En varios estados se implementaron, o se están considerando, medidas estatales para cambiar la zonificación a nivel local. El objetivo es permitir una gama de opciones de vivienda más asequibles y crear comunidades más sostenibles y equitativas. Sin embargo, cobró fuerza una oposición que defiende la tradición del control local sobre el uso del suelo.
Arizona. En 2022, los representantes estatales César Chávez (D) y Steve Kaiser (R) presentaron un proyecto de ley que permitía viviendas multifamiliares o una mayor densidad de viviendas unifamiliares en tierras zonificadas para agricultura u hogares unifamiliares. La propuesta, que enfrentó una fuerte oposición, se reescribió para establecer un comité que estudiara la oferta de viviendas.
California. En 2022, el gobernador Gavin Newsome (D) firmó un proyecto de ley que eliminaba los requisitos de estacionamiento cerca de las estaciones de transporte público y legalizaba las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales. A esto le siguió la legalización a nivel estatal de las ADU en 2016, y una medida, en 2021, que permitía a los dueños de propiedades dividir una vivienda unifamiliar o terreno en viviendas dúplex o cuádruples. La oposición se propuso revertir dicha ley a través de una iniciativa de plebiscito.
Connecticut. Un proyecto de ley para una reforma de gran alcance que se aprobó en 2021 prohíbe la zonificación local que limita el número de unidades de viviendas multifamiliares o que discrimina a los residentes de bajos ingresos, en un estado donde el 90 por ciento de la tierra se reserva a las viviendas unifamiliares por derecho. Además, el paquete legaliza las ADU, restringe los requisitos de estacionamiento mínimo, exige el cumplimiento de los objetivos de vivienda asequible y elimina los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” como base legal para las regulaciones de zonificación.
Maine. Un paquete de leyes que se presentó a principios del año 2022 habría creado una junta de vigilancia estatal con el poder de invalidar las decisiones locales sobre los proyectos de vivienda críticos. Además, habría eliminado las restricciones en el crecimiento instauradas por las municipalidades que citaban el “abarrotamiento”. Dichas disposiciones se eliminaron, y en su lugar, quedó una ley que permite las ADU en suelo zonificado para viviendas unifamiliares.
Maryland. Un proyecto de ley de 2020 para aumentar la densidad de viviendas en las áreas de ingresos altos que tienen una concentración de trabajos y acceso al transporte público no logró avanzar, a diferencia de otra medida que exigía a las municipalidades que permitieran las ADU. Baltimore ha considerado poner fin a la zonificación exclusivamente unifamiliar por su cuenta.
Massachusetts. Conforme a la ley de las Comunidades de la Autoridad de Transporte de la Bahía de Massachusetts (MBTA, por su sigla en inglés) aprobada en 2021 y firmada por el gobernador Charlie Baker (R), se deben permitir, por ley, viviendas multifamiliares con una densidad de 37 unidades por hectárea cerca de las estaciones de transporte público. De lo contrario, se denegará el financiamiento estatal para proyectos de infraestructura y de otro tipo. Muchas comunidades desafiaron la política, y algunas expresaron su voluntad de abstenerse de recibir el financiamiento en lugar de cumplir la ley.
Montana. A fines de 2022, una comisión especial de vivienda nombrada por el gobernador Greg Gianforte (R) recomendó abrir las áreas zonificadas para viviendas unifamiliares a viviendas dúplex, tríplex y cuádruples, y replantear otras regulaciones locales de zonificación restrictivas. La directora de la organización que representa a las ciudades y pueblos de Montana describió la iniciativa como “similar a las de California”. Se espera que este año la legislatura considere propuestas relacionadas con este tema.
Nebraska. Un proyecto de ley que se presentó en 2020, destinado a prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar y permitir cuádruples se reemplazó por una medida que solo exige que las ciudades y pueblos demuestren que están trabajando en pos de la vivienda asequible.
Carolina del Norte. En 2021, la legislación bipartidaria exigió que se permitieran los dúplex, tríplex, cuádruples y las casas adosadas en cualquier distrito de zonificación residencial con servicio de agua y cloaca, y que se permitieran las ADU. Dicha propuesta se detuvo tras la oposición de las jurisdicciones locales.
Oregón. Oregón, el primer estado del país en prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar, promulgó una ley en 2019 que establece que la mayoría de las ciudades con población superior a 1.000 habitantes permitan viviendas dúplex, y exige que las municipalidades de 25.000 habitantes o más permitan la construcción de casas adosadas, y viviendas tríplex y cuádruples.
Utah. Una medida aprobada en 2022 impulsa el financiamiento estatal para la reforma de zonificación local, que facilita la construcción de viviendas de ingresos medios y desarrollos orientados al transporte público. A fines de 2022, la legislatura estatal también estaba considerando retener los fondos del estado para las comunidades que carecen de un plan de ordenamiento territorial para la vivienda y anular la zonificación local y los procesos de audiencias para permitirles a los propietarios construir viviendas asequibles.
Virginia. El gobernador Glenn Youngkin (R), que se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”), lanzó un plan en noviembre en el que recomienda vincular el financiamiento estatal con los planes de vivienda locales e investigar una reforma de zonificación integral.
Washington. Se está considerando una legislación que permitiría una mayor densidad en las estaciones de transporte público, así como viviendas para dos, tres y cuatro familias en áreas que ahora se encuentran zonificadas para casas unifamiliares.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.
Imagen: Unidad de vivienda accesoria en Seattle. Crédito: Sightline Institute via Flickr CC BY 2.0.
Economía del hogar
Cómo las viviendas prefabricadas podrían ayudar a resolver la crisis nacional de capacidad de pago
Aunque su voz suena cálida y afable, Jim Bennet no es alguien a quien definiríamos como una persona sociable. Él mismo bromea al respecto: “Básicamente, soy asocial, incluso después de haber trabajado en ventas… o más bien como consecuencia de haber trabajado tanto tiempo en ventas”. Estamos a fines de otoño, y Jim hace malabares para acomodar el caos que implica invitar a una familia numerosa a celebrar el Día de Acción de Gracias. A su esposa, Kathryn, sin dudas la entusiasma mucho más recibir a todos para cenar.
En la casa que compraron hace tres años, tienen espacio más que suficiente para la celebración. La cocina abierta y el comedor cubren una superficie aproximada de cuatro metros por nueve, en donde caben perfectamente dos mesas grandes. Bennet cuenta: “Invitamos entre 16 y 20 personas para celebrar el Día de Acción de Gracias, y entramos todos cómodos”. Lo sorprendente es que todo ese espacio, ese lienzo en blanco en el que los Bennet desean plasmar sus años dorados, se construyó en una fábrica, se trasladó por autopista en un camión y se emplazó en Woodland Estates, una comunidad de viviendas prefabricadas, destinada a personas mayores de 55 años y ubicada a unos 80 kilómetros al noroeste de Boston. El diseño abierto, la espaciosa habitación principal, el sector destinado a la oficina y los dos baños, uno de ellos con una ducha accesible para personas con discapacidad, hacen de su hogar uno muy distinto a los que ofrecían las antiguas “casas móviles”.
Pero fue otro tipo de movilidad el que inspiró a la pareja a diseñar y comprar esta casa. Bennet tiene 64 años y lleva más de 20 con esclerosis múltiple, por lo que sabe que cada vez le será más difícil moverse. “Vivíamos en una casa de dos pisos y 100 años de antigüedad”, dice, y necesitaban un lugar más práctico.
Las casas prefabricadas son, casi por definición, viviendas ideales de un solo piso. Y, en Woodland Estates, las casas nuevas se construyen teniendo en cuenta la accesibilidad. Si bien los Bennet habían buscado departamentos adaptados a sus necesidades, los alquileres eran más elevados que las cuotas mensuales que deberían pagar por el préstamo de la casa. “Tenía mucho más sentido a largo plazo, porque no sé qué me deparará el futuro”, explica Bennet, y admite que está empezando a disfrutar del sentido de comunidad que encontraron con su esposa en el nuevo vecindario.
Los Bennet tienen cada vez más compañía, y no solo en el sentido social. Los compradores de viviendas, funcionarios locales e incluso la Casa Blanca están llegando a la misma conclusión que ellos: las viviendas prefabricadas pueden tener mucho sentido para muchas personas y en muchos lugares.
Cuando hablamos de una vivienda prefabricada, la mayoría suele detenerse en la palabra “prefabricada”, porque ese simple adjetivo conlleva una gran carga cultural y un estigma histórico. Sin embargo, a medida que la crisis de capacidad de pago de viviendas empeora y se extiende desde las ciudades costeras hacia el centro de los Estados Unidos, los partidarios de esta industria afirman que debemos centrarnos en la primera parte de la frase nominal, ya que, al fin al cabo, hablamos de viviendas.
Aunque en el imaginario colectivo aún perduran conceptos anticuados y erróneos respecto de este tipo de viviendas, como imágenes de casas móviles destruidas por huracanes o parques de remolques muy mal mantenidos, la realidad es que la mayoría de las viviendas prefabricadas se construyen en cumplimiento con los estándares federales, que sustituyen los códigos de edificación locales, son eficientes energéticamente, se fabrican con materiales de alta calidad y se diseñan de manera tal que resulten asequibles. Si bien la mayoría se ubica en comunidades destinadas para este tipo de viviendas, como Woodland Estates, prácticamente la mitad se encuentra en tierras privadas, desde áreas rurales hasta loteos suburbanos.
Jim Gray, miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, sostiene: “Creemos que las viviendas prefabricadas representan un factor importante a la hora de abordar la crisis relacionada con las viviendas asequibles en la mayor parte de los Estados Unidos”.
Ese es uno de los motivos por los que el Instituto Lincoln ahora coordina la red Innovations in Manufactured Homes Network (Red de Innovación en Viviendas Prefabricadas o I’m HOME Network), que lleva 20 años de trabajo con organizaciones sin fines de lucro, empresas del sector privado y organismos gubernamentales, con el fin de “sortear los obstáculos que impiden que la industria de viviendas prefabricadas alcance su potencial en el mercado”, según afirma Gray, quien, antes de unirse al Instituto Lincoln, dirigió el programa Duty to Serve de la Federal Housing Finance Agency (Agencia Federal de Financiamiento de la Vivienda o FHFA, por su sigla en inglés).
Cerca de 22 millones de estadounidenses, de los cuales, la mayoría gana menos de US$ 40.000 al año, ya habitan viviendas prefabricadas. Esta cifra conforma la mayor cantidad de viviendas asequibles sin subvencionar existentes en el país. En el Housing Supply Action Plan, el plan de acción para el suministro de viviendas impulsado en mayo por la Casa Blanca, se hace mención a las viviendas prefabricadas en varias ocasiones, y se las reconoce como uno de los pocos tipos de viviendas que “satisfacen de manera directa las necesidades locales . . . [Pero] no son provistas en cantidad suficiente por el mercado”.
Este tipo de viviendas son, casi literalmente, una solución lista para usar, capaz de ofrecer un hogar seguro y sostenible a millones de estadounidenses, lo que ayudaría a combatir la crisis de vivienda asequible del país.
La necesidad de viviendas asequibles es urgente
En los Estados Unidos, no hay suficientes viviendas asequibles para todos los que las necesitan. En parte, esto se debe a un “grave déficit en la construcción” de hogares pequeños de nivel básico, del tipo que se adaptaría más a una persona jubilada que quiere algo más chico o a alguien que busca comprar su primer hogar.
Según un informe llevado a cabo por Freddie Mac, entidad otorgante de créditos hipotecarios patrocinada por el gobierno, entre 1976 y 1979, época en la que la generación de posguerra alcanzaba sus 20 o 30 años, la construcción de viviendas unifamiliares de nivel básico promedió unas 418.000 unidades por año y representó más de un tercio de todas las viviendas nuevas que se construyeron. En la década de 2010, cuando una cohorte generacional similar de mileniales alcanzaba la edad en la que se suele comprar una primera casa, la construcción de viviendas en los Estados Unidos promedió apenas 55.000 primeras viviendas por año y su parte del mercado de nuevas construcciones cayó al nivel mínimo registrado en 50 años, de alrededor de un siete por ciento.
Las viviendas prefabricadas bien podrían cubrir esa necesidad del mercado. De acuerdo con los datos del censo de los Estados Unidos, las nuevas viviendas que se construyeron in situ durante la última década suelen ser bastante grandes, en promedio, de unos 2.400 metros cuadrados, mientras que las viviendas prefabricadas promedio presentan menos de 1.500 metros cuadrados.
Propietarios de Mountainside Community Cooperative, una comunidad de casas prefabricadas en Camden, Maine. Crédito: Flax Studios, cortesía de Genesis Community Loan Fund.
Rachel Siegel, directora sénior del equipo de investigación sobre financiamiento de viviendas de la organización Pew Charitable Trusts, explica que, al ser más chicas e implicar menos costos de producción, las viviendas prefabricadas tienen doble ventaja en cuanto al precio: “Por metro cuadrado, una vivienda prefabricada es mucho menos costosa que una construida in situ. Por lo tanto, ofrece un doble beneficio desde el punto de vista de la capacidad de pago”.
Stacey Epperson, fundadora y directora ejecutiva de Next Step (miembro sin fines de lucro de I’m HOME Network, que ayuda a las familias a adquirir viviendas prefabricadas de alta calidad y con la certificación de Energy Star), afirma que el valor de construcción por metro cuadrado de sus viviendas puede llegar a ser un 20 por ciento menor que el de las que se construyen in situ. (Nota del editor: El director ejecutivo del Instituto Lincoln, George W. McCarthy, forma parte de la junta directiva de Next Step).
Epperson explica que, por lo general, estas viviendas tienen muchas secciones y un aspecto de construcción in situ. Si se considera la variedad de tamaños y estilos disponibles, los ahorrospodrían ser incluso mayores. Según un informe del 2022 del Instituto de Viviendas Prefabricadas (MHI, por su sigla en inglés), las viviendas que se producen en fábricas tienen un costo promedio de US$ 72 por metro cuadrado en toda la industria, mientras que el valor por metro cuadrado de las construidas in situ es de US$ 143.
Algunos de los factores que influyen en el ahorro de costos son evidentes: dentro de una fábrica, no hay demoras por cuestiones climáticas, por ejemplo, y la mano de obra, los materiales y los costos de mantenimiento de existencias son mucho más predecibles. Las eficiencias de escala también ayudan a reducir los costos de suministro. Epperson aclara: “Si yo soy Clayton Homes, la mayor empresa de construcción de viviendas prefabricadas, y construyo entre 25.000 y 30.000 viviendas por año, mi poder de adquisición va a ser mucho mayor que el de cualquier señor con una camioneta que solo construye 100 viviendas al año”.
Viviendas prefabricadas en construcción en una fábrica en Athens, Alabama. Crédito: Clayton Homes.
También se generan ahorros en cuanto a los materiales. Si lo comparamos con los contenedores llenos de recortes de madera y restos de yeso que se pierden al construir cualquier vivienda típica in situ, producir una casa dentro de una fábrica prácticamente no genera desperdicios. Hasta los constructores más conscientes desperdician una impactante cantidad de recursos durante la construcción: una casa nueva de 1.600 metros cuadrados puede generar hasta 3.048 kilogramos de residuos de construcción y aun así generar créditos de construcción ecológica para obtener la certificación LEED. Por su parte, tal como dice Epperson, “el residuo que se genera al construir una vivienda en Next Step cabe en un solo bote de basura”. Eso no solo es beneficioso para el medioambiente, sino también para el comprador, ya que este no deberá pagar todo ese material que no se use.
En una época en que los estadounidenses precisan encontrar una solución rápida a la cuestión de la construcción de viviendas, las prefabricadas también ofrecen el beneficio de la celeridad. En una fábrica, la construcción de viviendas se lleva a cabo con mucha más rapidez. Esto se debe a la ausencia de factores climáticos que demoran la producción, a la posibilidad de extender la jornada de trabajo mediante turnos rotativos y a los diseños optimizados y los estándares federales (que dispuso el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados unidos en 1976 y que se revisaron en la década de los noventa). Una vez que se pone en marcha su producción, una casa prefabricada puede estar lista al cabo de tan solo tres semanas. Mientras se lleva a cabo la producción en la fábrica, el equipo in situ puede avanzar con otras tareas, como nivelar el suelo donde se emplazará la vivienda o realizar instalaciones de servicios públicos, lo que permite acelerar aún más el ritmo de la construcción.
La industria de viviendas prefabricadas construyó cerca de 106.000 hogares durante 2021, lo que representa el nivel máximo registrado en 15 años. La demanda por este tipo de viviendas está creciendo, y, según Epperson, los constructores tienen la capacidad de producir muchas más. No obstante, para que realmente haya un auge de viviendas prefabricadas, el mismo sector y aquellos que lo promueven deberán enfrentar desafíos polémicos en torno al financiamiento, la tenencia de tierras y la zonificación.
Comprar una vivienda con un préstamo para automóviles
A pesar de la relativa capacidad de pago de las viviendas prefabricadas, su financiamiento puede ser un verdadero obstáculo para los futuros compradores. Alrededor de tres cuartas partes de las viviendas prefabricadas están catalogadas como bienes personales, en lugar de bienes inmuebles, por lo que no son aptas para obtener un préstamo hipotecario. Así, los compradores se ven obligados a recurrir a préstamos para propiedades personales (o “bienes muebles”), algo más parecido a un préstamo para automóviles que a uno hipotecario. Tales préstamos suelen tener tasas de interés más elevadas, plazos más cortos y menor protección al consumidor.
Además, incluso ese tipo de préstamos puede resultar muy difícil de conseguir.
Siegel explica: “De acuerdo con nuestra investigación, el índice de rechazos [de préstamos para viviendas prefabricadas] es exageradamente alto”. Sostiene que solo se rechaza alrededor del siete por ciento de las solicitudes de préstamos hipotecarios para viviendas tradicionales construidas in situ, mientras que el índice de rechazo en el caso de los préstamos para viviendas prefabricadas es del 54 por ciento, es decir, casi ocho veces mayor. Incluso las solicitudes de préstamos hipotecarios para las viviendas prefabricadas que entran en la clasificación de bienes inmuebles (es decir, para la mayoría de los estados, aquellas que se colocan sobre una base permanente dentro de un lote propio y están catalogadas como bienes inmuebles) se rechazan el 40 por ciento de las veces.
Siegel afirma que este es un obstáculo muy importante a la hora de conseguirles viviendas a las personas. De acuerdo con los datos del censo más reciente realizado en los Estados Unidos, en mayo de 2022, el precio promedio de una casa prefabricada nueva, sin incluir el terreno, el transporte ni otros costos de instalación, era de US$ 124.900. Si bien es más económico que una casa típica, tampoco son monedas.
Por ello, cuando se rechaza una solicitud de un financiamiento adecuado, el comprador se ve obligado a seguir alquilando, a buscar préstamos más riesgosos o a pagar en efectivo una casa móvil más vieja y de menor calidad (ver nota de recuadro). Incluso cuando se logra reunir los requisitos, los préstamos para bienes personales ofrecen muchas menos protecciones que los hipotecarios. Gray explica: “Cuando una persona no paga su préstamo en el contexto del mercado inmobiliario, existe un proceso detallado para la ejecución hipotecaria, que está diseñado con el fin de otorgarles un poco de tiempo a los residentes de la vivienda para que tengan la oportunidad de refinanciar la hipoteca o bien de hacer otro tipo de arreglos. Pero, en el caso de los préstamos para bienes personales o bienes muebles, no existe ninguna protección con respecto a la ejecución hipotecaria, por lo que quitarle el hogar a una persona es, a menudo, un proceso tan sencillo como embargar un automóvil”.
¿Prefabricada, móvil o modular?
Cuando se trata de viviendas construidas en la fábrica, se suele utilizar el término “casa móvil”, que tiene una amplia aceptación. Pero en realidad, este es uno de los muchos términos específicos de la industria:
Casa móvil hace referencia a las viviendas prefabricadas construidas antes de mediados de los 70. Estas estructuras, también conocidas como remolques, se diseñaron para ser portátiles y, por lo general, se hacían con materiales de calidad inferior. En 1976, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados unidos (HUD, por su sigla en inglés) adoptó estándares para mejorar la calidad y la durabilidad de las viviendas, y reguló factores como los materiales utilizados y su capacidad para soportar el viento, la lluvia y la nieve.
Vivienda prefabricada hace referencia a las estructuras construidas después de 1976 que cumplían los estrictos estándares federales del HUD, que se actualizaron en la década de 1990. Al igual que las casas móviles, las viviendas prefabricadas de hoy en día cuentan con un chasis de metal que les permiten ser transportadas a su destino final, donde pueden colocarse sobre una base provisoria o permanente. Las viviendas prefabricadas están exentas de los códigos de edificación locales.
Casas modulares: también se inician en las fábricas, pero no se construyen sobre un chasis. Sus componentes se ensamblan en el lugar y se sujetan a una base permanente. Las casas modulares se construyen según los códigos de edificación locales y estatales, pero no siguen los estándares federales.
El Instituto Lincoln, junto con otros miembros de I’m HOME Network, han estado ejerciendo presión para que Freddie Mac y su par federal, la entidad de créditos hipotecarios Fannie Mae, cumplan un rol más activo en el mercado de viviendas prefabricadas en lo que respecta a los préstamos para bienes inmuebles, así como también para bienes muebles. Fannie Mae y Freddie Mac poseen cerca del 62 por ciento de las hipotecas residenciales en los Estados Unidos, pero respaldan menos de un cuarto de las hipotecas de viviendas prefabricadas. Tales préstamos representan una porción muy pequeña de su negocio: en 2021, adquirieron 169.411 hipotecas de viviendas prefabricadas, lo que representó un incremento del 50 por ciento desde 2017, según los datos sobre hipotecas recopilados por la firma Recursion. No obstante, de acuerdo con el Urban Institute, el valor de esos préstamos hipotecarios es de US$ 20.200 millones, lo que representa menos del uno por ciento de los US$ 2,63 billones que manejaron en el financiamiento de hipotecas en 2021.
Además, están prácticamente ausentes en el mercado de préstamos para bienes muebles, lo que debilita el sector y hace que no sea competitivo. Siegel asegura: “Actualmente, Fannie Mae y Freddie Mac no están haciendo nada con el segmento de préstamos para bienes personales. Aunque están trabajando para ofrecer más préstamos hipotecarios en este mercado, todavía no llegaron ni a asomarse en lo que sería un modelo piloto de préstamos para bienes personales”.
Por su parte, Gray afirma que, si aumentaran su participación en ambos mercados, “seguramente se desarrollarían más estándares a nivel nacional, y esos estándares ayudarían a generar competencia y a ofrecer condiciones más favorables para los consumidores”. Siegel está de acuerdo y menciona el hecho de que los préstamos para viviendas prefabricadas que respaldan la Administración Federal de Vivienda (FHA, por su sigla en inglés) y la Administración de Veteranos de los Estados Unidos, a través de la entidad federal de financiamiento Ginnie Mae, se rechazan con mucha menos frecuencia que los préstamos convencionales.
“Esto resalta la importancia de contar con programas de préstamos con respaldo federal como fuente de financiamiento para las viviendas prefabricadas”. La FHA ofrece un préstamo para bienes personales diseñado especialmente para viviendas prefabricadas, que se denomina Título I, pero, lamentablemente, está muy desactualizado. Siegel aclara que el programa de préstamos hipotecarios para las viviendas unifamiliares, denominado Título II, se actualiza todos los años, mientras que las condiciones y demás requisitos del Título I no se revisan desde 2008; por lo tanto, estos préstamos no resultan competitivos. En 2009, Ginnie Mae respaldó más de 2.500 préstamos Título I para viviendas prefabricadas, que conforman un total de aproximadamente US$ 115 millones. No obstante, solo tres de esos préstamos se otorgaron en 2021, lo que representa un total de US$ 101.500 en todo el país.
A su favor, la FHA está haciendo un esfuerzo por reactivar el casi difunto programa del Título I; Pew Charitable Trusts y I’m HOME Network enviaron comentarios públicos con sugerencias de mejoras, por ejemplo, la de alinear de manera más conveniente y en donde corresponda los préstamos Título I y Título II. Gray admite: “Los dirigentes actuales del HUD han hecho de la revisión del Título I y su posibilidad de convertirse en un programa eficaz una verdadera prioridad. Sin dudas, es un esfuerzo importante que complementa el ingreso de Fannie Mae y Freddie Mac al mercado”.
Poner las viviendas sobre la tierra
Cómo financiar una vivienda prefabricada es el primer obstáculo, pero decidir dónde colocarla puede ser igual de complicado. Cerca de la mitad de los propietarios de viviendas prefabricadas son también dueños de la tierra en la que reposan sus casas, pero quedan otros millones que no lo son. Estos últimos, además de comprar su casa, quizá tengan que alquilar un terreno en una comunidad de viviendas prefabricadas. El alquiler mensual incluye el uso de la tierra sobre la que se erige la casa y de los servicios básicos, como el agua, el mantenimiento de la carretera y la recolección de residuos.
Durante décadas, este ha sido un acuerdo confiable y relativamente asequible. Pero, en los últimos años, varios empresarios inversionistas han descubierto que estas comunidades pueden ser excelentes generadoras de ganancias. “Nunca se había visto tanta cantidad de inversionistas en busca de parques de casas móviles para comprar”, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA, una organización sin fines de lucro con oficina central en New Hampshire y miembro de I’m HOME Network, que ayuda a las comunidades a formar cooperativas para comprar las parcelas de tierra que están debajo de sus casas. Según explica, desde 2010 hasta 2020, los parques de casas móviles fueron “los que aportaron mayores ganancias entre todos los tipos de bienes inmuebles: oficinas, unidades comerciales, industriales o de almacenamiento, estacionamientos, etcétera; ya que tuvieron un rendimiento compuesto del 22 por ciento anual”.
El manual del inversionista no tiene ningún secreto: todo consiste en comprar un parque y luego subir el precio de los alquileres. Según el MHI, en 2021, el alquiler de un terreno aumentó en promedio un 4,2 por ciento anual a nivel nacional. Sin embargo, residentes de distintos distritos, desde Michigan hasta California y Iowa, informaron que, luego de que los parques en los que viven fueron comprados por inversionistas, hubo aumentos en los alquileres de entre el 10 y el 15 por ciento, lo que significa cientos de dólares al mes.
Con semejante ganancia en vista, las comunidades de viviendas prefabricadas atraen una amplia variedad de inversionistas, ya sean fondos de inversión inmobiliarios (REIT, por su sigla en inglés), empresas de capital de inversión o fondos soberanos de inversión de naciones extranjeras, como Singapur, que en 2017 invirtió cerca de US$ 1,5 mil millones para obtener la propiedad mayoritaria en 178 comunidades de viviendas prefabricadas de los Estados Unidos.
En un mercado de alquileres típico, los inquilinos cuentan con opciones suficientes para mantener algún tipo de control sobre los aumentos de los alquileres. Pero una comunidad de viviendas prefabricadas no es ningún mercado típico. A pesar de su denominación, una casa móvil no es demasiado “móvil” que digamos: trasladarla podría costar más de US$ 10.000. Por ello, es probable que los residentes queden cautivos bajo un nuevo propietario del terreno y tengan que decidir entre opciones inverosímiles: pagar alquileres elevadísimos, gastar miles de dólares en reubicar sus viviendas o bien abandonar su inversión y su hogar al mismo tiempo.
En ese sentido, las personas que residen en terrenos arrendados son particularmente vulnerables, pero, según Gray, hay formas simples y eficaces de estabilizar este tipo de situaciones: “Por supuesto, la mejor solución es que las personas puedan ser dueñas de la tierra sobre la que colocan su casa”. En una comunidad de viviendas prefabricadas, si bien eso lleva mucho trabajo de campo, es factible. ROC USA ayudó a 303 comunidades en 21 estados a comprar tierras en sus barrios. De esta manera, las comunidades propiedad de los residentes (ROC, por su sigla en inglés) pueden elegir sus propios consejos y votar respecto a todo, desde los aumentos de los alquileres hasta las mejoras de la comunidad.
Integrantes de una comunidad propiedad de los residentes en Fridley, Minnesota. Crédito: ROC USA.
El modelo de ROC USA ofrece a los residentes apoyo en la organización de una cooperativa, así como financiamiento condonable de diligencia debida, a fin de que la cooperativa recién formada pueda contratar a un abogado, ingeniero y otros profesionales antes de realizar una oferta fundada. Su abordaje comprobado consiste en crear una cooperativa con capital limitado que se encargue de preservar constantemente el acceso de la comunidad a viviendas asequibles y, al mismo tiempo, permita que un propietario particular de una vivienda aumente el capital invertido en su hogar.
Bradley explica: “Básicamente, estamos ayudando a los propietarios de viviendas de bajos ingresos a competir con los inversionistas ricos”. En seis estados, existe una ley que otorga a los residentes de comunidades de casas móviles el derecho de prioridad en caso de que el propietario de su terreno decida venderlo. Este derecho, según aclara Bradley, les da tiempo (aunque sea escaso) de organizar una cooperativa, hacer una contraoferta y asegurar el financiamiento. El último estado en aprobar esta ley fue Colorado; los otros cinco estados son Oregón, Vermont, New Hampshire, Massachusetts y Rhode Island.
Gray afirma que los estados también podrían ayudar de otras maneras, por ejemplo, al garantizar ciertas protecciones mínimas respecto de los alquileres del terreno para los residentes de comunidades de viviendas prefabricadas. Los propietarios de viviendas prefabricadas que alquilan su tierra no cuentan con todos los derechos que posee cualquier otro propietario de tierras; además, en la mayoría de los lugares, se les otorgan menos protecciones que a un típico inquilino de departamento. Según la norma Duty to Serve de la FHFA, promulgada en 2016, todo aquel que adquiera una comunidad de viviendas prefabricadas financiadas en su mayoría por Fannie Mae o Freddie Mac ahora deberá otorgar, como condición del préstamo, ciertas protecciones básicas a sus residentes respecto del alquiler del terreno.
Entre estas protecciones, se incluyen dar aviso con 30 días de anticipación antes de producirse un aumento del alquiler y permitir colocar un cartel de venta fuera de la vivienda. “Son cosas que cualquiera consideraría básicas”, dice Gray. No obstante, el hecho de haberlas incluido “ha sido hasta ahora probablemente uno de los mayores casos de éxito del programa Duty to Serve”, afirma. Y agrega que los estados y las localidades deben expandir esas protecciones para los inquilinos y colocar a los propietarios de viviendas prefabricadas en condiciones de igualdad con los demás tipos de inquilinos.
Zonificación para propiciar el cambio
Next Step suele trabajar con desarrolladores de viviendas asequibles que se encargan de subdividir una parcela de tierra, instalar viviendas sobre bases permanentes y vender los lotes a compradores particulares. El lema de la organización es Manufactured Housing Done Right (viviendas prefabricadas hechas como corresponde), y Epperson cree que la propiedad de la tierra es una pieza fundamental del rompecabezas: “Nosotros buscamos trabajar en un ecosistema en el que haya agentes inmobiliarios, entidades crediticias, asesores de viviendas y desarrolladores de viviendas asequibles, al igual que en el caso de las viviendas construidas in situ”.
Hay un claro interés por las viviendas prefabricadas. Next Step se asoció a IKEA para llevar a cabo una encuesta a compradores de su primer hogar y descubrió que el 45 por ciento de los pertenecientes a la generación milenial consideraría comprar una casa prefabricada. Epperson comenta: “Fue mucho más de lo que esperábamos”, y especula con un posible cambio de actitud en la cultura popular respecto de las casas pequeñas.
Sin embargo, esta perspectiva progresista no siempre es compartida por las autoridades de zonificación ni por la población general de residentes en las que trabajan. “En la mayoría de los lugares, nos encontramos con que, en los códigos de zonificación locales, no se permite instalar nuevas viviendas prefabricadas, y es ahí por donde tenemos que empezar”. Respecto de estos conceptos desactualizados sobre la industria, Epperson dice: “Si bien es necesaria mucha educación, hemos visto resultados distintos”.
Según explica, algunas municipalidades permiten una única variación en la construcción de viviendas prefabricadas, mientras que otras han expandido sus normas de zonificación para permitir más de una en el futuro. En 2021, los funcionarios de Hagerstown, Maryland, aprobaron el último proyecto de Next Step: un desarrollo de 241 viviendas prefabricadas para trabajadores, con una superficie de 27,6 hectáreas, denominado Kilpatrick Woods. Por otro lado, en 2022, en Oakland, California, se aprobó una ordenanza a través de la cual se permite la instalación de viviendas prefabricadas sobre cualquier lote residencial de la ciudad.
Construidas según estrictos estándares federales, las casas prefabricadas son una opción asequible y sostenible. Crédito: Next Step.
Sin embargo, en otros lugares es más difícil lograr la aceptación. Epperson explica: “Hemos visto ciudades en las que no es posible ganarle a la presión que ejercen quienes se oponen a tener este tipo de viviendas en su vecindario”. Incluso en lugares como Oregón, en donde se aprobó una ley estatal en 2022, en la que se pone en igualdad de condiciones a las viviendas prefabricadas y a las construidas in situ, “aunque esté dispuesto por ley, todavía es necesaria mucha educación entre los funcionarios públicos para que todos estén en la misma sintonía”.
Aun así, destaca que ese esfuerzo ha sido impulsado gracias a la notoria inclusión de las viviendas prefabricadas en el plan de acción para el suministro de viviendas publicado por la Casa Blanca. “Hoy tenemos más impulso que nunca para ayudar a hacer ese cambio”, dice Epperson. Y las ciudades se están mostrando más receptivas a las viviendas prefabricadas. Si bien cree que la respuesta positiva sigue siendo bastante precaria dada la magnitud del problema, es la mejor que ha visto en los últimos 15 años.
Preconceptos
De alguna manera, todos estos desafíos provienen de preconceptos (e ideas equivocadas) de las personas respecto de una industria que evolucionó tan rápido que no dio lugar al entendimiento público. La realidad es que muchas casas prefabricadas son prácticamente iguales a sus pares construidas in situ, y su calidad es igual o incluso mejor. Según un estudio, cuando este tipo de viviendas se coloca sobre un terreno propio, se revaloriza a casi el mismo porcentaje que las construidas in situ (Freddie Mac 2019).
Epperson afirma: “Decimos ‘una vivienda es una vivienda’, porque estamos decididos a cambiar la imagen de las viviendas prefabricadas”. Una de las iniciativas para lograrlo es construirlas con la certificación de Energy Star para que los propietarios puedan ahorrar, como mínimo, 30 por ciento en los costos de los servicios públicos, en comparación con los de las casas tradicionales. “Queremos asegurarnos de que las familias no solo consigan una casa propia, sino que permanezcan en ella por mucho tiempo, lo que implica tener un control sobre los costos de mantenimiento y funcionamiento. Tenemos una visión de que podría ser la vivienda más sostenible y energéticamente eficiente del mercado”.
Por su parte, Gray sostiene que las viviendas prefabricadas actuales también son más duraderas que las casas móviles de baja calidad previas a 1976, esas que suelen aparecer en los medios de comunicación tras alguna catástrofe natural, como un huracán: “Las viviendas prefabricadas actuales son muy resistentes; hasta podría decir que son incluso más fuertes y capaces de soportar tormentas que las que se construyen in situ”.
Al parecer, cada vez más compradores reconocen estos beneficios, ya sea porque les llamó la atención un programa sobre viviendas pequeñas en el canal HGTV o porque ya están cansados de buscar un hogar en un mercado inmobiliario limitado y altamente competitivo. Entre 2011 y 2021, los envíos de viviendas prefabricadas se duplicaron; y solo en el período 2020-2021, subieron un 12 por ciento (Departamento de Comercio de los Estados Unidos 2022).
JoAnne Hamberg sostiene: “Hay una gran demanda de viviendas prefabricadas”. Hamberg es una agente inmobiliaria que vendió su primera casa móvil a un ejecutivo de cable local en la década de los ochenta y ahora es dueña y directora de Woodland Estates, la comunidad ubicada en Boston que Jim y Kathryn Bennett consideran su hogar.
Según cuenta, su agencia de valores que se especializa en viviendas prefabricadas tiene una lista de espera de compradores: “Tenemos profesionales solteros, matrimonios jóvenes, jubilados, personas mayores que buscan mudarse a un clima más cálido, parejas adultas cuyos hijos ya han dejado el hogar; hay de todo”. Y el motivo es lógico: “La gente se está dando cuenta de que las casas prefabricadas son una excelente opción de vivienda”.
Acerca de I’m HOME Network
La red Innovations in Manufactured Homes Network (Red de Innovación en Viviendas Prefabricadas o I’m HOME Network) se fundó en 2005 para cambiar la percepción de las personas respecto de las viviendas prefabricadas, modificar las políticas públicas y mejorar las prácticas de la industria. La red, que lanzó Prosperity Now (ex CFED), incluye a propietarios de viviendas, defensores del sector, académicos, gestores de políticas, entidades crediticias, fabricantes, desarrolladores y otros integrantes que, unidos, pueden gestar un cambio en el sector privado y en todos los niveles del gobierno. En marzo de 2022, el Instituto Lincoln asumió la administración de I’m HOME Network. La incorporación de I’m HOME Network es uno de los elementos de los grandes esfuerzos del Instituto Lincoln para abordar las crisis de capacidad de pago de la vivienda como parte de su objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad espacial.
Jon Gorey es escritor del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
Imagen principal: Una casa prefabricada de Next Step en San Bernardino, California. Crédito: Next Step.
Argumentando que las normas anticuadas que rigen la urbanización en los Estados Unidos están haciendo que los precios de las viviendas aumenten en medio de una crisis de capacidad de pago cada vez más profunda, defensores de la reforma de zonificación estatal buscan construir sobre la base de éxitos recientes alcanzados en varias ciudades, desde California hasta Connecticut. Sin embargo, las resoluciones estatales están enfrentando una resistencia de quienes defienden el control local del uso del suelo, un sistema que ha prevalecido por un siglo.
Si bien los cambios de la norma que se están implementando o considerando, en términos técnicos, solo resultan familiares a los profesionales del planeamiento urbano, podrían tener un impacto masivo, y no solo en la disponibilidad de viviendas. Según los críticos, la zonificación también ha preservado la segregación racial y perpetuado patrones de uso del suelo no sostenibles en términos medioambientales.
Los cambios en cuestión incluyen prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar; permitir que haya viviendas multifamiliares en más lugares, incluso adyacentes a las paradas de transporte público; reducir o eliminar los costosos requisitos de estacionamiento mínimo; y suprimir las prohibiciones relacionadas con unidades accesorias (ADU, por su sigla en inglés).
Los esfuerzos para modificar la zonificación tomaron fuerza en parte porque el problema es sorprendentemente bipartidario, lo que atrae a una variedad de defensores, desde conservadores de libre mercado que apoyan la modernización de las regulaciones del gobierno, hasta progresistas preocupados por el sinhogarismo y que buscan corregir las injusticias raciales.
Tanto los estados azules de la costa como otros considerados rojos, como Utah, se comprometieron con algún tipo de reforma de la zonificación. En Virginia, el gobernador republicano, Glenn Youngkin, se expresó en contra del movimiento NIMBY (“No en mi patio trasero”) liderado por residentes establecidos respecto a los desarrollos de viviendas nuevos. Para abordar los costos crecientes que enfrentan los residentes, afirmó poco después de asumir el cargo en 2022, “debemos atacar la raíz del problema: regulaciones innecesarias, gobiernos locales ineficientes y sobrecargados, políticas de zonificación restrictivas y una ideología de luchar con uñas y dientes en contra de cualquier desarrollo nuevo”.
El principal motor de la reforma fue la falta de viviendas asequibles, que está causando estragos en las economías locales. Entre marzo de 2021 y marzo de 2022, los precios de las viviendas subieron más de un 20 por ciento en todo el país. En junio de 2022, Realtor.com informó que los alquileres en las 50 áreas metropolitanas más grandes del país habían aumentado un 26,6 por ciento desde 2019, el último de una cadena de aumentos récord. De acuerdo con el Harvard Joint Center for Housing Studies, en 2020, un 30 por ciento de todos los hogares de los Estados Unidos enfrentaban pagos de alquileres o cuotas de hipotecas inasequibles, definidos como valores un 30 por ciento superiores al ingreso mensual por hogar; es decir que un número cada vez mayor de estadounidenses gastan la mitad de sus ingresos en vivienda (Harvard 2022). En general, los trabajadores no pueden vivir cerca de sus lugares de trabajo, y la absoluta carencia de vivienda es cada vez más evidente.
“Incluso las personas que se benefician de la crisis de vivienda de California, quizás personas que compraron una vivienda unas décadas atrás [y vieron cómo se revalorizaron], están descubriendo que sus hijos adultos no pueden vivir a una distancia de dos o tres horas de ellos. Están dándose cuenta de que, si quieren jubilarse, probablemente tengan que dejar el estado”, dijo M. Nolan Gray, autor de Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It (Líneas arbitrarias: cómo la zonificación quebró la ciudad estadounidense y cómo enmendarla) (Gray 2022). Tanto en California como en Utah, dijo Gray, los residentes están enfrentando “problemas [similares] de capacidad de pago de la vivienda que están afectando a la clase media, y están buscando soluciones”.
No obstante, el esfuerzo para aplicar estándares nuevos a nivel estatal se enfrenta a una oposición política feroz a nivel local, donde históricamente se han tomado las decisiones en materia de uso del suelo y donde el derecho a establecer la zonificación se ha custodiado con rigor desde que los niveles más altos del gobierno le concedieron dicho poder un siglo atrás. La resistencia advierte sobre la “rezonificación imperialista de las capitales del estado”, en palabras de un crítico, y catalogan a las resoluciones destinadas a aumentar la oferta de viviendas como un poder de primacía inapropiado del estado.
En respuesta a aquellos que se oponen a cualquier cambio en las regulaciones locales para el desarrollo, los legisladores estatales suavizaron las iniciativas de reforma de todo el estado sumando opciones de exclusión voluntaria o eliminando sanciones para quienes incumplen. En algunos casos, los primeros destellos de reforma se desactivaron por completo. En Nebraska, un proyecto de ley que exigía a las municipalidades con más de 5.000 residentes que permitieran cuádruples y otras “viviendas intermedias faltantes” se reemplazó por una medida que exigía solo pruebas de que las jurisdicciones locales estuvieran trabajando en crear más viviendas asequibles (vea nuestra guía de reformas recientes en cada estado).
En Massachusetts, el programa conocido como Comunidades de la MBTA, firmado por el gobernador republicano Charlie Baker en 2021, exige a las ciudades y los pueblos que permitan viviendas multifamiliares cerca de las estaciones de transporte público, por ley, con una densidad mínima de 37 unidades por hectárea. Sin embargo, muchas comunidades desafiaron dicho mandato, y declararon que están preparadas para arreglárselas sin la financiación del estado que les será denegada si no cumplen.
Si la clave para cualquier reforma de una política pública radica en la implementación, puede que esto sea particularmente válido para algo tan arraigado como el control local sobre el uso del suelo. El propósito de los estados en lo que concierne a la reforma debe convencer a las localidades de que cambiar la zonificación de formas selectivas es algo posible y será beneficioso. La asistencia técnica y la educación, provistas por las agencias del estado y las organizaciones sin fines de lucro, ayudarán, dijo la investigadora Amy Dain, de Massachusetts, que realizó investigaciones para el Instituto Lincoln y documentó cómo las comunidades suburbanas de los alrededores de Boston instalaron un “empapelado” de burocracia que obstaculiza los intentos de los emprendedores inmobiliarios de construir viviendas multifamiliares (Dain 2021, Dain 2022).
En el caso de la ley de las Comunidades de la MBTA, Amy dijo que “el estado les está dando a las ciudades y a los pueblos mucha flexibilidad para decidir cómo diagramar los distritos [de mayor densidad] y cómo redactar los requisitos. Los lugares para los desarrollos de viviendas multifamiliares orientadas al transporte público se establecen a nivel local, al igual que los requisitos de dimensiones para las viviendas nuevas”.
Es posible que, en el futuro, el éxito de la reforma de zonificación estatal dependa de la promesa de ese tipo de colaboración entre el nivel estatal y local.
SI BIEN MUCHAS CIUDADES SE planificaron y diseñaron magistralmente durante los siglos, la zonificación es un fenómeno del s. XX. La necesidad de un marco de normas y regulaciones surgió como una reacción al crecimiento explosivo de las ciudades de los Estados Unidos después del cambio de siglo, en simultáneo con la industrialización y el crecimiento de la fabricación; la inmigración masiva; y los avances en la tecnología, en especial, en el sector de transporte, lo que incluye el tranvía, el subte y los automóviles.
El pedido de zonificación fue parte de una campaña progresiva para aliviar la aglomeración y para mejorar las condiciones de vida y la salud pública, por ejemplo, para asegurarse de que no hubiera una curtiduría al lado de una casa de huéspedes. Pero, además, se diseñó para controlar dónde podían vivir los inmigrantes y las personas de color. Las primeras ciudades de los Estados Unidos en crear la zonificación fueron, entre otras, Nueva York y Berkeley, California, ambas hacia el año 1916.
En 1923, la Ley de Habilitación de Zonificación Estatal Estándar estipuló que los estados con legislación modelo podían adaptarse para conceder a las municipalidades el poder para determinar los usos del suelo. Los 50 estados adoptaron dicha ley de habilitación, que redactó un comité del Departamento de Comercio que Herbert Hoover había convocado y que incluía a Frederick Law Olmsted. El caso emblemático de la Corte Suprema de 1926 Euclid contra Ambler Realty, que implicó la demanda de una empresa de bienes raíces por el derecho de desarrollar tierras en una ciudad de Ohio en la que recientemente se habían implementado varios distritos de zonificación, ratificó que la zonificación era una responsabilidad local, y, de hecho, un poder policial para reducir conflictos y mejorar la salud pública.
Un titular anuncia la llegada de la zonificación a San Diego en 1923. Crédito: ilustración cortesía de Voice of San Diego.
El resultado fue que más de 30.000 gobiernos locales desarrollaron su propia regulación de estructuras y usos del suelo, que incluyen la altura permitida, el volumen, el coeficiente de edificabilidad, los tamaños de los lotes y las distancias mínimas. Un abordaje común fue separar los usos residencial, industrial y comercial, y designar parcelas según la categoría en mapas de zonificación multicolores que siguen en uso hasta el día de hoy. Del lado residencial, las zonas para viviendas unifamiliares, en general, en lotes grandes, eran las más frecuentes; las áreas destinadas a viviendas multifamiliares, que incluso preveían estructuras para dos familias, eran mucho más pequeñas, si es que existían.
A pesar de que las comunidades usaban enfoques similares, la zonificación se convirtió en un sistema altamente descentralizado en el que cada jurisdicción desarrollaba normas especiales con formatos complicados. “Incluso para un experto, estos códigos de zonificación pueden ser difíciles de leer, y es casi imposible compararlos entre ellos”, dijo Sara Bronin, profesora de Derecho de la Universidad Cornell, que participó en una iniciativa de reforma de zonificación importante en Connecticut y ahora lidera el desarrollo del Mapa de zonificación nacional. Este proyecto de colaboración abierta está trabajando para crear un mapa de zonificación interactivo, fácil de usar, de cada estado del país.
ACERCA DEL MAPA DE ZONIFICACIÓN NACIONAL
Cuando Sara Bronin, ahora profesora de la Universidad Cornell, se involucró por primera vez en la reforma de la zonificación en Connecticut, surgió una necesidad evidente: identificar cuáles eran, con exactitud, las regulaciones del uso del suelo en las 169 ciudades y pueblos del estado. Para encontrar la respuesta, tuvieron que revisar 2.622 distritos de zonificación y más de 30.000 páginas de texto, y usar hojas de cálculo, mapas y sistemas de información geográfica para organizar todo. Este ejercicio inspiró a Bronin y su escueto equipo de colaboradores a lanzar un proyecto más ambicioso: documentar las prácticas de zonificación locales en los 50 estados para crear un Mapa de zonificación nacional.
El objetivo de este proyecto de colaboración abierta es traducir y estandarizar los códigos de zonificación del país, y crear un mapa interactivo en línea que las personas puedan usar y entender con facilidad. El Mapa de zonificación nacional busca ayudar a ampliar la participación en las decisiones relacionados con el uso del suelo, identificar oportunidades para la reforma de zonificación y reducir una brecha de información que, en la actualidad, beneficia a los especuladores del suelo, los inversionistas institucionales y los propietarios por sobre los grupos socioeconómicamente desfavorecidos. Además arrojará luz a las tendencias estatales y regionales y brindará un recurso para las iniciativas de planificación nacional relacionadas con la producción de vivienda, la infraestructura de transporte y el cambio climático.
Hoy en día, un grupo colaborativo cada vez más grande de investigadores está trabajando en 14 estados, desde New Hampshire hasta Hawái. El equipo les da la bienvenida a colaboradores de todos los estados. Para obtener más información, visite www.zoningatlas.org.
La naturaleza intensamente local de la zonificación generó otro atributo que ha ayudado a bloquear, con eficacia, las normas impuestas: grupos significativos de residentes establecidos que alegan que las normas obstaculizan los desarrollos nuevos. La zonificación, así como las regulaciones medioambientales y, en algunos casos, las restricciones de preservación histórica, se usaron como un escudo en suburbios de uso diferenciado dominados por la zonificación unifamiliar y en ciudades, donde los residentes empezaron a mostrarse recelosos con respecto al redesarrollo en barrios con lazos estrechos. A lo largo de las décadas de los 60 y 70, las organizaciones de los barrios locales se fortalecieron usando un poder de veto en una amplia variedad de propuestas de redesarrollo, comentó Jacob Anbinder, quien está escribiendo una tesis en Harvard sobre el control local y la organización comunitaria.
La combinación de normas complicadas y defensores acérrimos hizo que el sistema pareciera impenetrable. Sin embargo, hace unos 25 años, empezaron a surgir algunos de los primeros desafíos para la noción de que la zonificación era sagrada (insinuaciones de que las regulaciones de uso local del suelo se habían calcificado y vuelto obsoletas), principalmente con fundamentos medioambientales. Los movimientos asociados al crecimiento inteligente y el Nuevo Urbanismo sostenían que la separación de usos fomentaba la dependencia del automóvil, que genera un daño ambiental, y había hecho que los tipos de viviendas de uso mixto que ofrecen la posibilidad de caminar sean, básicamente, ilegales.
“Si observas los barrios históricos previos a la zonificación, la norma sería que pudieras satisfacer las necesidades diarias a una distancia que se pueda hacer a pie”, dijo Gray. “Podrías tener un almacén en la esquina, una barbería en otra, un consultorio médico en otra, o al menos, las ciudades podrían alcanzar densidades tales que el transporte público pudiera satisfacer. La densidad era tal que era posible tomar un autobús o un tren.
“La zonificación dificultó todo eso”, afirmó. “Realmente privilegia los patrones de uso del suelo que son más ineficientes en términos medioambientales. Al observar los datos, queda claro que muchos estadounidenses, en realidad, quieren vivir en un departamento, en un barrio donde se pueda caminar y donde sea posible no tener un auto, y la zonificación, en muchos casos, criminaliza esto”.
En un contexto que podría describirse como un primer intento, más sutil, de lograr que las comunidades reevaluaran su zonificación, los planificadores que promovían alternativas para la expansión urbana descontrolada introdujeron la idea del “código basado en la forma”, que reorientaba la zonificación en torno a la composición y la concentración massing de los edificios, en lugar de enfocarse en el uso y las actividades que se desarrollan dentro de estos. Otras personas intentaron ayudar a que las ciudades pequeñas y medianas hicieran ajustes incrementales que permitieran más paisajes urbanos.
“Ir al encuentro de los gobiernos locales” fue el mantra para la iniciativa del Proyecto para la Reforma del Código lanzada por el Congreso para el Nuevo Urbanismo en 2016, dijo Lynn Richards, quien era presidenta de la organización en ese entonces. “No se lo pensaba como una auditoría completa, sino que se pretendía identificar el cambio pequeño más importante que pudiera hacer una comunidad para mejorar el entorno regulatorio en dicho lugar”, comentó, y agregó que los cambios incrementales se instituyeron en Michigan, Vermont, New Hampshire y Wisconsin.
Sin embargo, en general, el statu quo se mantuvo, incluso cuando aumentó la conciencia pública sobre el papel de la zonificación en la perpetuación de la segregación racial, lo que sumó preocupación sobre su impacto. Investigaciones demográficas e históricas de todo el país ilustraron los efectos perjudiciales y duraderos de las decisiones sobre el uso del suelo en lugares desde Los Ángeles hasta Manchester, New Hampshire. Según esta crítica, los gobiernos locales a los que se les había entregado la responsabilidad de supervisar el uso del suelo no habían logrado garantizar comunidades sostenibles y equitativas, y no mostraban ningún indicio de cambio en sus trayectorias.
“Un siglo de control local, descentralizado y aislado del suelo produjo niveles inaceptables de segregación racial y económica, una expansión urbana descontrolada que contribuyó a la crisis climática y una crisis de vivienda asequible casi inexpugnable”, escribió el presidente del Instituto Lincoln George W. McCarthy en un ensayo para una publicación de Land Lines, en octubre de 2022. “A veces, resulta necesario que los niveles más altos de gobierno pasen por alto las decisiones de los niveles más bajos, a fin de fomentar el bienestar general o abordar factores externos negativos que son producto de acciones no coordinadas de estos niveles más bajos de gobierno”.
UNAS POCAS CIUDADES, incluidas Mineápolis y Portland, están a la vanguardia, ya que, por ejemplo, tomaron medidas para prohibir la zonificación exclusivamente unifamiliar. En el ámbito federal, bajo las administraciones de Obama y Biden, también se presentó un marco de incentivos y sanciones que promueven un desarrollo más denso e inclusivo.
Sin embargo, el fundamento para los estándares en todo el estado se ha vuelto cada vez más evidente: eliminar la mezcla de diferentes políticas y regulaciones dentro de las regiones metropolitanas. Algunas comunidades podrían permitir ADU, por ejemplo, mientras otras las prohíben. Un régimen regulatorio más uniforme nivelaría el campo de juego, reflejaría las aspiraciones de alquiler y compra de viviendas actuales y haría posible la elaboración de un abordaje regional receptivo para los asuntos como la crisis de capacidad de pago actual.
Las medidas de la reforma de zonificación que se aprobaron o que se encuentran en proceso de análisis varían desde cambios relativamente pequeños, como la legalización de las ADU o la eliminación de los requisitos de estacionamiento mínimo, hasta primacías más significativas que permiten viviendas multifamiliares (ya sean casas adosadas para entre dos y cuatro familias, o edificios de departamentos más grandes) en áreas zonificadas exclusivamente para viviendas unifamiliares.
Como primer paso hacia una reforma más integral, muchos estados legalizaron las unidades accesorias (ADU, por su sigla en inglés), lo que permite a los propietarios de viviendas sumar una segunda unidad a sus inmuebles. Crédito: Joiedevivre123321 vía Wikimedia Commons.
California ha sido líder, primero, al legalizar las ADU en todo el estado, luego, al permitir las viviendas dúplex y las divisiones de lotes en zonas unifamiliares, y las viviendas multifamiliares de ingresos mixtos en todas las áreas comerciales, y, además, al eliminar los requisitos de estacionamiento mínimo en las estaciones de trasporte público. Connecticut le sigue de cerca, con requisitos para que las ciudades y los pueblos “fomenten de forma positiva la vivienda justa” en sus zonificaciones, promuevan diversas opciones de vivienda, legalicen las ADU y limiten los requisitos de estacionamiento mínimo. Las pautas adoptadas recientemente por el estado también evitan que las ciudades aprueben zonificaciones que discriminan en términos de ingresos, restrinjan la cantidad de viviendas multifamiliares en una comunidad o cobren comisiones poco razonables o diferentes por viviendas asequibles multifamiliares.
Otra característica destacada en Connecticut es la eliminación de los términos “carácter”, “abarrotamiento del suelo” y “concentración indebida de la población” de la legislación estatal como base legal para las regulaciones de zonificación. En su lugar, el proyecto de ley permite que las ciudades consideren solo las “características físicas” de un distrito.
Los defensores de la reforma aspiran a seguir profundizando en el asunto del proceso, que, como se demostró, obstaculiza y dificulta desarrollos nuevos al hacerlos extremadamente costosos. Las recomendaciones incluyen un “reloj de lanzamiento” que limite la duración de los procesos de habilitación, y exenciones de eternas revisiones para proyectos pequeños y medianos que, sin duda, no tengan un gran impacto medioambiental.
OTROS ESTADOS QUE MEDITAN SOBRE LA REFORMA DE ZONIFICACIÓN han incluido elementos de las reformas de California y Connecticut. Pero surgió un patrón en el que los legisladores proponen medidas estrictas (por ejemplo, negar el permiso para la zonificación exclusivamente unifamiliar) y, luego, ante la oposición, prescriben reformas más leves, como anular las prohibiciones sobre los alquileres de casas adosadas o departamentos sobre cocheras.
Los legisladores parecen estar respondiendo a una reacción negativa previsible en contra de los mandatos estatales, que se fundamenta sobre la premisa de que las jurisdicciones no deberían estar sujetas a requisitos generales que no consideran de manera exhaustiva las condiciones locales.
Aaron Renn, un analista urbano conservador y editor colaborador del City Journal, dijo que “en líneas generales, apoya la liberalización de la zonificación como una herramienta para afrontar la falta de oferta de viviendas”, pero que desconfía de concederles a los estados el control de las decisiones locales del uso del suelo debido al riesgo percibido de que esto fomente políticas de talla única. Expresó su preocupación de que los defensores de la reforma a nivel estatal “argumenten que en la mayoría de los casos la mejora de la zonificación no significará reemplazar todas las viviendas unifamiliares por edificios de departamentos, pero que no aceptarán ningún límite”, como restringir el número de cuádruples en un barrio, y le preocupa que términos como “corredor de transporte público” no se definan con precisión.
Kimberly Fiorello, una representante republicana de las ciudades de Stamford y Greenwich de Connecticut, se pronunció con un tono más desafiante, y advirtió sobre el paquete de reforma de zonificación que adoptó el estado finalmente.
“Pasar el control de la zonificación local a ‘expertos’ de Hartford debería ser una afrenta para cualquiera que crea en la autonomía y el derecho a la propiedad privada”, escribió en 2020, cuando las iniciativas para la reforma de zonificación lideradas por funcionarios del estado y la coalición sin fines de lucro Desegregate Connecticut empezaron a cobrar fuerza. En un momento, Fiorello y otros republicanos llegaron a exigir una enmienda constitucional estatal para “permitirles a la municipalidades que promulguen y hagan cumplir las restricciones de zonificación sin interferencia del gobierno estatal o regional”.
El poder de primacía, que en este caso anula al gobierno local, se estableció como precedente en el sector de vivienda y resistió desafíos legales. En Massachusetts, el capítulo 40B anula la zonificación local para acelerar proyectos si el 25 por ciento de las unidades propuestas son asequibles, en comunidades donde el parque de viviendas asequibles es menor que el 10 por ciento. El caso emblemático de Mount Laurel, cuya primera resolución estuvo a cargo de la Corte Suprema en 1975, de modo similar, exigió a las ciudades y pueblos que agregaran su “parte justa” de viviendas asequibles como una prioridad que supera las restricciones locales de uso del suelo. En California, las municipalidades que no cumplen los objetivos de vivienda asequible quedan sujetas al “recurso del constructor”, en el que los desarrolladores pueden proponer cualquier proyecto de vivienda y este se aprueba de forma automática.
Por lo tanto, los estados que persiguen reformas significativas deben alcanzar un equilibrio entre exigir el cumplimiento a través de sanciones y otros medios, y apoyar a las ciudades y los pueblos de forma menos rigurosa a lo largo del proceso de implementación, para asegurarles que seguirán teniendo el control a medida que se abran a más viviendas.
“La zonificación ha resistido porque las comunidades locales y sus residentes la defienden. Los planificadores deben trabajar para aferrarse a ese entusiasmo, para darles a las comunidades el control local, mientras apoyan el sinnúmero de esfuerzos necesarios para hacer frente a las limitaciones de la zonificación en su forma actual”, dijo Harvey M. Jacobs, profesor emérito en la Universidad de Wisconsin–Madison y Universidad Radboud en Nijmegen, Países Bajos.
“¿Las localidades necesitan un empujoncito? Sí. ¿Les gustará? No”, afirmó Jacobs, quien ha llevado a cabo investigaciones con el Instituto Lincoln en materia de políticas públicas y derechos de propiedad. Predice “algo así como un juego del gato y el ratón, entre los estándares impuestos por el estado y la implementación local”.
EN EL ÍNTERIN, las ciudades están actuando por su cuenta, con o sin mandatos estatales. La lista de los lugares que aprueban la reforma está creciendo, desde la mejora de la zonificación en toda la comunidad de Walla Walla, Washington, hasta la aprobación de ADU y la eliminación de requisitos de estacionamiento en Fayetteville, Arkansas. Hace poco, Cambridge, Massachusetts, se unió a la lista creciente de comunidades que están suprimiendo los mínimos de estacionamiento.
Los defensores esperan poder sumarse a ese impulso, ya que confían, en parte, en los análisis de datos posteriores a la implementación. Es entendible que, como esta ola de iniciativas de reforma es relativamente nueva, existan pocos estudios que muestren que los cambios en la zonificación incrementan, como consecuencia directa, la capacidad de pago de la vivienda o generan otros resultados esperados.
Un análisis de los alquileres de ADU recién autorizadas por la Asociación de Gobiernos del Sur de California mostró que las viviendas pequeñas en cinco condados del área de Los Ángeles eran asequibles para quienes ganaban el 80 por ciento del ingreso promedio del área y menos, a pesar de que, en muchos casos, no se les cobraba ningún alquiler, ya que los miembros de la familia se mudaban para aliviar el hacinamiento. “Esto es, en esencia, la producción de viviendas asequibles a escala y sin ningún costo para los contribuyentes”, dijo Gray. “Todo esto solo por eliminar algunas de las barreras de la zonificación para las ADU”.
Dos documentos de trabajo a cargo del Mercatus Center de la Universidad George Mason determinaron que la zonificación que permite viviendas multifamiliares se asocia con porcentajes de la población considerablemente más grandes de residentes de color e hispánicos, en comparación con la zonificación para viviendas unifamiliares: un nueve por ciento combinado más alto en el Gran Boston, y un 21 por ciento en el área metropolitana de Minneapolis-Saint Paul (Resseger 2022, Furth y Webster 2022).
Bronin, quien lidera la labor del Mapa de zonificación nacional en Cornell, dijo que en la investigación que está por publicar descubrió que con solo eliminar los requisitos de estacionamiento mínimos se podrían crear miles de unidades adicionales de vivienda en 15 ciudades de Connecticut. El mayor potencial se observó en Bridgeport, la ciudad más grande del estado, donde se eliminaron los requisitos de estacionamiento mínimo a favor de las viviendas en 2022. “Tenemos esperanzas de que esto active nuevas inversiones en Bridgeton, que está bastante cerca de la ciudad de Nueva York y que, como varias de las grandes ciudades en Connecticut, está pasando dificultades económicas. Esa única reforma conlleva muchas promesas de creación de nuevas viviendas, lo que, a su vez, hará que los precios bajen”, señaló Bronin.
Si bien hay estudios discrepantes, algunos investigadores sugieren que el aumento de la oferta de vivienda, incluso en el extremo de mayor poder adquisitivo, puede en última instancia generar una reducción en los alquileres y precios de las viviendas (Mast 2021). Gestores de políticas y economistas están cada vez más de acuerdo en que agregar diferentes tipos de viviendas distribuidas en una región amplia será beneficioso a largo plazo.
En este sentido, aquellos que claman por una reforma de zonificación aún más gradual se enfrentan con un desafío parecido al del cambio climático, que continuaría incluso si mañana pudiesen detenerse todas las emisiones. Las condiciones del mercado no cambiarán con rapidez, pero si actuamos ahora, según se afirma, prepararemos el escenario para una falta de capacidad de pago menos drástica en el futuro.
Según Dain, la disposición de Massachusetts para mejorar la zonificación en las zonas aledañas a las estaciones de transporte público se puede fundamentar sobre la base de dicha viabilidad económica a largo plazo. “En realidad, este no es un cambio técnico, sino una gran iniciativa de adaptación para toda la región, a fin de garantizar que todas las personas tengan una vivienda y que la región crezca de forma sostenible y resiliente”.
Bronin concuerda con que modificar las normas establecidas mucho tiempo atrás puede generar beneficios a gran escala, incluso siendo que este es un mensaje difícil de trasmitir, ya que, durante mucho tiempo, la zonificación permaneció invisibilizada en un segundo plano.
“La zonificación es el poder regulador más importante del gobierno local”, afirmó. “No solo rige dónde podemos ubicar viviendas, fábricas, parques y negocios; sino que tiene, de hecho, efectos significativos en la economía e incluso, creo yo, en la estructura de nuestra sociedad”. Recordando los varios años que llevó la iniciativa de reforma en Connecticut, indicó que “cuando comenzamos . . . sabíamos que había un espacio en el debate público para la zonificación y que era el momento correcto para vincular la reforma de nuestras leyes de zonificación obsoletas con resultados sociales y económicos mucho mejores que serían beneficiosos para Connecticut en su totalidad.
“Creo que sorprendimos a la gente por las dimensiones que esto tomó y los aliados que ganó”, comentó, e indicó que a Connecticut se la conoce como “la tierra de los hábitos constantes”. Como, en última instancia, esta cultura se abrió al cambio, dijo que tiene esperanzas con respecto a los intentos de reforma en proceso en otros lugares. “Soy optimista respecto a estos esfuerzos”.
Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, conduce el ciclo de pódcasts Land Matters y es editor colaborador de Land Lines.
Imagen: Asociaciones municipales, dirigentes locales y residentes rechazaron las iniciativas de reforma de zonificación estatal. Aquí, un manifestante en Connecticut exige a los legisladores que “mantengan la zonificación a nivel local”. Crédito: Kassi Jackson, Hartford Courant/Tribune News Service.
Mast, Evan. 2021. “JUE Insight: The Effect of New Market-Rate Housing Construction on the Low-Income Housing Market”. Journal of Urban Economics. Julio. https://doi.org/10.1016/j.jue.2021.103383.
En ediciones anteriores, más de una vez lamenté nuestra afinidad cultural con las soluciones simples a los problemas complejos y les recordé a los lectores que no existe un camino fácil para resolver la crisis de accesibilidad a la vivienda. Pero, para aprovechar el espíritu de las resoluciones de Año Nuevo, y a sabiendas de que es fácil poner en ridículo soluciones que son una tendencia pasajera y más difícil proponer alternativas viables, haré el intento de describir un enfoque a la vivienda que creo que puede ser eficaz.
Los problemas complejos deben abordarse desde varios frentes. Para afrontar la crisis de vivienda asequible, tenemos que hacer tres cosas, como mínimo. Primero, debemos defender y preservar nuestra reserva actual de viviendas asequibles. Segundo, debemos identificar y resolver problemas sistémicos que nos impiden producir viviendas nuevas. Tercero, necesitamos identificar y cultivar oportunidades, incentivos y enfoques nuevos que expandan nuestro potencial productivo y faciliten la producción.
Debemos crear una cartera de soluciones con numerosas políticas en cada una de estas categorías. En este número de Land Lines se documentan algunas maneras en que los gestores de políticas están haciendo eso. A su vez, se incluye un artículo destacado de Anthony Flint sobre el interés cada vez mayor en reformas de zonificación a nivel estatal, y la resistencia local a esas iniciativas. Loren Berlin aporta una historia sobre un proyecto descomunal a cargo del Port of Cincinnati, destinado a que el parque de viviendas unifamiliares de la ciudad siga estando disponible para la compra por parte de las familias locales y fuera del alcance de inversionistas externos. Jon Gorey examina iniciativas para preservar y expandir las viviendas prefabricadas, un componente crítico que suele subestimarse de la oferta de viviendas asequibles del país. Por mi parte, ofreceré una contribución a la tercera categoría, un abordaje centrado en el suelo con un gran potencial para expandir la producción: la reutilización adaptativa de edificios comerciales.
Según la asociación de la industria del comercio, el Consejo Internacional de Centros Comerciales (ICSC, por su sigla en inglés), en los Estados Unidos existen 115.857 centros comerciales. Esto incluye 1.220 centros comerciales grandes (con un promedio de alrededor de 83.500 metros cuadrados destinados a locales comerciales minoristas y 28 hectáreas de tierra) 68.936 franjas comerciales de locales (en promedio, 4.000 metros destinados a locales minoristas y cerca de una hectárea de suelo); y miles de otras tiendas de descuento, tiendas de fábricas y centros comerciales barriales (que suman más de 370.000 millones de metros cuadrados destinados al comercio minorista y 160.000 hectáreas de suelo). Incluso antes de la pandemia, una parte significativa de estos centros se vieron amenazados por el comercio en línea. Hace ya tiempo que los conocedores del mercado inmobiliario predijeron que un cuarto de los centros comerciales más grandes de los Estados Unidos corrían riesgo de cerrar. La pandemia solo intensificó este declive. A pesar de que los centros comerciales vacantes pasaron a ser lugares convenientes para el testeo y la vacunación masivos de la COVID, los expertos empezaron a predecir que más de un tercio de los grandes centros comerciales quedarían vacantes o abandonados en los próximos años.
Las crisis y las oportunidades suelen ser buenas aliadas. La crisis de los comercios minoristas nos ofrece lo que podría ser nuestra mejor oportunidad para resolver la crisis de las viviendas. Por ejemplo, en el Área de la Bahía de San Francisco, uno de los mercados de viviendas más complicados del país, Peter Calthorpe estima que podríamos construir 250.000 unidades de vivienda nuevas mediante la reconversión de espacios minoristas infrautilizados a lo largo de una sola ruta, El Camino Real, que se extiende unos 65 kilómetros desde San José hasta San Francisco y atraviesa 16 municipios. Esto podría aliviar la grave escasez de viviendas en la región, y generaría suficiente densidad residencial para apoyar el transporte público, lo que contribuiría con los esfuerzos del estado y la nación para mitigar la crisis climática. Además, el crecimiento demográfico podría generar suficiente tráfico a pie para apoyar múltiples actividades comerciales. Con esta triada, la gran pregunta es: ¿por qué aún no comenzó el redesarrollo de El Camino Real? Principalmente, debido a diversos factores causados por las personas que complican la situación.
Como ya observé en otras oportunidades, el redesarrollo es más difícil que la urbanización de lugares sin desarrollo previo. Implica deshacer lo que ya se hizo en el lugar, mientras se intenta que múltiples partes involucradas con diferentes intereses converjan en una visión compartida. Y lo que es mucho peor, surgen complejos obstáculos generados por las personas. Primero, los estímulos fiscales adversos interfieren con la disposición de las jurisdicciones a considerar el cambio del uso del suelo. Las propiedades comerciales generan una gran parte de la renta local, no solo por medio de los impuestos a la propiedad, sino también a través del porcentaje local de los impuestos sobre las ventas y otras comisiones y cargos. El redesarrollo residencial podría reemplazar solo una pequeña parte de la renta perdida. Segundo, los proyectos de redesarrollo son difíciles de financiar. Proyectos nuevos y visionarios podrían entusiasmar a los emprendedores inmobiliarios; son señales de incertidumbre y riesgo para las entidades crediticias y las aseguradoras. Tercero, el redesarrollo de un corredor comercial para convertirlo en un espacio residencial o de uso mixto implica cambios de zonificación, un tema que genera mucha tensión. En el caso de El Camino Real, haría falta que 16 consejos de zonificación aprobaran la rezonificación para que el proyecto avance. Si bien, probablemente, no sería necesaria una participación unánime de las 16 ciudades y pueblos, se requeriría una masa importante para que el redesarrollo manifestara su potencial.
Redesarrollar propiedades comerciales para proyectos de uso mixto con mayor densidad es difícil, pero no imposible. Cada uno de los obstáculos mencionados puede superarse, y de hecho, todos han sido sorteados en otros lugares. Por ejemplo, uno de los proyectos de desarrollo más grandes del país, el Tyson Partnership en Tyson, Virginia, está redesarrollando un distrito comercial de más de 1.100 hectáreas para convertirlo en un desarrollo de uso mixto con buen acceso para el transporte público. El proyecto ha estado en marcha por más de una década y ya incluye 11 edificios residenciales multifamiliares. En Partnership pretenden cuadruplicar la población residencial de la “ciudad periférica” que supo ser un prototipo y que proporcionó viviendas para 25.000 personas, pero dio empleo a alrededor de 125.000. Están evaluando cuatro paradas nuevas en la Silver Line del metro de Washington para que esta se convierta en el centro urbano del condado de Fairfax, con la esperanza de que llegue a ser el emblema del “nuevo nuevo urbanismo”.
En Memphis, un centro de distribución de Sears que estuvo abandonado por casi tres décadas se redesarrolló y reconvirtió en una “zona urbana vertical” llamada Crosstown Concourse. El edificio de 10 pisos sobre 6.500 hectáreas de suelo ahora aloja una escuela autónoma, un centro de artes escénicas, más de 55.000 metros cuadrados de espacio comercial y 270 departamentos. Ya está impulsando desarrollos nuevos en los barrios circundantes.
Fuera de Seattle, desarrolladores están construyendo una tienda ancla nueva para el centro comercial suburbano Alderwood Mall, que cuenta con 300 departamentos y estacionamiento subterráneo. Esto compensará la pérdida de la tienda ancla anterior, Sears; hará frente a la alta demanda de viviendas en un mercado de viviendas extremadamente agobiado, y proporcionará una base de consumidores que compren en el resto de las tiendas del centro comercial, al que le está resultando difícil sobrevivir.
Si bien, probablemente, no sean tan extensos como El Camino Real, existen cientos y cientos de corredores comerciales desaprovechados a lo largo del país. Si lográramos reconvertirlos en desarrollos de uso mixto y densidad media, podríamos reducir en gran medida el déficit nacional actual de vivienda. A su vez, no escasean los edificios comerciales abandonados o infrautilizados como Sears Crosstown, los distritos comerciales ocupados a medias como Tyson, y los megacentros comerciales abandonados o en decadencia como Alderwood, que ofrecen excelentes oportunidades similares para el redesarrollo.
Según mis cálculos muy prudentes, si redesarrollamos el 20 por ciento de estos espacios comerciales para que alcancen estándares de uso mixto con una densidad de baja a media (25 viviendas por hectárea), podríamos sumar 1,1 millones de unidades de vivienda nuevas y preservar decenas de miles de metros cuadrados de espacio comercial con mayores probabilidades de prosperar. Si redesarrollamos el 25 por ciento de los lugares con 37 viviendas por hectárea, podríamos sumar 2,1 millones de unidades de vivienda. Y si pudiéramos redesarrollar el 30 por ciento de los lugares con 50 viviendas por hectárea, podríamos sumar 3,4 millones de unidades de vivienda nuevas.
Este no es un desafío técnico. Ya hace décadas que desciframos el código sobre la reutilización adaptativa. Debemos simplificar el proceso para facilitar el redesarrollo escalonado y establecer nuevas sociedades público-privadas más eficaces para poder lograrlo. El sector público debe redoblar la apuesta para eliminar el riesgo de los proyectos a través de la aceleración de los permisos, el cofinanciamiento e incentivos financieros inteligentes. El sector privado debe dejar de intentar construir en suelos vírgenes y buscar formas más creativas de redesarrollar los sitios obsoletos. Para visualizar los tipos de desarrollos posibles, basta con observar la obra maestra de Juie Campoli Made for Walking(Hecho para caminar), publicada por el Instituto Lincoln en 2012. Con miles de lugares para escoger, podemos definir cómo queremos producir y reproducir los tipos de barrios que se describen en el libro, y reducir los riesgos percibidos del desarrollo con cada proyecto exitoso.
El asediado sector comercial ofrece la mayoría de los elementos necesarios para hacer frente a la crisis actual de vivienda. Tiene suelo provisto de la infraestructura básica (agua, cloacas, electricidad) y que, por lo general, es de fácil acceso para el transporte público o, de no serlo, se encuentra rodeado de estacionamientos. En general, las ubicaciones son privilegiadas. Al mezclar los usos, ofrecemos dos beneficios enormes para el sector comercial: trabajadores y clientes. Pero los beneficios para la sociedad son aún más profundos. Así que adoptemos esta estrategia, junto con la reforma de zonificación unifamiliar y la preservación de la vivienda asequible, y veamos si podemos resolver la crisis nacional de vivienda de una vez por todas.
Imagen: La celebración inaugural de Crosstown Concourse, un proyecto de uso mixto donde antes funcionaba un centro de distribución de Sears en Memphis. Crédito: Crosstown Concourse.
Land Matters Podcast: Housing and Hope in Cincinnati
Mayor Aftab Pureval on Managing the City’s Newfound Popularity
By Anthony Flint, Marzo 17, 2023
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In Cincinnati lately, good fortune extends well beyond the Bengals, the city’s football team, which has consistently been making the playoffs. The population is growing after years of decline, companies are increasingly interested thanks to its strategic location, and there’s even talk of southwestern Ohio becoming a climate haven.
But any resurgence in a postindustrial legacy city comes with downsides, as newly elected Cincinnati Mayor Aftab Pureval has been discovering: the potential displacement of established residents, and affordability that can vanish all too quickly.
One of Pureval’s first moves was to collaborate with the Port of Greater Cincinnati Development Authority to buy nearly 200 rental properties in low- and moderate-income neighborhoods, outbidding more than a dozen institutional investors that have been snapping up homes to rent them out for high profits. That sent an important signal, Pureval said in an interview for the Land Matters podcast: transitioning neighborhoods will be protected from the worst outcomes of market forces in play in Cincinnati.
“These out-of-town institutional investors … have no interest, frankly, in the wellbeing of Cincinnati or their tenants, buying up cheap single-family homes, not doing anything to invest in them, but overnight doubling or tripling the rents,” he said, noting a parallel effort to enforce code violations at many properties. “If you’re going to exercise predatory behavior in our community, well, we’re not going to stand for it, and we’re coming after you.”
Pureval, the half-Indian, half-Tibetan son of first-generation Americans, said affordability and displacement were his biggest concerns as Cincinnati—along with Pittsburgh, Cleveland, and other cities hard hit by steep declines in manufacturing and population—gets a fresh look as a desirable location. Cincinnati scored in the top 10 of cities least impacted by heat, drought, and sea-level rise in a recent Moody’s report.
“Right now, we are living through, in real-time, a paradigm shift,” spurred on by the pandemic and concerns about climate change, he said. “The way we live, work, and play is just completely changing. Remote work is … altering our economy and lifestyle throughout the entire country but particularly here in the Midwest. What I am convinced of due to this paradigm shift is because of climate change, because of the rising cost of living on the coast, there will be an inward migration.”
But, he said, “We have to preserve the families and the legacy communities that have been here, in the first place. No city in the country has figured out a way to grow without displacing. The market factors, the economic factors are so profound and so hard to influence, and the city’s resources are so limited. It’s really, really difficult.”
Joining a chorus of others all around the U.S., Pureval also said he supports reforming zoning and addressing other regulatory barriers that hinder multi-family housing and mixed-use and transit-oriented development.
An edited version of this interview will appear in print and online as part of the Mayor’s Desk series, our interviews with innovative chief executives of cities from around the world.
2023 Urban Economics and Public Finance Conference
Mayo 18, 2023 - Mayo 19, 2023
Cambridge, MA United States
Free, offered in inglés
Presenters: Yilin Hou, Dan McMillen, Ruchi Singh, Keith Ihlanfeldt, Luke Rodgers, Sebastien Bradley, Nathan Seegert, Rachel Meltzer, Leah Brooks, Paul Fisher, Soomi Lee
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The economic growth and development of urban areas are closely linked to the fiscal conditions of these places. This research seminar offers a forum for new academic work on the interaction of these two areas. It provides an opportunity for specialists in each area to become better acquainted with recent developments and to explore their potential implications for synergy.
Detalles
Fecha(s)
Mayo 18, 2023 - Mayo 19, 2023
Time
8:30 a.m. - 1:00 p.m.
Location
Lincoln Institute of Land Policy 113 Brattle Street Cambridge, MA United States
desarrollo económico, economía, vivienda, inequidad, uso de suelo, planificación de uso de suelo, valor del suelo, tributación del valor del suelo, gobierno local, tributación inmobilaria, finanzas públicas, orden espacial, tributación, urbano, valuación, impuesto a base de valores
Curso
State Housing Policy Workshop
Abril 13, 2023 - Abril 14, 2023
Cambridge, MA United States
Ofrecido en inglés
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When housing production at the regional level does not meet demand, there can be serious consequences for a state’s economy. Rapid price escalation in metro areas across the country has raised political concerns about housing affordability and pushed states to reconsider their role in housing markets. State policy makers are contemplating ways to encourage local governments to increase supply. A central challenge for any new state housing policy is how to monitor and evaluate progress to determine if a particular intervention is effective. This workshop is designed to help state officials learn how to effectively track and evaluate the outcomes of newly adopted state housing policies in close to “real time,” allowing them to tweak as needed rather than wait for a retrospective evaluation.
Detalles
Fecha(s)
Abril 13, 2023 - Abril 14, 2023
Time
8:00 a.m. - 4:00 p.m.
Location
Lincoln Institute of Land Policy 113 Brattle Street Cambridge, MA United States
n publicaciones realizadas en la última Época Dorada, Henry George advirtió acerca de los peligros sociales y económicos de donar plus-valías a propietarios que no habían hecho nada para ganárselas. En esta nueva Época Dorada, la desigualdad económica combinada con tasas de interés persistentemente bajas conduce al empeoramiento de la redistribución de la riqueza, ya que una parte cada vez mayor va a quienes tienen recursos, mientras que a cada vez más familias les resulta imposible pagar los precios desorbitantes de las viviendas decentes. Una consecuencia positiva de la pandemia es que se hizo un llamamiento a la voluntad política para abordar dos desafíos relacionados que tienen su origen en políticas de suelo: la crisis de asequibilidad de las viviendas y las brechas de riqueza provocadas por un racismo estructural.
Entre politólogos y gestores de políticas está surgiendo un consenso sobre que ambos desafíos son el resultado de políticas de suelo excluyentes. Si bien la exclusión es el factor principal, no es el único. Lo que es más importante, no existe una única solución que logre mágicamente que las viviendas sean más asequibles y, al mismo tiempo, disminuya las brechas de riqueza.
Decenas de gobiernos locales, estatales y nacionales (incluido el de Pasco, Washington, que se perfiló en este sentido) están reformando la zonificación residencial que anteriormente solo permitía viviendas unifamiliares independientes. La lógica de esta intervención es razonable. La zonificación unifamiliar limita el desarrollo, ya que impone restricciones como tamaños mínimos de lotes. Como resultado, aumentan los costos de las viviendas, lo que impide que las familias de ingresos más bajos las compren o alquilen en barrios atractivos. Al relajar estas políticas, será posible producir más viviendas a precios más económicos, al menos en teoría.
Los fundamentalistas del mercado aducen que los incentivos financieros son tan poderosos que, si logramos construir dos, cuatro o incluso doce unidades en un predio en el que antes se podía edificar solo una, la solución de la crisis de viviendas asequibles estará garantizada, gracias al aumento de la producción. Pero existe una gran diferencia entre permitir el desarrollo de múltiples unidades y el desarrollo de estas en sí. Y no hay ninguna garantía de que sean asequibles. Se han construido muchos condominios y departamentos prohibitivos en ubicaciones de alta densidad, como la ciudad de Nueva York, donde la escasez de viviendas asequibles es crítica. Una gran cantidad de ellos están vacíos. ¿Cómo pueden lugares como Pasco evitar que suceda lo mismo?
Parte de la respuesta tiene que ver con el mercado de viviendas. Como mencioné antes, la vivienda representa dos mercancías muy diferentes que se comercializan en el mismo mercado. Cada unidad puede satisfacer la demanda de un techo para una familia o la de rendimientos para ávidos inversionistas. Muchas veces, pero no siempre, una vivienda puede satisfacer ambas, cuando es el propietario quien ocupa la unidad. Sin embargo, cada vez más a menudo vemos familias que compiten por un techo disponible con inversionistas saturados de liquidez. A excepción de una intervención innovadora realizada por el Puerto de Cincinnati que analizaré en otro momento, suelen ganar los inversionistas.
A medida que la desigualdad económica global empeora, la brecha entre la provisión de techo y la oportunidad de inversión precipita una escasez inexorable de viviendas asequibles, aunque no de viviendas en sí. En los Estados Unidos, contamos con alrededor de 20 millones más de unidades habitacionales que hogares y hay más viviendas que hogares en todos los mercados de viviendas del país. Según el censo estadounidense, incluso en un mercado reducido como el de Pasco, hay 23.126 unidades habitacionales, pero solo 22.174 hogares. El mercado metropolitano en el que se encuentra Pasco contiene 106.104 unidades habitacionales y 100.336 hogares. Si bien la sobreoferta no es grande, es un buen ejemplo: nuestro problema no es la oferta, sino el tipo de viviendas que ofrecemos (o permitimos que se ofrezca).
Además, la tierra es una mercancía que se comercializa en muchos mercados, como bien de inversión y como bien de usos múltiples: residencial, industrial, comercial y agrícola. El precio del suelo deriva de una compleja combinación de factores sociales, legales y económicos que están prácticamente fuera de la égida del propietario. Si más personas emigran a una ciudad o a un barrio, el valor del suelo sube. Si se realizan mejoras en infraestructura, como tratamiento de aguas residuales o transporte accesible, el valor del suelo sube. Si las políticas locales permiten un desarrollo más intensivo en un predio, su valor aumentará.
¿Quién gana cuando se permiten edificaciones multifamiliares en lotes que solían ser unifamiliares? Los propietarios que reciben plusvalías caídas del cielo están entre los grandes ganadores. Este aumento de la plusvalía pone a los propietarios de la zona en riesgo, ya que puede aumentar los impuestos. Si los cambios de zonificación no se diseñan como parte de una estrategia más amplia que apunte a abordar la capacidad de pago, pueden propiciar desplazamientos sin quererlo. Los urbanistas de Pasco lo saben y están elaborando un conjunto de tácticas integrales y equilibradas para que su comunidad siga siendo asequible.
Los antecedentes de exclusión racial del país complican aún más los mercados del suelo y la vivienda, y se eluden todas las iniciativas para hacer frente a esta. Históricamente, restricciones de escritura, cláusulas legales y otras prácticas explícitas, aunque hoy en día ilegales, garantizaron la exclusión de las personas de determinados barrios en función de su color de piel, etnia o afiliación religiosa. A esto se sumaron prácticas financieras descaradamente racistas que se establecieron en los orígenes del sistema moderno de financiamiento de viviendas. Durante seis décadas, hemos intentado luchar, con poco éxito, contra estas formas de racismo estructural a través de políticas públicas. Esta historia sirve como moraleja.
A partir de la promulgación de la Ley de Derechos Civiles de 1964, la Ley de Vivienda Justa de 1968 y la Ley de Igualdad de Oportunidades de Crédito de 1974, la nación prohíbe formalmente la discriminación en materia de viviendas y préstamos. La Ley de Reinversión Comunitaria de 1977 impuso más obligaciones de hacer sobre entidades crediticias reguladas a fin de satisfacer las necesidades de crédito de sus comunidades. Aun así, en 2018, el Centro de Periodismo Investigativo analizó 31 millones de hipotecas y descubrió que las entidades crediticias reguladas negaban hipotecas convencionales a personas de color, en un porcentaje significativamente más alto que a las personas blancas en 61 áreas metropolitanas, incluso después de controlar sus ingresos y otros factores socioeconómicos. La brecha racial nacional en cuanto a tasas de adquisición de viviendas es peor hoy que en 1960, cuando comenzaron las iniciativas para abordar la discriminación en materia de vivienda.
Cerrar la brecha racial de la riqueza requerirá mucho más que nivelar el campo de juego financiero y producir más unidades habitacionales. Contar con viviendas estables y asequibles en zonas de grandes oportunidades es fundamental para el éxito económico de las familias a largo plazo. Pero al incrementar el parque de viviendas no aumenta necesariamente la disponibilidad de viviendas asequibles para familias de bajos ingresos, ni se garantiza que las poblaciones históricamente excluidas tengan acceso a oportunidades para adquirir viviendas que generen riqueza en barrios prósperos.
En casi todos los mercados de viviendas de los Estados Unidos, estamos produciendo demasiadas viviendas del tipo incorrecto y permitiendo que el parque actual quede por fuera del control local. Los alquileres cada vez más altos alientan la transformación de hogares unifamiliares en unidades para alquiler a una escala sin precedentes. Los fondos de inversión inmobiliaria en viviendas unifamiliares para alquiler se han convertido en una excelente oportunidad de inversión. Según CoreLogic, los inversionistas adquirieron más del 25 por ciento de todas las viviendas unifamiliares que se compraron en los Estados Unidos en los últimos dos trimestres de 2021. Una sola reforma de zonificación no cambiará la manera en la que funciona el mercado, y nada hará que el capital global deje de superar las ofertas de las familias que necesitan un techo en las transacciones de viviendas en barrios atractivos, a menos que se tomen otras medidas.
Al redesarrollar antiguas zonas de viviendas unifamiliares, debemos implementar fuertes requisitos de inclusión que obliguen a los propietarios a construir viviendas asequibles. Además, es necesario brindar y proteger oportunidades para que familias que históricamente quedaron excluidas compren casas asequibles y aumenten su patrimonio. En lugar de regalar derechos de desarrollo adicionales a los propietarios, estos deberían venderse. Los derechos de desarrollo se comercializan activamente en muchos mercados privados y algunos públicos de los Estados Unidos. Los municipios podrían recaudar miles de millones de dólares con la venta de estos derechos, y las ganancias se podrían utilizar para iniciativas que aborden la brecha racial de la riqueza mediante, por ejemplo, la provisión de ayudas generosas para pagar anticipos para viviendas o reducir los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.
Una vez que hayamos establecido un suministro razonable de viviendas asequibles, debemos preservarlas. Para esto, habrá que proteger el parque de viviendas asequibles de los mercados de capital global. Esto puede lograrse fácilmente si se aplican impuestos más altos sobre las ganancias de capital obtenidas de transacciones inmobiliarias especulativas. En Taiwán, los impuestos sobre la plusvalía tuvieron un efecto paralizador sobre la especulación inmobiliaria. Además, las restricciones de escritura pueden limitar los precios de venta futuros. Acuerdos de propiedad alternativos, como cooperativas de patrimonio limitado o fideicomisos de suelo comunitarios, pueden garantizar una capacidad de pago permanente. Si no actuamos ya, en las próximas décadas enfrentaremos crisis continuas de vivienda asequible. Pero es importante advertir una cosa: limitar la ventaja financiera para preservar las viviendas asequibles obstaculizará nuestros esfuerzos para eliminar las brechas raciales de la riqueza mediante la adquisición de viviendas. Esto ilustra los desafíos de intervenir en sistemas complejos. Una vez que reconozcamos la complejidad, podremos considerar las posibles negociaciones para encontrar un compromiso práctico y aceptable.
En el Instituto Lincoln, aplaudimos el reconocimiento de las políticas de suelo como el origen de los mayores desafíos sociales y económicos. Pero las intervenciones simplistas en sistemas de suelo y vivienda complejos no servirán para hacer frente a estos desafíos asombrosamente intrincados. No podemos confiar en el incremento de la oferta de viviendas como si fuera una solución mágica. Debemos sumar otras políticas a la reforma de zonificación y probar distintas combinaciones en un proceso iterativo. A medida que avanzamos, debemos tener presentes las palabras de H. L. Mencken: “Para todo problema humano hay siempre una solución clara, plausible y equivocada”.
Imagen: Este dúplex en Portland, Oregón, es un ejemplo de vivienda “intermedia faltante” (o missing middle), que puede ofrecer opciones más asequibles en barrios que antiguamente eran unifamiliares. Para que sean verdaderamente efectivos, los cambios de zonificación que permiten la disponibilidad de este tipo de viviendas también deben exigir que estas sean asequibles y formen parte de una estrategia de vivienda más amplia. Crédito: Biblioteca de fotos de viviendas intermedias del Instituto Sightline vía Flickr CC BY 2.0.
En el ámbito interno
Dirigentes locales abordan la crisis de vivenda asequible
Por Loren Berlin, Abril 7, 2022
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Cuando Jacob Gonzalez se mudó de Seattle a Pasco, Washington, su ciudad natal, para trabajar en el Concejo Regional de Gobiernos en 2013, si bien sus necesidades de vivienda eran sencillas, a simple vista, resultaron sorprendentemente difíciles de abordar. “Lo único que buscaba era un departamento pequeño para mí y mis CD. Ni siquiera tenía mascota”, explica. “Pero no había muchos departamentos, y no iba a volverme loco para pagar un espacio que no necesitaba ni podía costear, o un departamento antiguo que no tenía lo que yo buscaba”. Así que se fue a vivir con sus padres.
Gonzalez se incorporó al Gobierno de la ciudad de Pasco como urbanista en 2018 y hoy es gerente de planificación del Departamento de Desarrollo Económico y Comunitario de la ciudad. En la actualidad, alquila un pequeño chalet a pocos kilómetros de la casa donde creció. Reconoce que la alternativa de recurrir a su familia como vivienda temporal es un lujo que la mayoría de los otros residentes de Pasco no se puede dar. “Gracias a mis padres, tuve opciones. Tal vez no me gustaban, pero al menos las tuve, mientras que muchos de los miembros de nuestra comunidad no tienen esa flexibilidad. Para muchos, la vivienda es un desafío que enfrentan mes a mes”.
Al igual que prácticamente todas las comunidades de los Estados Unidos, Pasco se enfrenta a una falta importante de viviendas asequibles. La ciudad de Pasco, ubicada en las tierras fértiles de la cuenca del río Columbia, al sudeste de Washington, tiene aproximadamente 80.000 residentes y forma parte de Tri-Cities, un centro regional que incluye las ciudades de Kennewick y Richland, y que, en conjunto, alberga a unas 300.000 personas. Establecida por la compañía de Ferrocarril del Pacífico Norte a fines del s. XIX, Pasco es una ciudad principalmente agrícola. Durante varias décadas, se la ha considerado un lugar donde se pueden comprar casas asequibles dentro de una región con costos de vivienda altos.
Hasta hace unos años, Pasco podía satisfacer a esos compradores gracias a su disponibilidad de viviendas, con un 70 por ciento de casas unifamiliares independientes, la mayoría construida antes del año 2000. Sin embargo, Pasco se ha desarrollado mucho en las últimas dos décadas y, en la actualidad, es una de las ciudades de crecimiento más rápido de Washington. Hoy, la población de Pasco es relativamente joven y con características demográficas variadas. La edad promedio en la ciudad es de 29 años, mientras que a nivel nacional es de 38, y más de la mitad de los residentes se identifican como hispanos o latinos. El crecimiento demográfico vertiginoso se debe, al menos en parte, a la rápida diversificación de la economía de Pasco, que se ha expandido más allá de su base agrícola y ahora incluye oportunidades laborales en el área de salud pública y servicios gubernamentales locales.
Como consecuencia del aumento de la población, también se ha incrementado el costo de la tierra y las viviendas. En Pasco, el precio promedio de una casa aumentó alrededor del 60 por ciento en menos de cinco años, de US$ 237.600 en 2017 a US$ 379.000 en 2021. Si bien esto se corresponde con un aumento promedio del 66 por ciento en Washington durante la misma época, es considerablemente superior al aumento del 21 por ciento a nivel nacional.
De acuerdo con el Plan Integral 2018–2038 de Pasco, para el año 2038 se requerirán más de 15.000 unidades habitacionales adicionales para albergar a los 48.000 residentes nuevos que se proyectan. A la tasa de producción actual, el personal de la ciudad calcula que le faltarán unas 5.000 unidades para alcanzar ese objetivo.
Según comenta Martha Galvez, directora ejecutiva del Laboratorio de Soluciones de Vivienda del Centro Furman de Política Inmobiliaria y Urbana de la Universidad de Nueva York, Pasco no es la única ciudad que lidia con problemas de vivienda que surgen del desarrollo acelerado. “El crecimiento ha sido un tema muy común en las ciudades pequeñas y medianas”, remarca Galvez. “Parte de ese crecimiento se debe a que las personas emigran de las grandes ciudades cálidas de la costa a lugares más pequeños donde se pueden conseguir viviendas más espaciosas por menos dinero. Y el motivo es que estos sitios generan puestos de trabajo y atraen a las industrias”. Este es el caso de Pasco, donde Amazon está construyendo dos depósitos de más de un millón de pies cuadrados cada uno, y Darigold acaba de anunciar que tiene planificado construir el centro de procesamiento de suero más grande de América del Norte.
En general, la escasez de opciones de viviendas asequibles que afecta prácticamente a todas las comunidades de los Estados Unidos es, al menos en parte, el resultado de una caída significativa de la producción de hogares unifamiliares que comenzó a mediados de la década de 2000, combinada con el estancamiento de los sueldos y el aumento de los costos de la tierra y las viviendas. La escasez no ha hecho más que empeorar durante la pandemia de COVID-19: las bajas tasas de interés avivaron la demanda y los costos de construcción aumentaron debido a la escasez de mano de obra y materiales, y a las dificultades en las cadenas de suministro.
A lo largo del país, lugares como Pasco están analizando cómo pueden ayudar las decisiones sobre el uso del suelo a hacer frente a la crisis de asequibilidad de las viviendas. El año pasado, Gonzalez y sus colegas participaron en el Taller sobre Soluciones de Vivienda dictado por el Centro Furman y Abt Associates, en asociación con el Instituto Lincoln. En el programa, diseñado para ayudar a los dirigentes de comunidades pequeñas y medianas a desarrollar y poner en práctica estrategias locales, equilibradas e integrales de vivienda, se convocó la presentación de solicitudes de comunidades con poblaciones de entre 50.000 y 500.000 habitantes, y se seleccionó a los participantes a través de un proceso nacional competitivo. Gonzalez comenta que el taller los ayudó, a él y a sus colegas, a identificar mejor los obstáculos que impiden aumentar la disponibilidad de viviendas asequibles en Pasco y las medidas eficaces que se pueden tomar.
Fue oportuno. Dos años antes, el estado de Washington había aprobado el Proyecto de Ley 1923 de la Cámara, que ofrece a las comunidades la oportunidad de calificar para la planificación de asistencia mediante subvenciones a cambio de una serie de acciones que promueven la densidad urbana, como la autorización de zonificaciones multifamiliares en áreas previamente zonificadas para casas unifamiliares y la aprobación de lotes de tamaño más pequeño. Gracias a esta ley, Gonzalez y sus colegas tuvieron una oportunidad. “Pudimos solicitar una subvención, y eso siempre es interesante”, comenta Gonzalez. “La ley incluye una lista de modificaciones propuestas que podíamos aplicar al código, y mi departamento recomendó tres al Concejo de la Ciudad y al alcalde”.
En enero de este año, la ciudad de Pasco se convirtió en una de las 52 comunidades de Washington que adoptaron algunas de las modificaciones propuestas al código en el Proyecto de Ley 1923 de la Cámara. Con esto, Pasco está cambiando el enfoque de la ciudad en cuanto al uso del suelo y, a la vez, demostrando el papel fundamental que pueden desempeñar los gobiernos locales en materia de promoción de viviendas asequibles.
Zonificación para todos
El enfoque de Pasco en cuanto al uso del suelo a lo largo de la historia refleja su antigua identidad como un lugar donde la adquisición de viviendas es asequible para personas que se ven expulsadas de ciudades más conocidas de la región por los precios. Dada esta expectativa cultural de adquisición de viviendas asequibles, el objetivo principal de la ciudad ha sido garantizar la oferta de casas unifamiliares, lo que se vio reflejado en su zonificación.
Antes del voto del Concejo de la Ciudad, el 84 por ciento del suelo de Pasco zonificado como residencial estaba restringido a casas unifamiliares. El resultado de una zonificación como esta, tan común en las comunidades del país, puede ser no solo la escasez de viviendas, sino también la pérdida de muchas oportunidades de lograr un rango de opciones más asequible y diversificado, comenta Michael Andersen, investigador de viviendas sénior del Instituto Sightline, que realiza investigaciones sobre temas económicos y de políticas en la región noroeste del Pacífico.
“Al permitir hogares multifamiliares en una zona tan reducida, se limita el volumen de los lotes sobre los que sería factible construir”, explica Andersen. “Y luego, hay que esperar a que el propietario de esos lotes, sea quien fuere, se interese por hacer algo con eso. Parte de la manera de multiplicar la cantidad de casas construidas consiste en aumentar las probabilidades, en cualquiera de esas propiedades, de que sea hora de hacer algo en ese suelo. En hockey se dice que uno pierde el 100 por ciento de los tiros que no hace. Con esta zonificación, Pasco decidió no hacer el 84 por ciento de los tiros”.
Gonzalez y sus colegas lo entendieron, así que trabajaron con el ayuntamiento en la revisión de las políticas de vivienda de la ciudad. En el marco de la enmienda realizada al código municipal de la ciudad que se adoptó a fines de enero, el 68 por ciento del suelo zonificado como residencial ahora será elegible para algunas formas de hogares multifamiliares, incluidos dúplex, tríplex y, en algunos casos, pequeños edificios de departamentos ubicados alrededor de un patio. Esto representa casi el cuádruple de suelo disponible para propiedades multi-familiares y permite el desarrollo de viviendas “intermedias faltantes” (o missing middle), propiedades que ocupan el espectro medio de viviendas, entre casas unifamiliares independientes y desarrollos multifamiliares masivos.
Las viviendas intermedias faltantes suelen incluir entre dos y doce unidades, y se pueden edificar en un barrio de casas unifamiliares sin que contrasten con el lugar o alteren el aspecto de la zona.
Crear oportunidades para viviendas inter-medias faltantes ofrece muchos beneficios. En primer lugar, las viviendas intermedias faltantes pueden ser tentadoras para desarrolladores que deseen construir casas que no sean unifamiliares independientes y para residentes que deseen vivir en unidades más pequeñas. Además, pueden aumentar la disponibilidad de viviendas asequibles, agrega Andersen. “Según el estilo, las casas pueden compartir paredes, estructuras de madera o exteriores, lo que no solo reduce el costo de construcción de las viviendas intermedias faltantes, sino también ayuda a mantener bajo el precio de las viviendas existentes, ya que ofrecen alternativas asequibles. Asimismo, las unidades intermedias faltantes pueden ayudar a un barrio a pasar a otro nivel que admita una línea de autobús o un pequeño centro comercial con una pequeña tienda de comestibles en la esquina, una cafetería o algo así, lo que lo convierte en una comunidad más transitable y, además, es bueno para el desarrollo económico y las interacciones sociales”.
Si bien no todos en Pasco apoyan la idea de viviendas más densas, Gonzalez confía en que la comunidad se beneficiará de, por lo menos, tener la oportunidad de construirlas. “Nuestra comunidad crece muy rápido. Quienes se mudan aquí tienen entre 20 y 30 años y quizás no quieren comprar una casa, pero también hay personas de más edad que quieren envejecer aquí. No pueden hacerlo si la única opción es comprar una casa unifamiliar independiente”, explica. “Por eso, la oferta debe ser variada (casas independientes, casas pareadas, departamentos) porque, como municipio, debemos planificar para satisfacer las necesidades de la comunidad, y no solo por preferencias. Obviamente, es posible que exista una preferencia por una casa amplia en un terreno grande, pero eso no debería impedirnos eliminar los obstáculos y las políticas restrictivas a fin de crear tipos de viviendas más alcanzables”.
Además de incluir viviendas intermedias faltantes, el Concejo de la Ciudad de Pasco aprobó una segunda modificación del código que permite “promediar el tamaño de los lotes”, lo que posibilita que lotes individuales dentro de un desarrollo de viviendas de parcelas múltiples caigan por debajo de los requisitos mínimos de tamaño de lote de la ciudad, siempre y cuando el tamaño promedio de los lotes del proyecto pueda cumplir el requisito. En Pasco, donde los lotes residenciales suelen ser bastante grandes (1.214 metros cuadrados, en promedio, en comparación con el promedio de los del oeste de los Estados Unidos, de 590 metros cuadrados, y el nacional, de 760 metros cuadrados), permitir que los lotes sean más pequeños es una idea inteligente, comenta Andersen.
Residentes de Pasco en un complejo de departamentos asequibles con patio construido para trabajadores agrícolas en 2015. Las nuevas políticas de zonificación permitirán la construcción de más desarrollos como este. Crédito: Matt Banderas.
“Con relación al tamaño de los lotes, lo que efectivamente se les dice a los residentes es que, para vivir aquí, deben comprar o alquilar una determinada porción de terreno”, agrega Andersen. “Cuando los lotes son del tamaño de los de Pasco, esa porción es muy grande, y el costo puede ser un obstáculo para ingresar”. Los lotes más grandes también suelen implicar costos más altos de infraestructura. Según investigaciones realizadas por el Instituto de Política de Transporte de Victoria, la expansión urbana puede aumentar el costo de la prestación de servicios públicos y de la infraestructura entre un 10 y un 40 por ciento (Litman 2015). Como explica Andersen, eso puede provocar mayores costos de vivienda.
Las modificaciones al código también están diseñadas para fomentar la creación de viviendas que mejoren el acceso a hospitales, escuelas, principales rutas de transporte, parques y otros servicios esenciales, ya que permiten una flexibilidad ligeramente mayor. Como explica Gonzalez, el énfasis en el acceso se debe al hecho de que, en Pasco, los costos de transporte son altos. Según el Índice de Asequibilidad de Vivienda y Transporte del Centro de Tecnología de Vecindarios (CNT, por su sigla en inglés), los residentes de Pasco gastan un 24 por ciento de sus ingresos en transporte, y el costo de transporte como porcentaje de los costos totales del hogar ocupa el tercer lugar entre las 20 ciudades más grandes del estado (CNT 2022). Al mejorar el acceso, el personal de planificación espera reducir los costos de transporte y, a la vez, los generales del hogar.
Para reducir aún más los obstáculos que impiden construir más viviendas, el ayuntamiento de Pasco aprobó una tercera modificación del código que autoriza la creación de Unidades de Vivienda Accesoria (ADU, por su sigla en inglés) en todas las parcelas residenciales que contengan una casa unifamiliar. Esta modificación permite que la ADU esté adosada (a un garaje, por ejemplo) o sea independiente, no incluye un requisito mínimo de estacionamiento ni que el propietario de la ADU ocupe la residencia principal. Si bien existe un tamaño máximo permitido (92 metros cuadrados o el 55 por ciento de la vivienda principal, de ambas opciones, la menor), no existe un requisito de tamaño mínimo ni requisitos de diseño que vayan más allá de garantizar que la ADU complemente la casa.
“Nuestra intención no es abrumar a las personas ni complicar innecesariamente el proceso”, explica Gonzalez. “Es por eso que, al final, decidimos no exigir estacionamiento. Si lo hiciéramos, habría muchos menos lotes que podrían ser viables para tener una ADU, porque el único lugar para ubicar el estacionamiento sería en el patio delantero. Queríamos evitar una situación en la que nuestras políticas técnicamente permitieran algo que fuera casi imposible de concretar en la práctica”.
Búsqueda de una estrategia integral equilibrada
Las iniciativas de rezonificación de Pasco son solo uno de los pasos que está dando la ciudad para abordar el tema de la asequibilidad de las viviendas. Además, la ciudad ofrece un programa de asistencia para el pago de anticipos, orientado a quienes compran su primera vivienda, se esfuerza por identificar oportunidades para asociarse con partes interesadas locales y regionales a fin de satisfacer mejor las necesidades de vivienda, y está a punto de poner en práctica un Plan de Acción para la Vivienda. Los funcionarios de Pasco también están analizando incentivos tributarios y aprovechando el Proyecto de Ley 1406 de la Cámara, un programa de distribución de ingresos para gobiernos locales que permite imputar un porcentaje del impuesto local sobre las ventas y sobre el uso al impuesto estatal sobre las ventas en inversiones inmobiliarias.
De todos modos, Pasco apunta a hacer más, según comenta Gonzalez: “En el taller, se hizo especial hincapié en la adopción de un enfoque equilibrado en materia de vivienda, que cubra todos los distintos aspectos de nuestras necesidades habitacionales. Si bien esta es nuestra meta, aún no la alcanzamos”.
La idea de contar con una estrategia equilibrada e integral es fundamental para abordar las cuestiones de vivienda de manera efectiva, explica Ingrid Gould Ellen, profesora de planificación y políticas urbanas en la Universidad de Nueva York y directora del cuerpo docente del Centro Furman.
“No existe una solución mágica que resuelva los problemas de vivienda de una jurisdicción”, indica Ellen, coautora de Through the Roof: What Communities Can Do About the High Cost of Rental Housing in America(Precios por las nubes: qué pueden hacer las comunidades con respecto a los altos costos de la vivienda de alquiler en los Estados Unidos), un enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln (Ellen, Lubell y Willis, 2021). “Los problemas de vivienda son complejos y suelen tocar muchas funciones y políticas diferentes que involucran a distintas partes del gobierno local, incluidos los departamentos de vivienda, planificación, edificaciones y finanzas”.
Dada la naturaleza multifacética de la falta de viviendas, Ellen recomienda a los gobiernos locales adoptar estrategias integrales que empleen el conjunto completo de herramientas disponibles para los distintos departamentos. Según lo que explica, “las localidades que no adopten un enfoque integral corren el riesgo de crear planes de vivienda bien intencionados y diseñados que podrían verse frustrados por códigos de zonificación, por ejemplo, que no permitan determinados tipos de construcción, o por un código tributario que desincentive el desarrollo de viviendas de alquiler cuando es exactamente lo que se intenta promover a través de los subsidios”. Al adoptar un enfoque más integral, los gobiernos locales pueden aprovechar al máximo el conjunto completo de recursos y, sumado a eso, alinear las agencias que, de lo contrario, permanecerían aisladas y en riesgo de menoscabarse accidentalmente entre sí.
Ellen propone un plan de viviendas que, además de ser integral, sea equilibrado; es decir, un plan que aborde diversas cuestiones de vivienda en lugar de un solo obstáculo. “En parte, es una cuestión política”, explica.
“Si uno se enfoca en varios objetivos, es más probable que obtenga aceptación y apoyo políticos”. Según expresa, un plan equilibrado tiene más probabilidades de éxito, ya que reconoce y analiza la naturaleza multidimen-sional de los problemas de vivienda.
En Through the Roof, Ellen y sus coautores, Jeffrey Lubell y Mark A. Willis, ofrecen un marco para una estrategia de vivienda equilibrada e integral centrada en promover cuatro objetivos generales (ver Figura 1).
“Este marco de cuatro partes para una estrategia de viviendas equilibrada e integral agrupa las políticas individuales en categorías más amplias para que las comunidades puedan evaluar dónde existen brechas en su estrategia local de vivienda y trabajar para cerrarlas”, comenta Adam Langley, director adjunto de programas estadounidenses y canadienses del Instituto Lincoln. “La cantidad de programas locales de vivienda y el alcance que tienen por lo general no importan tanto como garantizar que una comunidad haya utilizado al menos una herramienta para abordar cada parte del marco, por lo que es fundamental considerar su amplitud”.
Este marco es esencial para Local Housing Solutions, una iniciativa conjunta del Centro Furman y Abt Associates que ofrece recursos prácticos y una guía detallada para ayudar a las ciudades a desarrollar, poner en práctica y supervisar estrategias de vivienda. Este programa, que hace hincapié en la asequibilidad y la equidad, está específicamente dirigido a gobiernos locales, tanto porque su papel muchas veces se ignora al debatir acerca de los problemas de vivienda, como por su importante y exclusiva capacidad para analizarlos.
“Si bien todos los niveles del gobierno son importantes, los gobiernos locales se encuentran particularmente bien posicionados para dirigir las estrategias locales de vivienda”, explica Ellen, y cita la naturaleza local del mercado de viviendas y el poder que tienen los gobiernos locales sobre las herramientas más críticas que afectan las políticas de vivienda, lo que incluye uso del suelo, códigos de edificación, permisos y, al menos en cierta medida, impuestos sobre la propiedad inmobiliaria. “Si bien la mayoría de los fondos provienen del gobierno federal y, en menor medida, del gobierno estatal, no es solo el gasto lo que importa. Las decisiones acerca de cuántas viviendas se pueden edificar, de qué tipo pueden ser y quién puede vivir en cada una son verdaderamente importantes y se toman a nivel local”.
El Centro Furman lanzó el Taller sobre Soluciones de Vivienda con el fin de apoyar a los gobiernos locales mientras toman estas decisiones. Además de Pasco, el grupo de 2021 incluyó equipos de entre cinco y seis dirigentes sénior de Bethlehem, Pensilvania; la ciudad de Bozeman y el condado de Gallatin, Montana; Huntsville, Alabama; la ciudad y el condado de Kalamazoo, Michigan.
“En el taller, nuestra delegación se encontró conversando una y otra vez acerca del hecho de que, si bien contamos con muchas políticas excelentes, nuestras normas de desarrollo no nos permiten lograrlo”, expresa Gonzalez. “Cuanto más hablamos, y seguimos hablando, del tema, más comprendo la importancia de enfocarnos en la puesta en práctica, que es la parte más difícil. Esto es especialmente válido en un lugar como Pasco, donde hemos vivido años de crecimiento acelerado, años sin edificar suficientes viviendas y años sin tener implementada una estructura regulatoria correcta. Por lo que se ve hoy, realmente tenemos que analizar a fondo nuestros objetivos, mediciones y estrategias. Debemos preguntarnos si nuestras estrategias son factibles. ¿Son prácticas y relevantes para Pasco, o solo estamos copiando y pegando una política de otra ciudad?”.
Para Gonzalez, ese cambio de enfoque hacia la puesta en práctica se ve plasmado en la aprobación reciente de tres modificaciones al código por parte de la ciudad. “No impartimos ninguna orden. No exigimos a los propietarios de los inmuebles que construyan estos tipos de vivienda. Simplemente, lo planteamos como una opción que hace dos semanas ni existía. Y al hacerlo, no solo les evitamos a los constructores y residentes el dolor de cabeza de no poder hacer lo que quieren, sino que también optimizamos el proceso de permisos, que suele ser un obstáculo importante, de modo que ya no sea necesario volver a zonificar la propiedad. Por lo tanto, el plan integral y las normas de desarrollo se alinean mejor”.
Gonzalez sabe que las modificaciones del código que se acaban de adoptar no son la panacea, y que Pasco tiene mucho por hacer a fin de garantizar que se ofrezcan opciones de viviendas asequibles para todos. Está ansioso por continuar esa tarea. El año próximo, espera trabajar con el ayuntamiento de Pasco en la reconsideración de las normas de desarrollo existentes, incluida la altura y superficie cubierta del lote, a fin de identificar oportunidades que permitan crear un código más moderno y flexible. Además, espera analizar las políticas que rigen las propiedades en infracción (que cumplen con normas anteriores, pero no con las actuales), con el objeto de garantizar que las políticas se apliquen “en función de la salud y la seguridad, y no de la estética”. Le gustaría trabajar de manera más estrecha con las ciudades vecinas de Kennewick y Richland, que están experimentando una escasez similar de viviendas asequibles. Y desea investigar bonos de densidad y exenciones de impuestos para desarrollos multifamiliares, entre otros temas.
“Esta labor es urgente”, explica. “Hace 15 años, cuando se adoptó el plan integral, no existían Uber, las aplicaciones ni el reparto de pizza a domicilio. Tenemos la oportunidad de reformar nuestras políticas de modo que tengan sentido para los residentes de hoy y los de mañana. Creo que los miembros de nuestra comunidad se lo merecen”.
Iniciativas de asequibilidad de las viviendas del Instituto Lincoln
En 2020, el Instituto Lincoln se embarcó en varios proyectos nuevos relacionados con la vivienda y reconoció la importancia de las políticas de suelo en el debate sobre la asequibilidad de las viviendas y sus consecuencias en cuanto a la reducción de la pobreza y la desigualdad, que es uno de los seis objetivos principales del Instituto Lincoln. Como parte de este trabajo, un equipo interdepartamental lanzó una convocatoria de propuestas de investigación para intentar comprender mejor los obstáculos que se interponen en la aplicación de soluciones de vivienda a la escala necesaria para abordar con eficacia la crisis estadounidense en cuanto a su asequibilidad, y analizar estrategias para superarlos. Los documentos solicitados cubren un vasto conjunto de temas y geografías, desde casos de estudio de coaliciones políticas estadounidenses creadas para promover la asequibilidad de las viviendas, hasta la exploración del impacto y las aplicaciones de la ley francesa de vivienda con repartición justa. El Instituto Lincoln se asoció con el Centro Furman de la Universidad de Nueva York y con Abt Associates para organizar el Taller sobre Soluciones de Vivienda de 2021 que se describe en este artículo, y espera repetirlo. Además, el equipo llevará a cabo nuevas investigaciones sobre políticas estatales y locales a fin de mejorar los mercados de viviendas.
Loren Berlin es escritora y asesora en comunicaciones, especializada en oportunidades económicas y de vivienda. Para leer más acerca de ella, visite www.lorenberlin.com.
Imagen principal: La población de la región de Tri-Cities, en Washington, que comprende Pasco, Richland y Kennewick, creció un 19,8 por ciento entre 2010 y 2020. Crédito: alohadave vía iStock/Getty Images Plus.
Referencias
CNT. 2022. Índice de Asequibilidad de Vivienda y Transporte Chicago, IL: Centro de Tecnología de Vecindarios. https://htaindex.cnt.org.
Ellen, Ingrid Gould, Jeffrey Lubell y Mark A. Willis. 2021. Through the Roof: What Communities Can Do About the High Cost of Rental Housing in America. Enfoque en políticas de suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/through-the-roof.
As climate change creates ever more harm and havoc, one way governments are trying to keep people and property out of peril’s path is to steer new development away from the riskiest places. It’s a just goal whose execution is exceedingly complicated: Telling people where they can and can’t live or what they can do with their land is almost always a fraught endeavor.
“How do you go about doing that very hard thing,” asks Margaret Walls, senior fellow at the nonprofit Resources for the Future, “when you have private property rights and so forth?”
It turns out, a 41-year-old federal law may hold some answers to that question.
In 1982, Congress did something that, by today’s standards, at least, seems almost unthinkable: It passed sweeping environmental legislation with overwhelming bipartisan support. The Coastal Barrier Resources Act (CBRA) had 58 cosponsors in the Senate, and sailed through the House in a 399–4 vote.
The law initially placed some 450,000 acres of sensitive coastal areas and wildlife habitat along the Atlantic and Gulf of Mexico shorelines into the Coastal Barrier Resources System (CBRS). Congress has periodically approved the addition of more land over the years, and today the system, managed by the U.S. Fish and Wildlife Service, includes about 3.5 million acres, spanning from the Great Lakes to Puerto Rico.
The CBRA’s purpose was twofold: to preserve some of our most delicate and dynamic coastal ecosystems, but also to discourage development—and to limit federal spending on things like flood insurance and disaster relief—in risky, storm-prone areas.
It used a fairly simple policy mechanism to achieve those goals. The law didn’t actually prohibit development inside CBRS units, it simply withdrew some of the underlying federal supports that encourage growth, like infrastructure funding and access to federal flood insurance.
“One thing that people talk about a lot is that we might be implicitly subsidizing people to live in [risky] places,” Walls says. For example, until recently, the National Flood Insurance Program had long offered coverage at rates that didn’t necessarily reflect the true cost of flood risk, making it less financially ruinous to roll the dice and build in a floodplain.
It’s hard to isolate and quantify the effects of such subtle subsidies, Walls says. But by carving out designated areas “where you cannot get federal flood insurance, the federal government will not pay for infrastructure, like roads and so forth, and you will not get disaster aid if you’re hit by a disaster,” she says, “the Coastal Barrier Resources Act provides this natural experiment.”
Four decades into that experiment, research is showing just how effective the CBRA has been at keeping homes out of harm’s way. Simply shifting the cost and risk of coastal development onto private property owners or local governments seems to have been a particularly powerful nudge—enough to prevent untold families from living in disaster areas waiting to happen, and to preserve hundreds of miles of fragile coastal ecosystems.
In a study commissioned by the Lincoln Institute of Land Policy, researchers at Resources for the Future are using historical maps and geospatial machine learning to compare hundreds of CBRS units along the Atlantic and Gulf coasts with a matching set of “control units”—that is, areas that weren’t placed in the CBRS, but which easily could have been, because they shared similar geomorphic features and development density in the early 1980s. Among other criteria, “We looked at roads, we looked at elevation, and we looked at land cover in the ‘80s,” says environmental economist Yanjun ‘Penny’ Liao, a fellow at Resources for the Future.
What the team has found so far, as described in the working paper, is that a CBRS designation reduced development by an astonishing 85 percent, as compared to within a control unit. That effect was consistent even in CBRS units facing high development pressure from nearby metro areas, Liao says.
Amy Cotter, director of climate strategies at the Lincoln Institute, is hopeful this research can complement the organization’s work with the Climigration Network, to help communities that are wrestling with “incredibly difficult decision making” around rebuilding or relocating in the face of repeated flood disasters.
“We see the way in which sea level rise and other chronic effects of climate change show no sign of abating and, in fact, show every sign of being faster and more severe than anticipated,” Cotter says. “How do we take what we know about market responses to government policies and incentives, and help develop programs that still allow people to practice self-determination and make choices, but with market signals that are actually more accurate and reflect the risk of creating a home in a particular place?”
The Spillover Effect
Interestingly, the CBRA hasn’t just protected coastal lands, or the homes and lives of the people who might have otherwise built on them. The researchers are also studying spillover effects in communities within a two-kilometer radius of either a CBRS unit or a control unit.
While development just about stopped inside CBRS boundaries after 1982, immediately adjacent areas saw a 20 to 30 percent boost in development density compared to communities near control units. CBRS-adjacent neighborhoods also had higher average property values.
The RFF researchers believe they’re the first to document these spillover effects, which could offer important lessons for policymakers. For one thing, the study shows that the conservation of buildable land doesn’t have to erode a city’s property tax revenues. Liao says the increased rate and value of the development within two kilometers of CBRS units more than offset the property tax revenue the smaller, preserved areas could have generated had they been built up.
And while there could be many reasons for the higher property values found in CBRS-adjacent areas, such as the prized proximity to a pristine piece of nature, Liao wonders if one of them could be the flood protection offered by undeveloped land. The researchers found that the intensity of flood damage, as measured by claims per $1,000 of coverage, was 25 percent lower in areas just outside a CBRS unit, as compared to communities next to control areas.
“By conserving natural land inside the units, they can serve as a kind of buffer when there’s a storm,” Liao says, “so it can protect the land that’s right behind them.”
Houses perch at the edge of a marsh in Quincy, Massachusetts, that is part of the Coastal Barrier Resources System. Credit: Jon Gorey.
Cotter says the research offers a glimpse at a more sensible approach to policy in flood-prone areas. “What alternatives could we explore that would diminish not only the expense, but the real loss and trauma associated with the kind of damage that the flood insurance program intends to fix?” she asks. “What would it look like to designate more of these areas?”
In fact, the U.S. Fish and Wildlife Service in April sent to Congress a set of revised maps that would add about 277,000 acres to the Coastal Barrier Resources System in nine states most impacted by 2012’s Hurricane Sandy. (One of the proposed sites, it turns out, is an area RFF researchers chose as a control unit, lending extra credibility to their mapping process.)
The revised maps will only take effect once passed by Congress, but a Senate bill introduced in December would adopt the revisions, and already has bipartisan support.
Walls would like to investigate that same question—and whether a similar program could work in inland areas facing riverine flood risk—with additional research. “Should we be thinking about more additions to the system? There’s still a fair amount of undeveloped land in risky coastal areas,” she says. “I don’t think we feel like we could completely weigh in on that yet . . . but I think it’s an interesting next question to look at.”
Adapting the program for use in already developed flood-prone areas would be challenging; when the sites were chosen in 1982, CBRA units were virtually empty, with no more than one structure per five acres. But since the CBRA doesn’t actually ban development outright, a CBRS designation would leave any existing property owners in control of what is typically an agonizing decision. If coupled with pro-growth policies in better-protected places nearby, Cotter wonders if the combination could encourage and support people grappling with climate migration—nudging them toward a safer alternative that’s still within proximity of their jobs, childcare, and familial support networks.
“If you can be surgical about your identification of those CBRS units, so that they not only prevent development in an at-risk area, but they preserve important buffers to an adjacent area, that sounds like a win-win,” Cotter says. “It suggests quite an elegant approach to preserving what you need in order to reduce the risk” in nearby neighborhoods.
Jon Gorey is a staff writer for the Lincoln Institute of Land Policy.
Image: A stretch of coast in South Kingstown, Rhode Island, that contains land protected by the Coastal Barrier Resources Act. Credit: U.S. Fish and Wildlife Service.
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