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Imagínese por un instante que usted es un líder político –un primer ministro, presidente o gobernador– y que se despierta con la noticia de que se produjo un desastre natural. Hubo víctimas, se derrumbaron edificios, la infraestructura está colapsando y los líderes locales necesitan desesperadamente recursos adicionales y soporte.
Usted responde inmediatamente, enviando personal y equipos a la zona del desastre y prometiendo ayuda adicional a los líderes locales. Su país, como muchos en el mundo, ha institucionalizado un sistema de respuesta escalonado, que va incorporando por niveles a los gobiernos regional, estatal y nacional a medida que las demandas de la catástrofe exceden la capacidad de respuesta local. Pero a los pocos días, o incluso horas –incluso antes de haber tratado a todas las víctimas y de haber hecho un recuento de todos los ciudadanos, antes de haber quitado los escombros de las calles y de haber restaurado los servicios básicos– otros líderes y los medios de comunicación ya están exigiendo respuestas a cuestiones que usted no ha tenido siquiera tiempo para considerar. ¿Cuánto dinero se destinará a la reconstrucción? ¿Qué criterios se usarán para guiarla? ¿Se permitirá a todos los propietarios que reconstruyan sus propiedades? ¿Quién dirigirá el proceso? ¿Es necesaria una nueva institución o estructura de gobierno para reducir las trabas burocráticas y acelerar la reconstrucción?
Este artículo reseña las investigaciones en curso sobre el papel de los diversos niveles de gobierno en la recuperación y reconstrucción exitosa después de una catástrofe (tabla 1). Representa la síntesis de dos décadas de investigaciones y prácticas de planificación sobre recuperación después de algunos de los desastres más grandes de nuestra era en los Estados Unidos, Japón, China, Taiwán, Indonesia, India, Nueva Zelanda, Australia, Chile y otros lugares. Su propósito es extraer lecciones comunes en estos ambientes tan diversos y ayudar a facilitar la recuperación de comunidades afectadas por desastres en el futuro.
La gestión de recuperación en el mundo
Los gobiernos responsables de la reconstrucción después de catástrofes enfrentan una serie extraordinaria de desafíos de gestión. El primer desafío es la compresión de las actividades en el tiempo y concentradas en el espacio, ya que ciudades construidas en el curso de décadas, si no siglos, se destruyen o dañan de improviso, y se deben reconstruir en una fracción del tiempo que se tardó en edificarlas. Esta tensión genera un segundo desafío: una aguda tensión entre velocidad y reflexión, ya que los diversos actores del proceso de recuperación en las comunidades afectadas tratan de tomar con urgencia decisiones bien pensadas y meditadas que aseguren recuperación óptima a largo plazo. Estos dos fenómenos generan un tercer desafío: la necesidad de acceder inmediatamente a una gran cantidad de dinero e información, las dos monedas más valiosas en la recuperación posterior a una catástrofe.
Para satisfacer estas demandas, los gobiernos de todos los países crean nuevas agencias de ayuda o reorganizan de manera significativa sus organizaciones existentes después de cada catástrofe importante. La causa más común de estas transformaciones en el gobierno después de una catástrofe es la falta de capacidad. Los gobiernos siguen teniendo que atender sus actividades diarias normales, y al mismo tiempo coordinar la reconstrucción o reinvención de las comunidades afectadas, de manera que crean o designan una entidad que pueda centrarse diariamente en la reconstrucción y coordinar las actividades pertinentes de las múltiples agencias gubernamentales. Estas agencias de recuperación, designadas generalmente para una variedad de propósitos e instancias gubernamentales, se hacen cargo de una gama de funciones esenciales, a medida que se reconstruyen la infraestructura, las viviendas y la actividad económica. Difieren en el tipo y escala de coordinación que brindan; el alcance de su autoridad, especialmente con respecto al flujo de dinero e información; y el nivel de gobierno en el que actúan, ya sea nacional, estatal o intergubernamental.
Los gobiernos nacionales gestionan las catástrofes de gran envergadura al nivel político más alto, movilizando los recursos financieros de las reservas nacionales o de ayuda internacional, y proporcionando el nivel de respaldo necesario a los niveles menores de gobierno en la localidad afectada por el desastre. Cuando se producen grandes catástrofes que transcienden los límites estatales o provinciales, los gobiernos nacionales también adoptan un papel activo en el desarrollo de las políticas de recuperación, y crean organizaciones para asistirlos. Algunos ejemplos son la Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón, establecida después del terremoto y maremoto de 2011; la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, creada después de la secuencia de terremotos de 2010 y 2011 en Christchurch; y el Cuartel General de Ayuda para Terremotos en China, después del desastre de 2008 en Wenchuan. Cada uno de estos organismos internacionales se atenía a la dirección de la administración nacional, su autoridad derivaba de los niveles más altos de gobierno y articulaban sus políticas con la aprobación de la administración vigente.
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Tabla 1: Experiencias de gestión de recuperación alrededor del mundo
Australia
Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria
Autoridad de Reconstrucción de Queensland
Chile
Ministerio de Vivienda y Urbanismo—MINVU
China
Cuartel General de Ayuda para Terremotos
India
Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA)
Abhiyan
Unidad de Gestión de Proyectos
Indonesia
Agencia de Reconstrucción y Rehabilitación—BRR
Equipo de Coordinación para la Rehabilitación y Reconstrucción—TTN
Japón
Agencia de Reconstrucción Nacional
Nueva Zelanda
Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury
Taiwán
Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921
Consejo de Reconstrucción Post-Desastre de Morakot
Estados Unidos
Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan
Autoridad de Recuperación de Luisiana
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De forma similar, las agencias de recuperación a nivel estatal en general se crean como respuesta directa a catástrofes que afectan una región u otra jurisdicción subnacional. La autoridad y legalidad de estas entidades están más limitadas por la posición secundaria y subnacional de la entidad que les otorga autoridad en el gobierno. Ejemplos de estas entidades son la Autoridad de Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA), creada después del terremoto de 2001 en India Occidental; la Autoridad de Recuperación de Luisiana, fundada después del huracán Katrina en 2005; la Autoridad de Recuperación y Reconstrucción de Incendios Forestales (VBRRA) del estado de Victoria, establecida después de los incendios forestales de 2009 en Australia; y la Autoridad de Reconstrucción del estado de Queensland, establecida después de las inundaciones en Australia en el verano de 2010-2011.
Existe una tercera clase de organizaciones diseñadas para operar entre distintos niveles de gobierno, como la Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan, creada como una asociación entre el estado y la ciudad para planificar y financiar las actividades de recuperación después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la Ciudad de Nueva York. Otro ejemplo, la Agencia de Rehabilitación y Reconstrucción (BRR), creada en Aceh, Indonesia, después del maremoto de 2004, consistía en tres agencias independientes cuya composición provenía de una amplia gama de actores locales y nacionales. En forma similar, el Equipo de Coordinación para Rehabilitación y Reconstrucción (TTN) del gobierno indonesio después del terremoto de 2006 en Yogyakarta y Java Central fue diseñado como puente entre agencias nacionales y locales, y también supervisó e investigó los problemas de implementación a nivel local.
En algunos casos, los gobiernos deciden modificar o adaptar instituciones y procedimientos existentes para ayudar a gestionar la recuperación. Por ejemplo, Chile estableció un comité interministerial a nivel nacional después del terremoto y maremoto de 2010, pero el Ministerio de Vivienda y Urba-nismo existente amplió sus funciones y responsabilidades, y coordinó los esfuerzos de planificación e implementación a nivel nacional.
El control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo
Considerando estos factores comunes a todos los entornos de recuperación posteriores a catástrofes, nuestra investigación demuestra que la clave para gobernar efectivamente estas crisis de gran envergadura es el control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo. Ofrecemos en este artículo algunos ejemplos de buenas prácticas y lecciones aprendidas en nuestros diversos estudios de organizaciones a nivel de país.
1. La gestión del dinero: obtención y distribución de fondos en forma eficiente, efectiva y equitativa para la recuperación
Cuando se tiene que movilizar una gran cantidad de fondos públicos en la reconstrucción después de desastres, el verdadero poder reside en el nivel de gobierno que controla el flujo de dinero y cómo lo adquiere, asigna, desembolsa y audita. A veces, la organización encargada de la recuperación asume algunos o todos estos poderes, y otras veces toda la autoridad de financiamiento reside en el mismo lugar que antes de la catástrofe: las ramas legislativa y administrativa. Algunas funciones importantes en el entorno posterior al desastre son la fijación de políticas y prioridades para asignar grandes sumas de dinero, y el establecimiento de sistemas de contabilidad que permitan el desembolso oportuno de fondos críticos, proporcionando al mismo tiempo transpa-rencia y minimizando la corrupción.
Algunas organizaciones, como la entidad a nivel estatal GSDMA de India, se establecen específicamente para reunir todos los fondos de recuperación en un solo lugar, para poder asignarlos y desembolsarlos más adelante. Algunas entidades, como una de las tres ramas de la agencia intergubernamental BRR de Indonesia, se crean para auditar y controlar en forma independiente los gastos de las organizaciones a cargo de implementar la recuperación. En contraste, la Autoridad de Recuperación de Luisiana, una agencia a nivel estatal, recomendaba las prioridades de financiamiento al estado y proporcionaba supervisión en la medida de lo necesario, pero no tenía control directo sobre los fondos. La Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón recibió fondos nacionales y asignó el dinero a los ministerios nacionales y gobiernos locales pertinentes.
2. El aumento del flujo de información: recopilación, integración y diseminación efectivas de información para mejorar la toma de decisiones y las acciones de todos aquellos involucrados en la recuperación.
Una demanda crítica es acelerar y ampliar el flujo de información entre aquellos involucrados en la recuperación sobre la dinámica de las medidas de reconstrucción y las oportunidades emergentes. Este desafío comprende los procesos de planificación y participación pública que proporcionan información a los ciudadanos y las instituciones involucradas en la recuperación, facilitan la comunicación y las innovaciones entre los encargados de la recuperación, y comunican las inquietudes de los ciudadanos a agencias gubernamentales y ONG de manera oportuna. También exige intercambiar información entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y establecer foros para facilitar la coordinación.
En Victoria, Australia, después de los incendios forestales de 2009, los líderes nacionales y estatales colaboraron con las comunidades afectadas para formar más de 30 comités locales de recuperación, que tuvieron la responsabilidad de desarrollar un plan de recuperación comunitario e identificar prioridades y proyectos locales. Estos comités fueron utilizados por los gobiernos estatales y el gobierno nacional como puntos focales para la distribución de financiamiento local, y por las comunidades locales para recaudar fondos adicionales y establecer pautas normativas locales de reconstrucción. En Yogyakarta, Java, después del terremoto de 2006, TTN mantuvo mutuamente informadas a agencias locales y nacionales sobre las actividades realizadas por las demás, lo cual, a su vez, ayudó a alertar a los funcionarios sobre problemas potenciales.
Una función crítica, apropiadamente provista por una agencia con respaldo gubernamental, es la adquisición, síntesis y distribución de información básica sobre el daño causado, las actividades de reconstrucción, problemas sociales y económicos con la población, y varios indicadores de recupe-ración. Dichas agencias publican informes periódicos del progreso realizado y controlan los indicadores de recuperación, como lo han hecho tanto la Agencia de Reconstrucción Nacional en Japón y la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, usando una variedad de mecanismos de comunicación, como publicaciones en sitios web, comunicados de prensa, boletines y foros. La información frecuente de fuentes confiables puede ayudar a que todos los actores comprendan el entorno de recuperación actual, y también a reducir los rumores y la información falsa.
3. El fomento de la cola-boración: construcción de capacidad y competencia sustentable para una recuperación a largo plazo mediante la colaboración y coordinación genuinas, tanto horizontalmente entre grupos locales como verticalmente entre los distintos niveles de gobierno.
Las agencias jerárquicas organizadas verticalmente, con organigramas claros y canales de comunicación bien definidos, en general no se adaptan bien a la gestión de recuperación después de catástrofes, porque la falta de “conexión” a través de las jerarquías verticales limita la colaboración y el flujo de información nueva y actualizada entre las organizaciones. Las agencias nacionales de los Estados Unidos involucradas en la recuperación, por ejemplo, son más capaces de administrar programas individuales que de resolver problemas complejos que traspasan las fronteras institucionales gubernamentales.
En contraste, las agencias organizadas horizontalmente pueden promover la coordinación entre agencias y compartir información, permitiendo que grupos individuales se adapten a nuevos contextos e información sin perder su dependencia de la organización madre. Si hay múltiples estados o jurisdicciones locales involucradas, es esencial la cooperación entre ellas. La asistencia técnica y la construcción de capacidad en los organismos claves a cargo de la recuperación también son elementos importantes para que las organizaciones locales puedan adquirir la capacidad necesaria para una recuperación a largo plazo.
Después del huracán Katrina en 2005, la gobernadora Kathleen Blanco nombró a los miembros de la Autoridad de Recuperación de Luisiana, de manera que, desde el punto de vista técnico, se trataba de una extensión de la administración estatal. Pero, finalmente, la asamblea legislativa la formalizó. Como entidad bipartidaria por diseño, operaba en forma independiente en su interacción con funcionarios nacionales de los EE.UU. y gobier-nos locales, realizaba recomendaciones de política y supervisaba las actividades de recuperación de las agencias estatales. Si bien su poder se limitaba a realizar recomendaciones de políticas, pudo ejercer una influencia considerable a múltiples niveles en una atmósfera políticamente muy contenciosa. También colaboró con las agencias nacionales para establecer normas de planificación para la recuperación a largo plazo de la comunidad, y ayudó a distribuir asistencia técnica y brindar otros recursos de planificación a escala regional, local y de barrio.
Dado que su poder emanaba de los líderes estatales, la GSMDA en India y la autoridad de reconstrucción de Queensland Australia pudieron coordinar exitosamente las actividades de otras agencias estatales. De forma parecida, el MINVU de Chile y las agencias de recuperación nacional de Taiwán contaban con una autoridad centralizada para poder coordinar las actividades de otras agencias nacionales. Abhiyan, una ONG avalada oficialmente por el gobierno de Gujarat en India, pero sin una autoridad gubernamental definida, también desempeñó un papel crucial en la coordinación del trabajo de cientos de ONG y el establecimiento de una red de subcentros locales para proporcionar información y respaldo técnico.
El proceso de recuperación jerárquico después del terremoto de 2008 en Wenchuan, China, pudo reconstruir edificios rápidamente, pero dejó poco espacio para la innovación local, ya que carecía de una auténtica construcción de capacidad local ni participación en la toma de decisiones. Debido a que no siempre se tuvieron en cuenta las condiciones locales, la recuperación económica parece haber sido dispareja.
De igual manera, en muchas comunidades afectadas por el maremoto en la región de Tohoku de Japón, la recuperación se ha frenado porque el sistema jerárquico establecido bajo el gobierno nacional y la Agencia de Recuperación Nacional no deja espacio suficiente para la innovación local. Más aún, dentro del complejo y poderoso sistema ministerial japonés, la Agencia de Reconstrucción Nacional no tiene poder suficiente para forzar a otros ministerios a tomar determinadas medidas.
Cada vez más, las investigaciones demuestran que si los residentes participan en la planificación de reconstrucción, toleran más las demoras y están más satisfechos con los resultados. Sin embargo, aun el mejor ejemplo de proceso descentralizado necesita de una agencia que la encabece para establecer el marco de referencia y las reglas. Esta tendencia sugiere que los gobiernos deberían resistir el impulso de gestionar los detalles de la reconstrucción, y actuar menos como administradores y más como coordinadores y facilitadores del proceso.
4. El equilibrio en las limitaciones de tiempo: gestión efectiva de las necesidades locales inmediatas y urgentes de la recuperación, sin dejar de aprovechar satisfactoriamente las oportunidades de mejora a largo plazo.
Los gobiernos deben equilibrar las tensiones entre velocidad y reflexión, y entre restauración y mejora a largo plazo. La manera fundamental para resolver estos desafíos es aumentar el flujo de información, tal como se describió anteriormente. Pero las agencias encargadas del proceso de recuperación han encontrado varias otras maneras específicas de ser veloces y al mismo tiempo generar mejoras.
Para acelerar la reconstrucción, frecuentemente hay oportunidades para agilizar los procesos burocráticos normales de toma de decisiones, sobre todo con respecto a permisos de edificación, sin comprometer la calidad. Como estos procesos frecuentemente involucran a múltiples agencias, una agencia de recuperación puede ser útil para facilitar u obligar a las agencias implicadas a cooperar de manera más efectiva.
El parlamento de Nueva Zelanda otorgó a la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury (CERA) y a su ministro, una amplia gama de poderes unilaterales que permitiera una recuperación oportuna y coordinada del área de Christchurch. El Parlamento extendió los poderes de emergencia otorgados bajo la legislación anterior y postergó la fecha de vencimiento de dichos poderes a cuando se considerara adecuado, permitiendo que el ministro adquisiera suelo de forma obligatoria, y consintiendo la suspensión de todos los planes o políticas de uso del suelo nacionales, de los gobiernos locales, y de administración de transporte adoptadas bajo diferentes leyes. Ordenó a CERA que preparara un borrador de estrategia de recuperación en un plazo de nueve meses después de haberle conferido dichos poderes. Similarmente, le fijó un plazo de vencimiento de nueve meses al concejo municipal de Christchurch para crear un borrador de plan de recuperación para el distrito comercial del centro de la ciudad, que se había dañado.
La mayoría de las agencias de recuperación adopta medidas de reducción del riesgo de catástrofes en sus normas de recuperación. Un lema de recuperación común es “reconstruir mejor que antes”. El lema de la Autoridad de Recuperación de Luisiana fue: “Más seguro, más fuerte, más inteligente”. La forma más fácil de mejora después de una catástrofe es la adopción de normas de edificación resistentes a desastres. La incorporación de nuevas normas estructurales no tiene por qué retrasar el proceso de reconstrucción, pero las mejoras en el uso del suelo, como la reubicación de barrios o de comunidades enteras, puede requerir un tiempo considerable para la planificación y adquisición del suelo. Estos proyectos exigen un compromiso difícil entre rapidez, calidad de diseño y participación pública. Nueva Zelanda ha iniciado un importante proceso de compra de barrios que sufrieron graves daños en los terremotos de 2010–2011, y que siguen siendo vulnerables a futuros temblores. Japón está alentando la reubicación de comunidades costeras de zonas sensibles a maremotos, y algunos de estos proyectos tardarán hasta diez años en completarse.
Una manera de gestionar estos objetivos de forma simultánea es respaldar procesos de planificación participativa para crear mejoras a largo plazo mientras se trata al mismo tiempo de satisfacer necesidades inmediatas. En muchos casos, los planificadores profesionales trabajaron con los barrios –como en Japón, Chile, Nueva Orleans y Bhuj, India–, pero cada proyecto también exigió compromisos difíciles para poder cumplir con los plazos. La creación de comités locales para planificar la recuperación en Victoria y Queensland, no obstante, es un buen ejemplo de sistemas estatales y nacionales de respaldo que ayudaron a construir capacidad local para llevar adelante los procesos de reconstrucción a lo largo del tiempo.
Próximos pasos en nuestra investigación
Los gobiernos saben que tienen el deber de gestionar la información y el flujo de dinero entre los múltiples actores en un período de tiempo comprimido. Hasta aquí hemos identificado muchos ejemplos de cómo lograrlo. Pero, mejor aún, quisiéramos estar en condiciones de crear menús de opciones organizativas y de proceso, según lo dicte la combinación de magnitud del desastre y el alcance y los contextos económico, político, medioambiental y gubernamental.
También quedan varias preguntas: ¿Por qué siguen apareciendo los mismos problemas institucionales de una catástrofe a otra? ¿Hay alguna manera de evitar repetir algunos de ellos? ¿Cuáles son los resultados –tanto negativos como positivos– de estas disposiciones institucionales de las que pueden informar a futuros líderes que se enfrentan con desafíos de reconstrucción similares? ¿En qué tipo específico de asistencia técnica y construcción de capacidad de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales se deberían concentrar los donantes internacionales y los gobiernos nacionales para que puedan mejorar su tarea durante el proceso de recuperación? En catástrofes de gran escala, ¿cómo se escalonan los objetivos entrelazados de una recuperación (reconstrucción de hogares, barrios, ciudades, regiones, naciones) en términos de consistencia, eficiencia y eficacia? Y, ¿qué pasa cuando estas organizaciones creadas para gestionar la recuperación dejan de existir? ¿Queda suficiente capacidad en el lugar para sustentar a la comunidad a largo plazo? Al estudiar las diversas experiencias nacionales y organizativas, podemos comprender mejor cómo el fenómeno de compresión del tiempo en la recuperación después de catástrofes afecta otras teorías de políticas públicas y la gestión municipal; la planificación, el desarrollo y la gestión del crecimiento del suelo; y la administración fiscal y de inversión de capital.
Sobre los autores
Los coautores de Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans [Claro como el fango: la planificación de reconstrucción en Nueva Orleans] (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson y Robert B. Olshansky están colaborando actualmente en un libro e informe sobre enfoque en políticas de suelo sobre la gestión de recuperación después de catástrofes. Han estado investigando y practicando la planificación de recuperación después de catástrofes urbanas por todo el mundo durante las últimas dos décadas. Johnson es una planificadora urbana radicada en San Francisco, especializada en recuperación de desastres y gestión de riesgo de catástrofes. Olshansky es profesor de Planificación urbana y regional en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Contacto: laurie@lauriejohnsonconsulting.com o robo@illinois.edu.
Referencias
Alesch, Daniel J., Lucy A. Arendt, y James N. Holly. 2009. Managing for Long-term Community Recovery in the Aftermath of Disaster. Fairfax, VA: Public Entity Risk Institute.
Chandrasekhar, Divya y Robert B. Olshansky. 2007. Managing Development After Catastrophic Disaster: A Study of Organizations That Coordinated Post-Disaster Recovery in Aceh and Louisiana. Milwaukee, Wisconsin.
Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, y Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Review. 13(3): 173–178.
Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, y Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.
Smith, G., y Dennis Wenger. 2007. Sustainable disaster recovery: Operationalizing an existing agenda. In Handbook of disaster research (Handbooks of Sociology and Social Research). Ed. Havidan Rodriguez, 234–257. New York, NY: Springer.
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El desarrollo humano se ilustra, por lo general, como una guerra entre los objetivos contradictorios de la individualidad y la adecuación. Hacemos todo lo posible por distinguirnos del rebaño, pero nos aterramos ante la perspectiva del aislamiento social. Nuestras ciencias sociales, en especial la economía, presentan conflictos similares. El culto al individuo es un ícono social dominante, y esta dominancia se ve exacerbada por el auge del fundamentalismo económico: la fe incuestionable en los mercados no regulados y la desconfianza concomitante hacia el gobierno y los sistemas sociales. Tomando como punto de partida el concepto de “la mano invisible” de Adam Smith, muchos economistas construyeron sus carreras en la concepción de teorías cuyo fundamento era el individualismo metodológico, la idea de que “los fenómenos sociales deben explicarse como resultado de las acciones individuales, que, a su vez, deben explicarse en referencia a los estados intencionales que motivan a los actores individuales”, según lo expresa la Enciclopedia de Filosofía de Stanford. Estos teóricos preconizaban, de forma unánime, que el hecho de tener individuos y mercados sin restricciones era la mejor manera de lograr los objetivos compartidos de prosperidad y justicia, a la vez que promovían (o evitaban) las políticas públicas respaldadas por este punto de vista.
Simultáneamente, otros economistas de la corriente prevaleciente han advertido de la “paradoja del aislamiento”, una categoría de casos en los que los individuos, actuando en un relativo aislamiento y guiados únicamente por sus propios intereses a corto plazo, generan resultados que, a largo plazo, son destructivos para todos. Algunos ejemplos de esta teoría incluyen las pesadillas del maltusianismo sobre hambre y pestes que detienen el crecimiento de la población, el dilema del prisionero o la tragedia de los comunes (descrita por Garrett Hardin en su ensayo de 1968). Hardin advirtió de los peligros del crecimiento de la población utilizando una parábola sobre la explotación no administrada de tierras de pastoreo de uso común. La inevitable utilización desmedida de las tierras de pastoreo por parte de cada uno de los pastores que desean aumentar su ganado destruiría las tierras, convirtiéndolas en terrenos inútiles para todos. Según Hardin y otros pensadores, la solución radica en alguna forma de acotamiento de las tierras comunes, ya sea mediante la privatización o la propiedad pública, con el fin de establecer mecanismos de coerción que garantice que los individuos se comporten de tal manera que protejan el interés común.
Afortunadamente, la mayoría de los seres humanos no está de acuerdo con la teoría económica y, en lugar de ello, desarrollan sus propias maneras de conciliar estas contradicciones entre la individualidad y la adecuación. Ciertos intelectuales conocidos a nivel público, como Elinor Ostrom, la ganadora del Premio Nobel de Economía en 2009 (y la única mujer que obtuvo este galardón), han ampliado nuestros conocimientos respecto a las formas en que intentamos mediar entre estas dos tendencias tan humanas. Lo hacemos a través de las instituciones, descritas como grupos de seres humanos que se organizan voluntariamente para aprovechar los beneficios del esfuerzo individual, a la vez que evitan los inconvenientes provocados por individuos aislados que actúan sin control. Según Ostrom y otros pensadores, los diferentes tipos de acuerdos institucionales (organizaciones formales, normas de trabajo, políticas públicas, para nombrar sólo algunos) surgen orgánicamente para evitar que se produzcan situaciones indeseadas, tales como la tragedia de los comunes. En este número de Land Lines, presentamos las historias de algunas de estas decisiones institucionales que se tomaron para protegernos de nosotros mismos o crear beneficios mutuos. En nuestra entrevista a Summer Waters, del Sonoran Institute (pág. 34), aprendemos acerca de los esfuerzos realizados para promover la economía y proteger la ecología en la cuenca hidrográfica del río Colorado y para reintroducir el flujo de agua dulce en el delta del río.
Recién hemos comenzado a estudiar los sistemas que surgen orgánicamente para administrar los recursos comunes, pero aún sabemos mucho menos sobre la manera de crear dichos recursos. Y esto puede deberse a nuestra tendencia a tratar los recursos comunes como si fueran maná, es decir, como si vinieran del cielo, y no creados por la mano humana. No obstante, según informa Tony Hiss (pág. 26), miles de personas se han unido voluntariamente para crear nuevos recursos comunes: cientos de miles de hectáreas de tierra conservadas para proteger grandes ecosistemas, salvar el hábitat de especies en peligro de extinción, brindar espacios verdes a los habitantes de zonas urbanas muy densas y alcanzar muchos otros objetivos a largo plazo. Desde el punto de vista de los economistas ortodoxos, el mundo se ha vuelto loco. No sólo los individuos que antes actuaban aisladamente ahora lo hacen con el fin de evitar la tragedia de los comunes sino que también están tomando medidas para crear nuevos recursos comunes.
La educación pública es otro de los recursos comunes creados por el hombre, como lo son la mayoría de los bienes públicos. Nos organizamos y autoimponemos tributos para sustentar esta institución de capital importancia y, con el tiempo, debemos revisar las formas como la administramos y mantenemos, al igual que con cualquier otro recurso común. En este número de Land Lines, Daphne Kenyon y Andy Reschovsky ofrecen una mirada a los diferentes tipos de análisis de los desafíos que enfrentan las ciudades para financiar sus escuelas, así como también algunas ideas para abordar dichos problemas (pág. 39). Además, en el artículo sobre las estrategias de las instituciones “ancla” de Beth Dever y otros (pág. 4) también examinamos de qué manera las universidades y los hospitales pueden trabajar junto con los barrios y ciudades a fin de lograr objetivos de colaboración que los beneficie mutuamente.
Para algunos economistas, la creación de nuevos recursos comunes resulta una imposibilidad teórica. En su primer libro, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (La lógica de la acción colectiva: Los bienes públicos y la teoría de grupos), Mancur Olson propuso la hipótesis de que las personas soportarán las complicaciones derivadas de actuar conjuntamente sólo si existe un incentivo privado suficiente; además, ningún gran grupo de personas llevará a cabo medidas colectivas a menos que se vea motivado por una ganancia personal significativa (ya sea económica, social o de otro tipo). Evidentemente, se ha producido una colisión entre la teoría y la práctica, y el impacto de la misma es muy profundo y lo seguirá siendo. Tal como señala Hiss en su ensayo sobre conservación de grandes paisajes: “Lo primero que crece no es, necesariamente, el tamaño de la propiedad a proteger, sino la posibilidad de tomar medidas, algunas grandes y otras pequeñas, para marcar una diferencia perdurable en el futuro de la biósfera y sus habitantes, entre ellos la humanidad”.
Sin embargo, esto no termina aquí. En los Estados Unidos, bastión del mercado libre, unos 65 millones de ciudadanos pertenecen a comunidades con un interés común, tales como condominios y comunidades de propietarios, según señala Gerry Korngold (pág. 16). Un 25 por ciento de la nación ha limitado voluntariamente su propia autonomía con el fin de proteger y preservar los intereses comunes. Tal como subraya Korngold, este hecho no hubiera sorprendido a Alexis de Tocqueville, quien describió a los Estados Unidos como “una nación de personas que se agrupan”. En su obra Democracy in America (La democracia en América), de 1831, Tocqueville escribió: “Muchas veces he admirado la gran habilidad con la que los habitantes de los Estados Unidos logran proponerse un objetivo común al esfuerzo de muchos hombres y, como resultado, hacer que dichos hombres se alisten voluntariamente a su concreción”. Tal vez sea el momento de organizar un culto a la acción colectiva para celebrar las cosas increíbles que podemos hacer cuando trabajamos juntos. Es posible que descubramos que las políticas, prácticas, organizaciones e instituciones que creamos con el fin de mediar en nuestra guerra interna entre la individualidad y la adecuación han contribuido más al avance de la humanidad que los logros individuales que solemos celebrar.
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El precio de la vivienda está subiendo en espiral en muchas áreas de los estados unidos, limitando la capacidad de los estadounidenses para ahorrar, y llevando al aburguesamiento a barrios que antes eran asequibles. No obstante, como con muchos desafíos de política pública, no siempre se puede determinar a simple vista dónde se encuentran los problemas más graves. A Helen Campbell, una analista del Departamento de Vivienda e Inversión Comunitaria de Los Ángeles, esto le quedó muy claro un viernes por la tarde en el mes de julio. Una solicitud de información de la oficina del alcalde la llevó a descubrir que gran parte de los inquilinos del Valle de San Fernando en Los Ángeles pagaban el precio de alquiler de vivienda más alto de todo el país, que el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los EE.UU. (U.S. Department of Housing and Urban Development, HUD) define como la situación en la que las familias destinan más del 30 por ciento de sus ingresos al alquiler de su vivienda.
Los funcionarios de Los Ángeles sabían que había zonas donde los propietarios e inquilinos tenían dificultades para pagar la vivienda, dice Campbell, pero no tenían idea de cuán grave era la situación e incluso dónde era más acuciante. La oficina del alcalde necesitaba datos fidedignos sobre esta evolución preocupante para poder solicitar el mantenimiento del Programa HOME de Sociedades de Inversión, el mayor programa federal de subvenciones en bloque destinado a vivienda social. El congreso federal está considerando actualmente un proyecto de ley en el senado que haría desaparecer el programa.
Si Campbell hubiera utilizado un software de Sistema de Información Geográfica (SIG) convencional, hubiera tardado demasiado tiempo en analizar el precio de la vivienda de la ciudad. Pero pudo acceder a la información rápidamente con varias sencillas consultas en PolicyMap, un software excepcional basado en la web que está cambiando la manera en que se adquieren y presentan los datos de planificación. “Si no hubiéramos tenido PolicyMap, sencillamente habríamos rechazado la solicitud”, dice Campbell. “Nos habría tomado demasiado tiempo hacer el trabajo”.
Cuando Campbell hizo su búsqueda en Policy Map, descubrió que el distrito congresual 29, parte del cual está situado en la ciudad de Los Ángeles, era el primero de los 435 distritos congresuales del país en carestía de vivienda en alquiler y el tercero en carestía de vivienda en propiedad. Para el distrito congresual 29, que incluye una gran parte del Valle de San Fernando, esta estadística significa que el 62,9 por ciento de los inquilinos y poco más del 50 por ciento de los propietarios estaban padeciendo una sobrecarga en el precio de la vivienda. “Pensábamos que L.A Sur o L.A. Noreste tendrían una coste de vivienda en alquiler más alto, pero en realidad es el Valle el que lo tiene”, dice Campbell.
Datos públicos para todos
Desde su lanzamiento en 2007, PolicyMap se ha convertido en la mayor base de datos geográficos de la web, y es el recurso de información pública más utilizado por instituciones financieras, universidades, organizaciones sin fines de lucro, y cerca de 2.500 agencias gubernamentales. Esta herramienta en línea tiene en la actualidad más de 37.000 indicadores, que cubren categorías que van desde crimen a acceso a tiendas de comestibles, y facilitan de manera importante el acceso a los datos públicos. El año pasado, el sitio tuvo 434.000 visitantes distintos. La mayor parte de los datos almacenados en PolicyMap es gratuita, pero también se puede obtener acceso a datos privados de varios proveedores por medio de suscripciones de pago. En general, las herramientas de cartografía de PolicyMap son muy fáciles de usar y han ayudado a democratizar el análisis de datos, poniéndolo al alcance de los gobiernos locales y las organizaciones sin fines de lucro, las cuales en general no tienen los recursos necesarios para contratar equipos de especialistas en SIG. El sitio puede servir de ayuda a toda persona involucrada en políticas públicas que no tenga los recursos para acceder de manera independiente a datos digitalizados, evitando la brecha digital.
Una de las características más notables de este sitio web es su capacidad para mostrar simultáneamente distintos tipos de indicadores, como sitios federales de limpieza de contaminación (Superfund), niveles de ingreso por barrio o emprendimientos inmobiliarios financiados con créditos tributarios de vivienda social. Esta capacidad puede facilitar iniciativas de planificación actuales, como los programas Promise Zone o Choice Neighborhood de la administración Obama, que requiere colaboración entre agencias y pone énfasis en la coordinación de distintos tipos de inversiones en áreas de escasos recursos.
PolicyMap también permite a los usuarios trazar la efectividad de programas específicos a lo largo de un periodo de tiempo determinado, ayudándoles a cosechar logros o recortar pérdidas más adelante. Aunque el dinero del gobierno se distribuye principalmente mediante el uso de fórmulas, ha habido un incremento marcado en programas de subvenciones competitivas que requieren informes de progreso y datos que demuestren el detalle de necesidades. En lo que se refiere a subvenciones competitivas, “las ciudades que tienen mejores datos y presentan las propuestas más pulidas, obviamente van a tener ventaja sobre las demás”, según el Presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln, George W. McCarthy.
El punto de partida
PolicyMap es una idea del Fondo de Reinversión (The Reinvestment Fund, TRF), una Institución Financiera de Desarrollo Comunitario (Community Development Financial Institution, CDFI) de Filadelfia, que administra un capital de US$839 millones de dólares e invierte en personas y barrios de bajos ingresos. La organización financia una amplia gama de bloques de construcción comunitaria, como viviendas sociales, y guarderías y tiendas de comestibles. PolicyMap nació de la necesidad de TRF de controlar sobre el terreno cómo estaban funcionando estos programas comunitarios.
A principios de la década de 2000, TRF comenzó a explorar maneras de organizar y comprender el impacto de sus propias inversiones. “Estábamos tratando de decidir dónde realizar inversiones a lo largo del tiempo”, dice la presidenta de PolicyMap, Maggie McCullough, en ese entonces investigadora del Departamento de Política de TRF. “También queríamos saber qué tipo de impacto estábamos teniendo y cómo estábamos cambiando los mercados en los que participábamos”.
En 2005, el estado de Pensilvania contrató a TRF para recopilar y organizar una gran cantidad de datos sobre precios de viviendas, ejecuciones hipotecarias e ingresos. El objetivo del proyecto era permitir que los funcionarios pudieran pensar más estratégicamente en cómo utilizar el dinero del estado destinado a vivienda en toda su jurisdicción. Pero aun con un contrato de casi US$200.000, la tarea que podía realizar TRF tenía limitaciones. Los datos y mapas estaban contenidos en un formato fijo en disco. “Después de haber entregado el disco”, dice McCullough, “recuerdo haber pensado que iba a ser como un informe impreso: se iba a guardar en un estante y no se iba a actualizar nunca”.
Esta revelación inspiró a McCullough y otros miembros de TRF a imaginar cómo construir una plataforma cartográfica basada en la web, que permitiera actualizar los datos y a los usuarios cargar sus propias bases de datos. Para desarrollar PolicyMap, McCullough utilizó los conocimientos que adquirió como pionera en el diseño de portales web de información pública. En la década de 1990, fue parte del equipo que construyó el sitio web inicial del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (Housing and Urban Development, HUD) de los EE.UU. “Mi experiencia [en] HUD me permitió darme cuenta de que si una persona que no es investigador necesita o quiere comprender datos, tenemos que hacerlos fáciles de comprender”, dice McCullough. “Teníamos que dar nombres normales a los indicadores de datos así como descripciones sencillas, igual que los que teníamos que dar a los programas de HUD”.
McCullough quería que PolicyMap sirviera para todo el país, a diferencia de otras iniciativas de datos que se concentraban en geografías locales. Cuando PolicyMap se lanzó en 2007, “no había realmente ningún SIG en línea”, explica McCullough. “Uno podía obtener instrucciones para llegar a su destino o encontrar un restaurante local con Google Maps, pero gran parte del software SIG estaba encerrado en computadoras de escritorio. Queríamos crear algo a lo que el público pudiera acceder en forma sencilla, a través de la web”.
El primer juego de datos que TRF cargó en PolicyMap en 2007 estaba compuesto por los informes de la Ley de Divulgación de Hipotecas de Vivienda (Home Mortgage Disclosure Act, HMDA), la fuente de datos más importante del gobierno para detectar préstamos abusivos y discriminatorios. En ese momento, la burbuja inmobiliaria se estaba pinchando, y los funcionarios del gobierno y las fuerzas del orden estaban buscando desesperadamente maneras de controlar la incipiente crisis; el primer lugar donde buscarían información eran los datos de HMDA. Pero los datos de HMDA no estaban organizados en un formato adecuado para SIG, con lo cual ciertos tipos de búsqueda eran extremadamente difíciles. Por ejemplo, si un investigador con conocimiento de SIG quería centrarse en una sección de Detroit donde se sospechaba la presencia de una gran cantidad de préstamos de alto costo, no había una herramienta en línea disponible para extraer los datos de HMDA para esa área en particular.
El éxito inicial de PolicyMap para mostrar datos públicos ayudó a atraer a importantes clientes de pago, como la Junta de Reserva Federal en Washington, D.C., que era responsable en ese momento de recopilar los datos de HMDA. Además de cargar todos los datos de HMDA con fines cartográficos y ponerlos a disposición del público en general, el equipo de McCullough construyó una herramienta personalizada de PolicyMap para generar informes para la Reserva Federal, la cual permitió a su personal extraer los datos de HDMA para cualquier localidad de interés. “Facilitamos la tarea [de la Reserva Federal] para acceder a sus propios datos”, dice McCullough.
Un marco de igualdad para todos
Los grandes prestamistas e inversores inmobiliarios generalmente se suscriben a juegos de herramientas que pueden alcanzar precios de seis cifras para acceder a servicios que brindan información exclusiva, como informes de valuación de propiedades e investigaciones detalladas de mercado. Pero muchas organizaciones comunitarias y gobiernos locales no tienen los recursos para comprar estos datos bajo licencia. Y aunque pudieran pagar estas suscripciones tan caras, muchas organizaciones comunitarias y gobiernos locales no tendrían el personal o la capacidad de SIG para usarlas en mapas interactivos.
Considérese, por ejemplo, NeighborWorks, una red nacional de 240 organizaciones comunitarias que no tiene un especialista en SIG. Harry Segal, un especialista en gestión y planificación de NeighborWorks America, dice que PolicyMap ha cambiado la ecuación para su red, al darle acceso a datos y herramientas cartográficas que de otra manera no podrían pagar. “Cualquier emprendedor inmobiliario, ya sea público o privado, que quiera comenzar a trabajar en un barrio nuevo tiene que cortejar a los poderes establecidos y demostrar un conocimiento de las condiciones del mercado de la zona”, dice Segal. “Para organizaciones sin fines de lucro, es mucho más difícil compilar este tipo de datos”. Sin PolicyMap, dice, “casi no vale la pena exprimir el jugo”.
La suscripción a PolicyMap de NeighborWorks, que cuesta US$5.000 al año, brinda acceso a este tipo de datos exclusivos y permite a los miembros de la organización realizar consultas sobre distintas secciones de un mapa para obtener información sobre una variedad de indicadores, como el ingreso promedio de los residentes de determinado barrio y el nivel de hipotecas de alto costo otorgadas en la zona. Esta capacidad para analizar a distintas escalas geográficas empodera a los grupos comunitarios locales que están tratando de acceder a financiación o llamar la atención sobre préstamos abusivos en sus barrios. “Tenemos un par de organizaciones en el norte del estado de Nueva York. Si uno busca estadísticas sobre esa región, van a estar distorsionadas por la dominancia de la Ciudad de Nueva York”, dice Segal. “Pero con PolicyMap, podemos extraer datos por distrito o división censal”.
Algunas agencias municipales tampoco tienen capacidad para diseñar o mantener los tipos de bases de datos a los que ahora pueden acceder por medio de una suscripción a PolicyMap. “Soy la única persona aquí que sabe de SIG”, dice Sara Eaves, analista de planificación y política para la Autoridad de Vivienda de San Antonio. Agrega que PolicyMap permite a muchas personas de su oficina realizar tareas que de otra manera exigirían una capacitación especializada. Con su suscripción a PolicyMap, la Autoridad de Vivienda de San Antonio también puede publicar datos sobre escuelas, tasas de vacancia residencial, niveles de ingreso en los barrios y otras informaciones que un residente municipal podría considerar al decidir dónde comprar una casa o alquilar un apartamento. “Podríamos mantener bases de datos similares en nuestra agencia, pero no tenemos los recursos. PolicyMap nos permitió poner mapas interactivos en nuestro sitio web, con lo cual no sólo disponemos de información internamente sino que también la ponemos al alcance del público en general”.
Racionalizar el proceso para las ciudades y los grupos comunitarios
Muchos analistas políticos usan un software SIG tradicional, como Esri, y además las herramientas SIG simplificadas disponibles en PolicyMap. Campbell, del Departamento de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Los Ángeles, dice que Esri ofrece la capacidad de hacer pronósticos y realizar ciertos tipos de análisis complejos que no son posibles con PolicyMap. Pero señala que PolicyMap le ahorra tiempo y le permite explicar más fácilmente sus investigaciones a personas sin conocimientos especializados. “Me gusta PolicyMap porque se basa en datos concretos y es irrefutable”, dice, mientras que Esri contiene predicciones sobre el futuro. “A veces, cuando uno entrega un informe de análisis comunitario con datos de Esri, hay demasiada información para digerir. Habrá información sobre 2005, 2010 y 2015. Pero para la información de 2020 hay una fórmula de cómo crearon el pronóstico, que quizás no sea necesaria y puede estar equivocada”.
PolicyMap también es lo suficientemente flexible como para responder a las necesidades cambiantes de los usuarios. A medida que los requisitos de datos han aumentado y se han hecho más complejos, los clientes de PolicyMap de hace muchos años han pedido nuevas herramientas para ayudar a mejorar la eficiencia. Por ejemplo, Melissa Long, subdirectora de la Oficina de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Filadelfia, había estado usando PolicyMap para mostrar datos de censo agregados y simplificados. Pero hace varios años se dio cuenta de que su agencia necesitaba herramientas analíticas más exhaustivas para poder solicitar una cantidad creciente de subvenciones por licitación.
“Necesitábamos una gran cantidad de información demográfica vecinal y conocer qué tipos de programas municipales se estaban implementando”, dice Long, señalando que los datos municipales disponibles de PolicyMap han mejorado la coordinación entre las distintas agencias municipales y también el posicionamiento de la ciudad para solicitar subvenciones competitivas.
Long dice que las herramientas desarrolladas por PolicyMap para Filadelfia permitirán que la ciudad controle su progreso en una Subvención de Implementación de Choice Neighborhoods, que respalda estrategias locales para barrios que tienen problemas con viviendas públicas o asistidas por HUD. “La subvención cubre un periodo de cinco años. Si vemos que nuestra propuesta de estabilización de barrios no está funcionando”, dice, “podemos realizar correcciones a la subvención a medio camino”.
La posibilidad de analizar distintos tipos de datos simultáneamente también permite a los investigadores trazar los beneficios compartidos de una inversión en particular. Por ejemplo, en Filadelfia hay dos programas distintos de limpieza y reverdecimiento de lotes vacantes. PolicyMap permite que los usuarios vean los lotes rehabilitados por ambos programas simultáneamente, y estudiar si han mejorado la calidad de vida en los barrios circundantes. El contrato de Filadelfia con PolicyMap ha permitido superponer datos de múltiples estudios, como el de la Escuela Wharton de la Universidad de Pensilvania, que mostró cómo los valores inmobiliarios crecieron un 17 por ciento en promedio alrededor de los lotes embellecidos, y otro que mostró como los delitos a mano armada disminuyeron significativamente en dichas zonas. Un tercer co-beneficio son los cientos de puestos de trabajo de verano que se necesitan para mantener estos lotes rehabilitados. “No se puede analizar solamente la vivienda”, dice Long. Hay que considerar “todas las demás cosas que pasan en un barrio”.
Una de las herramientas analíticas más populares de PolicyMap es el Análisis de Valor de Mercado (Market Value Analysis, MVA), que TRF desarrolló para Filadelfia y después fue reproducido en alrededor de 18 ciudades más. MVA analiza la fortaleza de las distintas áreas de la ciudad mostrando secciones codificadas en color de un mapa de valores asignados, que van desde “Problemáticos” a “Selección Regional”, que es la clasificación más alta. Esta clasificación se realiza usando una técnica llamada análisis de conglomerados, que evalúa divisiones censales de acuerdo con grupos de indicadores tales como actividades de venta de casas, tasas de vacancia y ejecuciones hipotecarias. Si se hace clic en cualquier sección del mapa, aparece una tabla con los datos utilizados para determinar la clasificación de esa área específica. Los barrios clasificados como Selección Regional, dice McCullough, en general tienen buenas ventas, bajas tasas de vacancia y se combinan los propietarios y los inquilinos.
Estos MVA proporcionan a las agencias gubernamentales y organizaciones sin fines de lucro la información que necesitan para abordar los problemas específicos de la zona, dice McCarthy, del Instituto Lincoln. “Siempre se desea el mejor rendimiento posible para una inversión de dinero público”, dice. “En los barrios realmente problemáticos, ello puede significar invertir en demolición a gran escala para acelerar la reutilización de las propiedades. En un barrio en transición, se podrían comprar casas abandonadas y arreglarlas”.
El camino a seguir
El equipo de PolicyMap publica frecuentemente nuevos índices y herramientas inmediatamente después de decisiones judiciales y dictámenes de organismos. El mes de julio pasado, por ejemplo, McCullough y su equipo publicaron el índice de Áreas Raciales y Étnicamente Concentradas de Pobreza (Racially and Ethnically Concentrated Areas of Poverty, RCAP/ECAP), que se usa para identificar distritos censales de los EE.UU. que tienen una gran proporción de individuos no caucásicos y gente que vive por debajo del umbral de pobreza. McCullough dice que su equipo anticipó el dictamen de la Corte Suprema en junio sobre “impacto desigual” en prácticas de vivienda y, varios meses antes, comenzó a elaborar el índice para ayudar a individuos y organizaciones a comprender los temas relacionados con la decisión de la corte. “La sincronización fue perfecta”, dice. “Cuando se produjo [el dictamen de la Corte Suprema], estábamos listos para actuar”.
PolicyMap todavía no cuenta con juegos de datos importantes que McCullough quisiera tener para ayudar a los investigadores a comprender mejor los temas críticos que enfrenta el país. Por ejemplo, McCullough siempre quiso incorporar los datos nacionales de ejecución hipotecaria como parte de los esfuerzos de PolicyMap para efectuar el seguimiento de los factores que influyen en los precios de venta inmobiliaria, pero es difícil encontrar juegos de datos integrales y fidedignos sobre ejecución hipotecaria. Además, la compra de licencias de datos de ejecución hipotecaria de proveedores privados es excesivamente cara. Los clientes de PolicyMap también expresaron interés en acceder a los historiales de crédito, y estos son datos muy difíciles de obtener. “No pudimos siquiera obtener permiso de las agencias de crédito para la licencia de datos”, dice McCullough. “Y si pudiéramos obtener sus datos, estarían agrupados a una escala geográfica muy grande, de estado”.
Mientras tanto, PolicyMap recibirá uno de los mayores suministros de datos en octubre, con la primera parte de un proyecto provisionalmente titulado “Estado del suelo en el país”, subsidiado por el Instituto Lincoln. El “Estado del suelo en el país” incluirá una colección de 18 bases de datos enormes de 150 agencias gubernamentales distintas, que cubrirá criterios tales como sitios altamente contaminados, inversiones públicas en suelos, zonas de inundación e información de zonificación.
El proyecto del Instituto Lincoln pretende ayudar a las agencias gubernamentales a mejorar su tarea y brindar al ciudadano común herramientas con las que puedan pedir rendición de cuentas a los funcionarios electos. Debería arrojar más luz sobre algunos de los problemas más complejos del país, como la persistencia de la pobreza en ciertas áreas o la discriminación inversa, cuando se atrae a consumidores minoritarios para ofrecerles préstamos en términos no favorables. En última instancia —como con el descubrimiento de que el Valle de San Fernando es el lugar más caro para vivir en el país si se consideran los ingresos locales de los residentes—, no podemos anticipar algunos de los hechos y tendencias más interesantes que se descubrirán en el futuro, sino a medida que los investigadores vayan aprendiendo a navegar por PolicyMap.
“Cada vez que uso PolicyMap, empiezo a ver cosas distintas”, dice McCarthy. “Hay un proceso completo de descubrimiento que se abre, y es muy iluminador”.
Alex Ulam es un periodista enfocado en temas de arquitectura, arquitectura paisajista, y temas de planificación urbana y vivienda.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Edesio Fernandes, abogado y urbanista brasileño radicado en Londres, es profesor con dedicación parcial de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano) y es asociado de las Naciones Unidas/HABITAT. Entre sus intereses de investigación y docencia figuran la legislación, planificación y política de la gestión urbana y ambiental; la administración municipal y de ciudad y la legislación constitucional y los derechos humanos de países en vías de desarrollo. Durante las dos décadas pasadas ha trabajado activamente en el campo de regularización de suelos urbanos en América Latina y otras regiones.
Fernandes es coordinador de la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano del Instituto Lincoln y ha dado clases en el Instituto durante varios años. Trabajó en la organización y enseñanza de un curso sobre regularización y mercados informales del suelo, realizado en octubre de 2001 y nuevamente en noviembre de 2002 en Lincoln House. En esta conversación con Martim Smolka, Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln, se exploran algunos de estos temas.
Martim Smolka: ¿Qué despertó su interés en el tema de los mercados informales del suelo y las políticas de regularización?
Edesio Fernandes: Mi interés en los problemas de los mercados informales del suelo se remonta al comienzo de la década de 1980. Poco después de graduarme de la Escuela de Leyes de la Universidad Federal de Minas de Gerais en Belo Horizonte, Brasil, comencé a trabajar para PLAMBEL, la agencia estatal encargada de la planificación metropolitana de Belo Horizonte. Esta ciudad, si bien fue una de las pocas planeadas de Brasil, fue proyectada con mapas y planos que no contemplaban zonas para las personas de bajos recursos que construyeron la ciudad. Para 1895, dos años antes de su inauguración, ya había 3000 personas viviendo en favelas.
Ese número creció considerablemente a lo largo de las décadas de intensa urbanización. En 1976 se aprobó un plan pionero de zonificación, pero nuevamente las favelas fueron pasadas por alto y se trataron como áreas no ocupadas. En 1983 participé en el equipo interdisciplinario Pro-FAVELA, que redactó una fórmula legal para incorporar estas áreas bajo un esquema revisado de zonificación. Fueron precisamente estos primeros trabajos como urbanista, así como mis labores de construcción de puentes académicos entre los estudios jurídicos y urbanos, que me permitieron explorar la naturaleza de la relación entre las leyes, la planificación y la exclusión socioespacial existente en las ciudades del tercer mundo.
MS: En general, ¿ha tenido esa legislación algún efecto en el estado de las favelas de Belo Horizonte y Brasil?
EF: Hasta la década de 1970 la política oficial brasileña hacia las favelas había sido de desalojo o abandono, con la ocasional prestación de servicios limitados exclusivamente por conveniencia política. El programa Pro-FAVELA fue una experiencia sin precedentes que persiguió materializar ese nuevo compromiso democrático a la inclusión sociopolítica y socioespacial de las favelas en el paisaje urbano. La fórmula aprobada se ha convertido en un paradigma de la regularización del suelo urbano en la mayoría de las ciudades brasileñas. La idea es que se deben crear “zonas especiales de interés social” dentro del esquema de zonificación de la ciudad, permitiendo que los reglamentos de planificación y zonificación se adapten a los requisitos específicos de los habitantes de las favelas. Además, la formulación de políticas específicas de tenencia de suelo debe combinarse con mecanismos inclusivos de planificación urbana y también con procesos institucionales participativos de gestión urbana. Esto permite la integración de asentamientos informales en el sistema de planificación formal y la introducción de servicios e infraestructuras para hacer frente a las omnipresentes desigualdades.
MS: ¿Están ya bien integradas estas metas a los sistemas jurídicos y administrativos de las ciudades brasileñas?
EF: Aunque es cierto que la legislación urbana ha mejorado en Brasil, también es cierto que la mayoría de los cursos de leyes no ofrecen módulos especializados en el uso y control del desarrollo del suelo urbano. Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto, no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo urbano.
Sin embargo, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación de la Ley Federal n° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad”, que se propone regular el capítulo original sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988. La nueva ley otorga apoyo legal a aquellas municipalidades que se comprometan a confrontar los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que afectan directamente al 82 por ciento de los brasileños que habitan en las ciudades. En términos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompió con la vieja tradición de derecho civil y establece la base para un nuevo paradigma jurídico-político para el uso y el control del desarrollo del suelo urbano. Las municipalidades deben formular políticas territoriales y de uso del suelo que combinen los intereses individuales de los propietarios con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. También se les exige integrar la planificación, legislación y gestión urbana con objeto de democratizar el proceso local de toma de decisiones y legitimizar un nuevo orden jurídico urbano con sesgo social. Asimismo, el Estatuto de la Ciudad puso en marcha instrumentos jurídicos para permitir que las municipalidades pongan en marcha programas de regularización de tenencia de suelo y facilitar el acceso a la vivienda y al suelo urbano.
MS: ¿Puede explicar la relación que hay entre la regularización, la seguridad de tenencia de tierra y las crecientes inquietudes sobre pobreza y justicia social?
EF: Por una parte, los programas de regularización que se concentran en proyectos de mejoramiento han tendido a descuidar los asuntos de tenencia de tierra, por ejemplo, el ponderado programa Favela-Bairro de Rio de Janeiro. Esto ha causado que dichos programas suelan tener resultados nocivos, tales como la ocupación por narcotraficantes, expropiación a la fuerza, e incluso—dada la relación cada vez más compleja entre mercados de suelo formales e informales—lo que se conoce como “desalojo por mercado”. Por otra parte, los programas de regularización que se concentran exclusivamente en la titulación formal de parcelas individuales, tales como los programas a gran escala inspirados por las ideas de Hernando de Soto, han tendido a reforzar las condiciones inaceptables de vida y la construcción de viviendas en áreas remotas, con ambientes desfavorables y desprovistas de servicios.
Por experiencia propia, he visto que los programas que han tratado de combinar las dos dimensiones, es decir, mejoramiento y legalización, tienden a ser los más sostenibles en términos urbanos, sociales y ambientales, así como también suelen tener un efecto más controlado en los mercados de suelo tanto formales como informales. Por tanto, pueden tener más eficacia a la hora de garantizar que los beneficiarios finales de la inversión pública sean justamente los habitantes de los asentamientos informales y no los promotores inmobiliarios y empresas constructoras quienes, al no ofrecer opciones que sean costeables, suficientes y adecuadas, son los primeros que han provocado el proceso de desarrollo informal.
MS: ¿Hasta qué punto han podido estos programas de regularización atacar o ayudar a resolver el problema de la pobreza?
EF: Los programas de regularización son siempre medidas curativas que hay que integrar con políticas preventivas de planificación urbana, medidas fiscales y legales y estrategias de gestión diseñadas para promover un cambio urbano general, y consecuentemente poder romper con ese ciclo característico que lleva a la informalidad urbana. Además, la única manera de que tengan un efecto más significativo sobre la pobreza urbana es combinándolos con otros programas que expandan el acceso a servicios urbanos y originen empleos y entradas económicas para aliviar la pobreza.
En esta discusión hay muchas suposiciones que no pueden darse por sentado, especialmente en vista de los resultados de estudios recientes. Durante años se han invertido cuantiosas sumas de dinero en programas de regularización. Ya es hora de hacer una evaluación crítica y completa. Todavía hay muchas interrogantes sin respuesta referentes a la naturaleza de los procesos que desencadenan los asentamientos irregulares, la manera de enfrentar el problema y el método práctico de poner en práctica las políticas, por ejemplo: ¿Cómo se originan los asentamientos informales? ¿Por qué es importante regularizarlos? ¿Cuándo y cómo se deben formular los programas de regularización? ¿Quién debe pagar por ellos, y cómo? ¿Qué pasa una vez que finaliza el programa?
MS: Como abogado, ¿qué ha aprendido sobre la propuesta legal a las políticas de titulación?
EF: En particular, debemos cuestionar críticamente ese razonamiento tan aceptado que proclama que los títulos son la condición fundamental para que los habitantes de los asentamientos informales tengan acceso a servicios y a crédito y, por ende, para invertir en sus casas y negocios. En general podemos decir que en situaciones consolidadas en donde la ocupación informal del suelo ha sido respaldada por la movilización sociopolítica de los residentes, se ha producido el acceso a servicios e infraestructura sin importar el estado legal de dichos residentes. Trabajos de investigación realizados en varios países ya indican que una serie de circunstancias socioeconómicas y político-institucionales puede crear una percepción de “seguridad de tenencia”, lo cual anima a las personas a invertir en mejoras a sus viviendas aun cuando no haya finalizado el proceso de legalización. Las investigaciones también han demostrado que las personas sin dinero y sin empleo no tienen acceso a créditos formales aunque tengan títulos, mientras que en algunos casos, la gente que tiene trabajo pero no títulos sí tiene acceso a crédito.
MS: ¿Sugiere Ud. entonces que la formalización de los títulos legales no es tan importante?
EF: No, lo que quiero decir es que aunque los títulos pueden aportar seguridad de tenencia individual, no garantizan necesariamente el acceso al crédito formal ni producen asentamientos sostenibles. La regularización por sí sola suele fracasar en lo que, en mi opinión, debería ser el objetivo máximo de los programas de regularización, es decir, la integración socioespacial de las comunidades y áreas informales. Ahora bien, los títulos son claramente importantes desde muchos puntos de vista, por ejemplo, para resolver conflictos domésticos, de familia y de vecindad y para reconocer legalmente los derechos sociopolíticos. El desafío planteado aquí es promover el reconocimiento de la seguridad de tenencia individual de una manera que sea compatible con la provisión de vivienda social, y de esa manera eliminar—o al menos reducir al mínimo posibleÔel proceso de segregación socioespacial. La única manera de lograr esto es mediante una combinación de mecanismos de planificación urbana y estrategias de gestión de ciudad, con políticas innovadoras de tenencia de suelo, con énfasis en la existencia de una gran variedad de opciones legales aparte de los derechos que implican la propiedad absoluta.
MS: El Instituto Lincoln ha participado activamente en estas materias en Latinoamérica durante casi diez años. ¿Tiene Ud. algún comentario final sobre cómo podemos ampliar esta labor?
EF: La centralidad de esta discusión de materias de suelo interrelacionadas—estructura de suelo, acceso al suelo y vivienda, gestión del suelo y control de desarrollo y planificación de uso del suelo—goza de un reconocimiento internacional cada vez mayor, lo cual confirma la importancia de los objetivos originales del Instituto Lincoln y de su programa general de investigación y enseñanza. El tema de desarrollo de suelo urbano informal es de interés para cualquiera que tenga inquietudes relacionadas con la justicia social y los derechos humanos, así como con las condiciones para la expansión de mercados en el contexto de globalización económica.
Para finalizar, quisiera realzar la importancia de la educación y discurso legales. Los cambios urbanos exigen reformas legales, las cuales a su vez requieren un entendimiento adecuado de la naturaleza, problemas y desventajas del orden jurídico imperante y de las posibilidades de cambio consiguientes. Es crucial seguir promocionando actividades comparativas de investigación y enseñanza como las que ya lleva a cabo el Instituto, así como también apoyar redes académicas y políticas tales como IRGLUS y la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano. Hay un grupo muy pequeño de profesionales que ha explorado las interfases latinoamericanas entre legislación y planificación y entre legalidad e ilegalidad desde un punto de vista sociojurídico crítico; ese grupo necesita crecer. Hoy más que nunca es fundamental construir caminos jurídicos que respalden nuevos intentos de promover cambios urbanos positivos, incluidos los programas de regularización. Esto no es tarea fácil, pero estamos haciendo progreso.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Los instrumentos de captura de plusvalía, aunque difíciles de aplicar, son ampliamente reconocidos como mecanismos beneficiosos de planificación fiscal. En América Latina, Colombia se ha destacado por su larga y particular tradición de institucionalización de la captura de plusvalías mediante la contribución de valorización (una especie de tasación especial) y la contribución de desarrollo municipal (Ley 9 de 1989), la cual antecedió al actual instrumento de participación en plusvalías.
Desde 1921, año de introducción de la primera de estas leyes, Colombia ha desarrollado una cultura fiscal en la cual los ciudadanos están conscientes de los instrumentos de captura de plusvalía, y los aceptan como un mecanismo legítimo de recaudación de ingresos. Como ejemplo, en 1968 (en su época de mayor uso), la contribución de valorización representó el 16 por ciento de los ingresos municipales en Bogotá y aproximadamente el 45 por ciento en Medellín; a principio de la década de 1980 recaudó un 30 por ciento de los ingresos totales en Cali. No obstante, debido a que el suelo aún desempeña un papel importante como defensa contra la inflación en países como Colombia -donde los mercados de capital no están muy desarrollados-la puesta en práctica de tales instrumentos sigue enfrentando una fuerte resistencia política por parte de muchos y variados grupos de interés, desde propietarios y promotores poderosos hasta familias de bajos y medianos recursos para quienes la tierra es una importante fuente de ahorros.
Sobre la base de esta experiencia, la Ley 388 de 1997 que creó la participación en plusvalías decreta que todas las municipalidades deben diseñar y aprobar un plan maestro de diez años (el Plan de Ordenamiento Territorial o “POT”) y adoptar la plusvalía como una de las fuentes principales de ingresos del plan. Las entradas recaudadas por las plusvalías deberán utilizarse principalmente para la provisión de infraestructura y viviendas sociales a vecindades pobremente dotadas de servicios públicos, así como también para obras públicas de interés general. La ley establece tres condiciones administrativas para poder aplicar las plusvalías como parte del POT, a saber:
La participación en plusvalías se basa en el derecho público y legítimo de participar en la captación de los aumentos del valor de la tierra generados por acciones administrativas tales como cambios en zonificación o densidad, que pueden generar ganancias sustanciales para el propietario de la tierra.Es importante notar que este instrumento no es un impuesto ni tampoco una contribución o tarifa, sino más bien un derecho de la comunidad a “participar” en los beneficios resultantes de las funciones gubernamentales orientadas a mejorar el desarrollo urbano. La Ley 388 y sus decretos acompañantes definen los parámetros generales para utilizar las plusvalías, pero se requiere que las municipalidades determinen sus procedimientos específicos. Sin embargo, a muchos alcaldes y funcionarios públicos les preocupan las ambigüedades de la ley, y les está costando el proceso de su aplicación, así como la del instrumento de plusvalías.
Con el objeto de abrir un espacio de debate sobre este problema entre funcionarios públicos y otros expertos, el Instituto Lincoln y el Departamento de Planeación de Bogotá organizaron un seminario en diciembre de 1999, antes de la fecha límite de aprobación del plan maestro legal (POT) (31 de diciembre). El seminario reunió a representantes de entidades y participantes activos en el proceso de ejecución, entre ellos directores de planificación de ciudades importantes, representantes de ministerios y organismos públicos nacionales, representantes de instituciones encargadas del avalúo inmobiliario, abogados y especialistas participantes en el diseño del instrumento. Un resultado inmediato del seminario fue la formación de un grupo de presión que logró cambiar la fecha límite al 30 de junio de 2000, alargando así el tiempo disponible para revisar las estipulaciones problemáticas del POT.
Aspectos claves de la implementación de la ley
Aplicación de plusvalías a diferentes situaciones.
La mayoría de los representantes municipales que asistieron al seminario coincidieron en que las plusvalías deben ser utilizadas únicamente en situaciones que redunden en ganancias claras y sustanciales, a fin de procurar una mayor aprobación por parte de los ciudadanos y de simplificar el proceso administrativo durante la primera fase de la ejecución. El consenso general es que los propietarios han aceptado la contribución de valorización y han estado dispuestos a pagar porque han entendido claramente que el aumento en el valor del suelo se debe a la inversión pública. En Bogotá, por ejemplo, la contribución de valorización ha sido una de las principales fuentes de financiamiento para la construcción de calles nuevas desde 1969.
En comparación, las plusvalías se aplican únicamente en situaciones en que el aumento en el valor de la tierra puede atribuirse específicamente a una decisión sobre el uso de tierra pública definida en el POT, tal como un cambio en la categoría de la tierra, su densidad o su uso. Una situación para la cual se evidencia el cambio en el precio de la tierra, es la extensión del perímetro urbano a fin de incluir suelo rural que podría desarrollarse en años subsiguientes. La mayoría de los representantes de municipalidades opinaron que este escenario es el más obvio para la aplicación de la ley, y que debe constituir el enfoque del instrumento durante su etapa inicial.
Exactitud de los avalúos del suelo.
La Ley 388 sugiere establecer la fecha de julio de 1997 (fecha de aprobación de la ley en el Congreso), como base de referencia para establecer las ganancias en el precio de la tierra. Sin embargo, aún no está claro cuándo ni por qué método los municipios podrán determinar el precio de la tierra en los años sucesivos. El problema es que el valor base inicial podría ya haberse alterado por los “rumores” que hayan corrido acerca de las designaciones de suelo en los planes maestros. En vista de ello se plantean varias interrogantes, por ejemplo: , ¿debería calcularse el valor antes de la circulación de rumores sobre los cambios urbanísticos, o justo antes de tomarse la decisión formal? ¿Cómo deberían las ciudades tratar los incrementos en el valor del suelo atribuidos a acciones ejecutadas entre esa fecha base y la aprobación del POT? ¿Cuánto tiempo dura la validez del avalúo? ¿Qué pasa después de cierto tiempo (por ejemplo, 15 ó 20 años)?
Estas preguntas adquieren aún más relevancia si consideramos que las normas del uso de la tierra establecidas recientemente en algunas ciudades ya han sido capitalizadas en precios de la tierra, y por ende han reducido sustancialmente los márgenes actuales para la aplicación de la participación en plusvalías.
Además, existen diferentes implicancias legales acerca de los valores relacionados que deben considerarse, es decir, el “uso real” versus el “mayor y mejor uso”. ¿En qué debe basarse el aumento del valor del suelo?: ¿en el uso potencial? ¿en el real? Y en lo que se refiere a la fórmula definida legalmente para hacer los avalúos, ¿debería aplicarse dicha fórmula al área potencialmente desarrollable, incluso si el constructor no está solicitando una autorización para desarrollar el sitio hasta su máxima densidad admisible? ¿Qué pasa si una propiedad avaluada en cierta fecha no se termina de construir? Aunque la ley define el concepto de zonas con características geoeconómicas similares, no está claro si el terrateniente puede solicitar legalmente que el avalúo se haga sobre la base de “propiedad a propiedad” o sobre la base de “zonas homogéneas”.
Otra fuente de preocupación la constituyen las estrictas fechas límites establecidas por la ley para calcular los precios comerciales antes del plan maestro y los nuevos precios de referencia después de la adopción del plan. Por ejemplo, la ley otorga a la alcaldía apenas cinco días después de la aprobación del nuevo POT para determinar los nuevos precios en las áreas afectadas, e impone además realizar todos los cálculos en el transcurso de los próximos 60 días. No está clara la estructura legal de adopción de procedimientos de costo simplificados que permitan efectuar los avalúos en áreas homogéneas de la ciudad, y no en lotes individuales.
Definición de categorías de suelo.
Las diferencias de las categorías de suelos para las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 conducen a interrogantes sobre su aplicabilidad. La Ley 9 incluyó una categoría de suelo suburbano que podía ser desarrollado en densidades moderadas en la periferia de las ciudades. Por ejemplo, toda la tierra desarrollable hacia el norte de Bogotá cae ahora en esa categoría suburbana, la cual permite densidades residenciales de 160 habitantes por hectárea. La zonificación propuesta por el nuevo plan maestro permite un aumento para llegar a densidades de entre 180 y 220 habitantes por hectárea. La Ley 388 establece la posibilidad de gravar la conversión del uso rural a urbano, pero no contempla la categoría suburbana, aun cuando el suelo suburbano ya posee poderosos derechos de desarrollo. Debido a estas dificultades, y para evitar problemas adicionales de implementación, muchas ciudades prefieren tratar el suelo “suburbano” como “urbano”.
Exenciones y casos especiales.
Aunque las viviendas para la población de bajos ingresos están exentas de las plusvalías, la ley impone de todas maneras calcular los aumentos en el valor del suelo. Esto constituiría un costo adicional innecesario, considerando que el 80 por ciento de todas las viviendas a construirse en Bogotá durante los próximos diez años estarán destinadas a la población de bajos recursos. ¿Qué efecto tiene este cálculo sobre la imparcialidad de este instrumento para el 20 por ciento restante de las viviendas? ¿Qué tan eficaz es la plusvalía como un instrumento de planificación que busca disminuir la especulación en la tierra designada para viviendas populares?
Otro asunto se refiere a la designación de zonas de conservación o áreas designadas para protección ambiental mediante la transferencia de derechos de desarrollo. Las protestas de agentes privados sobre las apropiaciones hechas en contra de sus derechos de propiedad plantean importantes interrogantes de compensación. Además, para el caso de áreas ya designadas para desarrollos de alta densidad pero que aún no están totalmente desarrolladas, hay también preguntas sobre las “expectativas” de los valores del suelo.
Obstáculos políticos y operativos.
Una fuente continua de confusión y malentendidos se refiere a la eficacia del cálculo del incremento en el valor del suelo. ¿Puede o debe implementarse este cálculo en los casos en que, debido a una recesión económica generalizada, los valores del suelo estén supuestamente en declive? Si el propietario pierde dinero al vender la tierra, o si no está desarrollando sus propiedades en absoluto, entonces sencillamente no habrá plusvalías disponibles para la administración local. Teóricamente bastaría con hacer una distinción entre los efectos generadores (acciones administrativas) y las tendencias en los mercados de tierras. Sin embargo, tal como está sucediendo actualmente en Colombia, en la práctica es fácil entender que los instrumentos de captura de plusvalías son más poderosos y políticamente aceptables durante los períodos de ascenso de los ciclos de precios del suelo que durante los períodos de descenso.
Las connotaciones políticas del tema se ponen de relieve si se consideran las sustanciales carteras de tierra normalmente apartadas por los promotores para fines de planificación estratégica e incluso de especulación. En efecto, muy a menudo los planificadores urbanos se ven obligados a ser más flexibles (si no magnánimos) y a aflojar los reglamentos urbanísticos a fin de motivar a los promotores durante las épocas de recesión. Claro está que esta presión por parte de los promotores podría sencillamente ser un intento de recuperar pérdidas incurridas por las decisiones equivocadas sobre inversiones en el pasado.
Algunas veces los promotores se quejan de que la municipalidad está fijando una tarifa de plusvalía demasiado alta en tiempos de economía deficiente, cuando la recesión puede desalentar las inversiones futuras en mejoras de construcción. Sin embargo, la experiencia habida con la contribución de valorización ofrece un contraargumento, sugeriendo que si la cantidad de plusvalías generadas por el cambio en el uso de la tierra se consideran sobrevaluadas, significa que el cambio carece de una buena razón costo/eficacia y por tanto no debería proponerse. Otra posibilidad es que quizás se cometió un error en los estudios o cálculos de viabilidad.
Por encima de estas dificultades prácticas, la ley impone ciertos requisitos de aplicación que afectan su operación, tales como la necesidad de notificar directamente al propietario que su propiedad está sujeta a obligaciones por plusvalías. ¿Debería esta responsabilidad correr por cuenta de la administración pública o del propietario? Existen también dificultades legales respecto a cuándo se deben cobrar las plusvalías al propietario (¿durante la liquidación de las propiedades? ¿cuando el propietario solicite la licencia de conversión del uso del suelo?). De la misma manera, si un área que se va a densificar (o sufrir cualquier cambio de zonificación) recibió una infraestructura adicional por la cual se le impuso la contribución de valorización, el propietario estaría sujeto a una doble tributación, algo que sin duda constituiría una fuente de malestar. Tal como lo establece la nueva ley, la contribución de valorización es independiente de las plusvalías, lo cual es importante debido a la opción existente de calcular y cobrar las ‘plusvalías por las obras públicas designadas por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Ajustes propuestos por funcionarios municipales
Los funcionarios públicos presentes en el seminario realizado de diciembre en Bogotá sugirieron unas cuantas maneras de simplificar la ejecución de la Ley 388, las cuales sacrifican la precisión en el cálculo de las plusvalías a cambio de conveniencia, transparencia y cumplimiento. Esta perspectiva se basa en que la voluntad política puede ser más importante que la “exactitud” técnica, al menos en las etapas tempranas y de transición de la puesta en marcha, a fin de mejorar las posibilidades de éxito a largo plazo. Un ejemplo útil y descriptivo fue el citado por los funcionarios de la ciudad de Cartagena (500 000 habitantes), la cual desde 1992 ha estado aplicando exitosamente la contribución de desarrollo municipal. Esta experiencia demuestra que los cambios de densidad de un nuevo lote deberían tener un efecto similar en la generación de las plusvalías, al de la tasa generada por el mismo tipo de cambio de densidad observada en un área distinta pero comparable de la ciudad.
Los participantes también propusieron restringir la aplicación de las plusvalías a las áreas más estratégicas y dinámicas de la ciudad, donde el potencial de ganancias sea más evidente que en áreas con poco aumento en el valor del suelo. Además, la valoración de las plusvalías debe basarse en zonas homogéneas, y no en lotes individuales. Es necesario también que el instrumento de plusvalías pase por varias fases de desarrollo escalonado conforme las municipalidades ganan conocimiento y destrezas en técnicas de valorización y avalúos. Así, el período establecido de nueve años para la validación de los avalúos de los incrementos en el valor del suelo debería ser sujeto a revisiones peródicas más frecuentes. Igualmente, la emisión de algunas reglas prácticas de transición (ausentes en la formulación original de la ley) facilitarán la introducción de un nuevo sistema fiscal.
Se hicieron otras sugerencias respecto a la adopción de planes maestros (POT). Las municipalidades deberían utilizar tales planes, en vez de algún otro mecanismo de valoración externo al POT, para identificar áreas en donde habrá un cambio en la utilización del suelo a fin de determinar si dicho cambio trae consigo un aumento en las plusvalías. Antes de adoptar el POT, las municipalidades deberán identificar tales áreas con el fin de poder tener a tiempo las técnicas de valoración y avalúos y para mitigar la sensación de incertidumbre. Algunos participantes incluso sugirieron utilizar el POT para definir el valor “anterior”, y así poder determinar el incremento neto en el valor del suelo.
En general, los participantes coincidieron en que tanto el concepto como la orientación del plan maestro y del instrumento de plusvalías son aceptables y deseables. Muchos de los problemas y asuntos discutidos en el seminario y en todo el país se refieren a la ejecución de cualquier esquema de captura de plusvalías, o simplemente de cualquier nueva legislación normativa o fiscal. En este caso el diseño de los procedimientos de ejecución puede mejorarse, dado que siempre será más fácil cambiar los aspectos operativos que la ley en sí. Sin embargo, y por encima de todas las dificultades formales remanentes, se ha demostrado claramente que la voluntad política, la experiencia técnica acumulada y el compromiso ético de los participantes son factores críticos para perfeccionar este instrumento de política del suelo y poner en práctica los principios muy encomiables que lo inspiran.
Carolina Barco de Botero es la Directora de Planeamiento de la ciudad de Bogotá, Gerente Consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá y forma parte del Consejo Directivo del Instituto Lincoln. Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Fernanda Furtado, Fellow del Instituto Lincoln, también participó en la elaboración de este artículo. Recientemente terminó su tesis de Ph.D. (en portugués) sobre la captura de plusvalías en América Latina, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. En uno de los capítulos de su tesis se describe la situación de Colombia.
Argumentos en favor y en contra de la participación en plusvalías
A favor
En contra
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.
Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.
Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.
Condiciones en Córdoba
La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.
Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.
Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.
Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.
El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.
La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.
Observaciones y recomendaciones
Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.
Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.
Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.
Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.
Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.
Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.
Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.
David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.
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Most countries in Latin America today have become more urban than rural, and they are trying to develop their economies as integral parts of the global marketplace. This process introduces profound cultural and spatial changes, such as increased segregation and conflicts over the use of urban land.
There is a recognized need to strengthen citizen consciousness regarding the liberalization of markets and the withdrawal of state involvement in economic and planning schemes. This changing role of the state from “provider” to “enabler” creates a gap in addressing urban social needs. Participants suggested three approaches to simultaneously improve urban land management and provide for social equity.
First, basic tools to establish and support urban information systems. These include a monitoring mechanism capable of identifying agent and transaction data, including land prices; knowledge of the ‘life cycles’ of urban zones; and utilization of forecasting models capable of establishing the relationships of the local and national economies to the real estate market.
Second, urban policies to balance existing, often inconsistent, market mechanisms. For example, it is difficult to liberalize markets and at the same time impose limits on urban expansion, while trying to provide adequate land supplies to meet the needs of the working poor.
Third, recognition and support of positive actions by community groups and nongovernmental organizations to break patterns of class segregation, as well as efforts by municipalities to utilize instruments such as territorial reserves, progressive financing mechanisms, and improvements in administrative and fiscal procedures.
A major territorial planning problem in Latin America is locating the “edge” of the city, especially when land tenure and occupation respond on the basis of social need rather than legal procedure. Among the forms of urban property outside the rules of commercial law, the most important is corporately held land (ejido), which in Mexico occupies more than 50 percent of the national territory and forms part of all major metropolitan areas. The ejido impedes the natural growth of the real estate market and allows for the expansion of uncontrolled secondary (informal) markets.
To address these and related issues, leading academics and practitioners from the region met in Mexico in April to share their insights into the processes that influence urban territorial order and the instruments available and needed for effective public intervention to achieve social equity and territorial planning objectives. While the seminar participants remain uneasy about the long-term impacts of globalization on Latin America, they agreed that the arena for action, in the next few years at least, will be at the local rather than the national level.
Luis Fernando Alvarez is senior researcher at the Center for Metropolitan Studies, College of Architecture, Art and Design, University of Guadalajara, Mexico.
William J. Siembieda is professor of planning, School of Architecture and Planning, University of New Mexico. The seminar on urban land and territorial reserve issues was cosponsored by the Lincoln Institute and the Center for Metropolitan Studies at the University of Guadalajara.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El proceso de globalización de las inversiones, las nuevas tecnologías de comunicación y la generalizada movilidad corporativa y personal están provocando una verdadera transformación de las “ciudades-región” del mundo entero. Desde hace muchos años los estudiosos de asuntos urbanos han advertido sobre la emergencia de una nueva clase de asentamiento humano, con estructuras económicas y sociales particulares y sus formas físicas asociadas.
Estas fuerzas globales fueron el tema central de la Conferencia realizada en el Instituto Lincoln, Cambridge, en septiembre de 1995. Este consorcio estuvo organizado por los investigadores David Barkin, Gary Hack y Roger Simmonds, quienes estudiaron doce grandes ciudades-región de Europa, Asia y las Américas. Si bien cada una de las ciudades del estudio exhibe sus propias características y patrones exclusivos, todas cumplen con los siguientes criterios:
Las doce ciudades del estudio son:
Ankara, Turquía
Bangkok, Tailandia
Yakarta, Indonesia
Lyon, Francia
Madrid, España
Randstad, Países Bajos
San Diego, Estados Unidos
Santiago, Chile
São Paulo, Brasil
Taipei, Taiwan
Tokio, Japón
Toronto, Canadá
Tomando las doce ciudades anteriores como casos de estudio, se diseño una investigación en varios niveles a fin de construir un modelo que representara a las ciudades-región y los motivos de sus características. El primer objetivo fue examinar los efectos de la economía política global en el crecimiento y desarrollo de las ciudades a lo largo del tiempo. ¿Qué efecto ha tenido la pérdida de la agricultura tradicional o han tenido las economías industriales y la introducción de nuevos capitales de inversión en el funcionamiento de las ciudades? ¿Cómo han respondido las ciudades ante estas poderosas fuerzas externas?
Un segundo objetivo de la investigación fue entender las relaciones entre la cambiante forma urbana y las inversiones en infraestructuras regionales tales como sistemas de transporte y nuevos centros tecnológicos. ¿Cómo se ha distribuido la población en torno a los nuevos centros económicos y redes de transporte? ¿Qué influencia tienen las labores de planificación regional en los cambios de la forma espacial y en el efecto sobre el medio ambiente?
En tercer lugar se exploraron las consecuencias de la dinámica de la globalización sobre la calidad de la vida urbana. ¿Qué problemas sociales y económicos enfrenta hoy la población urbana? ¿Qué están haciendo los gobiernos municipales y nacionales para resolverlos?
Previo a la conferencia, los equipos de investigación de todas las ciudades-región recopilaron datos para mapear el crecimiento y el movimiento de la población, los cambios en la infraestructura y el desarrollo económico e industrial a lo largo de las últimas tres décadas. A fin de que los datos fueran comparables más alláa de las fronteras nacionales, elaboraron planos de la evolución física de las doce ciudades-región en 1960, 1970, 1980 y 1990, y correlacionaron estos planos con cambios en los indicadores económicos y sociales fundamentales durante el mismo período. Asimismo, cada grupo elaboró un informe sobre los problemas especiales que enfrentan sus gobiernos y las acciones de los legisladores para conformar la forma espacial cambiante de la región.
Un retrato de las ciudades-región
Si bien las doce ciudades-región estudiadas presentan variaciones sustanciales, también tienen muchos patrones comunes en cuanto a crecimiento y cambio. Sus poblaciones oscilan entre unos 2 millones de habitantes, en Lyon, más de 32 millones en Tokio, la ciudad más grande del mundo y también una de las más ricas.
En todas estas ciudades el modelo predominante de crecimiento físico ha sido la dispersión desde el centro histórico y los anillos interiores adyacentes hacia espacios abiertos distantes y tierra agrícola. Esta dispersión implica desarrollo residencial y comercial —aunque a veces en direcciones diferentes— y se ha facilitado gracias al vertiginoso aumento en el uso y la disponibilidad del automóvil en todo el mundo. El ejemplo más notable es el de Taipei, en donde el número de automóviles aumentó desde aproximadamente 11 mil en 1960 a más de 1 millón en 1990; en ese mismo periodo, el número de personas por automóvil disminuyó de 127 a 5. Por otra parte, las ciudades de Ankara y Santiago, con 13 personas por automóvil en 1990, han sido las menos afectadas por el “síndrome automotor” hasta la fecha.
Incluso al mismo tiempo en que la mayoría de las ciudades se están dispersando hacia las afueras, ciertos núcleos interiores han visto aumentar su población gracias a la migración de clases adineradas y de empleos del sector de servicios hacia los centros nuevamente pujantes. La construcción de obras monumentales como estadios deportivos, centros de convenciones, hoteles de lujo y condominios residenciales han contribuido a avivar el turismo y la vida cultural de estos núcleos urbanos. La otra cara de la moneda, sin embargo, es el creciente deterioro que se observa fuera de los centros debido al desplazamiento de grandes números de pobres urbanos a zonas carentes de servicios.
Excepciones notables de este patrón son los centros urbanos deprimidos y los opulentos suburbios de baja densidad poblacional de los Estados Unidos. Ciudades como Bangkok y Taipei exhiben mayor integración vecinal de ricos y pobres que otras, pero su patrón predominante continúa mostrando zonas opulentas segmentadas y mayor definición de pobreza con el paso del tiempo.
Irónicamente, en esta nueva era de globalización los patrones residenciales están perdiendo importancia frente a los patrones de interacción, conforme los participantes de la economía global se comunican más a menudo con sus semejantes de otras ciudades u otros países —bien sea electrónicamente o en persona— que con sus propios vecinos.
Los cambiantes patrones demográficos han disminuido las tasas de crecimiento urbano a un 3 por ciento, en comparación con 6 a 8 por ciento en la década de 1960. La mayoría de las ciudades han experimentado una reducción en sus tasas de natalidad y de migración desde zonas rurales del interior del país o de las regiones inmediatas. No obstante, la turbulencia política y las cambiantes oportunidades laborales también están dando pie a nuevas olas de migración transnacional. Muchos nuevos inmigrantes se asientan en áreas de la ciudad separadas del sector pobre indígena, y presentan un nuevo grupo de problemas sociales y económicos para los gobiernos nacionales y municipales. En San Diego, por ejemplo, inmigrantes de México y Centroamérica contribuyen al crecimiento poblacional y a la mayor segmentación dentro de la región. Por otra parte, São Paulo ha experimentado una emigración neta, dado que las nuevas políticas y programas brasileños fomentan la descentralización hacia nuevas comunidades de ese vasto país.
Según los datos de 1990, los sectores económicos tienen una composición similar entre países. Por lo general, menos del 5 por ciento de la fuerza laboral se dedica a la agricultura y a la extracción de recursos, mientras que el 20 al 30 por ciento trabaja en el sector manufacturero y el 65 al 75 por ciento en el sector de servicios. Como interesantes excepciones en estas tendencias laborales son los casos de Yakarta, con una tasa de participación en el sector agrícola de casi el 16 por ciento en 1990, y San Diego, con un 83 por ciento de tasa actual en el sector de servicios. Bangkok y Taipei muestran los mayores declives en agricultura, desde un 20 por ciento en 1960 a menos del 2 por ciento en 1990. En ese mismo año, ambas ciudades mantenían tasas relativamente altas en el sector manufacturero; 32 y 36 por ciento respectivamente.
En cuanto a la distribución del ingreso en las regiones, se observan patrones similares: el 20 por ciento más pobre de la población suele recibir apenas un 5 a 7 por ciento de los ingresos totales, en comparación con un 40 a 50 por ciento de dichos ingresos que llega al 20 por ciento más rico de la población. Santiago, São Paulo y Yakarta exhiben las mayores concentraciones de riqueza en los niveles superiores, mientras que Tokio y Taipei, seguidos cercanamente por Randstad y Madrid, exhiben la menor desigualdad entre los niveles de ingresos. San Diego, a pesar de su ingreso per cápita relativamente alto, muestra una distribución de ingreso de rango medio del 44 por ciento para el extremo superior, pero apenas un 4 por ciento del ingreso ganado para el 20 por ciento más pobre de su población.
Una economía mundial llena de cambios y contradicciones
Durante la conferencia se revelaron varias realidades nuevas sobre el mundo en que vivimos. Quizás la más importante sea la dificultad que enfrentan las autoridades municipales y nacionales para diseñar políticas eficaces que modifiquen las poderosas fuerzas económicas que moldean las nuevas estructuras productivas de sus regiones.
Un tema recurrente en los análisis regionales fue la contradicción existente entre las inversiones privadas altamente centralizadas y los cambios arrolladores que surgen con la inserción de la ciudad-región en la economía internacional. En la mayoría de las regiones, los “corredores de élite” de la globalización presentan un agudo contraste con la precaria “ciudad residual”. Dichos enclaves adinerados, receptores de las inversiones de corporaciones transnacionales productoras para mercados mundiales, están redicadas cerca de las zonas donde viven y compran los participantes de esta economía. En estos centros financieros y comerciales, prósperas empresas de profesionales capacitados realizan operaciones de producción y marketing mundial para garantizar retornos atractivos a los inversionistas internacionales, casi siempre haciendo caso omiso de la economía local.
Paralelamente con el declive poblacional, las oportunidades de empleo también se han estancado. En cada una de las ciudades-región se observa el desplazamiento acelerado de la fuerza laboral hacia empleos a tiempo parcial de baja paga en el sector de servicios, con un concomitante desequilibrio de oportunidades económicas que condena a un segmento creciente de la población a la pobreza.
Esta amenaza está acompañada por cambios en el sector agrícola. Gran parte de los productores rurales de pequeña escala no pueden competir en los mercados internacionales con productores agrícolas de gran escala, quienes tienen acceso a un capital que les permite equiparse con las más modernas maquinarias para aumentar su producción. El proceso inexorable de expansión global también está provocando la salida del mercado de plantas manufactureras de pequeña y mediana escala.
La mayoría de los participantes de la conferencia aceptaron y adoptaron de buena gana la nueva dinámica de la globalización. Sus gobiernos trabajan activamente para reposicionar sus regiones a fin de atraer inversionistas extranjeros y promotores de bienes raíces que prometen la modernización, esperando poder convertir sus ciudades en guías que conduzcan a sus naciones hacia el proceso de integración mundial. Casi todos consideran que su tarea principal será la de desenmarañar los obstáculos —normativos y otros— de las épocas anteriores, y facilitar la iniciativa privada mediante el ofrecimiento, a veces gratuito, del suelo y de la infraestructura requeridos para las nuevas instalaciones.
Muchas de las ciudades están específicamente orientando sus estrategias de inversión en infraestructura para expandir la economía de servicios. Bangkok, Taipei y Tokio están esforzándose para convertirse en los centros financieros de Asia, esperando la caída de Hong Kong como primer competidor. Bangkok, en particular, está invirtiendo en redes sustanciales de transporte y comunicaciones y en la capacitación de su fuerza laboral. En Europa, Madrid está aprovechando su papel como centro mundial de la cultura española para mejorar sus servicios de comunicación; Randstad está promoviendo sus instalaciones de soporte aeroportuario; y Lyon se está convirtiendo en un novedoso centro de industrias tecnológicas emergentes.
Impactos en el desarrollo regional
Los casos estudiados y las discusiones durante la conferencia pusieron en evidencia numerosos problemas de ese entusiasmo por la globalización. El complejo y preocupante fenómeno de la expansión urbana se está generalizando en el mundo entero conforme el automóvil facilita la distribución de la población a centros de empleo satélites y suele reducir la densidad de las ciudades regionales. Dos excepciones interesantes de este patrón son Tokio, cuyo sistema de tránsito masivo contribuye a mantener centralizada la actividad económica, y Taipei, donde la geografía montañosa restringe el desarrollo hacia las afueras. Por otra parte, en Randstad se está observando el desarrollo acelerado de espacios vacantes que existían entre antiguos asentamientos, aun cuando la tasa de crecimiento general ha sido bastante lenta.
Parte de esta descentralización proviene de los esfuerzos gubernamentales para hacer frente a asuntos como el alto precio del suelo, el congestionamiento vehicular o la protección ambiental. En las afueras de Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokio y Yakarta se están construyendo nuevos pueblos o “tecnópolis”, mientras que en Bangkok se está construyendo un nuevo puerto a unos cuantos kilómetros del centro de la ciudad. En São Paulo, estrictos reglamentos de protección de las zonas de cuenca están forzando el desplazamiento de nuevos desarrollos a sitios distantes.
Más que moldear el desarrollo, la infraestructura suele seguirle los pasos a éste. Los inversionistas privados tienen capacidad de responder con mayor rapidez a planes de crecimiento dentro de sus regiones, de lo que pueden las agencias públicas responsabilizarse por implementar grandes proyectos de infraestructura. De esa manera el desarrollo privado presiona al sector público para que dote de servicios a zonas que ya están siendo urbanizadas. Este proceso tiene serias implicaciones para la planificación regional a largo plazo, si ésta continúa siendo impulsada por el desarrollo mientras que el gobierno le sigue los pasos para no quedarse atrás.
Otro tema que emergió durante la conferencia fue el de una mayor conciencia sobre los problemas ambientales. En la mayoría de las ciudades-región, la acumulación de riqueza y el consiguiente aumento de consumo están imponiendo enormes presiones sobre el medio ambiente. Con el paso acelerado de la integración regional y la desregulación de la economía, las corporaciones transnacionales pueden funcionar como les plazca en la economía internacional. Los participantes señalaron repetidamente las dificultades de controlar estos retos de manera constructiva en cada una de sus ciudades-región. Así y todo, la preocupación por el ambiente fue vista también como el principal factor de motivación de la planificación regional estratégica considerada.
Calidad de vida
La globalización promete un mundo de mayor prosperidad. La mayoría de las ciudades representadas en la conferencia experimentaron aumentos relativos en varios índices promedio de calidad de vida entre 1960 y 1990: ingreso per cápita, esperanza de vida y nivel de educación. Estas entradas crecientes, junto con los avances tecnológicos que incrementan la productividad y la mayor diseminación de información sobre bienes disponibles en los mercados mundiales, han permitido que habitantes urbanos de todas partes satisfagan sus necesidades con nuevos productos. No obstante, modelos globales poderosos de organización y producción están también imponiendo nuevos patrones homogéneos de consumo que amenazan con acabar la extraordinaria variedad de estilos de vida que caracteriza a la mayoría de las regiones urbanas.
El aumento en movilidad física resultante del automóvil particular ha abierto las puertas a un mundo de lugares donde vivir, comprar y trabajar. Al mismo tiempo, los viajes diarios entre la casa y el trabajo duran unos 45 minutos en promedio, desde menos de 30 minutos en San Diego a más de hora y media en Bangkok.
Los participantes de la conferencia estuvieron de acuerdo en que este aumento de movilidad ha minado el sentido de comunidad del pasado, conforme los seres humanos comienzan a identificarse con lugares urbanos más dispersos o a desarrollar identidades “sin tierra”. Prácticamente todos los representantes de las ciudades hicieron mención de la “McDonaldnización” de la cultura mundial, que abarca expresiones como la música, la ropa, la arquitectura y la comida. Igualmente, a medida que los mercados de bienes de consumo se globalizan, los habitantes de muchas ciudades-región están comenzando a depender de esos mercados para que suministren servicios que solían ser semipúblicos, tales como educación y recreación.
Los cambios en la función económica de grandes ciudades —de manufactura y transporte a finanzas y turismo— han causado también pérdidas importantes. Muchos centros históricos han sido modificados para fines de turismo cultural. Edificios o ciudades que en el pasado fueron fábricas o almacenes son ahora tiendas o museos. Los trabajadores u obreros portuarios de antaño que solían vivir cerca de sus trabajos, han desaparecido para dar lugar a visitantes que se desplazan por automóvil o avión desde otras ciudades o incluso otros países para admirar edificios que han sido restaurados en forma, pero cuya función ha sido completamente transformada. Nuevos rascacielos, centros de convención, estadios y hoteles de lujo son impuestos sobre el paisaje urbano, generalmente sin tomar en cuenta el contexto espacial y social.
Ciertos puntos del proceso de globalización son alentadores, especialmente si se consideran las contribuciones de la ciencia médica y aspectos básicos de educación y sanidad que pueden ofrecerse con inversiones públicas de relativo bajo costo. Sin embargo, el estándar de vida y las oportunidades de empleo se están deteriorando para números crecientes de la población mundial.
La mayoría de los nuevos trabajadores urbanos viven en un mundo de mercados laborales más flexibles y menos seguridad laboral, diferente al mundo en que laboraron sus padres como granjeros u obreros de plantaciones. Las nuevas tecnologías informáticas y financieras globales facilitan a las empresas buscar los sitios y mano de obra más baratos del mundo y cambiar los empleos de un país a otro en cuestión de semanas, de ser necesario.
Los mismos nuevos medios de información y de transporte, que permiten a consumidores y trabajadores elegir entre una amplia variedad de artículos o empleos, también permiten que los criminales elijan de entre una amplia variedad de potenciales blancos. Algunos participantes de la conferencia argumentaron que la actual percepción de menor seguridad física es algo más imaginario que real, especialmente en los Estados Unidos. Lo cierto es que la percepción de por sí está claramente alentando la demanda mundial de urbanizaciones enrejadas o viviendas más seguras.
Los efectos positivos y negativos de la globalización en la calidad de vida, más que concesiones, son las dos caras de la moneda. Las mismas tecnologías de información y organización de mercados que difunden nuevos bienes de consumo alrededor del mundo en cuestión de semanas, también transmiten malas noticias, como el sida. Los mismos automóviles que facilitan el acceso a oportunidades de recreación en el campo para los habitantes urbanos, también dan lugar a ciudades que se expanden y ocupan tierras de la periferia que se convierten en patios privados en vez de vistas escénicas de granjas o bosques.
Debido a estas contradicciones, es de menester buscar otros modelos de producción y consumo, modelos que permitan a los habitantes fortalecer sus comunidades y proteger sus ambientes, que ofrezcan la posibilidad de crear empleos productivos para toda la población, y que restrinja el acelerado proceso de polarización.
El papel del gobierno
¿Hasta qué punto los ciudadanos de las ciudades-región piden a sus gobiernos municipales, metropolitanos o nacionales encontrar formas de eliminar los efectos negativos de la globalización? Como un ejemplo, los representantes de San Diego, Ankara y Tokio apuntaron al hecho de que las elecciones municipales se centran ahora en torno a quién se beneficia de la globalización. Los ciudadanos que se identifican más con la economía global que con la municipal exigen que los gobiernos inviertan en infraestructura de alta tecnología, construyan centros de convención o estadios y fomenten las oportunidades de educación con el fin de atraer empleos futuros.
En contraste, la mayoría de los peones y trabajadores de poca formación educativa ven la globalización como una amenaza más que una oportunidad, y les interesa más invertir los limitados recursos municipales en servicios públicos como escuelas y clínicas comunitarias. En cualquier caso, es posible que aquellos gobiernos que se concentran en los servicios municipales para no tener que tomar decisiones políticas impopulares, están únicamente postergando los impactos inevitables de la globalización, entre ellos sus efectos potencialmente beneficiosos a largo plazo.
A la larga, quizás la capacidad de gobiernos de cualquier nivel para manejar las fuerzas globales sea limitada. Existe una discrepancia inherente entre la economía global y el gobierno, no sólo en el sentido espacial de gobiernos municipales o fragmentados que están luchando para dominar las fuerzas económicas regionales o globales, sino en los modos operativos contrastantes de los mercados y los gobiernos.
La globalización ha dificultado cada vez más definir tanto “la región” que debería planificarse como “la comunidad” que debería participar en dichos planes. Los gobiernos municipales —e incluso la mayoría de los gobiernos nacionales— no tienen muchos recursos para proteger los negocios locales contra la competencia global. En casi todas las ciudades-región representadas en la conferencia se han multiplicado los grupos de interés especializados y las organizaciones no gubernamentales, al mismo tiempo que los gobiernos omnipresentes han comenzado a dar pasos hacia la fragmentación y descentralización. La devolución política, bastante avanzada en los Estados Unidos, está comenzando a sonar fuerte en otras partes.
La tendencia actual de los gobiernos de las ciudades-región es prescindir de técnicas de planificación espacial complicadas, y en cambio ajustarse a lo que uno de los planificadores de la conferencia denominó como “las nuevas reglas de la propiedad y la política”. Sin embargo, esta filosofía deja una herencia de muchas contradicciones: entre las oportunidades para las élites y los pobres; entre los defensores de una mayor autonomía municipal y aquellos comprometidos a patrones regionales emergentes de interdependencia; y entre políticas que favorecen el crecimiento en vez de la redistribución de recursos. Sin un sistema gubernamental eficaz, todas estas dicotomías tienen gran potencial para la confrontación.
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As part of the American Planning Association (APA) 2003 national conference held in Denver in March, the Lincoln Institute assembled a group of planning directors from large and small western cities to discuss a set of topics they had previously identified as being important, including infill housing, maintaining the core vs. sprawling at the edge, paying for infrastructure, and transportation and land use. To explore these issues and exchange case histories, the planners met for a weekend retreat organized by Peter Pollock, Boulder’s planning director, before presenting their findings at an APA session titled “Urban Challenges and Opportunities in the Rocky Mountain West.” This report highlights key discussion points raised during both the retreat and the APA panel.
The West remains one of the fastest growing regions in the country. Not surprisingly, the liveliest discussions among western city planners center on issues of infill housing and the need to protect and maintain the viability of the urban core in the face of continued regional growth. As Chris Knight of Las Vegas noted, “protecting the core is important to the health of the entire region.” Louis Zunguze of Salt Lake City emphasized that “the core area has a real responsibility for the pace of sprawl,” adding that there is a practical need “to keep the area attractive from many perspectives.”
Neighborhood Responses to Infill Development
Part of that challenge has to do with neighborhood resistance to change and increased density. In Billings, Montana, for example (metro population approximately 100,000; county population 140,000), sprawl is becoming a significant issue, according to Ramona Mattix. Yet, despite substantial capital support for downtown revitalization and favorable zoning densities, the city faces considerable resistance from its residents, many of whom are attached to their traditional wide-open spaces.
Bill Healy of Colorado Springs (population 368,000) spoke of his earlier experience as a planner in Salem, Oregon (population 137,000), when he addressed the problem of how to “sell density” in older neighborhoods. As in Billings, the greatest opposition to infill housing in Salem, which involved rezoning established neighborhoods to accommodate multifamily housing, came from existing residents who would grow increasingly vocal if growth was slated to occur in their “back yard.” Healy explained, “The way we sold density [in Salem] was to couple it with better design standards.” People there found density much more acceptable if new development was designed compatibly with existing neighborhoods. A further benefit was that the city obtained new design standards. “Public acceptance of infill is like a sine curve,” Healy explained. “In urban areas there is great acceptance. But as you get out to the first-ring suburbs, there is a real fear of density. Way out where populations are sparce it’s not an issue.” In Colorado Springs, Healy noted, there is little economic incentive for infill. “Half our land area is vacant, so that is a disincentive for infill development. It’s an issue from a planning standpoint.”
Not all western city planners cited neighborhood opposition to infill development as a major obstacle to accommodating growth, however. Ellen Ittleson, for example, discussed Denver’s (population 555,000) recent success in “planning around resistance” in the city’s most recent plan, Blueprint Denver. While preparing the plan, the city looked at growth projections over the next 20 years and devised a way to accommodate the addition of 132,000 predicted new residents and 109,000 new jobs to the city and county. The metro area is expected to receive an additional 760,000 new residents over the same period. “Once we accepted the growth,” remarked Ittleson, “the real task became figuring out where to put it, because where the market or zoning would have put it was not acceptable.”
The Blueprint Denver plan identifies two types of infill areas. “Areas of change” are those parts of the city that would benefit from increased population densities, such as areas of economic need where land use change and transportation initiatives could go hand-in-hand with realizing mixed-use, pedestrian-oriented and transit-oriented development. The only strictly residential area of change is Cherry Creek, which is being transformed from a single-family neighborhood to one with single-family and attached housing. “Areas of stability” are represented primarily by traditional residential neighborhoods, but also include small commercial and even industrial districts where the effort will focus on how to protect the character of these areas rather than adding new households or jobs.
“There has been great consensus on where growth should be and where it should not be,” Ittleson remarked. Yet, there remains considerable controversy “at the edge, that is, how to transition from areas of change to areas of stability,” she continued. Another major obstacle facing the city’s housing initiative is land assembly. “We have the Denver Urban Renewal Authority, but it’s a politically supercharged thing to use. It’s expensive and politically complicated,” she added. Another difficulty is Denver’s “archaic legislation,” which offers far less acceptance of inclusionary zoning than in the East.
Salt Lake City (population 182,000; metro population 1 million) also has demonstrated considerable acceptance of the need for more infill and density downtown. Renowned for its abundant natural amenities, the city has a thriving tourist industry and has become a magnet for growth. As a result, land costs are very high to accommodate the new population, and there are serious discussions between the mayor, the city council and the development community on how to make the city more viable in the face of this challenge. Louis Zunguze remarked that the city is keenly aware that “what happens around us has a lot to do with what we do in the core.”
As part of its efforts to contain the pace of sprawl and attract new development to the downtown, Salt Lake City is putting together a major housing initiative and has studied downtown sites suitable for infill. With the ambitious goal of creating 40,000 new housing units in and around the downtown area, amounting to a three-fold increase in density, a considerable challenge will be to “strike a balance” with more traditional neighborhoods. Strategies include block consolidations for small subdivisions and amending the zoning ordinance to allow for more height in certain appropriate areas, “so more density can be accommodated gradually.”
Salt Lake City has considerable assets working in its favor, notably the Church of Jesus Christ of Latter Day Saints (the Mormon Church), whose world headquarters is located downtown. “The Church is a significant entity from both a social and financial standpoint,” Zunguze noted. In addition to complementing the city on key housing and economic initiatives, the Church works hard to induce corporations to relocate downtown near the Church’s own headquarters. The Church partners with new development and redevelopment in other ways as well. For example, it has built a new conference center and recently bought the Crossroads Mall located downtown (that is still taxable) and other projects as additions to Church facilities.
Cheyenne (population 53,000; county population 81,000) is the largest community in Wyoming but the smallest city represented on the APA panel and it does not have issues with infill housing. “We’re a landlocked, small community,” notes Mike Abel. “Residential areas are close by, so residential development downtown is not a huge issue right now. We’re more interested in community development issues . . . our infill focus is on commercial redevelopment.”
Regional Planning
According to John Hester, Reno (population 200,000; metro population 550,000) relies heavily on regional planning. The city has a state-mandated regional plan, updated every five years and designed to account for growth and development over a 20-year period. The recently revised plan promotes the objective of directing development to existing areas and infrastructure. It also introduces a new conceptual framework for identifying and prioritizing those districts and transit corridors most suitable for infill and development. On a broad scale the plan presents the idea of Municipal Service Areas designed to capture what has already been built and approved. Urban and suburban land uses are allowed only in these service areas. Then, within these areas, the plan identifies activity centers and auto-dependent transit corridors most suitable for high-intensity land use and development. One specific target for the city, noted Hester, “is to capture 35 percent of all regional metro housing over the next 20 years within the McCarran Ring, a four-mile radius from downtown.”
For David Richert, the cities of Phoenix (population 1.4 million; metro population 3 million) and Reno appear to share similar planning approaches toward managed growth. The Phoenix plan identifies six growth areas as overall targets for development and infill. To alleviate traffic congestion within and among the designated growth areas, the plan also recommends redirecting growth to certain strategic perimeter areas. “They become edge cities within a village system,” he explained. “There are one hundred years worth of growth in the Phoenix plan. We’re putting in infrastructure where we think growth is going to occur.” Richert noted, however, that it was important to keep in mind that “getting the infill requires getting the people who want it, too. . . . Among our goals is to get a fair share of everything that happens in the valley and to set a good example.”
Las Vegas (population 500,000; metro population 1.5 million) has been the nation’s fastest growing region for more than 60 years. But, according to Chris Knight, “the city is still young, with an outward focus and large expanses of vacant land. We tear things down if we don’t like them. If it’s bad, we just blow it up and move elsewhere. Redevelopment is difficult because some of the more prominent redevelopment tools such as eminent domain are taboo.” Downtown Las Vegas is perceived to be in trouble, and its revitalization is at the top of the mayor’s agenda. “One obstacle is that the private owners of downtown properties need to buy in on fixing the problem,” Knight explained. Another problem he noted is that “a number of downtown property owners believe they own the site of ‘the next big casino,’ so land prices are very inflated.”
The mayor of Las Vegas has been a champion of regional planning and recognizes that protecting the core is vital to the health of the region. “The mayor wants to leave the legacy of a new downtown,” Knight added. Part of that legacy would include the introduction of new medical research facilities and 40,000 units of housing to the downtown area. “Big retailers are already coming in,” added Knight, and the city is “looking for tall buildings.” The city is also beginning to investigate transportation-related development to support the existing monorail system, “but our zoning standards may be archaic and will be in the way. We have to figure out how to remove them,” he explains.
Infrastructure and Land Management
Maintaining control of a city’s services and proper fiscal strategies may help in managing growth. Salt Lake City is well endowed with transportation facilities: light rail, bus (local and Greyhound) and train (Amtrak) services, and an airport that is within ten miles of downtown. Moreover, the streets in Salt Lake are so wide that it’s easy to install new rail lines down the center for new transit services. The city also has three large malls within the downtown area, which help keep the city viable. In addition, there is considerable willingness on the part of developers “to look at the barriers in the way of the kind of the development we want downtown (i.e., mixed-use along transit),” Louis Zunguze noted. In Salt Lake, “the city development and finance communities are beginning to come to the table together to discuss what type of housing should be developed and how to finance it. . . .The banks are willing to look at new ways to finance mixed-use developments,” he noted. While work still needs to be done in terms of putting the most viable financing tools together, Zunguze cited land use regulations as the city’s major obstacle to its infill efforts. The city is faced with “contradictions of wanting to do things but the process being very slow. . . . Developers seem to have no problem assembling land, but projects are seriously challenged by the review and permitting processes,” he explained.
Reno has less than half the population of Las Vegas, but as the second largest city in the nation’s fastest growing state, growth management is a high priority. John Hester cited two other factors, in addition to strong regional planning, that have been instrumental in shaping the city’s response to growth. First is the need to work within the limitations imposed by the city’s physical constraints: Reno is landlocked and must also contend with limited water supplies. Second is the city’s concern for fiscal equity and accountability. Taxpayers subsidize growth, and the city, in consultation with outside fiscal consultants, has made concerted efforts to ensure that only those who receive municipal services pay for them, and that taxpayers in one area are not subsidizing the provision of municipal services elsewhere. “A lot of what we try to do is use the fiscal system to make people realize they can’t keep building out,” says Hester. He also noted that the city has a unique tax structure that enables depreciation.
David Richert considers the situation in Phoenix to be very similar to that in Reno only on a bigger scale. “We have our land constraints—the Indian reservations . . . and the state trust lands. Only 13 percent of the State of Arizona is in private hands,” he explained. However, the city itself has no constraints on water. “Phoenix is in the business. It sells water to other communities,” he noted. But controlling the allocation of water “provides a measure of growth control in other areas. In Arizona, you need a 100-year water supply for everything you do.”
Phoenix is also trying to achieve “a balance of transportation,” with efforts to enhance existing transportation rather than building new. Greenspace planning is also becoming increasingly important within the Phoenix region. As an example, Richert cited the recent introduction of special zoning for drainage washes and meanders. The city also passed a bill to collect taxes to pay for park acquisition. “It won’t be enough,” he added, “because once you start buying land you create a market. Land values go up and you can’t buy as much.”
Cheyenne is a city poised for change. As the “northern anchor” of the Colorado Rocky’s Front Range, Cheyenne is only 90 miles from urban Denver. Because of its strategic location on north-south and east-west highways and railroad lines, the city is looking to capitalize on its potential as a major regional transportation hub. “Regionally, we have a lot going for us as a transportation center. Businesses are looking at Cheyenne because of its proximity to other major centers,” Abel explained. Moreover, for businesses Wyoming has a very attractive tax structure, and Cheyenne is also proving popular for commercial development because it is “ready to build.” The city has many greenways, and the strong pedestrian orientation within the community is appealing to new development and infill initiatives. Already, Abel stated, “once-vacant city blocks are beginning to change, and there’s a new parking structure downtown.” Growth is not without obstacles, however. Specifically, water will be the limiting factor in the city’s growth cycle. Like many western cities, noted Abel, “we’re dependent on our water resources and future enhancements. Without sufficient snowpack to balance out the high mountain reservoirs during a drought situation such as we have now, Cheyenne could be out of water in less than three years.”
Despite this sobering prospect, the city remains more than optimistic about its future. Recently, a local property owner offered the city a massive 17,000-acre ranch that appears to have several water sources, and with them significant development capability. The city has taken the option to purchase the ranch for its water rights, but the city would acquire both the land and its water. “With this purchase, we could double the size of Cheyenne overnight,” exclaimed Abel, adding that “it will force the city to look differently at land use in the area for commercial and urban development. It’s an opportunity to develop the next generation of Cheyenne.” David Richert commented, “17,000 acres is huge. . . . You’ll need a lot of expertise from the private sector. But you’re doing a very progressive thing; your government has a chance to control development.”
Armando Carbonell is a senior fellow and cochairman of the Lincoln Institute’s Department of Planning and Development, and Lisa Cloutier is a research assistant in the department.
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Participants in the Lincoln Institute-sponsored retreat for planning directors of western cities: Top row, from left: Mike Abel, Cheyenne; Bill Healy, Colorado Springs; Chris Knight, Las Vegas; John Hester, Reno. Middle row: Louis Zunguze, Salt Lake City; Ramona Mattix, Billings; Ellen Ittleson, Denver. Bottom row, from left: Armando Carbonell, Lincoln Institute; David Richert, Phoenix; Peter Pollock, Boulder. Photo credit: Lisa Cloutier
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The twenty-first century will witness record growth in the number and distribution of private residential communities. Collectively referred to as common interest communities (CICs) or common interest developments (CIDs), these communities rely on covenants, conditions and restrictions to privately govern and control land use, design decisions, services and social conduct. The communities own, operate and manage the residential property within their boundaries, including open space, parking, recreational facilities and streets. Although CICs historically have been the domain of the affluent, they are now becoming a viable choice for both suburban and urban residential development. Taking the form of condominiums, cooperatives, and single- and multifamily homes, both gated and nongated private communities are spreading among diverse economic and social classes.
A Worldwide Phenomenon
The proliferation of private communities in the United States is causing an unprecedented transition from traditional individual ownership to collective governance of property, signaling a remarkable shift in the American political and economic landscape. This trend establishes a new micro-scale level of governance beneath existing municipal structures, and highlights other tensions between the public and private sectors.
Indeed, the numbers provide a clear indication of this movement’s strength. At the end of the twentieth century, about 47 million Americans lived in condominiums, cooperatives and homeowner associations (HOAs). Growing from only 500 in the 1960s to an estimated 231,000 in 1999, HOAs now comprise almost 15 percent of the national housing stock, with an estimated addition of 8,000 to 10,000 private developments each year. In the 50 largest metropolitan areas, more than half of all new housing is now built under the governance of neighborhood associations. In California—particularly in the Los Angeles and San Diego metropolitan areas—this figure exceeds 60 percent (Treese 1999).
Recent press coverage and research from Europe, Africa, South America and Asia suggest that CICs are rapidly being popularized in other parts of the world as well. Although gated communities are still rare in Britain, former prime minister Margaret Thatcher reportedly moved into such a community in South London. In South Africa, where secure communities were an unavoidable consequence of racism, post-apartheid gated developments are inhabited by all races, and not only by the wealthy. In Saudi Arabia private compounds of linked houses provide extended families with privacy and identity. Those compounds seem to be a reaction to the single residential typology imported from abroad during the country’s modernization period.
Since the economic reforms of the early 1980s, many residential areas in Chinese cities have walls to improve security and define social status. Often these developments are designed by U.S. companies and based on U.S. planning and design standards. Private communities in Southeast Asia, such as in Indonesia, are marketed as places that allow the differentiation of lifestyle and give prestige and security to their inhabitants. In Latin America sprawling gated communities at the metropolitan edges of Santiago, Chile, Bogotá, Colombia, and other cities have become the norm for a growing professional class in need of a secure lifestyle in an environment dominated by social and economic poverty. The deteriorating political and economic state of affairs in Buenos Aires, Argentina, has resulted in situations where developers and private companies provide privatized “public” services that attract large sectors of the population to private developments housing up to half a million people (Environment and Planning B 2002).
Dual Governance, Rules and Outcomes
The spread of CICs in the U.S. is driven by the mutual interests of developers and local governments, including planning officials. Developers benefit because they can maintain profits—despite the high costs of land and infrastructure—by introducing efficient land design schemes and, often, higher densities. Local governments prefer CICs because they privatize infrastructure and reduce public costs. At the same time, consumers see a way to protect their property values through the ability to control their neighborhood character by using compliance and enforcement mechanisms. CICs also provide consumers greater infrastructure options, recreational amenities and community services.
The growing fiscal crisis experienced by many local governments means they are often unable to respond to such traditional community demands as building and maintaining streets, collecting garbage, snowplowing and other services. The establishment of a separate legal mechanism within a private neighborhood association allows collective control over a neighborhood’s common environment and the private provision of common services. Perhaps more important, this trend creates a de facto deregulation of municipal subdivision standards and zoning, because cities and towns allow for a different, more flexible set of standards to be implemented in private developments. Often, the results are innovative spatial and architectural layouts and, sometimes, unusually sensitive environmental design. This shift in neighborhood governance enables a resultant shift in the design of residential developments that heretofore has not been fully appreciated.
A recent nationwide survey of public officials and developers gauges the impacts of subdivision regulations on the design of residential developments and the practices of developers in rapidly growing regions of the country (Ben-Joseph 2003). It assesses attitudes and perceptions and identifies the issues regarding subdivision regulations that members of the housing industry and the regulatory agencies feel are affecting housing development.
Excessive Regulations
As early as 1916 Frederick Law Olmsted, Jr., commented on subdivision standards and regulations.
While such regulations are intended only to guard against the evil results of ignorance and greed on the part of landowners and builders, they also limit and control the operations of those who are neither ignorant nor greedy; and it is clear that the purpose in framing and enforcing them should be to leave open the maximum scope for individual enterprise, initiative and ingenuity that is compatible with adequate protection of the public interests. Such regulations are, and always should be, in a state of flux and adjustment—on the one hand with a view to preventing newly discovered abuses, and on the other hand with a view to opening a wider opportunity of individual discretion at points where the law is found to be unwisely restrictive. (Olmsted 1916, 3)
Indeed, developers in the 2003 survey clearly expressed their frustration with the excessive and often unwarranted nature of physical improvements and standards associated with subdivision development. When asked to indicate which types of requirements present the greatest expense in conforming to regulations, an overwhelming majority (80 percent) pointed to requirements associated with site design. When asked to indicate which specific requirements they perceived as excessive, 52 percent of the respondents indicated those relating to street design and construction, with almost 45 percent indicating land dedication and 43 percent storm sewer systems (underground piping for storm water mitigation). When asked about which physical standards within each category were seen as excessive, those most frequently cited were street widths (75 percent of the respondents), street rights-of-way (73 percent) and requirements of land for open space (73 percent). Most developers also mentioned water and sewer hook-up fees (85–90 percent) and payments in lieu of land dedication (79 percent) as being excessive monetary requirements associated with physical improvements (see Table 1).
While one might expect that developers would criticize regulations as interfering in their business, it is important to note that most respondents were selective in their answers to the survey. Out of 29 requirements listed in Table 1, only 13 were considered excessive by the majority of developers, while 16 others were deemed reasonable. Such results indicate that many developers are tuned in to construction and design performance, and their attitude toward regulation cannot always be assumed to be negative.
Furthermore, the surveyed public officials (town planners and town engineers) often concurred with the developers’ observations. Generally these officials agreed that the regulatory process, such as the enforcement of subdivision regulations, has become more demanding and complex. Over the past five years, for example, 70 percent of the jurisdictions where these public officials work have introduced new requirements, and 57 percent have increased specifications, such as those for setbacks and lot sizes. Only 16 percent of these jurisdictions have decreased their specifications, mostly by reducing street widths.
Relief from Subdivision Regulations
Two-thirds of residential developers consider government regulations, particularly those pertaining to the design and control of subdivisions, the main culprit in prohibiting design innovation and increasing the cost of housing. More specifically, they see these regulations as an impediment to increasing densities, changing housing types, and reconfiguring streets and lots.
One way developers try to relax these regulations is through requests for relief in the form or zoning or design variances. More than half of the surveyed developers (52 percent) had to apply for some sort of relief in at least half of their projects, while 37 percent had to apply in at least three-fourths of their projects. When asked to point to the type of changes they requested, many indicated higher-density single-family projects, more multifamily units, and more varied site and structural plans. The majority of the developers in the survey responded that they sought to increase the density of housing units on their sites, but 72 percent noted that because of existing regulations they had to design lower-density developments than they wanted. Some developers reported that regulations forced them to build in greenfield locations away from major urban areas, where restrictions and abutters’ objections were less onerous.
Although almost all of the public officials (83 percent) reported that their jurisdictions require private developments to follow established subdivision regulations, the enforcement of these standards through the approval process is malleable. In some cases, when such a development is classified as a condominium, which may include attached and/or detached dwelling units, no formal review of street standards is required. In fact, the majority of public officials surveyed (61 percent) indicated that their jurisdictions allow for narrower streets to be constructed within private developments. One respondent stated, “Variances are more easily granted within private road systems since the county will not have any maintenance responsibility or liability.”
The practice of building narrower roadways and offering smaller building setbacks within private subdivisions has become widely accepted over the last decade. A street standards survey completed in 1995 showed that 84 percent of the cities responding allowed for different street standards in such developments, and that they more readily accepted the introduction of different paving materials, changes in street configurations, and the employment of traffic calming devices (Ben-Joseph 1995).
Design Benefits
Both public officials and developers acknowledge the design benefits associated with private subdivisions (see Table 2). Fifty-seven percent of officials indicated that private developments are introducing innovative design in the form of building arrangements and unit clustering. Forty-one percent felt that such developments permit the introduction of housing types not found elsewhere in their communities, and 61 percent indicated that they allow for narrower street standards to be incorporated.
While public officials see the benefits of pushing the design envelope within the confines of the development itself, many are also concerned about the social implications and impacts of these private developments on their surrounding communities. “As a matter of policy,” a survey respondent wrote, “gated private communities are discouraged as they are not in keeping with the urban form, which calls for an interconnecting network of vehicular and pedestrian movement. In addition, the walling of neighborhoods from arterial roadways should be avoided by alternatives such as the placement of other compatible uses along the periphery.”
Both developers and public officials believe that common subdivision regulations restrict alternative solutions, and they see privatizing subdivisions as a vehicle for simplifying the approval process and introducing design innovation. As one of the developers remarked, “Regular subdivision codes don’t allow flexibility. Lots are too standardized and streets use too much area. If I could build narrow streets and small lots, developments controlled by covenants and HOAs will not be necessary.” The ability to provide design choices and efficient layouts and to avoid a lengthy approval process drives both public and private sectors to offer CICs rather than typical subdivisions. Indeed, it seems that in the last decade most innovation in subdivision design has sprung from within the private domain and under the governance of community associations rather than within the public realm through traditional means.
Toward Better Subdivisions
The proliferation of CICs, with their ability to plan, design and govern outside of public boundaries, can be seen as an indicator of a failed public system. When developers and public officials resort to privatization to achieve a more responsive design outcome, and when local jurisdictions acknowledge that privatized communities provide a straightforward way to grant variations and innovation, then something is wrong with the existing parameters of subdivision codes and regulations.
For the last 25 years the subdivision approval process has increased in complexity, in the number of agencies involved, in the number of delays, and in the regular addition of new requirements (Seidel 1978). Both developers and public officials acknowledge that the application for variances and changes in subdivision regulations are lengthy and cumbersome. Therefore, it is not surprising that developers see private projects governed by HOAs as not only responding to market demands and trends, but also introducing planning and design concepts that are often not allowed or are difficult to get authorized under the typical approval process.
CICs are enabling developers to maintain profits and keep the design process relatively open-ended and flexible. The ability to operate outside the regular, common set of subdivision regulations allows developers to offer various design solutions that fit the local setting, the targeted site and the prospective consumers. In some cases these can be attractive, high-density yet affordable single-family developments, and in others low-density, high-end yet ecologically sensitive construction (McKenzie 2003).
The concept of private communities as environmentally sensitive developments may seem a contradiction in terms. However, some of these developments provide examples of responsible construction that minimizes environmental impact while maximizing economic value. In Dewees Island, South Carolina, there are few impervious road surfaces, allowing full restoration of the underground aquifer. Only vegetation indigenous to the local coastal plains is allowed. This xeriscaping approach removes the need for irrigation, fertilizers and pesticides. In addition, homes are required to use water conservation fixtures, reducing water consumption by 60 percent.
Paradoxically, while CICs are often controlled and managed by strict covenants and regulations, their initial design is very much outside the mainstream regulatory apparatus. It is precisely for this reason that they prove to be more flexible in their design solutions and more agreeable to developers, consumers and local governments.
How can such flexibility be integrated in the regular planning process? Can subdivision regulations be made more accommodating and less prescriptive? Will such an approach level the playing field and allow for more housing choices and greater design variety in the public domain? Will such changes promote developers to plan subdivisions endowed with CICs’ design qualities without their restrictive covenants and privatized shared spaces? And conversely, can CICs, while exhibiting great variation in architecture and site design features, be made less controlling in their management policies?
There are many issues raised by the spread of CICs, but none is more important than the realization that public policy and subdivision regulations must allow and promote more variety in housing styles and development options. Consumers should not be forced into CICs because they are the only type of development that offers a lively choice of features. CICs should be seen as a catalyst to change subdivision standards and regulations and as a vehicle to create a bridge between public officials and developers. Through the use of CICs developers are not only able to circumvent existing regulations, lower development costs and in some cases produce quite innovative community design solution, but also enable jurisdictions to secure new taxpayers with less public expenditure.
Not all CICs are created equal, and many are far from perfect. But, in terms of design efficiency, utilization of space, and integration of social and environmental amenities, private communities illustrate the shortcomings of many standards applied to typical subdivisions.
References
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Eran Ben-Joseph is associate professor of landscape architecture and planning in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA. This article is based in part on his survey and research that were supported by the Lincoln Institute.
