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As the capital city of China, Beijing is not only the nation’s political, cultural, scientific and educational center, but also one of the leading growth machines in the country. The city has experienced double-digit growth in its gross domestic product (GDP) for at least the last decade, and government revenues have increased at rates between 18 and 30 percent in recent years. Real estate has been one of the most important sectors of economic growth since the mid-1990s, with public and private investment leading to improved urban infrastructure, intense demands for housing and increased land consumption. This rapid growth has fundamentally changed the physical pattern of the city, both in the existing built-up central areas and throughout the municipal region.
At this time of transformation from a planned economy to a market economy, Chinese urban planners are reviewing the existing planning methodology and urban systems. This article reports on efforts by the Beijing municipal government and its planning commission to control and manage urban growth during this transition and to plan for the future.
The Current Urban Pattern
Beijing is one of four municipalities in the People’s Republic of China with provincial-level status directly under the central government. Covering an area of 16,400 square kilometers (km), Beijing has under its jurisdiction 16 districts and two counties. It is the second largest city in China with a population of more than 14 million, including about 11 million permanent residents and several million temporary residents.
Geographically Beijing is located on the North China Plain, but economically it has been considered part of the coastal zone. Since the national economic development strategy of the 1980s, three major economic zones along the coast have been in the forefront of reforms: the Pearl River Delta including Hong Kong, Guangzhou and Shengzhen; the Yangtze River Delta including Shanghai; and the Bohai Bay area including Beijing and Tianjin. Comparing their economic development patterns, Bohai Bay remains behind the others in regional development and cooperation. Unbalanced development and the gap between urban and rural development are the major issues needing attention.
Although regional development has been included in the national economic strategy, previous and current urban planning has not addressed spatial patterns on a regional scale. Beijing’s current comprehensive plan, which was approved by the State Council in 1993, still reflects the influence of the former Soviet Union in the 1950s. Comprehensive planning is a major tool used by municipal and local governments to control, monitor or guide urban development in China as elsewhere. But, because of inefficient implementation policies and slow procedures for updating the plans, they have not kept up with the rapid development of recent decades. There are six distinct sectors in Beijing’s current plan (see Figure 1).
Historic City Core: The heart of Beijing is the 62 square km historic core, which has served as the capital city for nearly 800 years. With a population of 1.3 million, this historic area is being significantly transformed as modern urban functions put pressure on preservation efforts.
Central Built-up Area: Surrounding the historic core is the 300 square km city center that has been developed gradually the since 1950s. After the market for land use rights was established in the 1980s, this area has been redeveloped rapidly and in the process has changed the physical image and socioeconomic life of Beijing. Most industrial land has been converted into a central business district of commercial and residential neighborhoods. Meanwhile, development on the outer edge of this area has been expanded more than 25 percent within the last 10 years, and the population has increased to 5 million.
Inner Greenbelt: A planned greenbelt area of 300 square km was established in the city’s 1982 comprehensive plan, but the 1993 plan showed the area reduced to about 240 square km. The objective of the greenbelt was to define the edge of the central area and provide adjacent open space. Without appropriate implementation policies and funding, however, this greenbelt (including important agriculture land) has been continually encroached upon by urban development. At the end of 2002 about half of the planned open space was made available for residential development and now only about 100 square km of open space remains.
Scattered Districts: Ten scattered districts were created in the comprehensive plan of 1982 as inner suburban development areas. Some of them have benefited from large investments in housing, but they remain primarily bedroom communities lacking mixed-used development, employment opportunities, public transportation and other services. The planned population for each of these districts was about 200,000, but several districts on the north and northeastern edge have already reached 500,000.
Satellite Towns: In the outer suburban area 14 satellite towns were planned to be self-sufficient centers combining employment and housing functions. Several factors contributed to the initial failure of this plan, however: the city center and its expansion area continued to attract most of the investment because of its existing infrastructure and lower development costs; the new market economy could not control strong linkages between employment and housing; the public transportation system could not support the development of these satellite towns; and people demonstrated a cultural preference for living in the dense urban center.
In other words, the original planned polycentric pattern neglected the impact of market forces and sociocultural preferences. Significant urban development did not reach the satellite towns until the late 1990s, when the municipal government built radial highways and created some university and industrial zones. Nevertheless, the physical pattern of urbanization around Beijing remains monocentric in character.
The Ring and Radial Highway System: To support the city’s planned spatial structure, the concept of a ring and radial road system was created in the 1950s and strengthened in the 1982 and 1993 comprehensive plans. The system was considered to be an ideal transportation model to support the planned urban pattern. The 4th ring road would be the edge of the city center; the 5th ring road would link the 10 scattered districts; and the 6th ring road was designed as the intercity highway to connect some of the 14 satellite towns. The radial highways were planned to provide rapid access between the ring roads and to create traffic corridors between Beijing and other cities.
Impacts on Urban Spatial Structure and Planning
China’s rapid economic growth has provided more income for both municipal government and citizens, fundamentally shifting consumption patterns in a very short time. The demands for housing and automobiles, in particular, have exceeded all expectations. Numerous large redevelopment projects in the city center have replaced old industrial buildings and many traditional houses with large-scale commercial complexes, modern apartment buildings, and the road and highway systems. Generally, the planned polycentric pattern of equally sized satellite towns has not been a workable structure to manage the city’s rapid urban growth, and the 1993 comprehensive plan has not been able to guide rampant urbanization. Nevertheless, some planning and policy-making efforts have attempted to control physical growth and solve serious transportation problems.
Spatial Expansion and Growth Control: Under the two types of land ownership in China—state-owned urban land and collectively owned rural land—land use rights are separated from ownership. After the 1980s, urban land use rights could be transferred in the land market, making land the major resource by which local government could raise revenues to finance urban infrastructure and redevelopment. But, dependence on revenues from the leasing of state-owned land is not sustainable over the long term because all leasehold fees are collected once at the beginning of the lease term (generally 40 years for commercial property, 50 years for industrial property and 70 years for residential property). Without a large source of annual revenue from a property tax or other fees, local governments need to find more land to develop in order to generate new revenues. As a result, many local governments are motivated to create an oversupply of land, thus accelerating the acquisition of rural agricultural land.
In Beijing, an average of 20 square km of land was acquired for urban development annually between 1990 and 2000, but this figure reached 50 square km after 2000 and is expected to more than double during this decade. At this rate, to reach the municipal economic goal of tripling the GDP growth rate by 2010, there will be hardly any agricultural land left in the municipal area. Facing these challenges to sustainable urban development, the central and the municipal governments are initiating some urban planning efforts to control land consumption and redefine greenbelt areas.
To preserve the nation’s limited agriculture land resources, the central government in the 1980s set up an urban planning regulation of 100–120 square meters of urban land per person in a large city. For example, if Beijing’s comprehensive plan has an urban population forecast of 10 million in 2010, the city’s total urbanized land area should be controlled within 1,200 square km.
The population forecast is a crucial factor in determining urban land scale and controlling land consumption. However, after the national population policy became more flexible in accepting temporary urban residents in the 1990s, this population planning norm became much more difficult to attain in practice. There is no workable analytical method to review and evaluate urban population forecasts. As a result, it is difficult to control the oversupply of land by local governments, which can use their forecasts to enlarge their planned land development territory.
The inner greenbelt was not fully realized in the 1993 comprehensive plan, but it is still considered a workable planning approach for designating the urban edge. When construction of the 5th and 6th ring roads started in 2000, however, development of land around the roads began immediately, spreading primarily from the central city. In 2001 the Beijing municipal planning commission submitted a new “outer” greenbelt plan to the municipal government, defining nine large corridors connecting outer-suburban open spaces with inner-suburban green areas. The purpose is to define the boundaries for urban growth and to link the central city with the natural environment. However, there are more challenges for implementation: urbanization and urban development pressure within these green corridors affects hundreds of villages and nearly a million peasants; and it has been difficult to define the types of open space that are both ecologically sensitive and economically sustainable.
Transportation Planning: The transportation system planned in the early 1980s and modified in the early 1990s has been implemented; however, the road hierarchy system, consisting of urban highways, main motorways, sub-motorways and streets, did not anticipate such a rapid increase in the number of automobiles. Beijing is the leading city in China for automobile use, with an annual increase in car ownership of 15 to 20 percent. The city had one million vehicles in 1997, but the second million was added in only five years, from 1998 to 2003. Most people agree that the constant traffic jams are caused by the inappropriate transportation system and inadequate regulatory policies.
When the market demand for automobiles began to increase in the mid-1990s, the municipal government decided to speed up construction of the planned highways and motorways. Most of the public budget for infrastructure went into this road construction, and within three years the 4th and 5th and most of the 6th ring roads were completed. Transportation engineers insisted on completing the road system as planned, in spite of two commonly accepted arguments: dependence on the inner-city highway network caused more traffic congestion and negative impacts on the central urban fabric; and transportation planning without considering land use planning causes conflicts in the urban spatial structure.
Realizing that public transportation is a key solution to reducing traffic jams and managing the city more efficiently, the municipal government started to focus on building its subway and urban light-rail systems in 2001, after Beijing won its bid for the 2008 Olympic Games. The plan is to build four or five subway lines in the city center and four urban light-rail lines connecting to the suburban areas. To obtain sufficient funding for these very costly projects, the municipal government adopted a public-private partnership model to raise investment from the private sector. Although it is too early to tell how much these efforts may affect other aspects of urban development, it is clear that they cannot yield sustainable development without broader regional collaboration.
Beijing Urban Spatial Development Strategy Study
Several factors have prompted the City of Beijing to review its spatial structure on a regional scale.
Reforming the city’s physical spatial structure based on a consideration of the larger Bohai Bay region is fundamental to solving these problems. Furthermore, the major public tool to manage urban development, the existing comprehensive planning methodology, is being challenged by the market economy, which makes it more difficult to estimate future urban development demand.
Some Western urban researchers have pointed out problems in the Chinese comprehensive planning process, suggesting that it is too static; is too focused on physical and land use planning; neglects the costs of development and infrastructure; and takes too long for implementation and approval. Recognizing the increasing strength of market forces, planners and government officials constantly search for solutions to better balance their respective roles. The Beijing municipal government thus has started an urban spatial development strategy study outside the existing urban planning system to explore fundamental urban forms derived from market principles.
A Vision for the Future: As China’s capital city, Beijing is the nation’s political and cultural center. To raise its competitiveness and become a world city, however, Beijing needs to improve its built environment so it can host more national and international events in the areas of international trade and finance, education and tourism. Beijing’s spatial structure and infrastructure capacity also should support more urban functions using its regional industrial base and international transportation and port facilities. Population is a key element in measuring urban scale, but the more flexible national population policies since the late 1990s have made it difficult to provide accurate estimates. One critical step is to analyze the “carrying capacity” of environmental resources such as land and water, which can limit the city’s future growth and urban scale.
Urban Density: Density is another important issue in this study. Beijing’s population density of 150 persons/hectare (ha) in built-up areas (roughly within the 4th ring road) compares unfavorably with most other large cities in China: Shanghai–280 persons/ha; Tianjin–230 persons/ha; Guangzhou–360 persons/ha. Further reduction of density in the historic core is considered to be an important mission, however, because of the traffic congestion and the need to preserve the old city. Thus, the new plan is trying to encourage more people to move out toward the 4th ring road and suburban areas. The goal of reducing density in the historic core and between the 2nd and 4th ring roads does not match the city’s public transportation strategy, however. The traffic congestion and environmental problems in the built-up areas are not directly caused by density, but rather by existing transportation policies and systems, the lack of urban green spaces and the proliferation of urban super-blocks.
A New Polycentric Pattern: The old planned polycentric pattern failed to control urban growth from spreading out of the existing built-up center. After reviewing the reasons for this failure, several major principles can help to define a new spatial pattern: consider regional development and reinforce the physical links with the port city of Tianjin; define the area on a large scale with more attention to environmental protection; bring the market factors that affect urban structure into the planning process; and discard the former goal of creating equally sized satellite towns. The general concepts of the new polycentric pattern are to
Future Planning Practices
Developing a long-term urban plan is an enormous challenge for a city like Beijing, which is undergoing rapid urban development, growth and transformation with a very uncertain future. Several crucial questions regarding urban scale, density, spatial expansion and growth policies need further study and analysis.
Forecasting and controlling urban scale through planning is difficult for all urban planners and policy makers. Existing and potential natural resources serve to constrain future growth, and population is more controlled now by the market economy than by centrally planned policies of the past. Politically and economically, Beijing will continue to attract more investment, which needs more professionals, technicians and skilled workers, while it also has to deal with the pressure of unskilled migrants from rural areas. The limited amount of natural resources thus becomes a major element in planning, but it cannot be the only factor to help forecast the future scale of the city. Analysis of the full range of alternatives and their relevant policies should be prepared to address the most rapid and largest growth scenario imaginable.
A polycentric spatial structure might be a good solution for Beijing, but it needs more attention to the interdependencies of the central city and the new town centers. The old satellite town pattern failed because it focused on the development balance between existing local jurisdictions but neglected economic forces, physical relationships and environmental constraints on a regional scale. Several important elements help to define the new spatial pattern: the boundaries of the central urbanized area; the scale and location of the new town centers; and the relationships among these centers, Beijing, Tianjin and other mega-centers in the region. The efficient, rapid public transportation corridors between the city center and the sub-centers also are a critical element in making the polycentric model workable.
The fundamental purpose for launching the spatial development strategy study and updating the comprehensive planning process is to develop better policies to manage urban growth and balance land development and conservation with a long-term perspective. To reach that goal and to implement the new strategy will require legal tools and strong, comprehensive policies—a challenge for most Chinese cities under the existing policy-making system.
Preserving historic areas, agricultural land and environmentally sensitive areas is not compatible with the current hot economy and planned development. Preservation has never received much public funding support, a major reason for failed efforts in the past. The public sector now has sufficient resources and enough authority to balance development and preservation, but it needs to broaden the use of technical tools and incorporate more regional policies. Planning cannot be implemented only through planning regulations; it requires various authorities and professionals to work together on policies and programs that address planning, taxation, land use, environmental concerns and historic preservation.
The next five to 10 years will be a key period for the City of Beijing to create its new urban form. Local planners and decision makers should make a serious review of the last century of urban development history in U.S. cities. They have lessons to offer on both policy making and implementation regarding highways, suburbanization, shopping malls, the city beautiful movement and other urban issues. Current initiatives also are instructive: smart growth, regional growth control and management, mixed-use planning, density and design review. Globalization will bring more political and economic competition to the world’s largest cities, and Beijing must learn from past experiences and adapt to the new economic realities.
Yan Huang is deputy director of the Beijing Municipal Planning Commission. She was a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design in 2003–2004.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La segregación espacial es una característica de las metrópolis, de San Diego a Boston, de Santiago a Ciudad del Cabo, de Belfast a Bangalore. En algunos lugares está asociada principalmente con los grupos raciales; en otros, con las minorías étnicas o religiosas; mientras que todavía en otros, con el nivel de ingresos. En nuestra experiencia en el continente americano, encontramos que con la investigación internacional comparativa los investigadores y analistas de políticas encuentran rasgos únicos y comunes en franco contraste. Por ejemplo, en América Latina el debate público sobre la segregación espacial urbana suele centrarse en los problemas socioeconómicos, mientras que en los Estados Unidos y muchos otros países desarrollados se enfoca más en las disparidades raciales o étnicas.
La segregación residencial también tiene significados y consecuencias diferentes según la forma y estructura específicas de la metrópoli, y también según el contexto cultural e histórico. En Norteamérica, las minorías sociales y étnicas tienden a ser segregadas hacia sitios poco deseables del casco urbano mientras que la mayoría de clase media y alta se dispersan en pequeños barrios urbanos o zonas residenciales socialmente homogéneas en toda la ciudad. En oposición, en las ciudades latinoamericanas es la élite minoritaria la que tiende a concentrarse en una sola área de la ciudad.
Las fuerzas
Son numerosas y variadas las fuerzas que contribuyen a la segregación espacial. Las leyes del apartheid en Sudáfrica fueron un caso extremo de segregación espacial a gran escala aprobada por el gobierno. Otros casos han despertado menos interés internacional, como por ejemplo la destrucción de chabolas emprendida por el gobierno brasileño en los años 1960, que hizo que los habitantes pobres se refugiaran en otras zonas segregadas. En una escala menor, en Santiago de Chile, entre 1979 y 1985 durante el régimen de Pinochet más de dos mil familias de pocos ingresos fueron desalojadas de áreas residenciales de altos y medianos ingresos con el objetivo trazado de crear vecindarios uniformes según el nivel socioeconómico.
Aunque los desalojos de los gobiernos y los esquemas legislativos son mecanismos explícitos para generar segregación espacial urbana, igualmente se han usado modalidades más sutiles para crearla o imponerla. En Colombia, se impuso la contribución de valorización (una suerte de gravamen por mejoramiento) a los habitantes de asentamientos informales en Bogotá ubicados a orillas de una nueva autopista periférica. Los funcionarios públicos sabían que el gravamen era más de lo que los habitantes podrían pagar y probablemente éstos “optarían” por la reubicación. Al imponer normas sobre el uso del suelo que los sectores pobres no pueden cumplir, el gobierno prácticamente los empujó hacia áreas periféricas informales. Los Estados Unidos también recurren a tales mecanismos para crear mercados de la vivienda segregados. Por ejemplo, algunos agentes de bienes raíces excluyen a las minorías raciales y étnicas o a las personas de clases sociales más bajas que no encajan en los mercados previstos; asimismo, muchos propietarios utilizan redes informales para encontrar el tipo de arrendatarios de su preferencia.
La segregación voluntaria se ha convertido en una nueva fuerza, con la proliferación de urbanizaciones enrejadas tanto en el hemisferio norte como en el sur. Esta tendencia parece tener varios motivos, entre ellos los factores de la oferta y la demanda. En cuanto a la demanda, los residentes tal vez se sientan atraídos por la percepción de seguridad o por un nuevo estilo de vida. En lo que respecta a la oferta, los constructores y promotores inmobiliarios obtienen una tremenda rentabilidad con la absorción a gran escala de elementos exógenos en estos proyectos de desarrollo altamente controlados.
La complejidad que produce la combinación de la segregación coercitiva y voluntaria conduce a una interrogante más profunda: ¿Cuál es la relación entre las diferencias sociales y la segregación espacial? Es común suponer que lo primero “se refleja” en lo segundo. En ocasiones los grupos sociales recurren a la segregación para fortalecer una identidad débil o confusa, como en el caso de los grupos de clase media emergentes o comunidades de inmigrantes en busca de aceptación social. En gran medida, el proceso de suburbanización de la posguerra en las ciudades de los EE.UU. puede interpretarse como una manera de clasificación homogénea que buscaba reafirmar la identidad social.
Las consecuencias
En los EE.UU., la segregación espacial plantea un serio problema para la formulación de políticas debido a las complejas interacciones entre el suelo y los mercados de la vivienda, por un lado, y su conexión con los ingresos locales y la distribución y calidad de los servicios, por el otro. Las disparidades en la calidad de las escuelas quizás sea uno de los ejemplos más dramáticos de la variación en los servicios públicos de un lugar a otro.
La combinación de segregación residencial por clase y por grupos raciales o étnicos y la distribución espacial sistemáticamente desigual de escuelas de calidad trae como consecuencia enclaves pobres en los cascos urbanos donde los niños asisten a escuelas deficientes, lo que a su vez limita las oportunidades para la vida futura. Otros servicios, como son el acceso al transporte y la atención médica, también varían según el espacio, al igual que muchos factores cuantificables como la calidad del aire y la infraestructura de los vecindarios.
En otros países, la segregación espacial de la población pobre ocurre dentro de asentamientos informales. En el pasado se consideraban estas áreas como aberraciones, pero los estudiosos entienden cada vez más la informalidad como un resultado del funcionamiento normal de los mercados del suelo y la vivienda, no como parte de una dualidad de las economías formal e informal. En este sentido, las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas que permiten el acceso y ocupación del suelo son la forma en que el mercado brinda vivienda a la gente pobre. Sin embargo, estos arreglos no siempre “se escogen” por su precio bajo o comodidades relativas, sino porque son una de las poquísimas opciones que tienen los sectores desfavorecidos.
Los patrones tradicionales de segregación en las ciudades de América Latina están cambiando debido a la proliferación de nuevas comunidades cerradas destinadas a grupos crecientes con ingresos altos y medianos y la aparición de centros comerciales y complejos de oficinas en áreas más “modernas” fuera de los primeros enclaves urbanos. En São Paulo, Santiago, Buenos Aires y Ciudad de México, por nombrar sólo algunas de las ciudades más grandes y dinámicas, estas construcciones incluso están surgiendo al lado de áreas de bajos ingresos. La segregación de los usos y el acceso se está intensificando, lo que está haciendo más aparentes las desigualdades sociales de las últimas décadas. Sin embargo, al mismo tiempo, estos cambios en los patrones de segregación reducen las distancias físicas entre los grupos socioeconómicos, y están poniendo al alcance de los pobres las instalaciones comerciales “modernas” y los espacios públicos mejorados.
Probablemente las consecuencias de la segregación están cambiando debido a esta reducción en su escala geográfica. Algunos de los efectos negativos de la segregación a gran escala de la población pobre (es decir, la aglomeración en la periferia de las ciudades) podrían estar disipándose en este paisaje urbano nuevo y más diverso. Los estudios empíricos recientes realizados en Santiago confirman este punto de vista.
Respuestas normativas
La segregación espacial es el reflejo tanto de la estructura social existente como de un mecanismo que impone esa estructura, lo que plantea la pregunta sobre cómo y cuándo debe abordarse la problemática de la segregación. ¿Acaso el problema en el contexto estadounidense es que los niños de las minorías pobres viven junto con otros que tienen el mismo nivel de ingresos o con grupos raciales semejantes, o se trata de que al vivir en áreas pobres y segregadas los niños tienen limitadas sus oportunidades de vida futura debido a que no tienen acceso a buenas escuelas? ¿Está la respuesta en mejorar las escuelas, integrar los vecindarios o iniciar una combinación de ambas y otras soluciones? En el caso de los países en desarrollo, ¿el problema radica en que los asentamientos informales a menudo son peligrosos (debido a las riesgosas condiciones ambientales o la violencia callejera) o que los residentes están aislados de buenos empleos, tránsito y otros servicios? ¿Está la solución en reducir o eliminar el peligro, mejorar el tránsito, crear empleos en el vecindario o tratar de aplicar todos estos programas?
Necesitamos mejorar nuestra comprensión de los problemas sociales en estas áreas segregadas para poder diseñar e implementar políticas adecuadas que sean necesariamente multidimensionales. ¿Debiera el cambio tomar la forma de programas correctivos (como son los de regularización o mejora de los asentamientos informales) o materializarse en políticas más fundamentales que implicarían la dotación masiva de suelo urbanizado a precios asequibles? Una opción “correctiva” hace contrastar la informalización de los acuerdos formales (es decir, la desregulación) con la formalización de los acuerdos informales (es decir, la redefinición de los códigos de zonificación o la regularización de los sistemas alternativos de tenencia de la tierra).
Una solución todavía más fundamental sería la implementación en tramos o la designación obligatoria de proyectos de vivienda de interés social en áreas de altos ingresos. Un tipo diferente de herramienta consiste en abrir a la participación popular la toma de decisiones sobre la asignación de inversiones públicas, como es el proceso “orçamento participativo” utilizado con éxito en el municipio brasileño de Porto Alegre, en el que se distribuye el presupuesto con amplia participación pública. Otras respuestas podrían centrarse en la mejora drástica de los asentamientos periféricos de bajos ingresos ya existentes, el uso más extendido de gravámenes por vinculación o la eliminación definitiva de los mercados del suelo, como sucedió en Cuba. No obstante, precisamos más información acerca de la eficacia de estos variados programas e instrumentos y llevar a cabo un análisis más minucioso de las condiciones necesarias para aumentar las probabilidades de éxito.
La globalización ha estimulado el movimiento de la fuerza laboral y el capital, lo que ha dado lugar al acercamiento de las experiencias, tanto positivas como negativas, de los países desarrollados y en desarrollo. Los inmigrantes que llegan a los Estados Unidos, particularmente los indocumentados, tienden a asentarse en enclaves urbanos, pero su condición legal irregular trasciende más allá de tales asentamientos. Tienen acceso limitado al mercado laboral y al crédito, lo que a su vez les restringe la movilidad y afianza la segregación espacial existente.
Por otra parte, a medida que los consorcios financieros y de bienes raíces estadounidenses amplían sus operaciones en el extranjero, implantan los protocolos, convenciones, expectativas y modalidades operativas de su país de origen. La exportación de tales normas a los países en desarrollo puede conducir a nuevos patrones de discriminación geográfica (es decir, exclusión) según la raza o grupo étnico, en lugares donde anteriormente estas prácticas eran menos explícitas.
Sabemos por investigaciones realizadas y experiencias anteriores que la segregación puede aumentar los ingresos territoriales de los promotores inmobiliarios y terratenientes. Asimismo sabemos que la rentabilidad de las obras de construcción de viviendas depende de las inversiones públicas que se hagan en carreteras, instalaciones y servicios. Al mismo tiempo, reconocemos que la segregación tiene efectos positivos y negativos sobre la vida citadina, que van desde la exclusión social que dificulta la vida de la población pobre hasta el fortalecimiento de identidades sociales y culturales que contribuyen a la diversidad y vitalidad de la ciudad.
El rostro de la segregación varía dentro de cada metrópoli y de una a otra. Sin embargo, los estudios internacionales comparativos han demostrado que existen tendencias importantes de convergencia entre las ciudades de los EE.UU. y las de América Latina. Nos queda mucho por entender con respecto al efecto de la interacción del suelo y los mercados de la vivienda y la estructura normativa de la segregación espacial y las oportunidades de vida de los residentes urbanos.
Rosalind Greenstein es miembro principal y directora del Programa de Mercados del Suelo del Instituto Lincoln. Francisco Sabatini es profesor asistente en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, en Santiago. Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Como parte de las actividades educativas del Programa para América Latina del Instituto Lincoln, en junio pasado se dictó el curso Large-Scale Urban Redevelopment Projects [Grandes Proyectos Urbanos], el cual se centraba en los aspectos más importantes y desafiantes de este tema de planificación territorial. Académicos, funcionarios públicos y representantes de empresas privadas de 17 países participaron en las presentaciones y las discusiones. Este artículo presenta una síntesis de los principales temas, preguntas y retos planteados durante la ejecución de estos complejos proyectos.
Los macroproyectos de renovación urbana han pasado a ser materia importante en muchas naciones de América Latina en los últimos tiempos, debido en parte a los cambios propiciados por los procesos de globalización, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la planificación urbana. Estos proyectos comprenden numerosos tipos de intervenciones, pero se caracterizan primordialmente por su gran magnitud en tamaño y escala, lo que plantea un reto para los instrumentos tradicionales de gestión y financiamiento urbanos.
Los proyectos urbanos de gran escala no se consideran una novedad en América Latina. Entre los diversos elementos de los proyectos de desarrollo encontramos la renovación de cascos históricos; la conversión de parques industriales abandonados, áreas militares, aeropuertos o estaciones ferroviarias; grandes proyectos de rehabilitación de viviendas marginales; y construcción de modelos novedosos de transporte público. No obstante, por lo menos cuatro rasgos fundamentales caracterizan este nuevo tipo de intervención:
La última característica se reafirma con la influencia de diferentes estrategias de planificación y los efectos de grandes proyectos urbanos en varias ciudades de todo el mundo (Powell 2000). Un proyecto que ha ejercido influencia en muchos planificadores y funcionarios públicos de ciudades latinoamericanas fue la transformación de Barcelona en preparación para los Juegos Olímpicos de 1992 (Borja 1995). Varios proyectos en América Latina se han inspirado en este enfoque, y en algunos casos lo han emulado directamente (Carmona y Burgess 2001), pero también ha enfrentado duras críticas (Arantes, Vainer y Maricato 2000). Se ha visto cómo un proceso de conveniencia a través del cual un grupo con poder de decisión o actores con intereses privados logran eludir la planificación oficial y las normativas existentes que se consideran como muy dependientes del debate (democrático) público. Como resultado, en su mayoría estos proyectos tienden a ser elitistas, porque desplazan los vecindarios de bajos ingresos mediante un uso regenerado y segregado del suelo para la clase media, o provocan exclusión social, porque los proyectos apuntan hacia una sola clase social, ya sea asentamientos de bajos ingresos o enclaves de altos ingresos, en zonas periféricas.
Los proyectos a gran escala plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones inherentes y emplazan a los responsables del análisis del suelo urbano y la formulación de políticas. Son de particular importancia las nuevas formas de gestión, regulación, financiamiento y tributación que se requieren para la ejecución de estos proyectos, o que son resultado de éstos, y en general las consecuencias para el funcionamiento de los mercados del suelo.
Magnitud, escala y cronograma de ejecución
La primera cuestión que surge de la discusión de proyectos a gran escala tiene que ver con la ambigüedad del término y la necesidad de definir su validez. La magnitud es una dimensión cuantitativa, pero la escala sugiere interrelaciones complejas que conllevan efectos socioeconómicos y políticos. La vasta variedad de sentimientos evocados por los macroproyectos indica las limitaciones que existen para lograr reestablecer una visión del conjunto urbano y al mismo tiempo su carácter global (Ingallina 2001). Esta cuestión apenas comienza a discutirse en América Latina, y se enmarca en la transición hacia un nuevo enfoque en la planificación urbana, que está vinculado a la posibilidad e incluso la necesidad de construir una tipología e indicadores para su análisis. Forman parte de las discusiones cuestiones como el carácter emblemático de estos proyectos, su papel en la estimulación de otros procesos urbanos, la participación de muchos actores y la importancia de los efectos sobre la vida y el desarrollo de la ciudad. No obstante, el núcleo central de este tema es la escala, entendida como un concepto que abarca más que simples dimensiones físicas.
Puesto que la escala de estos proyectos se asocia con procesos urbanos complejos que conjugan continuidad y cambios a mediano y largo plazo, debe elaborarse el cronograma de ejecución de manera apropiada. Muchas de las fallas en la implementación de dichos proyectos se deben a la falta de una autoridad gestora que esté desligada o protegida de la volatilidad política de los administradores locales con el transcurso del tiempo.
Los casos de Puerto Madero en Buenos Aires y Fénix en Montevideo –el primero ya finalizado y el segundo todavía en marcha– sirven de ejemplos de las dificultades para controlar la escala y el momento de ejecución del proyecto de desarrollo en el contexto de situaciones y políticas económicas que pueden cambiar drásticamente. Doce años después de su construcción, Puerto Madero todavía no logra estimular otros macroproyectos, como la renovación de la cercana Avenida de Mayo, ni transformaciones tangibles en las normas urbanas.
La escala y el cronograma tienen importancia especial para el proyecto de Montevideo, puesto que surgen dudas acerca de la factibilidad de ejecución de un proyecto de esta escala en relación con el carácter de la ciudad, su economía y demás prioridades y políticas del país. Su objetivo era generar una “obra de impacto urbano”, en este caso la promoción de inversiones públicas, privadas y mixtas en un vecindario que perdió el 18,4% de su población entre 1985 y 1996, enfocándose en un edificio emblemático como la estación de trenes General Artigas. La obra ha sido terminada en su mayor parte, con un préstamo de $28 millones otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo; sin embargo, el porcentaje de inversiones públicas y privadas es mínimo y actualmente el proyecto Fénix tiene que competir con otro macroproyecto empresarial-comercial ubicado al este de la ciudad, el cual ya está despertando el interés de firmas y compañías importantes.
Aspectos de las políticas del suelo
La cuestión de la escala se relaciona intrínsecamente con la función del suelo urbano, por lo que cabe preguntarse si la tierra (incluido su valor, usos, tenencia y demás factores) debiera considerarse como una variable clave en el diseño y gestión de las operaciones urbanas a gran escala, dado que suele vincularse la factibilidad y éxito de estos proyectos con la absorción de elementos exógenos formidables a menudo reflejados en el costo y administración del suelo.
Los proyectos concebidos para restaurar cascos históricos ofrecen lecciones valiosas que debemos considerar. Podemos comparar los casos de La Habana Vieja, donde la propiedad de la tierra recae por completo en el Estado, el cual ha permitido ciertas actividades de expansión, y Lima, donde la tenencia de la tierra se divide entre muchos propietarios privados y entidades del sector público, lo que acentúa las dificultades para culminar el proyecto de restauración en marcha. Si bien La Habana Vieja ha recibido una importante cooperación financiera de Europa y Lima tiene un préstamo de $37 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, el reto fundamental es promover la inversión privada y al mismo tiempo seguir ofreciendo a los residentes locales programas de asistencia social y económica. Ambas ciudades han creado unidades especiales para la gestión de estos proyectos, lo que constituye una perspectiva interesante sobre la modernización de las instituciones.
El papel del Estado
La escala, la dimensión temporal y el papel del suelo en proyectos urbanos grandes nos hacen considerar el papel del Estado y la inversión pública. Si bien las operaciones urbanas a gran escala no son un concepto nuevo en las ciudades latinoamericanas, sus condiciones actuales se han visto sumamente afectadas por los cambios económicos, las crisis políticas y las modificaciones sustanciales en el papel del Estado en general. Estas condiciones convierten la ejecución de los proyectos urbanos, como parte del proceso de desarrollo urbano a largo plazo, en un cúmulo de contradicciones con la permanencia usualmente corta de los gobiernos municipales y los límites de sus reclamos territoriales. Asimismo debemos considerar las diferencias en materia de competencias reguladoras entre los gobiernos centrales y las municipalidades locales y las diferencias entre entidades públicas e instituciones privadas u organizaciones comunitarias locales, lo que suele reflejar conflictos de interés debido a los procesos de descentralización y privatización que se están promoviendo simultáneamente en muchos países.
Dos proyectos grandes en el área de la infraestructura de transporte sirven de ejemplo para ilustrar situaciones locales que condujeron a resultados muy distintos. Uno de ellos fue la transformación del antiguo aeropuerto abandonado de Cerillos en Santiago de Chile y el otro era el proyecto de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México en Texcoco, un ejido ocupado por campesinos y sus descendientes. En el primer caso, la participación activa de grupos interesados está ampliando el proceso de recuperación de una zona de la ciudad que no cuenta con instalaciones urbanas de calidad. Una inversión total de $36 millones provenientes del sector público y $975 millones del sector privado sirve para financiar la construcción de centros comerciales, planteles educativos, centros de salud, instalaciones recreativas y viviendas para el vecindario. En el caso de México se han dado conflictos graves entre los intereses del Estado y los derechos de la comunidad sobre el suelo que han causado perturbación social y hasta el secuestro de funcionarios públicos. Como resultado, recientemente el gobierno federal ha decidido retirarse del proyecto Texcoco, decisión que le ha ocasionado un enorme costo político y económico.
Segregación y exclusión
Muchos planificadores y profesionales tienen dudas acerca de la factibilidad de los macroproyectos en países y ciudades pobres a causa de las distorsiones que pudiera causar su ejecución en el desarrollo futuro, en particular por el reforzamiento de las tendencias de segregación y exclusividad social. A las dudas que existen sobre su éxito se suma la disminución de la capacidad que tiene el Estado para hallar nuevas alternativas de financiamiento para proyectos de beneficios sociales a través de capitales privados, sobre todo los de origen internacional. Muchos macroproyectos son vistos como la única alternativa o el costo inevitable que tiene que pagar la ciudad o la sociedad para generar un ambiente atractivo en un contexto en el que las ciudades compiten cada vez más por un número reducido de inversionistas externos.
Un asunto clave con respecto al uso del espacio público generado por estos proyectos es evitar la segregación espacial y humana. Es indispensable prestar mucha atención para proteger a los habitantes de las zonas donde se desarrollan macroproyectos urbanos contra las consecuencias negativas de la regeneración urbana. Sin duda alguna éste es uno de los aspectos más difíciles de los proyectos urbanos grandes. La tabla 1 muestra los aspectos más importantes y los principales desafíos que surgen del análisis de este tipo de proyecto. De hecho, la integración de proyectos de este alcance requiere una visión de la ciudad que impida la creación de islas de modernidad apartadas en medio de áreas pobres, las cuales contribuirían al proceso llamado dualidad de la ciudad, o el surgimiento de nuevos centros urbanos exclusivos.
Tabla 1. Aspectos y retos de los macroproyectos urbanos
Para facilitarnos la reflexión sobre este asunto, mencionemos dos casos en contextos político-económicos diferentes. Uno es el proyecto Ciudadela El Recreo en Bogotá, planificado por MetroVivienda. Aunque presenta propuestas novedosas para el uso y gestión del suelo en un proyecto grande de viviendas populares, el proyecto no ha podido garantizar la integración de grupos sociales con diferentes niveles de ingresos. En el Corredor Sur de la ciudad de Panamá se está haciendo la planificación urbana de grandes zonas para la construcción de residencias, pero una vez más el resultado beneficia principalmente a los sectores de medianos y altos ingresos. De este modo, tanto en un país descentralizado como en uno centralizado, las normas generales que provocan la segregación residencial no parecen evitar las consecuencias negativas que afectan a los sectores más pobres de la sociedad.
En vista de todo esto, los grandes proyectos urbanos no deben verse como un enfoque alternativo para planes obsoletos o normas rígidas como la zonificación. Más bien, pueden presentarse como un tipo de planificación a escala intermedia, como un enfoque integrado que aborda las necesidades de la ciudad entera e impide las separaciones físicas y sociales y la creación de normas que permiten privilegios exclusivos. Sólo de esta manera podrán los proyectos a gran escala consagrarse como nuevos instrumentos de la planificación urbana. Los efectos positivos de elementos específicos, como la calidad de la arquitectura y del diseño urbano, tienen gran valor en estos proyectos si fungen como punto de referencia y se distribuyen con equidad en toda la ciudad.
Beneficios públicos
Los proyectos a gran escala son obras públicas por la naturaleza de su importancia y su impacto, pero esto no significa que sean de propiedad total del Estado. No obstante, la complejidad de las redes de participantes involucrados directa o indirectamente, la variedad de intereses y el sinnúmero de contradicciones inherentes a los macroproyectos hacen necesario que el sector público asuma el liderazgo de la gestión. La escala territorial de estas operaciones depende especialmente del respaldo de los gobiernos municipales, los que en América Latina suelen carecer de recursos técnicos para manejar proyectos de esta envergadura. El apoyo local puede garantizar una reducción de los elementos exógenos negativos y la incorporación de participantes más débiles –por lo general actores locales– a través de una distribución más justa de los beneficios, cuando la regulación del uso y la tributación del suelo es un elemento crítico. Esta es la intención que imprimió la Municipalidad de Santo André en São Paulo en el diseño del proyecto Eixo Tamanduatehy, de extraordinaria complejidad. Se trata de reutilizar una extensión enorme de terreno previamente ocupado por instalaciones ferroviarias y plantas industriales vecinas, las cuales abandonaron esta área –que alguna vez fuera un dinámico parque industrial de São Paulo– para reubicarse en el interior del país. El proyecto propone la creación de un lugar viable para nuevas actividades, en su mayoría servicios e industrias de alta tecnología, con capacidad para sustituir la base económica de esa región.
Más allá de crear y promocionar la imagen del proyecto, es importante lograr legitimidad social mediante la combinación de socios públicos y privados aliados en empresas mixtas, la venta o arrendamiento de suelo urbano, la compensación por inversión privada directa, la regulación y hasta la recuperación (o recaptura) pública de los costos y los incrementos inmerecidos del valor del suelo. También es necesaria una gestión pública activa, ya que el desarrollo de la ciudad supone propiedades y beneficios comunes, no sólo intereses económicos. Igualmente es fundamental el análisis de los costos económicos y financieros, así como los costos de oportunidad, para evitar el fracaso de estos proyectos.
Conclusiones
Los componentes básicos en la etapa preoperativa de la ejecución de macroproyectos urbanos pueden resumirse de la siguiente manera:
Es indispensable hacer un análisis adecuado de las compensaciones recíprocas (económicas, políticas, sociales, ambientales y demás), incluso si está claro que los problemas complejos de la ciudad contemporánea no pueden resolverse con grandes intervenciones solamente. Es elemental recalcar que debe atribuírsele mayor importancia a la institucionalización y legitimidad de los planes y acuerdos finales que a la simple aplicación de normas jurídicas.
Las presentaciones y discusiones del curso Large Urban Projects demuestran que la cuestión del suelo urbano sin duda subyace en todos los aspectos y retos descritos anteriormente. El suelo en este tipo de proyectos presenta gran complejidad y ofrece una oportunidad magnífica; el reto está en la manera de navegar entre los intereses y conflictos cuando el suelo tiene muchos propietarios y partes interesadas. Es necesario vencer la tentación de creer que la planificación urbana moderna es la suma de grandes proyectos. Sin embargo, estos proyectos pueden contribuir a crear una imagen compartida de la ciudad entre sus habitantes y sus usuarios. Este tema indudablemente posee facetas que no se han terminado de explorar y que necesitan un análisis continuo de colaboración por parte de académicos, autoridades gobernantes y ciudadanos.
Mario Lungo es director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) en El Salvador. Además es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.
Referencias
Borja, Jordi. 1995. Un modelo de transformación urbana. Quito, Peru: Programa de Gestion Urbana.
Carmona, Marisa y Rod Burgess. 2001. Strategic Planning and Urban Projects. Delft: Delft University Press.
Ingallina, Patrizia. 2001. Le Projet Urbain. Paris: Presses Universitaires de France.
Powell, Kenneth. 2000. La transformación de la ciudad. Barcelona: Ediciones Blume.
Arantes, Otilia, Carlos Vainer y Erminia Maricato. 2000. A cidade do pensamento unico. Petrópolis: Editora Vozes.
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As part of a series of educational programs on brownfields redevelopment for community-based organizations (CBOs), the Lincoln Institute will offer its third course, “Reuse of Brownfields and Other Underutilized Properties: Identifying Successful Roles for Community-based Nonprofit Organizations,” in Detroit in late March 2004.
The impetus for the series arose from a number of issues in the CBO community. First, CBOs are often left out of brownfield redevelopment training programs, which are generally designed for the private sector, including developers, environmental engineering firms and financial institutions, or for local governments. While these sectors must gain a better understanding of brownfields, particularly where the fear of liability looms large and remains a chief obstacle to entering into any development process, CBOs are also essential redevelopment partners. Learning how to partner with other sectors and when to bring these partners into a brownfields project is an important aspect of successful brownfields redevelopment for CBOs, and has been an integral part of the Lincoln Institute course curriculum.
Second, CBOs are often viewed as underfunded and lacking sufficient capacity to take on brownfield redevelopment. This is sometimes true, but as a result of this perception the importance of CBOs can be underestimated by both the public and private sectors, and this phenomenon becomes a self-fulfilling cycle. A wider range of state and federal funding sources are now available to CBOs, but they need to know how to access them. Some examples are special funds to conduct site assessments or do neighborhood planning, banks seeking to make loans in low-income areas where they can get special federally recognized credit, and other resources available only for nonprofit organizations.
Moreover, CBOs can play many unique roles that draw upon their strengths and capacities as community-oriented institutions. CBOs—particularly large, long-standing and well-funded CBOs—may act as the developer and/or the property owner, or they can serve as a broker or community champion, which does not require the more complex skills normally characteristic of a commercial developer. In addition to learning how to partner and play different roles, many CBOs are beginning to expand their traditional focus beyond housing or community services to encompass a broader range of economic development activities, such as property redevelopment. As a result, CBOs are interested in building their organizational capacity to take on brownfields redevelopment and other related activities.
The neighborhoods in which CBOs often work exhibit many signs of disinvestment, including as much as 30 percent vacant property, high unemployment rates, absentee land ownership and few commercial businesses. Therefore, with an inherently weak market, the brownfield sites in these neighborhoods are routinely ignored by both the public and private sectors, specifically because they may be the hardest sites to redevelop. These redevelopment difficulties may arise from the level of on-site contamination—real or perceived—as well as from the challenges of the market. There is a need for both the public and private sectors to establish partnerships, but often a lack of will to bring the two entities together. The leadership of the nonprofit sector is frequently pivotal in attracting public attention and stimulating private sector interest in the neighborhood, and thus improving the likelihood that properties in these neighborhoods will be redeveloped. CBOs with a strong presence in a neighborhood can often take this leadership role in redeveloping these sites.
Case Studies
One of the most popular aspects of the Lincoln Institute series has been the opportunity for smaller, less experienced CBOs to interact with larger ones that have a track record in doing redevelopment work. Through both formal and informal exchanges of ideas and information, the CBOs are exposed to the best brownfield redevelopment practices. This opportunity to learn from peers is enhanced with the use of case studies. In direct response to participant demand, these case studies were developed and integrated into the curriculum to allow the participants to learn directly from the practical experience of their colleagues and from other CBO staff attending the courses.
The case studies were developed through interviews with the CBOs involved in the projects and have been published as a Lincoln Institute working paper, “Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors” (Brachman 2003). The cases are:
Common successful redevelopment strategies emerged in these cases, despite the variations in CBO role, organizational structure and external conditions. These strategies included partnering with city officials on property acquisition and use of city services; linking redevelopment with other visible physical improvements; communicating regularly with city officials and community groups; undertaking redevelopment primarily as part of a comprehensive plan, instead of on a site-by-site basis; and utilizing tax increment financing.
Breaking Barriers to Redevelopment
The need for extensive predevelopment work constitutes one of the major barriers to brownfields redevelopment. This work includes assessing environmental conditions on the site; figuring out a pathway to site control or property ownership; finding ways to protect owners from liability; locating funding sources; determining the beneficial property reuse for the community; and eliciting community support for the project. Discovering the true status and location of on-site contaminants is a key step toward assessing and limiting liability as well as targeting an appropriate end use.
Since these activities often inhibit private sector interest, CBOs can offer particular economic value to the redevelopment process and improve a project’s chances for success. The cases and other experiences demonstrate that CBO involvement with the predevelopment work reduces the costs and effort of the private sector, thus improving a project’s economics in comparison with greenfields developments.
If redevelopment is viewed as a linear process (which is not entirely accurate, but for the sake of discussion we will assume so here), then CBOs can invest time and money in upfront activities that traditionally have made brownfield properties incrementally more costly than development of other properties. One of the most important activities is conducting an inventory of brownfield sites throughout a neighborhood or community. This function may be performed by a local government or by a CBO, but it can lead to engineering a broader strategy or master plan that leverages the redevelopment of multiple properties. These types of tactics can help address broader market imperfections that usually plague those areas adversely affected by brownfield sites where these CBOs operate.
Another major barrier is obtaining property ownership or site control. The case studies and other examples discussed throughout the course reveal that this barrier can be overcome with city involvement or even temporary municipal ownership. Site control is a difficult problem since ownership is often obscure. Some properties have been abandoned or “orphaned;” the owner is bankrupt; or the properties are burdened with back property taxes. Again these are time-consuming issues that extend the development timeline, but they are not insurmountable when the CBO can gain knowledge about state statutes and tax practices.
Site contamination has receded somewhat as a major barrier to property redevelopment in and of itself (except for the implications for unknown and thus economically unquantified liability), but market conditions and location remain frequent and intractable barriers. The solutions to such conditions vary from location to location, but they include some of the tools discussed in the course: a redevelopment master plan for multiple properties (including uncontaminated vacant properties); a city land bank; and state statutory authority that eases the property disposition process for properties burdened by back taxes.
Learning from Experience
CBOs are in a unique position to ensure that the community is involved in the process and then benefits from the site redevelopment. However, due to minimal funding and staffing, CBOs have a particularly steep learning curve with respect to brownfields redevelopment, as do community residents. Because of their inexperience with the unique characteristics of these properties and the complications these characteristics pose for the real estate development process, residents and some CBOs can be intimidated by brownfields—the potential environmental conditions on these properties, the industrial owners, the cleanup process and the liability. Education about the process for assessing environmental conditions, the laws governing the cleanup, and issues of property ownership and liability can go a long way toward reducing the mystery surrounding these sites and alleviating the stigma often attached to them.
Brownfields redevelopment is complicated on two additional fronts. First, it requires the involvement of multiple stakeholders to be successful. Thus, included among the Institute’s course faculty have been representatives from the federal Environmental Protection Agency and the state environmental agencies overseeing the brownfield programs that approve cleanup activities and standards for properties; and funders such as financial institutions, private foundations and government agencies. Second, it is inherently interdisciplinary. The course also includes experts in legal liability, real estate development, property assessment and environmental health impacts; environmental engineers; and CBO and community development corporation staff and directors who have successfully completed brownfield deals.
This year’s course will be held in Detroit and will target primarily CBOs in Michigan and other midwestern states, allowing for a sharper focus on the common challenges faced by CBOs in that region and helping CBOs understand the importance of specific state policies and laws. Furthermore, CBOs and their statewide umbrella organizations may be able to play an advocacy role in bringing improved property disposition and tax laws to their states to increase their chances of success in future projects.
The city of Detroit and its environs, as well as other Michigan cities, are afflicted with hundreds of undeveloped brownfields, primarily the remains of former automobile factories and related service industries, so it can serve as an example of the redevelopment challenges that remain. Held in conjunction with local partners, the course will focus on how CBOs can get started with their projects; the roles they can assume—as developer, property owner, broker or facilitator, predeveloper, intermediary or advocate; possible funding sources and other resources; the relationship of the CBO to local government; the need for effective state policies to help CBOs do their job; and “green” reuses.
Another outcome of this experience working with CBOs will be the preparation of a guidebook on brownfield redevelopment to assist CBOs in addressing the challenges identified here and in deriving community benefits from underutilized property. The guidebook will address the need for structured guidance on brownfields redevelopment, similar to guidebooks that exist for the private sector but tailored for the needs of the nonprofit sector. The guidebook is still being formulated, but it is expected to cover such topics as why and when CBOs should be involved in redevelopment; what roles they can play; identifying and assessing properties for redevelopment viability; investigating the environmental conditions and cleaning up the property; obtaining liability protection; finding funding; working with other partners; building their own organizational capacity for these projects; as well as other topics.
Lavea Brachman is director of the Ohio office of the Delta Institute and a Lincoln Institute faculty associate who develops the curriculum and helps teach the course series on urban redevelopment. She also serves as a gubernatorial appointee to Ohio’s statutory body charged with reviewing and awarding state bond funds for brownfield redevelopment projects throughout the state.
Reference
Brachman, Lavea. 2003. Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors. Lincoln Institute Working Paper.
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The New Urbanism has captured the imagination of the American public like no urban planning movement in decades. Amid great fanfare, New Urbanists are seeking to redefine the nature of the American metropolis by reintroducing traditional notions of neighborhood design and fitting those ideas into a variety of urban and suburban settings.
The New Urbanism began as a reaction to conventional suburban planning as it has been practiced in the United States since the 1940s. New Urbanists view the decentralized, auto-oriented suburb as a recipe for disaster. They blame these suburbs for ever-increasing congestion on arterial roads, a lack of meaningful civic life, the loss of open space, limited opportunities for children and others without cars, and a general discontent among suburbanites.
As the latest in a long line of reform movements that have sought to establish new planning and design principles that may be applied to metropolitan areas and, especially, to new suburban neighborhoods, the New Urbanism owes much to the City Beautiful and Garden City movements of the early twentieth century. The “neotraditional” view of urban planning that began in the early 1980s with the widely publicized new town of Seaside, Florida, has since matured into the New Urbanism movement of the 1990s.
Many different sets of planning and design principles are circulating around the New Urbanism banner, but most definitions include the following ideas:
In addition, most New Urbanists claim to be committed to the concepts of strong citizen participation, affordable housing, and social and economic diversity, though these ideas do not fit so neatly onto a list of neighborhood design characteristics. In its rhetoric, the New Urbanism strives for a kind of utopian social ideal, although most New Urbanists focus on a community’s physical infrastructure in the belief that community design can create or influence particular social patterns.
Promises and Problems
The New Urbanism is still in its infancy, and there remains a great deal of skepticism about what its proponents seek to achieve. Although millions of Americans live in “old urban” neighborhoods, fewer than 2,000 live in new neighborhoods built strictly according to New Urbanist principles. Many critics believe that, while the New Urbanism contains many attractive ideas, it may have difficulty dealing with a wide range of contemporary issues that generally fall into five broad categories: scale, transportation, planning and codes, regionalism, and marketing.
Scale: The traditional neighborhoods that the New Urbanists hope to replicate are characterized by compactness, small scale and diversity of building types. But, increasingly, the economic and lifestyle demands of urban and even suburban life seem to require facilities on a massive scale, such as big-box retailers and their industrial equivalents. Many New Urbanists concede that large-scale operations will inevitably be auto-oriented, but they still claim their ideas can work for smaller-scale retailers.
Transportation: Transportation is perhaps the most contentious single aspect of the New Urbanism, which is often “sold” to public officials based on its supposed transportation benefits. Assertions such as reduced dependence on the automobile, increased transit use, shorter trips, and a more flexible hierarchy of streets make common sense, but they are not yet backed up by much empirical evidence. Perhaps the best that can be said is that New Urbanist ideas may be a necessary but not sufficient pre-condition to change the way people travel.
Planning and Codes: New Urbanists often criticize American development codes as perpetuating suburbia’s auto-oriented nature. Codes regarding segregated land uses, street widths, setbacks and other requirements are often the province of local officials, such as fire chiefs and traffic engineers, who are loathe to change them. Some New Urbanists have worked successfully with code enforcers to find common ground in order to permit unconventional projects to proceed, yet, many aspects of planning and codes remain incompatible and contentious.
Regionalism: New Urbanists have struggled to move the public perception of their movement beyond the simple idea of designing suburban neighborhoods toward focusing on metropolitan areas. Proponents and critics alike fear that widespread application of the movement’s design principles apart from a regional context may simply cause suburban sprawl to be replaced by “New Urban” sprawl. Many New Urbanists advocate urban and suburban redevelopment and infill projects, and some have expressed support for such regulatory tools as urban growth boundaries.
Marketing: Many previous reform movements in urban planning have failed because their ideas did not enjoy widespread acceptance in the marketplace, and New Urbanism is facing a similar challenge. Real estate marketing experts say that many New Urbanist projects proceeded with little market research because the developers (who were New Urbanist devotees themselves) simply believed the idea would sell itself. Now they see that selling New Urbanism requires at least as much marketing effort as selling a conventional subdivision. New Urbanists have also learned the hard way that the promise of a diversified community, with many types and prices of homes, retail stores within walking distance, and other community amenities, requires a highly sophisticated effort to bring all the components “on line” in the right sequence.
A Powerful Idea
Although it is often advertised as a panacea, the New Urbanism is only one alternative to suburban sprawl. It will probably function most successfully in a broader planning context that may include significant investments in transit, incentives to reinvest in the inner city, and disincentives to build at the metropolitan fringe.
At the same time, it is important to appreciate the power of the New Urbanism as an idea. Perhaps the most refreshing aspect of this movement is that it promotes a positive image of “town life” that includes the public as well as the private realm. In a world where a “lack of community” is often blamed for many social ills, this is no small achievement.
William Fulton is editor of California Planning and Development Report, contributing editor of Planning magazine, and a member of the Lincoln Institute Editorial Advisory Committee. This article is excerpted in part from the Lincoln Institute Policy Focus Report, The New Urbanism.
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Las ciudades de América Latina han liderado la implementación de Sistemas de Transporte Público Masivo de Autobuses tipo BRT (llamados así por sus siglas en inglés por Bus Rapid Transit), un modo de transporte que generalmente se caracteriza por el desarrollo de infraestructura que dan prioridad al transporte público en relación con el transporte en otros tipos de vehículos, ofrece la posibilidad de pagar la tarifa antes de tomar el autobús y permite un rápido acceso al mismo. Más de 45 ciudades de América Latina han realizado inversiones en sistemas tipo BRT, lo que representa el 63,6 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial.
En Curitiba, Brasil, el sistema tipo BRT ha sido implementado como una herramienta para fomentar un proceso de desarrollo urbano que se caracteriza en apoyar y fortalecer el sistema de transporte público en general. En el año 1972, la ciudad incorporó una red de vías exclusivas para autobuses y estimuló a lo largo de los cinco ejes principales del sistema tipo desarrollos del suelo de alta densidad y usos mixtos, estos ejes estructurales han guiado el proceso de crecimiento urbano de Curitiba por décadas y convergen en el centro de la ciudad. La nueva línea verde de Curitiba se fundamenta en principios similares: fomentar el desarrollo urbano que mejora y facilita el uso del sistema de transporte público masivo. El caso de Curitiba sugiere que el éxito del sistema tipo BRT puede ser mayor a través de la concentración del desarrollo del suelo a lo largo del eje del sistema de transporte público masivo. En otros estudios, se ha investigado si el sistema tipo BRT puede realmente estimular el desarrollo del suelo.
El término “desarrollo orientado al tránsito” (DOT) –en inglés, Transit Oriented Development o TOD– se utiliza para describir el desarrollo urbano que se caracteriza por ser compacto con mezcla de usos del suelo, entre los cuales generalmente se encuentran los de tipo residencial, comercial y de oficinas, así como un entorno urbano de alta calidad para los peatones que efectivamente tienen acceso al transporte público. Se considera que dicho desarrollo urbano facilita o respalda el transporte público, ya que puede concentrar la demanda a lo largo de las troncales y/o corredores de transporte, equilibrar los flujos de pasajeros y generar oportunidades para garantizar viajes de carácter multimodal. La evidencia de la experiencia en los Estados Unidos en este tema sugiere que las personas que residen en áreas servidas por DOT utilizan más el transporte público en comparación con otros viajeros frecuentes. Aunque la mayoría de los DOT se han construido alrededor de los sistemas de transporte público sobre rieles, el concepto del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público también puede constituirse en una estrategia para complementar y mejorar los sistemas tipo BRT.
Tipologías de DOT
Tanto investigadores como profesionales han desarrollado una variedad de tipologías de desarrollo urbano orientado al transporte público DOT, aunque ninguna de ellas se ha enfocado específicamente en los sistemas tipo BRT. El tipo de desarrollo urbano que podría darse en torno a las estaciones de los sistemas tipo BRT es un factor fundamental para la planificación del desarrollo alrededor de las estaciones o terminales, comprender de qué manera el DOT es adecuado dentro de una estrategia de crecimiento regional, crear conciencia y fomentar la participación del público en general en el desarrollo urbano y, finalmente, aumentar las posibilidades de éxito del sistema.
La literatura acerca de los DOT sugiere la existencia de diferencias importantes en relación con las características y los tipos de este desarrollo urbano. Una aproximación se sustenta en la experiencia de los planificadores, arquitectos y urbanistas. Peter Calthorpe (1993) utilizó el concepto de urbanización para identificar los DOT de carácter urbano y de escala barrial con características tales como la calidad del servicio de transporte público, los usos del suelo, la intensidad del desarrollo y el carácter del diseño urbano. La localización geográfica de estos DOT varía desde áreas de desarrollo con terrenos aún no urbanizados hasta áreas de redesarrollo y renovación urbana. Una tipología similar desarrollada en el estado de Florida (Estados Unidos) en el año 2011 no sólo se enfocó en la escala y tamaño del centro de actividades (regional, comunitario o barrial), sino también incluyó otra dimensión relacionada con los modo de transporte (Renaissance Planning Group, 2011).
Dittmar y Poticha (2004) combinaron los conceptos de localización geográfica y urbanización en la definición de tipologías DOT, las cuales están denominadas como centro urbano, barrio urbano, centro suburbano, barrio suburbano, zona de tránsito a escala barrial y ciudad dormitorio. Se ha establecido el mismo enfoque en aplicaciones más recientes de tipologías de DOT. Por ejemplo, la ciudad de Sacramento, California definió las tipologías de DOT como núcleo o centro urbano, centro de empleo, centro residencial, centro dormitorio y troncal de autobuses con mejoras (Steer Davies Gleave, 2009). La organización Reconnecting America desarrolló las siguientes tipologías para el área de la Bahía de San Francisco, California: centro regional, centro urbano, centro suburbano, centro de ciudad de tránsito, barrio urbano, barrio de tránsito y corredor de uso mixto (Comisión Metropolitana de Planificación 2007). En Denver, Colorado, el Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés, 2008) desarrolló una guía para la planificación de áreas alrededor de estaciones de transporte público que incorporó una tipología adicional definida como usos especiales y/o distrito de empleo.
Una aproximación alternativa para identificar tipologías a priori consiste en utilizar técnicas de agrupación de datos con el fin de examinar los mismos y la evidencia recolectada de un entorno urbano determinado. Por ejemplo, las tipologías de desarrollo urbano del entorno de 25 estaciones de metro que tuvieron un desarrollo integrado en Hong Kong se componen de cinco tipos: edificios de oficinas de gran altura, edificios residenciales de gran altura, desarrollos residenciales a gran escala, desarrollos de uso mixto a gran escala y edificios residenciales de mediana altura (Cervero y Murakami, 2009). En otro estudio se utilizó el análisis de conglomerados con el objetivo de desarrollar una definición espacio-funcional de tipologías de las áreas del entorno urbano de las estaciones del tren ligero de Phoenix, Arizona (Atkinson-Palombo y Kuby, 2011). Las tipologías identificadas en el estudio fueron las siguientes: centros de empleo, áreas de uso mixto de medianos ingresos, nodos de estacionamiento para pasajeros frecuentes, áreas de alta densidad poblacional o alta presencia de zonas de alquiler, y áreas que presentan concentración de pobreza urbana.
Un último conjunto de tipologías emergentes elaborado por el CTOD representa el entorno urbano construido introduciendo una dimensión de implementación o desempeño. Por lo general, estas tipologías se convierten en una matriz de dos dimensiones, donde los tipos del entorno urbano construido se encuentran en un eje y las medidas de implementación y disponibilidad en el otro. Estas tipologías, que se desarrollaron para Portland, Oregón y Baltimore, Maryland, en los Estados Unidos, se utilizan con el fin de guiar inversiones de capital y promover cambios de política; además, resultan particularmente útiles para generar conciencia en el público en general con respecto a los beneficios en términos de viajes y desplazamientos que ofrece el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT (Deng y Nelson, 2012).
Ciudades estudiadas y recolección de datos
Con el objetivo de discernir la condición del desarrollo urbano orientado a los sistemas tipo BRT en América Latina, el estudio que llevamos a cabo investigó el entorno urbano construido que caracteriza las estaciones y terminales de sistemas tipo BRT en siete ciudades (tabla 1). Para ello, identificamos grandes ciudades en la región donde sistemas tipo BRT han estado en operación durante por lo menos cinco años: Bogotá (Colombia); Curitiba (Brasil); Goiânia (Brasil); Ciudad de Guatemala (Guatemala); Guayaquil (Ecuador); Quito (Ecuador); y el área metropolitana de São Paulo (Brasil), específicamente la troncal “ABD”. En conjunto, estas ciudades representan el 16 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial, y el 31 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT en América Latina. El estudio incluyó dos tipos de paradas: estaciones, es decir, las paradas comunes del sistema BRT, y terminales, es decir, las paradas que se encuentran al final de una troncal o aquellas en donde se realizan transbordos importantes de una troncal del sistema BRT a otra. Con el apoyo de planificadores urbanos en las ciudades seleccionadas, identificamos un grupo de estaciones y terminales específicas representativas del sistema BRT al interior de cada ciudad, independientemente de que el desarrollo urbano estuviera orientado al sistema tipo BRT o no. En definitiva, 51 estaciones y 31 terminales fueron identificadas para adelantar la investigación.
Debido a la falta de datos en común con una alta definición espacial entre las ciudades, fue necesario recolectar datos in situ utilizando un formato de recolección diseñado para obtener información de las características del entorno urbano en dos niveles: calles (segmentos compuestos por una manzana o cuadra) y manzanas o cuadras urbanas. El término “segmento” se definió como el tramo de una calle entre dos intersecciones. El formato de recolección se estructura en los siguientes campos acerca del entorno urbano:
Con respecto a las estaciones, estudiamos segmentos de calles al interior de un radio de 250 metros, tomando como centro la estación del sistema tipo BRT. Para las terminales, estudiamos el área comprendida en un radio de 500 metros tomando como centro la terminal del BRT. En siete casos en la Ciudad de Guatemala y un caso en Goiânia, estudiamos dos estaciones (en lugar de sólo una) debido a que el sistema de autobuses se dividió en dos calles paralelas, cada una de sentido único, lo cual implica la localización de estaciones paralelas o “hermanas” que se complementan al brindar acceso al sistema en ambos sentidos. En estos casos, el área que se analizó es un poco mayor al radio de 250 metros. Además de los datos recolectados en campo, utilizamos datos secundarios suministrados por parte de las autoridades municipales, tales como la población censada dentro del área de estudio y la distancia de las estaciones y terminales a los principales centros de actividades en cada ciudad.
Estudiamos en total 10.632 segmentos y 2.963 manzanas alrededor de 82 estaciones y terminales de los sistemas tipo BRT en las siete ciudades. Debido a que la superficie de las estaciones estudiadas era similar, la comparación entre segmentos y manzanas por estación/terminal ofrece información acerca de qué tan compactas son dichas áreas en cada ciudad y su nivel de conectividad. Una estación en Guayaquil presentó la mayor cantidad de segmentos (102,1), mientras que las estaciones en São Paulo (Corredor ABD) presentaron la menor cantidad de segmentos (43,1). Detectamos un patrón similar al examinar los segmentos por manzana.
Todos los datos fueron agregados al nivel de estación/terminal. Los datos recolectados a nivel de segmento se agregaron con el fin de medir en porcentajes la presencia o ausencia de una o varias características del entorno urbano de cada estación/terminal. Los datos recolectados al nivel de manzana se agregaron con el fin de medir con respecto al área bruta la densidad de las características en el entorno urbano de la estación/terminal. Finalmente, calculamos 38 variables que caracterizan el entorno urbano construido alrededor de cada estación/terminal.
Tipologías de estaciones identificadas en los sistemas tipo BRT
Debido a la gran cantidad de variables (38) y el número relativamente bajo de observaciones (82), llevamos a cabo un análisis de factores a nivel exploratorio con el fin de generar un subconjunto de variables y estimar sus puntajes factoriales. El análisis de factores se basa en la correlación de los datos para identificar grupos de variables que son más similares entre sí. Las 38 variables se redujeron a 9 factores para su posterior análisis:
Al examinar los factores y sus estadísticas descriptivas, surgieron varias observaciones. En primer lugar, la intensidad del desarrollo alrededor de las estaciones y terminales tiende a ser relativamente baja. Por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los segmentos posee desarrollos de alta densidad, mientras que el 31 por ciento de los segmentos presenta un desarrollo de baja densidad. En segundo lugar, el redesarrollo como estrategia para fomentar el desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT parece ser fundamental en las ciudades estudiadas. Solamente el 8 por ciento de los segmentos muestran bajos niveles de consolidación, mientras que el 11 por ciento de los mismos presentan lotes vacantes. En contraste, casi la mitad de los segmentos muestran desarrollos con un alto nivel de consolidación. Este resultado sugiere que existen pocas oportunidades para que los desarrollos orientados hacia el sistema tipo BRT se lleven a cabo en suelos vacantes o por desarrollar. En tercer lugar, en relación con el estacionamiento de vehículos, cabe destacar que en el 26 por ciento de los segmentos encontramos estacionamiento de vehículos sobre la calle, mientras que el 30 por ciento de segmentos muestran algún tipo de actividad comercial y de venta minorista con estacionamiento para vehículos particulares (fuera de la vía pública). Este hecho pone de manifiesto el desafío de administrar la oferta (y la demanda) de espacios de estacionamiento y, asimismo, podría indicar que el entorno urbano alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT por lo general no resulta tan apto para los peatones y usuarios del sistema como debería.
El funcionamiento de cada estación en relación con los nueve factores se combinó con la densidad poblacional y con tres variables adicionales que no presentaron correlación alguna de las demás variables en el análisis de factores. Con estos nueve factores y las cuatro variables adicionales llevamos a cabo un análisis de conglomerados con el fin de determinar cuáles eran las estaciones y terminales que podrían agruparse. El análisis de conglomerados se utilizó como base para definir la tipología, análisis a través del cual se identificaron 10 tipos de desarrollo urbano en torno a las paradas de los sistemas tipo BRT (tabla 2).
Al examinar la tipología por ciudad, descubrimos que dos tipos de paradas capturan factores específicos de dos ciudades: el centro histórico de Quito y varias estaciones características de Ciudad de Guatemala (ciudad que posee el sistema tipo BRT más reciente entre los sistemas estudiados). El hecho de que sea nuevo y de que funciona en partes de la ciudad bastante consolidadas podría explicar por qué las estaciones se agrupan en el análisis de conglomerados. Los ocho tipos de estaciones restantes representan un amplio rango de estaciones entre varias ciudades.
Cinco atributos parecen diferenciar las distintas estaciones: (1) desarrollos multifamiliares con y sin orientación hacia el sistema tipo BRT ; (2) viviendas unifamiliares adosadas que, en algunos casos, se construyen de manera informal y tienen acceso a algunas actividades comerciales, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (3) alta densidad poblacional, infraestructura para peatones y acceso a parques y espacios verdes, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (4) estaciones con la presencia de equipamientos de uso institucional y espacios verdes, no necesariamente abiertos al público; y (5) estaciones con barreras físicas por la convergencia de varias calles y avenidas con un gran volumen de tráfico.
Las tipologías de desarrollo urbano identificadas comprenden una amplia gama de posibles entornos urbanos construidos alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT. La tipología de desarrollo denominado centro satélite orientado hacia el sistema tipo BRT, que ilustramos con el caso de Bogotá, presenta un nivel importante de actividades comerciales, instalaciones públicas, parques e infraestructura para peatones, y a su vez presenta una mezcla de viviendas residenciales multifamiliares y viviendas unifamiliares adosadas (figura 1). Tomadas en conjunto, estas características se acercan mucho al ideal de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. De manera similar, la tipología representada por la estación del centro histórico de la ciudad de Quito posee también muchos atributos de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. La cuestión sobre si la presencia de estas tipologías se traduce en una mayor cantidad de pasajeros en el sistema tipo BRT continúa siendo una pregunta de investigación empírica por examinar.
Las estaciones dentro de las tipologías centro comunitario y centro barrial parecen ajustarse apropiadamente con la definición de Calthorpe (1993) acerca de DOT comunitarios y barriales. Entre los casos analizados, las estaciones en la tipología centro comunitario presentan algunas viviendas unifamiliares adosadas y usos mixtos, tales como usos institucionales que, por lo general, están destinados a funcionar en áreas próximas a la ciudad. Las estaciones en la tipología centro barrial presentan una mayor intensidad de desarrollos residenciales, específicamente viviendas unifamiliares adosadas. Las estaciones que se encuentran dentro de las tipologías definidas como corredores parecen coincidir con el concepto de mejoramiento urbano de los corredores de autobús desarrollado en Sacramento y San Francisco, California, aunque en nuestros datos podemos distinguir claramente entre corredores dominados por usos institucionales y corredores que simplemente presentan una amplia gama de usos mixtos.
A través de las tipologías también identificamos desafíos y oportunidades para mejorar la capacidad de un desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT. Sólo las estaciones dentro de las tipologías centro de ciudad y centro satélite orientados al BRT presentaron una integración adecuada entre el entorno peatonal y el transporte público. La tipología centro urbano, como por ejemplo el de Curitiba, está listo para el mejoramiento en su integración con el sistema tipo BRT, ya que posee las densidades y los usos mixtos apropiados para promoverlo (figura 2). La tipología conformada por las estaciones Nexo, tal como se presenta en Goiânia, representa un desafío frecuente para los planificadores urbanos municipales (figura 3). Estas estaciones y terminales deberían ubicarse de manera que faciliten los transbordos intermodales, aunque esto por lo general implica sacrificar el acceso de los usuarios a cada lugar y la orientación del desarrollo hacia el transporte público en la estación y/o terminal.
En comparación con otras tipologías, no encontramos evidencia sólida de estaciones relacionadas con centros de empleo o pasajeros frecuentes. Esto puede ser resultado del precario papel que juegan los usos mixtos del suelo entre las estaciones y terminales, ya que los usos del suelo cumplen un papel importante en otras tipologías. Una explicación por este fenómeno podría ser el alto nivel de usos mixtos que habitualmente se encuentran en las ciudades de América Latina, lo que contribuye a un bajo nivel de variación entre las diferentes áreas de las estaciones y terminales estudiadas.
En cuanto a las políticas de vivienda, las tipologías correspondientes al centro barrial y áreas verdes presentan una combinación interesante de distancia a los centros de mayor actividad en la ciudad y presencia de viviendas para hogares de bajos recursos. Dado que las paradas se encuentran lejos de los centros de mayor actividad, es mucho más probable que presenten espacios verdes, viviendas de interés social y, en algunos casos, viviendas informales. Las ciudades de América Latina suelen exhibir un gradiente de precios del suelo bastante pronunciado, donde las áreas con acceso privilegiado a los centros de mayor actividad tienen precios más altos que las áreas periféricas. Estas dos tipologías de estación del sistema tipo BRT plantean preguntas sobre las posibles consecuencias que pueda tener el sistema tipo BRT en cuanto a incrementar la segregación de viviendas y la carga financiera en términos de movilidad para las personas de bajos recursos.
Análisis de las tipologías de estación y prospectiva de la planificación
Nuestro análisis de 82 paradas de los sistemas tipo BRT en siete ciudades de América Latina reveló una variedad de patrones de desarrollo urbano. Algunas tipologías poseen atributos que son coherentes con los principios del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT. Otras tipologías presentan una gran cantidad de usos del suelo, vías e infraestructura, así como características de desarrollo que no promueven un desarrollo urbano orientado hacia el sistema tipo BRT. No obstante, otras tipologías muestran un proceso de desarrollo aún en curso, con una cantidad importante de terrenos vacantes y desarrollos todavía en proceso de consolidación. Finalmente, algunas estaciones parecen captar las condiciones urbanas que surgen en muchas ciudades latinoamericanas: presencia de viviendas informales que se encuentran lejos de los centros de mayor actividad; desarrollos comerciales a gran escala, generalmente del tipo centro comercial o grandes superficies, los cuales generan espacios privados para el comercio y, en algunos casos, espacios de uso público; y una relativa carencia de espacios públicos al aire libre. Esta información es útil para facilitar procesos de planificación de un desarrollo urbano orientados hacia los sistemas tipo BRT, dado el rápido crecimiento de sistemas tipo BRT en las últimas dos décadas. Unas 146 ciudades en todo el mundo presentan en la actualidad algún tipo de sistema tipo con prioridad para autobuses.
Comprender el tipo de desarrollo urbano que podría generarse en el entorno de las estaciones de sistemas tipo BRT es fundamental para planificar las áreas de las estaciones e identificar de qué manera el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT encaja dentro de una estrategia de crecimiento regional. Robert Cervero (1998) sostiene que toda inversión en transporte debe estar precedida y dirigida por una visión de desarrollo urbano exitosa, y esta planificación es necesaria si se van a generar subcentros alrededor de las estaciones de los sistemas de transporte. Cervero refuerza su argumento con la notable experiencia y hallazgos obtenidos en Copenhague, Estocolmo y Singapur, y sugiere que es fundamental tomar medidas para desarrollar visiones tanto a escala regional como de las estaciones de los sistemas de transporte (entorno urbano alrededor de las estaciones) para garantizar el éxito hacia futuro del desarrollo urbano orientado a los sistemas de transporte público – DOT. De hecho, las tipologías de DOT en vías de expansión en los Estados Unidos están basadas en parte en su capacidad de sostener una planificación del DOT a largo plazo. Por ejemplo, la tipología de Denver, Colorado resultó de vital importancia a la hora de crear una visión del uso y la planificación del suelo para las áreas de las estaciones del tren ligero, tanto las existentes como las futuras.
Las visiones acerca de qué tipos de desarrollo urbano pueden darse en el futuro y dónde tendrían lugar son fundamentales en el proceso de planificación y, con frecuencia, hacen parte de los escenarios definidos en ejercicios de prospectiva, en los cuales estas tipologías deben ser tenidas en cuenta por parte de los tomadores de decisiones, los planificadores y el público en general. La visión en prospectiva en el proceso de planificación es, por lo general, una condición previa para que cualquier ejercicio de planificación de las áreas de las estaciones de sistemas tipo definidas como DOT pueda ser efectivo. El Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés) sugiere la elaboración de un plan que incluya la participación ciudadana, la comercialización del proyecto y la creación de una estrategia regional de DOT. Para poder lograr todos estos aspectos, se necesita una visión acerca del tipo de desarrollo urbano que puede generarse en el área que es objeto del proceso de planificación. Las visiones son particularmente predominantes a la hora de involucrar al público en general, ya que pueden presentar de manera tangible los posibles resultados del proceso de planificación, lo cual permite tener una mayor comprensión del impacto de las decisiones acerca de la densidad, la mezcla de usos del suelo y las áreas de acceso a las estaciones.
El próximo paso en nuestra investigación será determinar las causas de los diferentes patrones de desarrollo urbano que hemos identificado. En algunos casos, el entorno urbano ha cambiado de forma radical con las inversiones de los sistemas tipo BRT, mientras que en otros casos no se han producido mayores cambios. Aquí entran en juego tanto las fuerzas de mercado como la regulación del desarrollo urbano, los cuales determinan en gran medida el resultado del desarrollo y la revitalización. Algunas de las medidas para liberar el potencial de desarrollo de los predios y áreas cercanas a las estaciones de los sistemas tipo BRT consisten en cambiar la regulación de los usos del suelo, flexibilizar los límites de densidad o reducir los requisitos de estacionamiento de vehículos. Esta estrategia coordinada entre la planificación del uso del suelo y el sector transporte es la piedra angular del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT.
Sobre los autores
Daniel A. Rodríguez es profesor de Planificación Urbana y Regional, profesor asociado adjunto de Epidemiología y director del Programa de Transporte Carolina de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Su área de investigación se enfoca en la relación recíproca entre el medio ambiente construido (que incluye los sistemas tipo BRT) y el comportamiento de los pasajeros.
Erik Vergel tovar es becario Fulbright y estudiante de doctorado en Planificación Urbana y Regional en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Arquitecto con estudios de maestría en Gestión, Planificación y Desarrollo Urbano (grado con honores) en el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de la Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos. Su área de investigación se enfoca en las relaciones entre el transporte urbano (en particular, los sistemas tipo BRT), las políticas de suelo, desarrollo urbano y vivienda para grupos de bajos ingresos.
Referencias
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Calthorpe, P. 1993. The new American metropolis: Ecology, community, and the American dream. Nueva York: Princeton Architectural Press.
Cervero, R., 1998. The transit metropolis: A global inquiry. Washington, DC: Island Press.
Cervero, R. y J. Murakami. 2009. “Rail and property development in Hong Kong: Experiences and extensions”. En Urban Studies 46(10): 2019–2043.
CTOD. 2008. Station area planning: How to make great transit-oriented places. Washington, DC: Reconnecting America.
Deng, T. y J. D. Nelson. 2013. “Bus rapid transit implementation in Beijing: An evaluation of performance and impacts”. En Research in Transportation Economics 39(1): 108–113.
Dittmar, H. y S. Poticha. 2004. “Defining transit-oriented development: The new regional building block”. En The new transit town: Best practices in transit-oriented development. Editores: H. Dittmar y G. Ohland, xiii y 253. Washington, DC: Island Press.
Comisión Metropolitana de Planificación. 2007. “Station area planning manual. Oakland, CA”. http://ctod.org/pdfs/2007MTCStationAreaPlanningManual.pdf
Grupo de Planificación Renacimiento. 2011. “A framework for transit oriented development in Florida”. Orlando, FL. http://www.fltod.com/renaissance/docs/Products/FrameworkTOD_0715.pdf
Steer Davies Gleave. 2009. “Sacramento regional transit: A transit action plan”. Sacramento, CA: Sacramento Regional Transit.
