Urbano en base a la Tierra” en mayo de 1998. Durante los dos primeros días, empleados municipales de Santo André se reunieron con conferencistas invitados para compartir sus experiencias en instrumentos de zonificación, captura del valor y desarrollo económico local en lugares tan diversos como Nueva York, Ciudad de México y Colombia. Las discusiones abarcaron tres temas generales: la captura del valor y el financiamiento urbano; la planificación urbana y el mercado de la tierra; y las negociaciones y asociaciones público-privadas.

El programa finalizó con un debate público que incluyó a una audiencia regional de aproximadamente 200 planificadores, promotores y representantes de organizaciones no gubernamentales, del sector privado y de las comunidades locales dentro de la región del Gran ABC (siete municipios alrededor de São Paulo, incluyendo a Santo André, que en conjunto constituyen el área industrial más densa de Latinoamérica). Un grupo de discusión sobre la efectividad de las negociaciones en base a la tierra y las asociaciones público-privadas en el contexto brasileño contó con la participación de conferencistas de la Universidad de São Paulo, del sector de bienes raíces y de los gobiernos locales.

Numerosas conclusiones se derivaron del programa. Primero, los cambios negociados del uso de la tierra típicamente se producen en ambientes donde los impuestos a la propiedad no funcionan bien. En Santo André, por ejemplo, las restricciones operativas y legales existentes dificultan el reacondicionamiento del sistema de impuestos a la propiedad (ver Figura 1).

Segundo, los cambios negociados del uso de la tierra en Santo André parecen acompañar un cambio continuo de usos industriales a usos asociados con el moderno sector terciario de servicios. A través del proceso de negociación, se introduce una mayor flexibilidad dentro del existente marco legal, como se ha observado en las recientes negociaciones entre el centro comercial Plaza ABC y Pirelli, la empresa multinacional de fabricación de neumáticos. Tercero, aun cuando las negociaciones del uso de la tierra aparentemente satisfacen expectativas en lo que se refiere a complementar la dinámica de la economía local, no hay una metodología ni un marco bien establecidos que permitan definir reglas claras y estables basadas en un análisis sólido de costo y beneficios. En comparación con experiencias internacionales como la de Nueva York, resulta difícil prever las compensaciones monetarias que se pueden esperar en las ciudades brasileñas y si dichas compensaciones son realmente eficientes (en términos de Pareto) vis-a-vis situaciones en las que el permiso de desarrollo se hubiese negado.

Finalmente, los cambios negociados del uso de la tierra deben ser vistos como un elemento esencial de la estrategia general de desarrollo económico local. En la región del Gran ABC, las asociaciones estratégicas entre inversionistas de los sectores público y privado son cada vez más importantes en vista del proceso constante de reestructuración local y regional que ha tenido dramáticos efectos negativos en los niveles de ingreso y de empleo.

Entre las lecciones que nos ofrece el programa de Santo André está la necesidad de desarrollar mejores medidas para calcular los aumentos del valor de la tierra causados por los cambios de zonificación, a fin de poder desarrollar medios para capturar esos valores a través de sistemas más eficaces de tasación. Además, la experiencia de Nueva York muestra que es mejor recolectar impuestos a tasas más bajas por medio de un sistema universal y estable, que en base a una negociación arbitraria caso por caso, la cual puede prestarse al abuso y a la corrupción.

Jeroen Klink, economista urbano, es consejero del alcalde de Santo André. Anteriormente fue Dissertation Fellow del Instituto Lincoln, y se encuentra completando su tesis de doctorado sobre “Fuentes de Financiamiento Urbano: la Aplicabilidad del Modelo Estándar Económico al Caso Brasileño” en la Escuela de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. Luis Carlos Afonso, economista, es Secretario de Finanzas de Santo André. Irineu Bagnariolli Jr., sociólogo urbano, es Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano de Santo André.

Figura 1: Limitaciones a la Revisión del Impuesto a la Propiedad

En 1993, la administración de la ciudad de Santo André aprobó una ley otorgando un descuento del 40% en el impuesto a la propiedad. Dicho descuento iba a ser válido solamente durante ese año. Sin embargo, la reducción ha sido mantenida como resultado de varias cláusulas legales que determinan que el valor del impuesto en el año en curso no puede exceder el valor del año anterior, estableciendo así un límite al impuesto.

Otra restricción al uso más agresivo del impuesto, especialmente a fin de promover una tasación más equitativa, es la interpretación dada por la Corte Suprema de que el impuesto no puede ser progresivo. La única excepción permitida es la aplicación penal por desuso o falta de uso de la propiedad, cláusula que en sí misma depende de la emisión de nuevas leyes federales y que ni siquiera ha sido discutida por el Congreso. (Claudia M. De Cesare, “Usando el Impuesto a la Propiedad para la Captura del Valor: el Caso de Brasil”, Land Lines, enero de 1998).

Durante 1990 y 1991, una administración previa en Santo André trató de otorgar descuentos al impuesto a la propiedad basados en las características físicas, el uso actual y el tamaño de la propiedad, pero la iniciativa fue rechazada posteriormente por dictamen de la Corte a causa de su supuesto carácter progresivo oculto. Así, el límite a los impuestos a la propiedad, a pesar de ser revocado formalmente por una ley posterior, permanece básicamente inalterado, ya que si los impuestos fueran aumentados los sectores más pobres de la población serían los más afectados en forma negativa.

Finalmente, en Santo André y en todas las ciudades brasileñas, el valor del metro cuadrado de tierra está fijado por ley, lo cual impide la capacidad de la administración urbana de aplicar impuestos a la propiedad de bienes raíces de acuerdo con su valor en el mercado.

Would you like to experience the results of dedicated city and regional planning achieved with the cooperation and participation of the citizenry? Then you might consider Chattanooga.

Participants in the recent Lincoln Institute conference, “Land Use in the Southeast: Reflections and Directions,” experienced Chattanooga’s renaissance first hand. The conference was the third in a series of programs related to the book, Land Use in America, coauthored by Henry Diamond and Patrick Noonan (Island Press/Lincoln Institute, 1996).

The agenda focused on the challenges facing residents of the Southeast as they work to develop sustainable communities. In his keynote address, the Honorable Zach Wamp, a member of the House of Representatives representing eastern Tennessee, stressed the need to balance the sometimes competing interests of transportation, the environment, research and educational institutions, and the private sector.

Several speakers commented on the national land use scene. Henry Richmond, chairman of the National Growth Management Leadership Project, stated that land use and sustainable development were forgotten issues for many years but are now coming to the forefront again. Why? Because the goals of many powerful interests are being undermined by land use regulations. In addition, more people are interested in alternative patterns of land use that benefit society at large.

Attorney Henry Diamond observed that, despite the centrality of land, land use issues have failed to capture national attention for several reasons. It is difficult to regulate land, and the land pollution/land quality spectrum is hard to measure. Whereas the regulation of air and water falls on the community as a shared resource, the regulation of land falls on individuals. Finally, major environmental groups, until recently, have not given land much attention.

Patrick Noonan, chairman and CEO of the Conservation Fund, noted four emerging national trends:

• from federal to local governance: people are questioning centralization and in some cases demanding local control;
• from public action to private enterprise: the mantle of environmental leadership is passing from the nonprofit sector to industry;
• from a regulatory to a non-regulatory arena, with emphasis on economic incentives, voluntary initiatives and education; and
• from piecemeal conservation to a focus on whole systems, which may seem at odds with the previous three trends.

Norman Christensen, dean of Duke University’s School of the Environment, noted that by the middle of the next century the earth’s population should “level off” at between 10 and 12 billion, nearly twice what it is today. He outlined the basic tenets of ecosystem management: complexity and diversity are crucial; the world has never been the same twice; human use and ecological change represent an endless cycle; connections of all types are important; and, it is never simple.

Juxtaposed with these national views were success stories from the region. Officials from Chattanooga were joined by speakers from Florida, South Carolina, Georgia, Kentucky and North Carolina, who outlined the techniques they are using to gather a constituency for sustainable development. All of them stressed the importance of grassroots community involvement. To be successful in implementing radical changes in land use and density, broad-based agreement among parties is critical. In addition, research and education are needed for well-informed policy making, and certain legislative and regulatory changes, unique to each jurisdiction, must be implemented to permit better, smarter growth.

Norm Christensen’s closing thoughts sum up the conference: “The land we possess is less an inheritance than something we borrow from our grandchildren.”

Kathryn J. Lincoln is chairman of the Lincoln Institute.

We are delighted to welcome Dr. H. James Brown as president of the Lincoln Institute, announces Kathryn J. Lincoln, chair of the Institute’s Board of Directors and of the Search Committee. “Jim is an accomplished and innovative academician who has served on the faculty of Harvard University for the past 26 years. He has also directed several research centers that bring together constituencies similar to our own–educators, public officials and private sector representatives concerned about city and regional planning, urban development, housing and land use policies.” Brown begins his tenure on May 1, 1996.

“I am very excited about this opportunity to help focus and expand the Lincoln Institute’s excellent research, education and publication programs in land policy,” Brown adds. “I hold the Institute in the highest regard for its important role in linking academics, local officials and practitioners in the areas of land use, taxation and regulation. I look forward to contributing both my administrative and teaching experience beyond the university setting. Providing decisionmakers in the public and private sectors with up-to-date information on rapidly changing policy concerns is a very important priority for this organization. ”

A native of Indiana, Brown graduated from Ohio Wesleyan University in 1962 with a bachelor’s degree in economics, and subsequently spent a year at the London School of Economics as a research student. He completed his Ph.D. in economics at Indiana University in 1967, and held a post-doctoral fellowship at the university’s Institute for Applied Urban Economics. For the next two years Brown was a research associate in urban economic studies at the National Bureau of Economic Research in New York.

In 1970 Brown was appointed assistant professor and assistant chairman of the city and regional planning department at Harvard University. In 1976 he was promoted to full professor, and in 1981 became chairman of the department. In 1982 Brown was also named director of the MIT-Harvard Joint Center for Urban Studies, which had been established in 1959. The center was reorganized in 1984 as the Joint Center for Housing Studies, a collaborative venture of the Kennedy School of Government and the Graduate School of Design at Harvard. The center is supported by 40 corporate sponsors and other public and private constituencies and is considered the most prestigious research center on housing in the country. Brown initiated the center’s annual report titled The State of the Nation’s Housing, now in its thirteenth year.

Building on his strong ties in the academic and business worlds and the public sector, Brown chaired the 1993 and 1995 sessions of the Housing Leadership Conference, a national forum for discussing and debating major issues affecting the housing industry. Some 100 private, public and nonprofit housing leaders participated in each conference, as well as members of Congress and the Clinton Administration, including Secretary of Housing and Urban Development Henry G. Cisneros.

“I’m especially eager to get involved in the Institute’s education programs,” Brown adds. “I really enjoy teaching, and have developed some new ways of teaching economics that allow the students to work through cases to learn and communicate the concepts as opposed to simply proving or disproving them.” Brown has also taught operations management, total quality management and strategic management courses at the Kennedy School, and three years ago he was voted Teacher of the Year. “I look forward to working with land use practitioners and local policymakers in the Institute’s courses,” he says.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como delegados en la cumbre del Foro Social Mundial (FSM) celebrada en Porto Alegre, Brasil, en enero de 2003, los autores analizaron las alternativas para el enfoque neoliberal en el desarrollo urbano, con miras a evitar los resultados negativos que muy a menudo suelen pasar inadvertidos en los medios de comunicación y hasta en el mundo académico. Aunque son muy contadas las alternativas a gran escala y de alcance nacional para el neoliberalismo, sí son frecuentes a nivel municipal. Los planteamientos de los autores parten de la realidad observada en Brasil y en sus países natales de México, Sudáfrica y Estados Unidos. Sus ponencias y seminarios en el Foro Social Mundial, así como otros programas relacionados de la Universidad de São Paulo y la Universidad Federal de Río de Janeiro, han contado en parte con el apoyo del Instituto Lincoln.

Los habitantes de distritos populosos en algunas de las ciudades más grandes del mundo sufren a causa de viviendas miserables, difícil acceso al empleo, abastecimiento de agua y alcantarillados inadecuados, servicios públicos deficientes y exposición a la violencia. En muchos casos, las condiciones empeoraron durante las “décadas perdidas” de los años 1980 y 1990, debido a la recesión y la disminución en la planificación y las inversiones públicas. Aquellos que tenían confianza en las mejoras que generaría la repartición hacia abajo de las riquezas esperaron en vano que los mercados privados aumentaran el ingreso familiar. En cambio, en muchos países los tres cuartos más pobres de la población sufrieron perdidas absolutas.

Forzados a atender estos tipos de problemas, los gobiernos de las ciudades consideran nuevos enfoques para abordarlos en términos de autoridad local contrapuesta a autoridad nacional, de eficiencia productiva contrapuesta a una redistribución de los servicios basada en las comunidades, y de conflictos entre los planes y los mercados. En el nivel municipal las complicaciones se hacen trágicamente evidentes. Los defensores populares de las reformas redistributivas luchan por sobrevivir en un entorno hostil, a menudo contra intereses comerciales privados, una clase media privilegiada y gobiernos centrales y provinciales conservadores. Los problemas de las ciudades son inmediatos y concretos y requieren negociación, concesiones, acatamiento en un marco legal que suele estar sesgado y un alto grado de competencia profesional y liderazgo. Los planificadores municipales y activistas no pueden derrocar todo el sistema, pero para lograr el éxito deben sacar provecho de cualquier rendija y hallar medios de acceso a las instituciones. A pesar de las fallas manifiestas de los regímenes neoliberales, los reformistas no encontrarán un camino fácil para regresar a una etapa anterior.

Esta breve discusión pone de relieve cuestiones complejas y tal vez plantee preguntas, más que responderlas. ¿Cómo podemos abordar las cuestiones de la tierra implícitas en la mayoría de los problemas urbanos, como son la tenencia, la regulación, los impuestos y el valor? ¿Cuánto margen de acción tienen los gobiernos municipales para buscar el desarrollo económico o redistribuir las necesidades básicas, entre las que se encuentran el ingreso familiar y el acceso a la tierra? ¿Cuánta diferencia hace en el nivel municipal que el régimen nacional avance o no con rumbo progresista y redistributivo? Para complicar la situación todavía más, la globalización se intensifica y desafía a las ciudades con una competencia de bajo costo, mayor penetración de las empresas transnacionales y una concentración cada vez mayor del poder en las instituciones multilaterales.

El Valor de la Tierra y los Mercados

Las ventajas de la urbanización requieren acceso público y privado a la tierra; sin embargo, el valor de los bienes raíces refleja grados distintos de acceso a las ventajas que ofrecen las ciudades. Los interesados de pocos recursos quedan excluidos de las tierras más deseables en la mayoría de los mercados inmobiliarios, sean estos formales o informales. Los pobres se ven obligados a refugiarse en la periferia de las ciudades o a atiborrar núcleos urbanos en deterioro. Los mercados inmobiliarios con escasa regulación ni siquiera garantizan el uso eficaz de las tierras urbanas desde un punto de vista económico, y menos aún aseguran los patrones de uso de la tierra que son vitales para la supervivencia del medio ambiente. Los gobiernos locales intervienen aplicando controles del uso de la tierra e impuestos, o facilitan el acceso a tierras urbanizadas de bajo precio, en el mejor de los casos con el propósito de lograr equidad, eficacia fiscal y viabilidad ambiental. Los resultados conseguidos en todos estos ámbitos son sumamente variables.

En México, al menos el 60% de la población urbana vive en áreas desarrolladas por la ocupación ilegal de la tierra que posteriormente termina recibiendo servicios y fomenta la vivienda construida con medios propios (o más bien, autofinanciada). Gracias a las tradiciones históricamente arraigadas acerca del derecho del pueblo a la tierra, los asentamientos informales han contado con el apoyo de infraestructura y prestación de servicios, programas de regulación e incluso créditos para el mejoramiento de la vivienda. De lo contrario, la situación de la vivienda urbana en México sería mucho peor. Durante la década de 1980, las instituciones públicas acumularon reservas considerables de tierras, que se destinaron con éxito a emplazamientos y servicios de bajo costo, unidades básicas de vivienda y proyectos de ayuda mutua como alternativas para el desarrollo urbano informal. Pero México eliminó la banca de crédito hipotecario, por influencia del Banco Mundial, lo que cercenó el alcance de la planificación para garantizar el desarrollo urbano equitativo y sustentable.

En los últimos años, en las ciudades han aumentado las viviendas formales producidas en masa. En sintonía con las recomendaciones del Banco Mundial, se ha reestructurado el sistema financiero de subsidios para las clases trabajadoras asalariadas y los sectores de ingresos medianos, lo que permite que los promotores inmobiliarios comerciales operen a gran escala mediante la adquisición de vastas extensiones de terreno barato en zonas rurales (y algunos emplazamientos en el casco urbano) con miras al posterior diseño, construcción y comercialización de viviendas industrializadas. Las ventajas iniciales son la prestación de servicios y una atmósfera suburbana de apariencia espaciosa. Las desventajas son la falta de acceso, la carencia de instalaciones recreativas urbanas, los patrones de reducción del espacio e insuficiencia de espacio para el crecimiento futuro. La proporción gigantesca de este tipo de desarrollo puede acabar con los asentamientos informales de residentes de ingresos medianos, lo que aumentaría la segregación social.

En Brasil, los gobiernos municipales han comenzado a experimentar con formas de regular la utilización de la tierra, tales como aumentos del impuesto a la propiedad asociado a una tributación progresiva (con exenciones a gran escala que benefician aproximadamente a la mitad de los propietarios) y la participación popular en la toma de decisiones en cuanto a los cambios de la regulación (planeación y zonificación) y a las inversiones en infraestructura urbana. Muchos cambios fueron aplicados primero por los alcaldes pertenecientes al Partido de los Trabajadores (PT) que actuaban en oposición a los gobiernos federal y estatales, con la ayuda de las modificaciones fiscales y normativas introducidas en la constitución de 1988. Ahora que el PT tiene poder nacional a través del gobierno del presidente Luis Inácio (Lula) da Silva, es posible que los gobiernos municipales de izquierda o centroizquierda tengan oportunidad de experimentar más. Sin embargo, hay obstáculos de gran magnitud. Incluso en la relativamente opulenta ciudad de Porto Alegre un tercio de la población vive en asentamientos informales.

La experiencia en Sudáfrica desde que se instauró la democracia en 1994 demuestra las inmensas dificultades que enfrentan aquellos que recurren a entidades públicas para ayudar a los pobres a tener acceso a la tierra. El gobierno sí logró subsidiar a más de un millón de familias que antes vivían en chabolas y habitaciones compartidas, pero prácticamente todas las casas nuevas estaban ubicadas en las periferias más alejadas de las ciudades. Un beneficio progresista clave es que muchas áreas metropolitanas grandes ahora se han unificado en gobiernos municipales únicos. Pero las inquietudes por el crecimiento económico y las crisis fiscales han limitado la capacidad de las nuevas jurisdicciones para redistribuir los recursos en favor de los estratos pobres. Los planificadores intentaron recaudar fondos considerables a través de los impuestos a las tierras centrales de gran valor, con los cuales pagar los subsidios para el desarrollo de los distritos más pobres, pero el valor de la tierra no se rigió por las predicciones y la recaudación resultó tremendamente insuficiente. Los mercados inmobiliarios siguen excluyendo, en conjunto, a los desfavorecidos y no han aportado suficientes ingresos tributarios. La falta constante de coordinación en la formulación de políticas ha provocado que en algunos casos los programas de tierras, vivienda, servicios, obras públicas y empleo choquen entre sí.

En los Estados Unidos, prácticamente todo el desarrollo de tierras y viviendas es “formal”, impulsado por el mercado y dominado por la banca privada, las sociedades de bienes raíces y desarrollo inmobiliario y las familias de mejor posición. Los resultados son absolutamente desiguales porque encontramos áreas residenciales adineradas enfrentadas a ciudades centrales más empobrecidas. Los esfuerzos por corregir el desequilibrio generalmente han quedado frustrados porque los mercados inmobiliarios no ofrecen gran rendimiento o justicia. El proceso está sumamente regulado, de manera que las desigualdades son provocadas no sólo por los mercados (inmobiliarios) mismos, sino también por grupos políticos tales como las “coaliciones de crecimiento” y por la encarnizada manipulación de la regulación en nombre de los distritos adinerados y de clase media privilegiada.

La regulación de los mercados inmobiliarios a través de la planificación, la banca de crédito hipotecario y la tributación constituye un territorio amplio para la intervención municipal en las políticas de tierras. Los gobiernos locales tienen un extenso potencial de autoridad y suelen contar con prerrogativas constitucionales para la planificación y los impuestos (aunque en la práctica sigan coartados por poderosas fuerzas nacionales). Pueden actuar para apoyar el crecimiento económico o redistribuirlo, incluso en un entorno provincial o nacional conservador. La planificación local sí restringe los mercados inmobiliarios, pero a menudo ello no trae como resultado la redistribución, puesto que los gobiernos municipales deben medir fuerzas con poderosos intereses financieros, patrones de privilegio y el poder afianzado. Se requiere competencia y coherencia profesional para explotar todo el potencial de los sistemas de registro de bienes raíces y de impuestos a la propiedad, y la descentralización financiera limita la posibilidad de los subsidios cruzados y las medidas de redistribución.

Gobierno local progresista

A pesar de las afirmaciones sobre la naturaleza conservadora de las restricciones rigurosas sobre la capacidad de redistribución de los gobiernos locales, los indicios encontrados en los cuatro países mencionados aquí sugieren que los municipios pueden en efecto hallar las maneras de redistribuir los bienes y servicios públicos en interés de los residentes en situación desventajosa. Los municipios también pueden servir como laboratorios para la experimentación social y como fuente del cambio ideológico progresista.

En México, la función que tienen los gobiernos municipales y estatales de lograr ciudades más equitativas es incuestionable y está consagrada en la constitución, pero igualmente está plagada de obstáculos. En los años 1990 las primeras derrotas electorales del Partido Revolucionario Institucional (o PRI, partido que dominó el mapa político desde los años 1920) ocurrieron en el nivel municipal y luego en el estatal. En todo el país hay ejemplos verdaderos de programas de redistribución social innovadores y exitosos dirigidos por gobiernos municipales, tales como la elaboración de presupuestos y planificación participativas y reciclaje comunitario. El gobierno del Distrito Federal de Ciudad de México está actualmente en manos del centroizquierdista Partido de la Revolución Democrática, que también controla la mayoría de las jurisdicciones más pobres y populosas del área metropolitana. En 2001 este gobierno introdujo un programa de inversión social dirigido a los distritos más pobres que preveía pagos mensuales en efectivo de 70 USD en 2002 a las personas mayores de 70 años, préstamos sin intereses para mejoras de viviendas en asentamientos informales y servicios públicos tradicionales y asistencia social. Este programa que en su momento fuera tildado de populista y electorero por la izquierda y la derecha, ahora es emulado a menor escala por el gobierno federal centroderechista y en plataformas electorales locales por el PRI. Sin embargo, pese a las evaluaciones positivas que tuvo al principio, todavía quedan interrogantes sobre los costos de la cobertura universal y la viabilidad en municipios más pobres y sobre el reforzamiento del clientelismo.

La experiencia brasileña con la redistribución emprendida por el gobierno municipal ha quedado documentada en muchos casos notorios, desde ciudades enormes como São Paulo, pasando por ciudades grandes como Porto Alegre, Santo André y Belém y hasta cientos de municipios más pequeños que han elegido gobernantes de izquierda o de centro en los últimos 15 años. El caso que más se discute es el de la elaboración participativa de presupuestos, un enfoque innovador que ha integrado a más del 10% de los residentes de Porto Alegre en las decisiones sobre la asignación de más de mil millones de dólares de gasto público en infraestructura y servicios. Otras innovaciones incluyen mejoras en los servicios de tránsito y la ampliación de los carriles para autobuses a fin de combatir la hegemonía del automóvil, que beneficia a una minoría privilegiada. Se ha logrado cierto avance en la vivienda, pero la capacidad del gobierno local es limitada.

El gobierno municipal en Sudáfrica ha surgido solamente en los últimos dos años desde su larga historia de división por el apartheid y la agitación de las reformas desde 1994; sin embargo las nuevas tendencias revelan un talante innovador en la esfera municipal. Aunque muchos aspectos del gobierno municipal se han “corporatizado” en Johannesburgo, la ciudad comienza a lograr avances considerables en la regeneración de las áreas deterioradas del casco urbano, a través de una compañía de propiedad absoluta (llamada Johannesburg Development Agency) como instrumento de cambio. Las entidades de este tipo parecen tener la capacidad para resolver algunos de los problemas que surgen de las relaciones intrincadas entre las diferentes instancias del gobierno –local, provincial (o estatal) y nacional- y para atraer un mayor interés privado que respalde la iniciativa municipal.

Los nuevos enfoques para la planificación en Sudáfrica también comienzan a dar señales de éxito. Estos enfoques participativos reúnen a las entidades de servicio público y los departamentos gubernamentales con grandes presupuestos, así como a los ciudadanos, para elaborar acciones municipales a corto y mediano plazo. Tales avances indican que la atención prestada a las conexiones existentes entre distintas entidades es crucial para aumentar la eficacia y mitigar la frustración durante la etapa democrática inicial. Algunos municipios comienzan a encontrar formas de intercambiar sus experiencias y de concebir nuevas modalidades de cooperación. Un ejemplo es la nueva red nacional de ciudades (Cities Network), que congrega nueve de los municipios más grandes del país como una manera de estimular la innovación y ampliar su efecto.

La innovación social y política también ha sido documentada en el ámbito municipal en ciudades de varios tamaños en todo el territorio de EE.UU., a menudo en situaciones que exigen oponerse a tendencias nacionales políticamente conservadoras. Algunas ciudades muy grandes como Cleveland y Chicago elaboraron planes municipales dirigidos explícitamente a la redistribución para brindar asistencia a los hogares necesitados y a los vecindarios marginados. Asimismo Chicago creó programas firmes para respaldar empresas pequeñas y de carácter más local, en contraste con los beneficiarios usuales entre las grandes compañías e intereses en el centro de la ciudad. Ciudades pequeñas como Burlington, en Vermont, y Santa Mónica, en California, elaboraron programas emprendedores de vivienda y control de alquileres con el propósito de ayudar a los electores con mayor necesidad. Como en los muy anunciados ejemplos de elaboración participativa de presupuestos en Brasil, estos programas municipales progresistas típicamente tienen limitaciones estrictas porque no pueden hacer mucho para mejorar el mercado laboral y así sólo pueden ofrecer pequeñas mejoras en los ingresos familiares en efectivo.

Los esfuerzos municipales con respecto a la utilización de la tierra y a la vivienda en Estados Unidos a menudo se ven coartados por el control local o “regla de la casa” que aísla las zonas residenciales más adineradas y numerosas que literalmente rodean las ciudades centrales más pobres. La riqueza y la mayor potestad tributaria de estas jurisdicciones separadas se combinan con una particularidad estadounidense –el financiamiento local de escuelas públicas- para recargar a los habitantes de la ciudad con desventajas descomunales. Dado que aproximadamente el 90% de los niños de Estados Unidos asisten a escuelas públicas, el control local de las escuelas es un tema espinoso en la política estadounidense. Los estudiosos interpretan el control público de derecho de las zonas residenciales como una privatización de facto: con la compra de casas en las zonas residenciales, los hogares compran también el control de las escuelas locales, por lo que excluyen a los demás, como por ejemplo los inmigrantes y grupos étnicos, especialmente a la población negra.

Los ecos de tal privatización y división urbanas estadounidenses se perciben en los distritos rígidamente separados de Rio de Janeiro, São Paulo y otras ciudades de Brasil; en las enormes separaciones de los distritos centrales privilegiados y la periferia sin servicios públicos en Ciudad de México; y en la estructura espacial del apartheid que aún sobrevive en Johannesburgo. Notamos que los gobiernos municipales sí actúan en contra de estas desigualdades, al menos parcialmente debido a un compromiso ideológico y a que los problemas resultantes amenazan su capacidad para gobernar. Algunas localidades pueden convertir sus contados triunfos en elementos constitutivos de estructuras progresistas mayores a escala nacional, tal como se hizo evidente en Brasil.

Reforma Urbana a Escala Nacional

Los asuntos urbanos son un tema crítico en Brasil y se han estado gestando varias leyes, prácticas administrativas, presupuestos y regulaciones desde que la nueva constitución de 1988 prometió mejorar la condición de las ciudades. Después de más de una década de prolongado debate público, se promulgó una nueva legislación en el Estatuto de la Ciudad de 2001 una ley federal sobre políticas urbanas. El Nuevo gobierno de centroizquierda encabezado por el presidente da Silva hace apuestas con un nuevo ministerio nacional que busca integrar las distintas actividades y hallar enfoques más eficaces para los persistentes problemas urbanos. Este Ministerio de las Ciudades (Ministerio das Cidades) se estableció a principios de 2003 con el objetivo de mejorar la vivienda, el tránsito y los servicios comunitarios para las mayorías pobres, preservar y renovar los centros históricos, fomentar el desarrollo económico y estimular enérgicamente la participación. Los dirigentes nacionales buscan hacer hincapié en las preocupaciones de los alcaldes, los ayuntamientos y los ciudadanos más necesitados en los planes federales. A otros países generalmente les falta recorrer un largo trecho para llegar a una política urbana así, y se observará el experimento brasileño con detenimiento.

México es un claro ejemplo de cómo los derechos constitucionales a cuestiones como una vivienda decente, atención médica y educación pueden considerarse importantes, pero no se les da el valor suficiente para garantizar su cumplimiento; lo mismo sucede con todas las buenas intenciones estipuladas en la muy compleja legislación sobre planificación. Ni siquiera las enmiendas constitucionales favorables a los municipios que se hicieron en los años 1980 han socavado por completo el alto grado de centralización de todas las políticas públicas, incluidos el gasto público y prácticamente toda la regulación ambiental. En consecuencia, los planes urbanos y sociales de las diferentes dependencias gubernamentales a menudo compiten entre sí, en lugar de complementarse, y siempre resultan insuficientes para satisfacer la demanda.

Sudáfrica ha tratado de formular una nueva política nacional en el ámbito urbano, comenzando con una estrategia nacional para el desarrollo urbano después de las elecciones democráticas de 1994. Pero se ha logrado relativamente poco ya que la estrategia ha tendido a quedarse más como un compromiso teórico con miras a dar buenos resultados que como un programa concreto o una obligación real para que los distintos departamentos e instancias del gobierno trabajen juntos en la consecución de metas comunes. Parte del problema ha sido la rivalidad entre las distintas dependencias sobre quién debe definir el programa. Las diversas esferas de poder, desde el despacho presidencial hasta el ministerio de finanzas, el departamento de administración local del gobierno nacional, algunos gobiernos provinciales y la asociación nacional de municipios, todas se disputan el protagonismo de la formulación de la política urbana.

La carencia de una política urbana coherente en Sudáfrica igualmente debe situarse en el contexto del programa central del gobierno, el cual pone énfasis no sólo en lograr crecimiento económico, sino también en continuar dando poder de decisión a la mayoría negra previamente marginada. No existe de ninguna manera consenso sobre las funciones que cumplen las ciudades en el logro de cualquiera de estos objetivos. Un solo ministerio encargado de las cuestiones urbanas parecería un sueño para muchos observadores, pero otras maneras de alcanzar objetivos semejantes mediante la reorganización de las relaciones entre las partes sugieren que el progreso es posible.

En Estados Unidos, el programa federal de política urbana ha sido endeble desde finales de los años 1970, y las restricciones fiscales generales se han combinado con la indiferencia del electorado suburbano hacia las ciudades. Estos problemas se han agudizado en gran medida con las consecuencias de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, con las demandas de la economía de guerra de EE.UU. y con la naturaleza conservadora de la redistribución aplicada por el gobierno del presidente Bush.

Este espectro de experiencia internacional sugiere que los cambios nacionales profundos y la legislación pueden tener inmensas repercusiones locales. Un gobierno nacional puede brindar apoyo fiscal, normativo y administrativo para toda una serie de mejoras municipales, muchas de las cuales serían implementadas con entusiasmo por los gobiernos locales. Los gobiernos nacionales (incluso los acuerdos internacionales, como en el caso del anterior mercado común europeo) pueden frenar y hasta prohibir medidas tales como la competencia por la reducción de los impuestos municipales dirigida a captar la inversión privada, con lo que se evitaría una situación adversa para todas las partes en los presupuestos públicos. Sin embargo, hasta en el mejor escenario, estas oportunidades son limitadas, difíciles políticamente y complicadas desde el punto de vista técnico.

Conclusiones

En el contexto de la economía globalizadora, los políticos y funcionarios públicos de las ciudades se enfrentan a incertidumbres asombrosamente semejantes en Brasil, Sudáfrica, México y Estados Unidos. A medida que las economías se han vuelto más abiertas, ciertos sectores industriales han resultado muy afectados, mientras que otros han sabido aprovechar las nuevas oportunidades (como en el caso de los exportadores de vehículos automotores en Sudáfrica) y han surgido nuevos nichos de mercado. El panorama geopolítico actual plantea desafíos para los gobiernos de las ciudades, por lo que cobra mucha importancia la manera en que ellos interpreten su función en este período de inestabilidad traída desde afuera. Existe una tensión entre los que piensan que su función como gobierno municipal es entablar la competencia con otras ciudades y aquellos que vislumbran funciones más cooperativas.

Las ciudades mismas necesitan desarrollar su capacidad para formular planes y ejecutarlos. No basta con que dependan del arsenal de profesionales y organismos externos que han definido cada vez más los planes urbanos. Parte del intercambio necesario puede llevarse a cabo fructíferamente en un ámbito académico, especialmente cuando las investigaciones a largo plazo contribuyen a fundamentar las opciones. Es de singular importancia ampliar las oportunidades para el intercambio entre los funcionarios municipales y los académicos del Sur global y el Norte, para el beneficio recíproco de ambos.

Priscilla Connolly es profesora de sociología urbana y planificación en la Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, México.

William W. Goldsmith dirige el Programa de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad Cornell.

Alan Mabin es profesor asociado de la Escuela de Posgrado de Gestión del Desarrollo en la Universidad de Witwatersrand en Johannesburgo, Sudáfrica.

As I have reported previously, the Lincoln Institute is actively engaged in an array of land and tax policy initiatives in China that will have a profound impact on the socioeconomic transformation and institutional change currently under way there. The first of three projects that illustrate this potential is described in this issue of Land Lines, and the others will be reported in the future.

Farmland Preservation: We are working with the central government’s Ministry of Land and Resources (MLR) to develop a farmland preservation and retention strategy in an era of rapid urbanization. China is home to 20 percent of the world’s population, but accounts for only 7 percent of the world’s total of farmland. Moreover, the majority of human activity in China—where people live, farm, have businesses or build infrastructure—is located in the fast-growing eastern part of the country. As the population expands and access to farmland becomes more limited, concerns about the nation’s future food supply have increased.

Policy Assistance in Beijing: The Institute is collaborating with the Beijing Municipal Urban Planning Commission to develop a master plan that will recognize market forces as a mechanism in urban development. The Institute’s program in Beijing marks the first time this commission has asked foreign experts from a market-based country to provide technical assistance. Our primary role is to demonstrate the linkages among market forces, planning and urban policy so planners can play a leading role in directing urban development in ways that adequately address economic, social, environmental and fiscal issues.

Property Taxation: The Institute is also assisting in the design and development of a property (land) taxation system in China. The central government has decided to implement a major reform of its tax system by 2007–2008. The Institute has been invited to collaborate on the research and design of a property taxation system with the Development Research Center of the State Council, China’s principal policy think tank. The objective is to develop a value-based tax that will be levied on property across categories—a landmark change that will restructure intergovernmental relationships and provide an important revenue source for local government.

Brown to Retire; Presidential Search Announced

H. James Brown, president and CEO of the Lincoln Institute since 1996, has notified the board and staff that he intends to retire from the Institute in 2005. Katie Lincoln, chairman of the Institute board, stated, “We will miss Jim’s leadership, but we are grateful for his many contributions to the Lincoln Institute over the past eight years. We wish him well in his retirement.” A full report on Brown’s tenure at the Institute will be published in a future issue of Land Lines.

Jack Huddleston is professor of urban and regional planning and is affiliated with the Gaylord Nelson Institute for Environmental Studies at the University of Wisconsin-Madison. He received his Ph.D. in economics from Oklahoma State University and worked as chief economic development planner and chief of local fiscal policy analysis for the State of Wisconsin prior to joining the university. He teaches planning methods and financial planning in the graduate planning program at Madison and is a faculty member in the land resources, water resources management, and energy analysis and policy programs within the Gaylord Nelson Institute. His recent research has focused on applied local government finance issues in the U.S. and the former Soviet Union; energy subsidy schemes in the Dominican Republic and Indonesia; and watershed management and sustainable development in western Mexico.

Land Lines: What do planners need to know about local budgeting, and why?

Jack Huddleston: Planners tend to think narrowly within the boundaries of the functional or physical areas for which they plan. For example, planners charged with preparing and implementing land use plans often are mainly concerned with forecasting land use needs, reconciling land use conflicts, and developing and administering implementation tools such as zoning ordinances. They are not overly concerned with such facts as over the last decade the city’s tax base has been growing at only one percent per year, city spending has been growing by three percent per year, and the city’s bond rating has slipped from Aa to B. The thinking is, “planners plan; others budget.”

Arguably, planners have more impact on the fiscal health of cities and regions than any other civil servant or elected official. They set the path for tax base growth and local government spending patterns far into the future. The things planners do on a daily basis—land use planning, transportation planning, environmental planning, social services planning and so forth—directly affect local government budgets.

When planners approve development on the urban fringe, for example, they have just affected economic conditions throughout the region. Decisions to approve commercial rather than industrial development have similar impacts. The final development project will determine the specific impact on local government revenues and spending, but the decisions made by planners set the direction and relative dimensions of the tax base and local government spending impacts that will occur later. Thus, it is important that planners understand what the local government budget represents, how it is composed, and how it changes over time if they are to understand how their activities affect local budgets.

LL: What kinds of direct impacts can planners have on the community budgeting process?

JH: The local budget serves both existing development, such as current residents, businesses, churches, commuters and visitors, and new development. Public revenues from property, sales and income taxes and user charges from existing activities are relatively stable over time, after adjusting for the impacts of inflation. Similar stability exists for local government spending to support existing activities.

Planners have their greatest impact on local government budgets when they adopt or approve plans for new development. It is here that the dimensions of new tax base growth are determined. It is also here that local government spending patterns are established. Residential development will require new streets and schools; commercial development will require streets, storm water management, and transportation system improvements; and industrial development will require special kinds of fire protection, major shipping services, and so forth. All types of development will involve the exhaustion of excess capacity in existing public infrastructure and require investment in new infrastructure.

LL: How do you get planning board members and planning practitioners to become concerned about and interested in these issues?

JH: There is actually very little need to get planning board members more interested in the fiscal side of planning than they already are. They feel the political pressure to keep taxes low on almost every decision they make. Their concern is largely how to measure the fiscal impacts of their decisions, in terms of both revenues and spending. In addition, they want to know how to evaluate the fiscal impact of their decisions against other goals and constraints, such as economic growth, social justice and fairness, environmental sensitivity, and so forth.

The knowledge/motivation gap for practicing planners is more significant and probably started during their graduate studies and training. Courses dealing with the fiscal side of planning, if available, are often the course taken after all the “useful and fun” courses are completed. After all, planning job listings often announce positions for “land use planners” or “transportation planners,” but few advertise for “financial planners.”

The key to getting practicing planners more interested in the fiscal side of planning is to establish the view that good planning without good finance is largely nonsustainable planning. At the University of Wisconsin-Madison we have included financial planning in the basic toolbox of skills and knowledge we think all planners should command. These skills, which we call intrinsic planning skills, include other tools such as map making, public participation, public speaking and effective communications.

LL: What current trends in local budgeting are relevant to planning goals?

JH: Most of the trends in local budgeting that directly affect attainment of planning goals come from external sources. For example, federal and state governments increasingly are getting out of urban development and redevelopment efforts. The need for such efforts has not diminished and, if anything, has increased, but higher levels of government have decided that such efforts are primarily of local interest. At the same time local governments are being required to fund new programs for efforts such as homeland security and environmental remediation. In general, pressures have been building for ever-increasing spending on the part of local governments.

On the revenue side of the local budget, state statutes limit the amount of revenues that local governments can raise. State governments have preferred reserving the high-yield income tax to fund state government, leaving the property tax as the primary source of funds for local governments. This reliance on the property tax has led to the property tax “revolts” and “restraint movements” that we read about across the country. In general, the sentiment to reduce property tax burdens has led local governments to find alternatives to the property tax, placing more importance on user charges and other locally based financial tools such as tax increment financing.

LL: How can planners address public resistance to property tax increases?

JH: Planners will need to become part planner and part public educator. Citizens value the public goods and services provided by local governments, but they also perceive that the costs of government are getting too high. To some extent there is a disconnect between the value of public goods and services received by local residents and businesses and the need to fund these services. Most of us appreciate the fact that citizenship has a price, but we are more willing to pay when we understand the uses to which public resources are being put and the benefits that will be generated.

This is where the planner as educator comes in. As planners, we often think of our activities as acres of land, dwelling units per acre, traffic flow per hour, or biological oxygen demand of the river [BOD is a measure of water pollution]. These same concepts can be translated into fiscal terms. We need to be able to talk about how various planning activities will affect the local budget, both in the short run and in the long term.

Comprehensive plans, for example, will affect the property tax base of a community for years into the future. Development patterns will affect how cities and regions spend their limited resources over time. Public infrastructure projects not only affect how and when development will take place, but they also place financial commitments on current and future residents. Sustainable development requires that planners be able to anticipate physical, social and financial needs and constraints, and that they are able to communicate these factors convincingly to interested citizens and decision makers.

LL: How is your work with the Lincoln Institute helping to broaden awareness about fiscal planning?

JH: I am working with Roz Greenstein, co-chair of the Institute’s Department of Planning and Development, on an effort to “train the trainers” in the fiscal dimensions of planning. The concept is to assemble leading scholars and practitioners in the fields of public finance and planning in order to develop educational materials that can be used initially in graduate planning programs and subsequently in professional continuing education programs. The materials will cover the basics of municipal budgeting and finance for planners and will stress both how the activities of planners affect local budgets and how local fiscal conditions affect the activities of planners.

The first year of this effort is producing educational materials on the legal and institutional context for local budgets, the intersection between planning and local budgets, the content and process for developing local government operating and capital budgets, property tax administration and policy, fiscal impact analysis and fiscal impacts of development. This material will be presented and discussed in a workshop at the Lincoln Institute in July 2005. Invited participants include senior and junior faculty and professionals from across the U.S. and Canada. This group will not only test the first phase of these materials, but also will develop the agenda for topics to be covered in future sets of materials.

The goal of the overall effort is to increase planners’ understanding of the fiscal dimensions of planning. In concept, participants in the July workshop will be better able to incorporate fiscal thinking into courses at their respective institutions. Educational materials will also be made available to the broader academic community for the same purposes. The Institute’s investment in this important initiative has the potential to enhance planning education in the near term, but more importantly to change the way planning practitioners think about the work they do on an everyday basis.

Related Publication

Venkatesh, Harini. 2004. Local public finance: A glossary. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/Pub-Detail.asp?id=982

Peter Pollock, FAICP, is the Ronald Smith Fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. Since July 2006 he has been working with the Department of Planning and Urban Form to manage the Institute’s joint venture projects with the Sonoran Institute and the Public Policy Research Institute of the Universtiy of Montana.