Antonio Azuela, a fellow of the Institute for Social Research at Mexico’s National University, holds law degrees from the Universidad Iberoamericana (Mexico) and the University of Warwick (England), as well as a Ph.D. in sociology from Mexico’s National University (UNAM). Since the late 1970s, he has been engaged in research and teaching on urban and environmental law from a sociolegal perspective. His book Visionarios y pragmáticos: Una aproximación sociológica al derecho ambiental (Visionaries and Pragmatists: A Sociological Approach to Environmental Law), Mexico: UNAM, 2006, is a sociological reconstruction of his experience as General Attorney for the Environment in the Mexican Federal Government, from 1994 to 2000. He has recently edited the book Expropiación y conflicto social en cinco metrópolis latinoamericanas (Expropriations and Social Conflict in Five Latin American Metropolises), published by UNAM and the Lincoln Institute of Land Policy in 2013.

Land Lines: How did you get involved with the Lincoln Institute of Land Policy?

Antonio Azuela: In 1991, I met several of the Institute’s officers while they were on an exploratory trip to Mexico. I stayed in touch, because I was interested in the Institute’s approach to urban policy. My relationship grew stronger in 1998 through a meeting in Cairo organized by the International Research Group on Law and Urban Space (IRGLUS), where the Institute expressed interest in a sociolegal approach to urban land problems. In 2000, I was honored with an invitation to join the Institute’s Board of Directors. Since then, I have been in permanent contact with the Lincoln Institute staff and programs.

Land Lines: Why has the public acquisition of land become such a critical issue, particularly in Latin America?

Antonio Azuela: Expropriation, also known as eminent domain (i.e., the compulsory acquisition of land by the state) is an important subject all over the world, because it is a way of procuring land for public urban projects. But in Latin America it is even more critical, due to the weak nature of the state regarding urban matters. Before the democratic transition in the region, it was easier for governments to procure land using mechanisms that would be questionable in a democracy. But the transition has strengthened the judicial branch, which is generally unsympathetic to government interventions in the marketplace. Now, it’s increasingly possible for private owners to interfere with the public acquisition of land in the region (with the notable exception of Colombia, where a wide-ranging coalition of professionals, judges, and social organizations supports the doctrine of the social function of property). This trend can be seen, for example, in the exorbitant compensation that some courts have granted for land expropriations in Mexico City and São Paulo.

Land Lines: What are the main watershed issues?

Antonio Azuela: The first is the adoption of economic policies that advocate a lesser role for the state. The second pertains to the legal status of property rights. When constitutional reforms empower judges to limit the power of eminent domain, this restriction is not necessarily bad, because it can lead to higher quality public administration, but in the short term it has interfered with government power to purchase urban land for public projects. There are two notable exceptions: In Brazil and Colombia, constitutional reforms have established urban policies inspired by ideas of social justice—though only in Colombia do we find a new generation of judges who act in accordance with these principles. In Brazil, the courts are dominated by the classic liberal view of private property, which interferes with the ability to implement the social function of property—an idea that has been circulating in Latin America for almost a century.

Land Lines: Many jurisdictions prefer to acquire land in the open market instead of using instruments such as eminent domain.

Antonio Azuela: Eminent domain should not be the first option for acquiring land. The challenge is for governments to regulate a variety of instruments in order to achieve a general goal, which is to reduce the land component of the total cost of urban development. The use of eminent domain must be guaranteed by a strong legal framework that can establish an adequate balance between the power of the state and the power of the landowners, and it should be the last option when acquiring land for public urban projects.

The big problem is the cost of land, but the mechanisms of government intervention can inflate prices. For example, if the use of eminent domain is not expected to increase land value, and the judges determine it’s the right approach, it can have a positive impact on land markets. At the very least, we can expect from governments that their acquisition of land does not raise prices.

Land Lines: What are the main outcomes of your research on the use of eminent domain for urban development in the region?

Antonio Azuela: While there is a general trend to strengthen property rights, which interferes with the power of eminent domain, this trend shows several variations, depending on the relationship between the judicial and executive branches in the post-authoritarian governments of the region. The process of institutional change depends less on global trends than on domestic and even local forces, as certain cities follow different paths from others in the same country. Even if all local governments were to adopt the same strategy, the courts in one region will protect landowners more than the courts in other regions. The metropolitan area of Buenos Aires, for example, illustrates how the institutional system of eminent domain is not homogeneous, even within the same metropolitan area. In the Autonomous City of Buenos Aires, for example, people who live in informal settlements (villas miseria) have gone to court and prevented evictions. In the Province of Buenos Aires, however, the political climate is such that there is no threat of eviction; eminent domain is used to ensure that settlers can remain where they are.

Another important lesson is that there is no authentic dialog in Latin America on the significance of eminent domain or on the various ways the courts have tackled the dilemmas it presents. While the constitutional thinking in the region is very rich in ideas about certain legal issues, such as the rights of indigenous people and the elderly, urban policies—in particular, eminent domain—have not triggered deep discussions among legal scholars. Unfortunately, these issues seem to be viewed as exceptions, despite the enormous number of people who live (suffering or enjoying) in large urban centers.

Land Lines: Are eminent domain compensations arbitrary or unfair? If so, for whom?

Antonio Azuela: Inadequate compensation is, no doubt, one of the great challenges for the future development of eminent domain as a land policy instrument. In some cases, governments may take advantage of the powerlessness of certain social groups and offer them ridiculously low compensation for their land or homes. In other cases, however, the landowner’s economic power and influence can result in exorbitant compensations. Beyond these two extremes, in which the affected landowner is either very vulnerable or very powerful, it is difficult to discern a dominant trend.

A precise answer to your question would require a market study of a large number of eminent domain cases in order to determine if the compensation is high or low when compared to preestablished criteria. The existing research has shown, however, that in general the courts do not possess clear and widely shared criteria for determining whether compensations are fair. Moreover, courts lack the capacity to understand what is at stake during the process of urban transformation in which eminent domain is used. Consider, for instance, the case of a prominent family from Ecuador that received a very high compensation for the expropriation of agricultural land on the periphery of Quito. What is remarkable is that this case was decided by the Inter-American Court of Human Rights, and it was obvious that the court did not establish clear criteria to determine the amount of compensation; it simply averaged the assessments submitted by the different parties. The compensation was the highest ever awarded by this high court, which was created to address violations of human rights committed by dictatorships yet ended up benefiting private property owners at the expense of the public interest. The fact that this case did not create a scandal among constitutionalists in the region indicates how marginalized urban legal issues are in Latin America.

Land Lines: What are some changing trends you have observed?

Antonio Azuela: I observe, with some optimism, that many courts and local governments in the region are undergoing a learning process, trying not to repeat prior judicial mistakes. Unfortunately, these lessons rarely transcend the affected local area and become incorporated into the common regional juridical knowledge.

Land Lines: What sort of education or training would you recommend?

Antonio Azuela: Logically, we need to intensify exchanges among different disciplines and countries, placing the courts at the center of the discussion, as they will make the final decisions. These decisions should express the best possible synthesis of a body of knowledge that we need to build around the urban dynamics of the region. In the contact we have had with the courts, with the support of the Lincoln Institute, we have found that once a dialog is established, judges understand the need to learn more in order to grasp the effects of their decisions. In other words, while the courts do not seem to show a great interest in urban problems, as evidenced by the routine attitude shown in their day-to-day decisions, they can see new perspectives for their own professional development in the context of a critical analysis of urban issues.

Land Lines: What are the critical issues that need to be investigated more deeply? What is it that we do not yet know?

Antonio Azuela: We should try to understand the logic of court decisions in the region. We frequently make a simplistic interpretation of the actions taken by the courts, because the media tend to amplify the worst cases. However, many judges make an effort to find the best possible solution to each case. Under what conditions do they operate? One of the challenges of investigating these issues in Latin America is to understand the real world in which these decisions are made, apart from the common but always relevant themes of corruption and incompetence. We need to analyze statistical information to observe general trends, combined with an ethnographic approach to the functioning of the courts. Only then will we be able to understand what needs to be reformed in order to improve the court performance in urban conflicts. While it is important to ascertain who is being favored by the court decisions—which can be done by analyzing the contents of judicial decisions—we need better understanding of the conditions under which these decisions are made. In order to do that, we need to get closer to the courts themselves.

Liz Wood quería comprar una casa. Corría el año 2006, había estado alquilando por una década y sus pagos mensuales le estaban resultando muy altos. Tenía 43 años de edad y un empleo estable como educadora familiar en el que ganaba US$34.000 al año más beneficios. No quería nada lujoso; simplemente un lugar donde pudiera “crear amor y tener estabilidad”. No quería vivir más allá de sus recursos.

De todas maneras, las cuentas no le cuadraban. Wood vive en Duvall, Washington, un pueblo de aproximadamente 7.500 habitantes al pie de las Montañas Cascade. Duvall, inmerso en un bosque frondoso, se encuentra a alrededor de 48 kilómetros de Seattle y apenas 13 kilómetros de la ciudad de Redmond, sede de Microsoft. La mediana de ingresos en Duvall es casi el doble de la del estado de Washington en general, y las viviendas de la zona son caras. En 2010, la mediana del valor de las viviendas ocupadas en Duvall era de US$373.500, en comparación con US$262.100 del estado, según la Oficina del Censo de los EE.UU.

Entre las pocas opciones que tenía, Wood se decidió finalmente por una casa prefabricada de segunda mano de US$55.000 en Duvall Riverside Village, una comunidad de dos hectáreas con 25 viviendas prefabricadas, ubicada en el centro de Duvall. “Vivir aquí es increíble”, declaró. “Mi propiedad da sobre el río, así que cuando salgo de mi casa veo agua, pinos y un sendero por el cual puedo caminar hasta el pueblo vecino. Me despierto por la mañana escuchando a los pájaros. Conozco a todos mis vecinos; estoy conectada con mi comunidad. Estoy a una cuadra de la comisaría. Me siento segura”.

Pero aun así, su situación era complicada. Wood era dueña de su casa, pero no del terreno donde estaba ubicada. Alquilaba el terreno por US$450 mensuales, más el pago del agua y los demás servicios públicos, como el resto de los residentes de Duvall Riverside Village. Por lo tanto, Wood y sus vecinos estaban básicamente a merced del dueño de la propiedad, y no gozaban de la autonomía y seguridad legal asociadas con los modelos de propiedad de vivienda más tradicionales.

El propietario prohibía la construcción de garajes, limitando las opciones de almacenamiento de los residentes. Cobraba US$25 al mes por cada automóvil o persona adulta adicional que no se hubiera registrado en el momento de la mudanza. Cobraba US$5 al mes por cada mascota y los perros no podían quedar sueltos en ningún momento. Había que pagar una cuota mensual de US$5 por cada dos metros cúbicos de leña extra, que Wood necesitaba para alimentar su estufa. Aunque el propietario había contratado un empleado de mantenimiento, no había instalado alumbrado exterior ni mantenía las calles de la comunidad, que estaban llenas de baches y grietas.

En 2012, Wood y sus vecinos recibieron un aviso por escrito de que el propietario estaba vendiendo el suelo. A diferencia de otros propietarios, que preferían vender su terreno a un emprendedor inmobiliario, este propietario estaba dispuesto a vendérselo a los residentes. Había aceptado organizar una reunión entre los inquilinos, un corredor de bienes raíces y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste (Northwest Cooperative Development Center), una organización sin fines de lucro que apoya a las cooperativas. Las partes consideraron la posibilidad de establecer una cooperativa de residentes sin fines de lucro para comprar la propiedad. De esa manera podrían conservar el suelo para las casas prefabricadas, seguir viviendo en comunidad y administrar colectivamente un lugar seguro, económico y de alta calidad.

Los residentes votaron a favor de esta propuesta. El propietario tenía dos demandas. Quería vender su propiedad a un valor justo de mercado, y quería completar la venta antes del fin del año. Estaban ya en agosto. Tenían cinco meses.

Además de colaborar con el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste, los residentes también comenzaron a trabajar con ROC USA, una organización sin fines de lucro de Nueva Hampshire que ofrece a los residentes de comunidades de casas prefabricadas una combinación de asistencia técnica y financiamiento asequible para comprar su suelo alquilado cuando se pone a la venta. Desde su fundación en 2008, ROC USA ha facilitado con éxito 80 transacciones de este tipo en todo el país y consiguió préstamos de financiamiento por más de 175 millones de dólares.

ROC USA trabaja con una red de ocho filiales regionales, una de las cuales es el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste. En Duvall, las organizaciones sin fines de lucro trabajaron con los residentes para hacer un análisis económico de la oferta y confirmar que era una buena oportunidad para que los residentes fueran propietarios de la comunidad. A continuación, las organizaciones ayudaron a los residentes a contratar a un abogado independiente y establecer su cooperativa, que funcionaría como una democracia, en la que los residentes elegirían a sus propios dirigentes. ROC USA ayudó a los residentes a contratar a un ingeniero independiente para realizar la diligencia debida de la propiedad; a conseguir financiamiento a través de la subsidiaria de préstamo de ROC USA, llamada ROC USA Capital; a comprar la propiedad y realizar las reparaciones indispensables; y a organizar la transferencia inmobiliaria.

El 27 de diciembre de ese año, la nueva cooperativa compró Duvall Riverside Village con US$1,3 millones en financiamiento de ROC USA Capital, y Wood y los demás propietarios pasaron a controlar sus propias viviendas y a preservar de forma permanente 25 viviendas económicas en un pueblo donde la oferta de este tipo de viviendas es escasa.

Los residentes continuaron pagando US$450 mensuales para alquilar el terreno, pero ahora votan para establecer las reglas de la comunidad, y usan el pago del alquiler para realizar mejoras y pagar la hipoteca, los impuestos y los gastos de comunidad.

“Ahora puedes tener un garaje si quieres”, explica Wood, que es la presidente de la cooperativa de residentes de Duvall y miembro de la junta directiva de ROC USA. “E invertimos US$35.000 para arreglar las calles. Ya no tenemos que vivir con temor, así que la gente está dispuesta a invertir en sus casas. Tenemos reuniones anuales para votar sobre proyectos. Si en el presupuesto hay cosas que no necesitamos, podemos reducir nuestro alquiler mensual. En última instancia, controlamos nuestro propio destino”.

Después de completar la venta, ROC USA y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste han seguido proporcionando a los residentes asistencia técnica para garantizar el buen funcionamiento de la comunidad.

“Si simplemente nos hubieran prestado dinero y nos hubieran dicho: ‘Estas son las pautas, y esto es lo que tienen que hacer’, hubiéramos fracasado”, explica Wood. “Pero son un recurso constante. Nos ayudan en situaciones difíciles o cuando no sabemos hacer algo de forma legal. Nuestra meta es independizarnos y poder administrar nuestra comunidad como un negocio. Pague sus cuentas y su casa puede quedarse donde está. Punto. Para siempre”.

Beneficios

Más de 18 millones de estadounidenses viven en casas prefabricadas, lo cual representa el 5 por ciento del inventario de viviendas en las áreas metropolitanas de los Estados Unidos, y un 15 por ciento en las comunidades rurales. Su calidad tiene variaciones significativas. Aproximadamente el 25 por ciento de las casas prefabricadas son las casas rodantes frágiles desvencijadas de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, fabricadas antes de que el gobierno federal introdujera controles de calidad en 1976. El 75 por ciento restante cumple con las normas federales, y muchas son viviendas agradables y térmicamente eficientes, que a simple vista no se pueden distinguir de las viviendas tradicionales construidas sobre el terreno. Si bien las casas prefabricadas han sido despreciadas durante mucho tiempo como el último recurso para vivienda, los modelos actuales son robustos, eficientes y atractivos, con el potencial de aliviar la carencia de viviendas seguras y económicas en el país.

Las casas prefabricadas modernas cuestan aproximadamente la mitad que las construidas sobre el terreno, y se pueden construir cinco veces más rápido, convirtiéndose en una opción realmente viable para los consumidores de bajos ingresos. El proceso de producción es menos costoso y los modelos que cumplen con las normas Energy Star del gobierno federal ofrecen a los propietarios un importante ahorro de energía. Y son duraderas. Mientras que las casas prefabricadas construidas antes de las regulaciones de 1976 fueron diseñadas para ser portátiles, como vehículos recreativos, los modelos modernos están construidos con materiales más fuertes y diseñados para ser permanentes. Las casas prefabricadas de hoy pueden sustentarse en los mismos tipos de cimientos que se usarían para una estructura construida sobre el terreno, ofreciendo flexibilidad para usarlas en una amplia gama de geografías y ambientes.

“El inventario de casas prefabricadas es un componente fundamental de las viviendas económicas del país”, dice George McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Supera fácilmente dos o tres veces el inventario de viviendas subsidiadas en casi todos los mercados”.

Las casas prefabricadas son más baratas de producir que las casas construidas sobre el terreno, debido a su proceso de manufactura. Andrea Levere, presidente de Corporation for Enterprise Development, ha escrito en The Huffington Post que “el término ‘casa prefabricada’ tiene menos que ver con la calidad que con el proceso de producción, que deriva de las cadenas de montaje creadas por Henry Ford. Este modelo permite construir las casas prefabricadas en un ambiente de trabajo más controlado, con costos más predecibles, mayor eficiencia y menos residuos” (Levere 2013).

En 2013, el costo de una nueva casa prefabricada térmicamente eficiente era de US$64.000, en comparación con los US$324.500 de una nueva casa construida sobre el terreno, según el Censo de los Estados Unidos, si bien el precio de la segunda incluye el suelo. Pero incluso cuando se descuenta el costo del suelo, las casas prefabricadas siguen siendo significativamente más baratas, con un promedio de US$4 por metro cuadrado, en comparación con US$8,7 por metro cuadrado para las casas construidas sobre el terreno. Y no son viviendas subsidiadas, lo cual es una ventaja cuando se tiene en cuenta la oferta extremadamente escasa de viviendas subsidiadas en comparación con la demanda. En la actualidad, sólo una de cuatro familias que reúne los requisitos debido a sus bajos ingresos recibe una vivienda subsidiada, de acuerdo a la Comisión Bipartidista de Políticas, dejando al 75 por ciento restante en necesidad de una alternativa económica sin subsidiar. Al ayudar a cubrir ese vacío, las casas prefabricadas pueden aliviar algo esta demanda de casas subsidiadas que los gobiernos estatales y el gobierno federal tienen tanta dificultad para ofrecer debido a la reducción de sus presupuestos. “La mayoría de las familias que viven en casas prefabricadas serían elegibles para viviendas subsidiadas, pero en su lugar eligen esta opción más barata y sin subsidio”, dice McCarthy.

El inventario es también muy versátil, señala McCarthy, citando el papel que las casas prefabricadas cumplieron en el periodo inmediatamente posterior al Huracán Sandy. “Los trabajadores de emergencia instalaron 17 casas prefabricadas en Nueva Jersey a pocas semanas del huracán. Estas eran casas permanentes para inquilinos desplazados, no los problemáticos ‘tráileres Katrina’. Y lo hicieron antes de que la mayoría de las organizaciones elaborara siquiera un plan de vivienda. Esto es una muestra de la eficiencia y flexibilidad de las casas prefabricadas. Los plazos de producción son aproximadamente 80 por ciento más cortos que los de las casas construidas sobre el terreno, convirtiéndolas en la mejor opción de vivienda como respuesta a las catástrofes”.

De todas maneras, las casas prefabricadas con frecuencia tienen mala reputación, debido en gran medida a la percepción equivocada de que los modelos de hoy en día son los mismos que los de las primeras generaciones de casas móviles, antes de la introducción de normas de control de calidad por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano en 1976. Hoy en día hay aproximadamente 2 millones de casas construidas antes de 1976; muchas de ellas apenas se sostienen erguidas, y alojan a la población más vulnerable, como los ancianos y discapacitados. Si bien el inventario de viviendas anteriores a 1976 no tiene casi relación con sus contrapartes de la actualidad, estas viviendas más viejas y deterioradas dominan la percepción pública de las casas prefabricadas en los Estados Unidos.

La reputación del inventario de estas viviendas es aún menor por las vulnerabilidades que tienen los residentes que no son dueños del terreno donde viven. Aproximadamente 3 millones de personas viven en una de las 50.000 comunidades de viviendas prefabricadas del país, mientras que otros 3 millones alquilan una casa prefabricada en terrenos privados. Hay comunidades de casas prefabricadas en todos los estados del país. Como en el caso de Duvall Riverside Village, muchas se encuentran en terrenos privilegiados, y los propietarios de esos terrenos reciben habitualmente ofertas de emprendedores inmobiliarios.

Los promotores de casas prefabricadas y de su viabilidad como alternativa de vivienda económica se han enfocado en tres áreas fundamentales de innovación: conservar los parques de casas móviles; reemplazar las unidades anteriores a 1976 por casas térmicamente eficientes; y aumentar el acceso a financiamiento asequible para los compradores potenciales, ya que es prácticamente inaccesible en el mercado actual, y es imperativo para acumular un patrimonio neto y preservar el valor de reventa de la casa.

Conservación de las comunidades de casas prefabricadas

La conversión de una comunidad de casas prefabricadas de propiedad privada a una cooperativa de residentes, como se hizo en Duvall Riverside Village, no es frecuente. Por cada comunidad que se ofrece a la venta y se preserva satisfactoriamente como vivienda económica, hay muchas más que se terminan vendiendo para realizar emprendimientos inmobiliarios, desplazando a los residentes, quienes quizás no tengan ninguna otra buena alternativa.

“No es tan sencillo como sólo mover la casa”, dice Ishbel Dickens, presidente de la Asociación Nacional de Propietarios de Casas Prefabricadas. “Primero está la cuestión de si la casa se puede mover. Puede ser demasiado vieja o inestable para moverse. Y aunque se pueda mover, esta operación es cara, y es muy difícil encontrar un espacio en otra comunidad. En la mayoría de los casos, cuando un parque de casas cierra, los residentes probablemente van a perder la casa y todos sus recursos. Lo más probable es que nunca puedan ser propietarios de una vivienda. Probablemente terminarán en una lista de viviendas subsidiadas, o acabarán viviendo en la calle”.

Hasta cierto punto, es un accidente histórico que tantos parques de casas móviles ocupen terrenos valiosos, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA. En las décadas de 1950 y 1960, los estadounidenses comenzaron a comprar casas rodantes, en parte debido al surgimiento de una cultura de recreación al aire libre, y en parte debido a que las fábricas comenzaron a producirlas para utilizar la capacidad de manufactura excedente después de la Segunda Guerra Mundial, haciéndolas atractivas y asequibles. A medida que las unidades se fueron haciendo más populares, pasaron de ser estructuras transitorias a permanentes, y la gente comenzó a agregar garajes provisionales para sus automóviles y solarios. En ese momento, los planificadores urbanos aceptaron la evolución hacia la permanencia. Desde su punto de vista, la mayoría de las casa rodantes se encontraban en terrenos periféricos que no se usaban para emprendimientos inmobiliarios. ¿Qué tenía de malo dejar estas casas móviles por un tiempo hasta que las ciudades se expandieran hasta llegar allí, y en ese momento desarrollar el suelo?

“Estas comunidades originales se construyeron con un plan en mente para eliminarlas”, dice Bradley. “En ese entonces, nadie contempló las consecuencias de crear un inventario de viviendas donde los propietarios no podían controlar el suelo donde se encontraban. Nadie anticipó que estas comunidades se llenarían de propietarios de bajos y moderados ingresos, quienes invertían su dinero para comprar estas casas y tenían muy pocas alternativas viables. Y hoy en día todavía estamos tratando de resolver este problema. Esta falta de control del suelo significa que los propietarios de las viviendas viven con una profunda sensación de inseguridad, y de que es absurdo efectuar inversiones en su vivienda, porque nunca las van a poder recuperar. ¿Cuál es la consecuencia para un propietario que no puede invertir racionalmente en su casa? ¿Qué significa esto para el inventario de viviendas? ¿Para los barrios?”

Las políticas de corto plazo para el uso del suelo no son el único problema para preservar las comunidades de casas prefabricadas. Otro obstáculo igualmente oneroso es la falta de protección legal para los residentes. En 34 estados y el Distrito de Columbia, el propietario puede vender el terreno sin dar a los residentes la oportunidad de comprarlo. De hecho, en la mayoría de los estados el propietario no tiene siquiera que notificar a los residentes que la comunidad está a la venta; puede esperar hasta que la propiedad se haya vendido antes de informar a los residentes de la transacción, dejándolos de golpe en una situación muy frágil. Incluso los 16 estados que exigen al propietario la notificación previa a la comunidad de la venta de viviendas prefabricadas no brindan necesariamente las protecciones que requieren los inquilinos. “En la mayoría de los estados con notificación previa, hay tantas limitaciones en los requerimientos de la notificación que pocas veces sirve de algo a los residentes”, dice Carolyn Carter, directora de promoción en el Centro Nacional de Derecho del Consumidor (National Consumer Law Center).

Para proteger mejor a los promotores respaldan reformas legislativas a las leyes estatales e incentivos tributarios para que los propietarios vendan el suelo a los residentes. La estrategia más efectiva consiste en promulgar leyes estatales que requieren al dueño que dé un aviso anticipado de la venta a los residentes (idealmente de 60 días) junto con la oportunidad de comprar la propiedad, señala Carter. Según ella, hay seis estados que tienen leyes que “funcionan en la práctica, y brindan oportunidades reales para que los residentes compren sus comunidades”: Nueva Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Florida, Vermont y Delaware. Dice también que Oregón promulgó una legislación prometedora en enero de 2015. “En estos estados con avisos efectivos y leyes que brindan la oportunidad de comprar, está tomando fuerza el que los residentes se conviertan en propietarios”, explica Carter.

Aproximadamente el 46 por ciento de las 80 comunidades respaldadas por ROC USA se encuentra en Nueva Hampshire o Massachusetts, dos estados pequeños con algunas de las protecciones más efectivas del país para los residentes. Hay 89 cooperativas de residentes adicionales en Nueva Hampshire anteriores al lanzamiento de ROC USA.

Para comprender el valor de las leyes de protección firmes para los residentes, basta con contar la historia de Ryder Woods, un parque de 174 casas móviles en Milford, Connecticut, a 18 kilómetros al sur de New Haven, pegado a una carretera principal. Connecticut es uno de 19 estados que ofrecen incentivos tributarios o brindan a los residentes “algunas” protecciones cuando se vende la comunidad, aunque también presenta “importantes vacíos”, según Carter. En 1998, el dueño de Ryder Woods vendió su propiedad a emprendedores inmobiliarios. Informó a los residentes por medio de avisos de desalojo, en contravención de las leyes estatales, que le exigían no sólo dar un aviso por adelantado de la venta pendiente sino también ofrecerles la oportunidad de ser los primeros en comprar el suelo. Ryder Woods tenía una asociación de propietarios activa y rápidamente se organizaron protestas, peticiones y campañas ante la legislatura estatal para cancelar la venta. Finalmente, los medios de comunicación se hicieron cargo de la historia, y una abogada de Milford ofreció sus servicios de forma voluntaria para ayudarlos. A medida que profundizaba en el caso, se dio cuenta de que la ley estaba del lado de los residentes, y que la comunidad necesitaba más respaldo legal que el que ella podía ofrecer por sí sola. Pidió ayuda a un amigo y colega, socio de una importante compañía de Hartford, que aceptó tomar el caso pro bono y asignó la tarea a un equipo de abogados. El caso finalizó en un juicio y en última instancia llegó hasta la corte suprema estatal. El comprador original, que no estaba interesado en este embrollo legal, vendió la propiedad a un segundo emprendedor.

Cuatro años después de la venta original, el tribunal falló a favor de los residentes. En un pacto sin precedentes, y como parte del acuerdo, el segundo emprendedor compró un nuevo terreno a un kilómetro y medio de la parcela original y reconstruyó completamente allí la comunidad. El emprendedor compró 174 casas móviles nuevas y se las vendió a los residentes a un precio significativamente reducido, con hipotecas más favorables que cualquier otro financiamiento convencional del mercado. Construyó un centro comunitario y un estanque que completó con cisnes. Y como parte del acuerdo dio a los residentes la oportunidad de formar una cooperativa y comprar el terreno, lo cual hicieron en 2009 con un financiamiento de compra de US$5,4 millones de ROC USA Capital. La escritura de compra se firmó en las oficinas de la mencionada compañía de Hartford, la cual siguió prestando sus servicios de forma voluntaria a los residentes hasta que se completó la venta. Hoy, en el suelo que ocupaba la comunidad original de Ryder Woods, hay una tienda de Walmart.

“A veces, cuando recordamos lo que pasó, pensamos que fue una locura. Contratamos un autobús, fuimos a Hartford, hablamos con la legislatura, y luchamos. Nos juntamos y ganamos contra dos emprendedores multimillonarios”, explica Lynn Nugent, de 68 años de edad, vendedora a tiempo parcial en una tienda de Sears, y una de los residentes que ayudó a organizar la campaña junto con su marido, cerrajero jubilado. “Yo siempre digo: Antes pertenecíamos a otra persona; ahora nos pertenecemos a nosotros mismos”.

Mejor acceso a casas prefabricadas económicas y de calidad

A diferencia de los residentes de Ryder Woods, muchos propietarios de casas prefabricadas tienen problemas para conseguir una unidad de calidad con un financiamiento asequible. De nuevo, el principal responsable es la legislación. Según la ley federal, las casas prefabricadas se consideran una propiedad personal, como un automóvil o una embarcación, y no una propiedad inmueble como las casas tradicionales. Por lo tanto, los compradores no pueden acceder a préstamos hipotecarios. En cambio, el financiamiento se realiza por medio de préstamos personales. Estos préstamos son más caros que las hipotecas, con un promedio de tasas de interés 50 a 500 puntos básicos mayor, y con menores protecciones al consumidor. Más del 70 por ciento de los préstamos para la compra de casas prefabricadas es de este tipo, considerado un sustituto de productos subprime.

“Esta situación de pertenecer a un segundo nivel es una de las mayores limitaciones para aumentar el inventario de casas prefabricadas permanentemente asequibles”, dice McCarthy. “Es un obstáculo al financiamiento de las casas, incrementando su costo y reduciendo el potencial de acumulación de patrimonio neto, porque reduce la demanda efectiva de unidades existentes”.

Si bien la solución ideal sería cambiar las leyes federales de la titulación, no es probable que ocurra. En cambio, Next Step, una organización sin fines de lucro de Kentucky, ha establecido el concepto de “Viviendas Prefabricadas Hechas Correctamente” (Manufactured Housing Done Right o MHDR)”. Esta estrategia innovadora pone casas prefabricadas asequibles de alta calidad —junto con el financiamiento correspondiente— a disposición de consumidores de ingresos bajos a moderados, por medio de una combinación de casas térmicamente eficientes, educación a los compradores y financiamiento barato. Funciona de la siguiente manera.

Primero, Next Step brinda a los compradores de bajos ingresos acceso a casas prefabricadas de alta calidad. La organización creó una cartera de modelos sólidos y asequibles. Cada casa de Next Step cumple o excede las normas Energy Star, reduciendo tanto los costos de los servicios públicos para el propietario como la huella medioambiental. De acuerdo a Next Step, las pruebas han demostrado que estas casas son un 30 por ciento más eficientes que una casa básica que cumple con el código de edificación, y 10 a 15 por ciento más eficiente que una casa Energy Star básica. En promedio, esto genera un ahorro de energía de US$1.800 al año por cada casa móvil anterior a 1976 reemplazada, y US$360 al año por cada casa nueva establecida.

Además, las casas de Next Step están “diseñadas para garantizar que sean económicas al tiempo que cumplen con las normas de calidad”. Se instalan sobre cimientos permanentes, proporcionando un mayor soporte estructural contra el viento y reduciendo los problemas de asentamiento. Las casas tienen pisos y aislamiento de alta calidad, lo cual ayuda a aumentar su durabilidad y reducir los gastos de energía. Y como el problema principal de los cimientos es el agua, las casas de Next Step tienen protecciones adicionales contra la humedad.

Mejor acceso a financiamiento sostenible

Next Step también asegura a los compradores de vivienda un financiamiento seguro, sostenible y económico. “Uno de los problemas de esta industria es que los mercados de capital no participan de forma importante”, explica Stacey Epperson, Directora Ejecutiva de Next Step. “No hay un mercado secundario significativo, de manera que hay muy pocos prestamistas en el mercado y muy pocas opciones para los compradores. Nuestra solución es preparar a nuestros prestatarios para que sean propietarios, y después conseguirles buenos préstamos”.

Next Step trabaja con una combinación de prestamistas con y sin fines de lucro, aprobados por la organización, que proporcionan un financiamiento seguro a precios razonables. Como contrapartida, Next Step reduce el riesgo de los prestamistas. Las casas están diseñadas para cumplir con los requisitos de los prestamistas, y los compradores reciben capacitación financiera integral para que puedan tener éxito como compradores. Por lo tanto, los compradores de casas de Next Step no sólo obtienen una mejor hipoteca inicial, sino que tienen la capacidad para acumular patrimonio neto y obtener un buen precio de reventa cuando decidan vender su casa.

Además, cada casa de Next Step se instala sobre un cimiento permanente para que el propietario pueda cumplir con los requisitos de ciertos programas hipotecarios con garantía gubernamental, que son menos onerosos que un préstamo personal. Next Step estima que ha ahorrado a sus 173 propietarios aproximadamente US$16,1 millones en pagos de interés.

“En estos momentos, cerca del 75 por ciento del financiamiento de casas prefabricadas se hace con préstamos personales. Pero el 70 por ciento de casas nuevas prefabricadas se instala en suelos privados donde, en muchos casos, la casa se podría colocar sobre un cimiento permanente, y el dueño podría obtener una hipoteca de largo plazo con una baja tasa de interés”, dice Epperson.

El modelo de MHDR es innovador en parte porque es escalable. Next Step capacita y depende de una red de organizaciones miembros sin fines de lucro para implementar el modelo en sus comunidades respectivas. Next Step vende casas a sus miembros a precios competitivos, y después las organizaciones miembros supervisan el proceso de identificar y educar a los compradores, ayudando a conseguir el préstamo y administrando la instalación.

“En el modelo tradicional de la industria, no había manera de que una organización sin fines de lucro pudiera comprar una casa prefabricada a precios de mayorista. Esto es lo que hemos diseñado, y como resultado podemos ofrecer una vivienda mucho más económica que si la organización sin fines de lucro o el propietario tratara de comprarlas por sí mismos”, explica Kevin Clayton, presidente y Director Ejecutivo de Clayton Homes, uno de los productores más grandes de casas prefabricadas del país, y uno de los proveedores de largo plazo de Next Step.

“El programa Next Step funciona porque prepara a la gente para tener éxito”, dice Clayton. “Next Step les ofrece asesoramiento para ser propietarios y les brinda apoyo si tienen problemas económicos en el futuro. Pueden comprar su casa por mucho menos dinero, acumular patrimonio neto y pagar una cuota mensual baja por su préstamo y sus costos de energía”.

Cyndee Curtis, una propietaria de Next Step, está de acuerdo. Curtis tenía 27 años de edad, era soltera y estaba embarazada cuando compró una casa móvil usada modelo Fleetwood de 1971 por US$5.000 en 2001. La colocó en un lote de su propiedad en las afueras de Great Falls, Montana.

“No tenía dinero, no tenía un título universitario, y no tenía opciones”, dice Curtis. “El viejo tanque séptico de acero tenía agujeros por el óxido, era como una bomba de tiempo. La alfombra estaba completamente gastada, el linóleo debajo de la alfombra tenía agujeros de quemaduras, y el cielorraso tenía fugas donde se había colocado una extensión de la casa. Todos los años compraba libros de construcción, iba a Home Depot y preguntaba cómo arreglar esa fuga. Y todos los años me encontraba en la situación de arreglarla sola. Había moho en el umbral de la puerta debido a esa fuga, y tenía un recién nacido viviendo en la casa”.

En 2005, Curtis volvió a la universidad por dos años, obtuvo su título de enfermera y comenzó a trabajar como enfermera práctica registrada, ganando US$28.500 por año. “Ahora que estaba ganando un sueldo decente, podía explorar mis opciones”, dijo Curtis, madre soltera de dos hijos. “Quería conseguir un lugar donde mis hijos pudieran crecer con orgullo, y aprovechar el lote al máximo”.

Pero su historial de crédito no era bueno, y finalmente recaló en NeighborWorks Montana, un miembro sin fines de lucro de Next Step, que le informó sobre el programa de Next Step. En los dos años y medio siguientes, Curtis trabajó con el personal de NeighborWorks Montana para reparar su historial de crédito. Con su ayuda, consiguió una hipoteca y compró una casa de Next Step por US$102.000, que incluía no sólo la casa sino también la extracción, eliminación y recambio de su viejo sistema séptico. Como la casa de Next Step está instalada sobre un cimiento permanente que reúne ciertas calificaciones, y debido a haberse mejorado el historial de crédito, los ingresos y las condiciones de vivienda de Curtis, pudo conseguir una hipoteca del programa de Desarrollo Rural del Departamento de Agricultura de los EE.UU., mucho menos onerosa que los préstamos personales comunes. Además, mientras que la casa móvil anterior de Curtis tenía un título equivalente a un automóvil, su casa de Next Step tiene una escritura similar a la de una casa construida sobre el terreno. Por lo tanto, un futuro comprador también estará en condiciones de solicitar una hipoteca tradicional.

Curtis dice que su casa de Next Step le ha proporcionado ahorros de energía significativos. “Tengo 40 metros cuadrados más que antes. Antes tenía un baño; ahora tengo dos. Y sin embargo, mis gastos de gas y electricidad se han reducido en dos tercios”.

Dice además: “Mi casa es mil por ciento mejor que donde vivía antes. Si una persona entra a mi casa, no se da cuenta de que es prefabricada. Tiene lindas puertas, con paredes texturizadas. Se parece a cualquier otra casa nueva donde uno quisiera vivir. A veces la gente cree que tiene que sufrir con una vivienda en malas condiciones. Yo sé lo que es vivir así, y les quiero decir que si trabajan con dedicación pueden mejorar su vida y la de su familia”

Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones del área metropolitana de Chicago.

Referencias

Levere, Andrea. 2013. “Hurricane Sandy and the Merits of Manufactured Housing.” Huffington Post. 8 de enero. http://www.huffingtonpost.com/andrea-levere/hurricane-sandy-manufactured-housing_b_2426797.html

St. Petersburg was the host city for an international conference on “Land Reform and the Emerging Property Market in Russia,” organized by the Leontief Centre for Social and Economic Research and the Lincoln Institute in May 2001. Experts from government agencies, commercial entities and academic institutions in Russia, the U.S. and Europe convened to assess the progress of Russian land reforms and discuss future implementation. The conference focused on two key points: the principal obstacles to be targeted by various land reform actions and the triggers that are needed to set a series of decisive steps in motion.

From an academic and historical perspective, the unfolding story of Russian land privatization is intellectually engaging and, from a practical point of view, the process and its implications have far-reaching implications for the Russian people. The Lincoln Institute’s interest in convening the conference and its continuing involvement in Russia allow us to learn from local experts, to share Institute experience and perspectives from other countries, and to provide support for ongoing land reform efforts. The conference revealed the need for professional training for Russians working in the emerging land market, and the Lincoln Institute and the Leontief Centre are developing curriculum and training courses to be offered in St. Petersburg later this year. For example, many private business owners now find themselves in the new role of property manager, and sometimes their land and buildings are a more valuable asset to the enterprise than the business itself. However, they lack knowledge and experience regarding property rights, leases, appraisal, zoning, regulation, planning and a range of other topics.

In the post-Soviet period, privatization of the real estate sector in Russia has been most advanced in its urban centers, and St. Petersburg was one of the first cities to start selling land plots occupied by either privatized (i.e., former state) or new businesses. Yet even there, by 2000 only about 5 percent of urban land had been privatized. The main problems with regard to the land market in Russia arise from the lack of clear definitions provided by Russian law; the failure of the law to develop fundamental provisions contained in the Russian Constitution regarding private ownership of land; and the consequent lack of firm guarantees for private property and inadequate protections through the courts. A brief history of land policies in Russia will help to provide a context for the current situation.

Land in Russian History

Land has been a central social and economic force throughout Russian history, although Russia has never had private ownership of land for any length of time or in any full sense of the term. Until the beginning of the twentieth century, state property was the predominant form of property ownership. Moreover, a considerable part of that property, including land, was unregistered and unconnected to the broader economy. It was only in 1906 that the Stolypin reforms began destroying the obshchina (the existing feudal-like peasant communities) as the main structure upon which allotment-based land use depended, while extending private land ownership through land tenure regulations, a peasants’ land bank and a resettlement policy. In this pre-Soviet period, Russia’s towns and cities experienced a growing market in urban land plots that were already built upon or earmarked for further development.

Following the revolutions of 1917, private ownership of land was abolished, civil transactions involving land were forbidden, and land was transferred to the use of all who worked on it. A 1918 decree abolished private ownership of real estate in cities and towns, and the process of nationalizing land was completed with the adoption of the Land Code of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics in 1922. During the New Economic Policy (NEP) of the 1920s, land could be leased for periods of not more than six years (although subletting was not allowed) and tenants involved in working the land could use additional hired labor. However, by 1929 large-scale collectivization was under way, resulting in the creation of so-called cooperative-collective property. Leasing of land was abolished, and hiring labor on small peasant holdings was forbidden. Under socialism land was neither sold nor bought, and all land transactions were prosecutable under the law.

The situation today is reminiscent of that at the end of the nineteenth century, prior to the Stolypin reforms, when land law consisted of piecemeal legislation applying to ownership of different types of land. Private ownership of land was introduced in 1990 by the Constitution of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics, beginning a gradual liquidation of the state monopoly on land ownership. The 1990 laws “Regarding Peasant Smallholdings” and “Regarding Land Reform” permitted citizens to hold in private ownership plots of land for use as smallholdings for horticultural purposes, the construction of houses and other personal uses. The terminology of these laws included “the right of use of land,” “life-long possession with the right to pass on as an inheritance,” “rent” and “property.” This wide variety of bases for property rights necessitated subsequent amendments of existing legislation, a development that was also stimulated by the collapse of the USSR.

Over the past decade, land relations continued to evolve. In December 1991 the president of the Russian Federation issued a decree and the Duma passed a resolution that allowed for the privatization of land in a two-step process. First the decree granted collective ownership of land and other assets to collective and soviet farms. Subsequently, shares of farms could be owned by the individuals who worked on them. Only at the end of 2001 was the right to own land, which is inseparable from the right to buy and sell land, ratified in Russia, and this right applied only to urban lands. However, the prohibition on the sale of agricultural land has no absolute force; laws introduced since 1991 permit the sale of land that is to be used as a private subsidiary smallholding for construction of a one-family residential building, or by members of stock-rearing and garage cooperatives.

According to a former minister for agriculture, there is a flourishing black market in land, which denies the general public access to information on the market values of land and negatively affects economic development. The absence of shared information on land market values means the absence of an objective criteria against which to measure land use efficiency. The extensive black market in leasing also deprives governmental budgets of property tax income since real estate cannot be properly taxed without accurate information on levels of ground rent. Under the current Civil Code of the Russian Federation (RF), land plots are considered to be objects of real estate and rights to these plots are categorized as property rights. The land privatization process was initiated in 1997 but then stalled because the RF government overruled buyout prices established by local administrations that were perceived as too low. The RF government indexed prices at a rate higher than locally established lease rates, thus undermining the transition to a private market in real estate. At the same time, under certain conditions (such as stable lease rates or minimal investment conditions), long-term leasing may turn out to be an acceptable substitute for title ownership. On the issue of real estate registration, the existing Russian system does not protect bona fide purchasers, nor does it provide adequate reimbursement when a purchaser’s title is contested. Furthermore, purchasers are normally unable to get a comprehensive review to determine whether their title is clear in the first place.

Obstacles to Land Reform

While the evolution of a private market in land is encumbered by history and politics, the participants at the St. Petersburg conference were interested in changes and adjustments in practice that land professionals might make to facilitate the transition. Zoning and surveying, as well as investment decisions, are among the areas where changes in practice might be made at the level of local government to address some of the following obstacles to land reform.

Slow implementation of legal zoning

Legal zoning, though mandatory according to the RF Urban Planning Code, is being introduced slowly in Russian cities. Some speakers attributed this situation to reluctant municipalities that cling to the “operative space” currently under their direct control, for fear of losing that land. Others maintained that key municipal officials have a number of more specific concerns: (1) their professional image and the stability of their administration depend on the actions they take to attract investment; (2) the arrival of new investors automatically expands the amount of “operative space;” and (3) the realization that even a perfect system of urban planning regulations will leave out a sufficient number of special cases that will have to be considered separately. Further, municipal officers are citizens, too, and they sincerely wish to raise more funds for their cities’ renovations. The problem is that their attention is too often distracted by more immediate economic and political challenges. Nevertheless, an increasing number of Russian cities are introducing legal zoning regulation systems, including Novgorod Veliky, Ufa, Kazan, Irkutsk, Khabarovsk, Tver, Chelyabinsk and Nizhni Novgorod. St. Petersburg’s recent practice of issuing “by-plot urban planning regulations” raised questions about whether or not they conform to the RF Urban Planning Code, which defines urban planning regulations as a set of requirements and restrictions applicable to zones, not to individual units or parcels. The practice of issuing plot-specific regulations was found dramatically inefficient for a number of reasons. First, it precludes making investment decisions from a representative sample of properties, since each property in the city is subject to different regulations. Second, it is more labor intensive than applying regulations to an entire zone. Finally, it is laden with higher developer risks, thus impairing the city’s overall investment profile. Participants from other cities noted that these delays in introducing zonal urban planning regulations evidently clashes with St. Petersburg’s image as the frontrunner of Russia’s reforms in legal and institutional real estate market development.

Inferior surveying

Many land-related problems in Russian cities stem from inferior surveying. Some plots are limited by the uncertainty of the parcel and/or building boundaries, and others suffer from poor siting. That is, many properties that are new to the market have no direct access to transport, communications, storm water collection systems, or other infrastructure networks. The result is a host of deficient properties that in turn inhibit the development of adjacent properties, and can bring down the value of an entire urban area. The conference discussions emphasized the importance (or even inevitability) of conducting an extensive urban land survey, which could provide more certainty to both investors and developers, reduce the time needed to prepare investment proposals, and help to expand property ownership.

Confusion over privatization of apartments

Most urban residents have not taken advantage of the recent privatization of apartments. Not only did this initiative fail to produce a new class of motivated and effective property owners capable of acting as responsible customers for housing maintenance agencies, but it created baffling new legal challenges as well. No one in St. Petersburg, where the privatization of apartments is most advanced, understands who (and on what legal basis) should be in charge of issuing permits to reconstruct general-purpose premises or reassign residential apartments for nonresidential use. As a result, apartment owners can exercise only a limited set of property rights, which in turn hampers the extension of the private real estate market. The conference participants discussed to what extent a law requiring apartment owners to purchase condominiums could help address the situation. Moreover, given an environment where apartment owners have limited experience with such ownership arrangements, discussion centered around whether economic stimulation or economic sanctions would be most successful in dealing with those who fail to meet their ownership obligations.

Investment in infrastructure

The complicated issues of engineering and infrastructure support for construction and renovation projects are evident in St. Petersburg. When determining title payments, the city takes into account the developer’s contributions to urban infrastructure development and actively mediates between the developer and the resource supplier. Provision of full, authentic and timely information is the principal factor behind the attractiveness of real estate investments, since this information allows for the quick and safe selection of investment opportunities. St. Petersburg has made progress in this direction, but its database will remain inadequate until the city fully adopts urban planning regulations (i.e., legal zoning), formulates clear heritage protection standards for its many historic properties, undertakes an overall land survey, allocates areas for municipal developments, and maps at least the contours of infrastructure networks.

Intergovernmental taxation systems

A reform of intergovernmental budget relations is necessary to improve the current taxation system. Most cities receive budget support from their oblasts (similar to U.S. states). Thus, they are not interested in reporting increased property tax revenues, because those revenues would then be subject to redistribution to the oblast. For example, to simplify its taxation system and stimulate investment in real estate, the city of Novgorod Veliky replaced its two-part land and property tax with a single real estate tax. For legal persons, as opposed to business establishments, the tax is charged on full title owners only. Despite a certain dip in the tax proceeds from the unified tax (compared to revenues from the former two taxes), the city’s overall tax revenues increased because of a higher profit-tax yield due to enhanced business activities.

Lessons from Russia and around the World

The RF government’s meetings and decisions on the notorious electric supply failures in the Far East and floods in Yakutia during the late spring of 2001 show that, unfortunately, only large-scale catastrophic events seem to be able to galvanize public administrators to change their old ways. One would like to believe that less destructive developments could stimulate action as well. For example, it would be worthwhile comparing investment activities in different Russian cities to see if such activity varies with the development levels of their local regulatory bases, the amount and types of information provided to developers, and the time required to develop project applications and the time it takes for local government bureaucrats to make project decisions. The case of recent German urban planning history is instructive to the situation in Russia. Beginning in 1990, the German system lost some of its characteristically strict reliance on municipal plans and initiatives for development and moved toward more reliance on private-sector initiatives. Now it is more common for private developers, rather than municipalities, to prepare detailed zoning plans, and then to purchase and develop the site. However, a direct borrowing of this German method is not recommended for Russian cities, since any system must take into account specific local challenges and cultural traditions. American participants had a similar view on the risks of borrowing planning methods from other countries. Although the general guidelines and principles may seem to be similar across countries or jurisdictions, local regulations, procedures and techniques can vary significantly due to different historical precedents and the specificity of current challenges. Some principles to consider include the following:

• balancing of municipal and private interests;
• minimization of risks by preliminary establishment of all major planning and regulatory requirements;
• transparency and public discussion of planning and development decisions by the municipality;
• accessibility and reliability of information;
• minimization of costs involved with engineering services due to the monopoly that municipalities often hold on the provision of these services; and
• creation of a mechanism for appealing administrative decisions.

This opinion was supported by Russian speakers who referred to urban planning regulations in Russia before 1917 or to the current situation that compels cities to illegally hide their revenue growth and thus evidently hamper economic development. In closing, H. James Brown, president of the Lincoln Institute, reminded the participants that it is important to build mutually acceptable decisions rather than to continue disputes and quests for the ultimate (and not always absolute) truth. He called on those present to listen to their opponents’ arguments in order to arrive at fruitful agreements, not to waste time and effort on trying to prove one’s own case.

Leonid Limonov is the research director of the Leontief Centre for Social and Economic Research in St. Petersburg.

References

Limonov, Leonid E., Nina Y. Oding and Tatyana V. Vlasova. 2000. Land Market Development in St. Petersburg: Conditions and Peculiarities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Working Paper. Malme, Jane H., and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: World Bank Institute.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En países subdesarrollados, la mayoría de los programas y propuestas de gestión urbana han requerido adoptar un criterio de orientación social a los derechos de propiedad, lo que garantiza una intervención estatal de amplio alcance sobre el control del uso y desarrollo del suelo. Ése es el caso particular de los programas de regularización del suelo.

Sin embargo, la adopción generalizada de políticas de liberalización y esquemas de privatización ha promovido una interpretación individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresivos de disciplinar el uso y el desarrollo de la propiedad urbana.

Se trata de una paradoja aparente que revela la brecha entre una definición más progresiva de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatización. ¿Son estas tendencias mutuamente exclusivas, o pueden conciliarse hasta cierto punto?

Estas preguntas fueron el tema central de dos talleres de trabajo que tuvieron lugar en Johannesburgo (República Sudafricana) a finales de julio, dirigidos a legisladores, gestores urbanos y académicos. El Sexto Taller de Trabajo de “Legislación y Espacio Urbano” fue patrocinado conjuntamente por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) y el Centro de Estudios Jurídicos Aplicados (CALS) de la Universidad de Witwatersrand. El Instituto Lincoln contribuyó a la realización de este taller y también patrocinó un seminario sobre seguridad de tenencia del suelo en la República Sudafricana, los países subsaharianos, Brasil y la India.

Marco de trabajo conceptual para la legislación y el espacio urbano

IRGLUS, un grupo de trabajo del Comité de Investigación en Sociología Jurídica de la Asociación Sociológica Internacional (ISA), se propone organizar debates sobre la dimensión jurídica del proceso de urbanización, con la idea de promover ese diálogo tan necesario entre los estudios jurídicos y los estudios ambientales urbanos. La mayoría de los estudios urbanos han reducido el aspecto legal —incluidas las estipulaciones jurídicas, las decisiones judiciales y la cultura jurídica en general— a su dimensión instrumental: una corriente rechaza la ley como si fuera nada más que un simple instrumento político de discriminación social y exclusión política, mientras que otra la da por hecho, como si se tratara de un simple instrumento técnico que puede brindar soluciones fáciles e inmediatas a los crecientes problemas urbanos y ambientales.

Para expertos y profesionales urbanos, no están claras las razones de las crecientes prácticas ilegales identificadas en zonas urbanas, particularmente las que se refieren al uso y desarrollo del suelo. Según los datos existentes, si se toman en cuenta los patrones de acceso al suelo y de construcción, pareciera que entre el 40 y el 70 por ciento de la población de las principales ciudades de los países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos.

Muy pocos estudios se han preguntado el porqué de este fenómeno de ilegalidad urbana, por qué importa y qué puede hacerse. Los observadores, en general, no han podido visualizar la aparente división que hay entre las llamadas ciudades “legales” e “ilegales” como una intrincada red de relaciones muy cercanas y al mismo tiempo contradictorias entre las reglas oficiales y las no oficiales, y entre los mercados formales e informales de los suelos urbanos.

En la mayoría de los países subdesarrollados, la inexistencia de una política habitacional eficaz, en combinación con fuerzas comerciales descontroladas, despoja de soluciones habitacionales adecuadas a la vasta mayoría de la población urbana. Lejos de ser un fenómeno restringido a los pobres urbanos, la ilegalidad urbana necesita atención urgente, dadas sus graves consecuencias sociales, políticas, económicas y ambientales para la sociedad y la estructura urbana como un todo.

Sin embargo, si bien la ilegalidad urbana es un reflejo de la poderosa combinación de los mercados del suelo y los sistemas políticos, también es resultado del sistema jurídico elitista y de exclusión que impera en los países subdesarrollados. La combinación de instrumentos jurídicos que no reflejan las realidades sociales que afectan el acceso a la vivienda y al suelo urbano, junto con la falta de leyes adecuadas, ha tenido un efecto sumamente nocivo y agravante, si no determinante, del proceso de segregación socioespacial.

Definiciones de los derechos de propiedad

Uno de los mayores problemas de la gestión urbana es la falta de soporte del sistema jurídico vigente para las políticas ambientales urbanas. Ciertamente existen provisiones retóricas, pero las provisiones básicas del sistema —especialmente las de naturaleza constitucional— no ofrecen apoyo jurídico alguno a dichas políticas. En este contexto, el punto central de atención es el de los derechos de propiedad, específicamente de inmuebles urbanos. En muchos países, las políticas urbanas con sesgo progresivo y social que amplían la acción estatal suelen estar reñidas con la definición constitucional de los derechos de propiedad.

En varias ponencias del taller del trabajo de IRGLUS/CALS se habló de cómo el abordaje tradicional a los derechos de propiedad individuales, imperante en muchos países subdesarrollados y típico del liberalismo clásico, ha favorecido intercambios económicos que han menoscabado la función social de la propiedad. Muchos intentos importantes para promover el uso y control del suelo, incluso la protección jurídica del ambiente y la herencia histórico-cultural, se han visto mermados por acciones que reducen fuertemente la intervención estatal en el dominio de los derechos de propiedad individuales. En repetidas ocasiones, los intentos para promover la regularización del suelo han enfrentado la oposición de terratenientes y tribunales conservadores, incluso en situaciones en que la ocupación del suelo ya había estado consolidada durante largo tiempo.

Mientras que la retención excesiva y especulativa del suelo urbano privado ha contado con un beneplácito tácito, la tan esperada ejecución de una política habitacional social eficaz ha sido más difícil debido a la necesidad de indemnizar a los propietarios de tierras vacantes a los precios del mercado. En muchos países, el sistema de derechos de propiedad individuales heredado de la época de la colonia no suele considerar los valores habituales tradicionales en la definición de los derechos de propiedad. Dado que dichos países han fallado considerablemente en reformar los cimientos del liberalismo jurídico-político, la discusión del llamado neoliberalismo no tiene sentido en este contexto.

Los participantes del taller de trabajo hicieron énfasis especial en las condiciones jurídico-políticas para que se reconozca la seguridad de la tenencia. Se hizo notar que agentes tan diversos como movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y de finanzas internacionales han planteado cada vez más argumentos diferentes, si bien complementarios, de tipo humanitario, ético, sociopolítico y, más recientemente, económico para justificar la necesidad de adoptar políticas públicas en esta materia. También es necesario adoptar argumentos jurídicos, entre ellos las viejas provisiones de la ley internacional y los principios fundamentales del estado de derecho referente a los derechos de vivienda y los derechos humanos, de forma de abrir paso a una nueva interpretación de los derechos de propiedad que tenga sesgo social y ambiental.

Gran parte de la discusión se centró en determinar si la seguridad de tenencia puede sólo y/o necesariamente alcanzarse al reconocer los derechos de propiedad individuales. En este sentido, el análisis de varios casos sugirió que la mera atribución de los derechos de propiedad no lleva por sí sola a la meta principal de la mayoría de los programas de regularización, o sea, a la completa integración de las zonas y comunidades ilegales al marco más amplio de la sociedad y estructura urbana. El consenso general fue que debe considerarse una amplia gama de opciones jurídico-políticas, desde la transferencia de propiedades individuales a algunas formas de tenencia absoluta y/o control de alquileres, hasta formas novedosas (aún sin explorar) de propiedad colectiva u ocupación con varios grados de control estatal.

Se argumentó que el reconocimiento de los derechos de tenencia del suelo urbano debe ocurrir dentro de un marco más amplio, integrado y multi-sectoral de planificación de la ciudad y del uso del suelo, y no como una política aislada, a fin de evitar distorsiones en el mercado del suelo que conduzcan al desalojo de los ocupantes tradicionales. Ejemplos de casos de estudios en Brasil, la India y la República Sudafricana han demostrado que, sea cual sea la solución adoptada en un caso particular, sólo funcionará bien si es resultado de un proceso de decisión democrático y transparente que incorpore eficazmente a las comunidades afectadas.

Por encima de todo, se aceptó que es necesario promover la redefinición de los derechos de propiedad, y de allí, el reconocimiento de la seguridad de tenencia, dentro de un contexto más amplio que concilie la reforma urbana con la reforma legislativa. La reforma legislativa es función directa de las autoridades urbanas. Requiere nuevas estrategias de gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (especialmente a nivel municipal) y la sociedad; relaciones intergubernamentales renovadas; y la adopción de nuevas formas de sociedad entre los sectores público y privado dentro de un marco de trabajo jurídico-político claramente definido.

La reforma legislativa requiere renovar el proceso general de toma de decisiones a fin de combinar mecanismos tradicionales de democracia representativa y nuevas formas de participación directa. En los últimos años, muchas municipalidades de varios países han introducido nuevos mecanismos que fomentan la participación de la población urbana en varias etapas de los procesos de decisión que afectan la gestión urbana. A nivel ejecutivo se observan ejemplos tales como la creación de comités, comisiones, etc., mientras que a nivel legislativo figuran los referendos populares, el reconocimiento de iniciativas individuales y/o colectivas en los procesos de legislación, como también la formulación de enmiendas populares a proyectos de ley. Una de las experiencias más interesantes y promisorias ha sido el “presupuesto participativo” adoptado en varias ciudades brasileñas, que permite la participación de organizaciones comunitarias en la elaboración de los presupuestos municipales.

Para finalizar, no podemos seguir haciendo caso omiso a la necesidad de promover reformas jurídicas y revisiones judiciales globales, especialmente aquéllas que incentiven el reconocimiento de derechos colectivos, amplíen el acceso colectivo a los tribunales y garanticen el cumplimiento de la ley. Países como la India y Brasil ya han incorporado una cierta noción de los derechos colectivos en sus sistemas jurídicos, habilitando la defensa judicial de los llamados “intereses difusos” en materias ambientales y urbanas por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales.

En otras palabras, la reforma urbana y el reconocimiento de la seguridad de la tenencia no son cosas que van a conseguirse solamente a través de la ley, sino también a través de un proceso político que apoye el tan aclamado “derecho a la ciudad” como noción política y jurídica. Una función muy importante de este proceso deben ejercerla agentes diversos como abogados, jueces y fiscales del gobierno. No obstante, para poder garantizar la promulgación de leyes con sesgo social, y más importante, su cumplimiento, es imperativa la acción colectiva de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, organizaciones nacionales e internacionales, y ciudadanos que formen o no parte del entramado estatal.

Si es cierto que vivimos en tiempos democráticos, la época de los derechos tiene también que ser la del cumplimiento de los derechos, especialmente de los derechos colectivos. Sólo a través de procesos participativos podrá la ley convertirse en un escenario político importante para promover la integración espacial, la justicia social y el desarrollo sostenible.

Sobre el autor

Edésio Fernandes es abogado y fellow de investigación del Institute of Commonwealth Studies de la Universidad de Londres. Es coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano), y coeditor (junto con Ann Varley) de Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries (Zed Books, Londres y Nueva York, 1998).

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.

Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.

Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.

Condiciones en Córdoba

La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.

Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.

Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.

Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.

El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.

La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.

Observaciones y recomendaciones

Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.

Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.

Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.

Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.

Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.

Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.

Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.

David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.

The Lincoln Institute is collaborating with the city of Cordoba, Argentina, on a major project to change approaches to and instruments used for physical planning in the city. Cordoba presents an especially interesting case because of its strategic location at the center of the core development area of Mercosur.

The first phase of the project was a three-day seminar held last April titled “Towards an Urban Integrated Management: Implementing a Strategic Plan for the City of Cordoba.” Its main aim was to bring together the principal “actors” in Cordoba to discuss and debate planning goals and instruments in the context of new developments in urban management.

The seminar included presentations by international experts and discussions among municipal officials, developers, business and commercial interests, non-governmental organizations and planning practitioners. The Institute played an important role in providing an open forum for the local participants to come together for the first time to discuss difficult planning and development issues and to begin the process of establishing new management policies and procedures.

Three principal themes emerged from the discussions. The first dealt with prioritizing land to be urbanized, with particular concern for equitable access to land, infrastructure, and housing for the popular sectors, as well as appropriate mechanisms to carry out integrated planning on a regional basis. The second theme addressed environmental and fiscal impacts of large commercial establishments on existing urban structures, historic districts and residential neighborhoods. The third theme focused on various actors and sectors involved in industrial development in Cordoba, with attention given to dispersal of industry, infrastructure limitations, and social and environmental costs.

In addition to giving the Cordovan participants a broad perspective on urban management issues in other cities, the seminar raised two important points: 1) that planning for development is not just about regulation or land use control, but that fiscal and taxation policies are equally important in affecting land values; and 2) that local officials must learn to assess benefits and costs of urban planning projects in order to deal effectively with private sector developers.

The seminar has already had specific impacts on collaborative commercial activities in the historic center and on improved management programs for providing new infrastructure and services while also reducing deficits. In addition, the program stimulated participants to develop an appreciation for the importance of long-term strategic planning in charting general directions for policy changes and in understanding the effects of particular kinds of development on the social and physical environment.

The Institute is continuing to work with municipal officials to help develop new management paradigms that can support more effective private/public collaborations and better analytical and planning techniques. Follow-up programs will assist policymakers and private developers (operating in both formal and informal markets) in better understanding the functioning of urban land markets and the consequences of policy changes for urban development.

The next course on “Land Market Behavior in Cordoba: Implications for the Urban Structure” will explore research on formal land markets in Cordoba, stressing the effects of economic policies and local government interventions. It will be followed by a regional seminar where experience will be shared with participants from at least three other countries. At the same time, the Institute and Cordoba officials are developing a training program directed to a broad spectrum of local and regional officials and developers, concentrating on general management, urban planning, and project preparation and implementation.

Douglas Keare is a visiting fellow of the Lincoln Institute. He has extensive experience in strategic planning for large cities in developing countries through previous research and project management at the World Bank and the Harvard Institute for International Development. Ricardo Vanella is director of the Department of Economic Development for the city of Cordoba.

In four years, there will be a fresh count of Americans. The 2000 Census will reveal how many of us there are, who we are in terms of race, nativity, income, family size and occupation, what kind of housing we occupy, where we live and where we work.

All these numbers, but especially the latter two, will reflect what is happening to what planners and social scientists call settlement patterns. The Census will show how people and jobs are distributed regionally between North and South and East and West; within regions between metropolitan and non-metropolitan areas; and within metropolitan areas between cities and suburbs.

Settlement patterns have been transformed radically in the twentieth century (see graph 1). On a regional basis, the trend has been from East to West and North to South. In the decade between 1980 and 1990, for example, three states in the West and South accounted for 50 percent of the nation’s population growth: California, Florida and Texas.

Within all regions, the trend has been toward ever larger metropolitan agglomerations. By 1990, metropolitan areas of 1,000,000 or more accounted for 50 percent of the nation’s population. Within metropolitan areas, cities grew faster than suburbs at the beginning of the century, but by the 1950s the trend was sharply in favor of the suburbs, which now account for more than half of the nation’s population.

Will the 2000 Census confirm the continuation of these trends? What stakes do we have in the outcome? Quite a few. We worry about trends that erode the economic base of cities because we are concerned about job opportunities for the poor who are committed, by choice or circumstance, to live in the city. We are also concerned about the health of the tax base, which affects the capacity of the local government to deal with the needs of all its residents.

We also worry about land use patterns in the suburbs which both require and increase auto-dependency. This trend in turn leads to more auto travel, aggravates congestion, pollutes the air, and complicates our international relations because of our heavy dependence on imported oil.

We are in the throes of a revolution comparable in scope to the revolution in transportation technology that heavily influenced settlement patterns in the nineteenth and twentieth centuries. The transportation revolution, from ships and trains to cars and planes, made it possible for both workers and their employers to have a wider choice of locations.

The pace of the revolution in data processing and communications, which began slowly in the middle of the twentieth century, has quickened rapidly in recent years. We speak of a post-industrial information economy. By that we mean that information constitutes an ever-increasing share of the Gross National Product, both as “input” to the production of other goods and services and as “output” in the form of entertainment and related activities.

Household Location Decisions

How will settlement patterns be affected by the transition to an information economy? Let us first consider the worker’s choice of a residential location. In classical urban economics, this choice is seen as a “trade-off” between the merits of a particular place in terms of quality of life and the cost of commuting to work. As the transportation revolution reduced the time and money costs of commuting, more and more workers were able to afford to locate in what they considered an attractive suburb that offered the lifestyle they preferred: a private home with a lawn, good schools, parks and open space, shopping facilities, and friendly neighbors.

The New York Times of July 14, 1996, reports that because of the revolution in communications and data processing, accompanied by company downsizing, as many as 40 million people work at least part time at home, with about 8,000 home-based businesses starting daily.

Logic suggests that some of this new-found workplace freedom will manifest itself in location choices that favor places considered desirable, be they in the farther reaches of suburbia, exurbia, or rural America. On the other hand, if these dispersed self-employed workers end up commuting less, their freedom may not “cost” the society more in terms of congestion and pollution.

Business Location Decisions

What about the conventional company and its location decisions? Like the household, the company does a “balancing” act when it chooses a location. From the perspective of product distribution, Place A might be preferred. From the perspective of the inputs of materials, Place B might be ideal. From the point of view of labor costs, Place C might be best. For tax purposes and related “public” issues, Place D might be most beneficial.

If the entire company has to be in one place, then compromise is inevitable. But if the communications revolution permits the “dis-integration” of the company via the physical separation of functions or the “outsourcing” of particular functions, then what used to be one location decision becomes a multiplicity of decisions, each component responding to a compelling argument for a particular place.

The classic example is the “front” office of a bank or insurance company in the midst of a congested city center with the “back” office in a rural area in another region or even in another country.

Settlement Trends

How these changes in household and business location choices will ultimately affect settlement patterns in metropolitan America was the subject of a major study by the Office of Technology Assessment (OTA), an agency that served the U.S. Congress for many decades but was abolished by the Congress in 1995. The summary chapter in The Technological Reshaping of Metropolitan America states that “technology is connecting economic activities, enabling them to be physically farther apart, reducing the competitive advantage of high-cost, congested urban locations, and allowing people and businesses more (but not total) freedom to choose where they will live and work.”

But OTA concludes that “the new wave of information technologies will not prove to be the salvation of a rural U.S. economy that has undergone decades of population and job loss as its natural resource-based economy has shrunk.” Rather, most economic activity will locate in large and medium-sized metropolitan areas (see graph 2).

“Technological change. . .threatens the economic well being of many central and inner cities, and older suburbs of metropolitan areas,” the report continues. Overall, the trends suggest that these places will find it hard to compete without economic development policies designed to offset their competitive disadvantages.

In short, the OTA expects that, the communications revolution notwithstanding, the 2000 Census will report a continuation of the trends manifested throughout the latter half of the twentieth century. The favored locus of activity in both residential and business terms will be the outer suburbs of metropolitan areas. Given our concerns with the adverse effects of prevailing settlement patterns, the challenge to land policy is greater than ever.

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Benjamin Chinitz is an urban economist who served as director of research at the Lincoln Institute from 1987 to 1990. He continues to serve as a faculty associate at the Institute and as visiting professor in urban and regional planning at Florida Atlantic University.

Thomas Horan is director of Applied Social and Policy Research at Claremont Graduate School in Claremont, CA.

Julie Campoli, a landscape architect, land planner and principal of Terra Firma Urban Design in Burlington, Vermont, and Alex MacLean, a photographer, trained architect and principal of Landslides Aerial Photography in Cambridge, Massachusetts, have worked collaboratively for more than two years to research and document the phenomenon of residential density. They have developed a catalog of more than 300 aerial photographs that illustrate a wide range of density in both established and newer neighborhoods around the country. The Lincoln Institute has supported their work, which has been presented through lectures and courses and is available as a digital working paper titled “Visualizing Density” on the Institute’s website.

How did you join forces to begin this work on photographing and measuring density as a visualization tool for community planning?

We both have a longstanding interest in using visual images to illuminate land use issues. For years Alex has recorded human imprints on the land quite eloquently through his aerial photography. I am constantly experimenting with graphic techniques to communicate design ideas and to express how we shape the built environment. In our first collaboration, Above and Beyond (written with planner Elizabeth Humstone, APA Planners Press, 2001), we employed aerial photographs, many of which were digitally enhanced, to show how and why landscapes change over time. Our intent was to help readers understand the land development process by representing it in a very graphic way.

As we completed that book, we could see that fear of density was emerging as a major obstacle to the type of compact, infill development we were advocating. It became apparent to us that, although people liked the idea of channeling growth into existing areas, they seemed to balk at the reality. We saw many instances where developers trying to build higher-density housing met stiff resistance from a public who equated density with overcrowding. In many communities density is allowed and often encouraged at the policy level, but it is rejected at the implementation stage, mainly because the public has trouble accepting the high numbers associated with dense development.

We became interested in this ambivalent attitude and wanted to look more closely at those density numbers. It seemed to us that a preoccupation with numbers and a lack of visual information was at the heart of the density problem. We thought that some of the graphic approaches we used in Above and Beyond might help people understand the visual aspects of the density issue. We wanted to translate the numbers that were associated with various density levels into mental images, specifically to show what the density numbers mean in terms of real living places.

Why is density such a difficult concept to understand and visualize?

Anything is difficult to visualize if you have only a few pieces of information from which to conjure your mental image. Density is most often represented as a mathematical ratio. It is the number of units divided by the number of acres, or the gross floor area of a building divided by the size of its site. These measurements describe a place as a numerical relationship, which only takes you so far in being able to imagine it. Such information fails to convey the “look and feel” of density and often creates confusion in the community planning process.

An individual’s response to the issue of density often depends on past experience and the images that happen to be part of one’s visual memory. Someone might associate higher-density numbers with an image of Boston’s historic Beacon Hill neighborhood or central Savannah, but high-density development is more frequently imagined as something negative. This is the gap between density as it is measured and density as it is perceived. One is a rational process. The other is not.

What does your density catalog illustrate?

The catalog contains aerial photographs of neighborhoods in several regions of the country. They are arranged according to density level, ranging from exurban houses on 2-acre lots to urban high-rise apartments at 96 units per acre. Each site is photographed from a series of viewpoints to show its layout, details and context. The catalog can be used to compare different neighborhoods at the same density or to see how the design and arrangement of buildings changes as density levels rise. We included a wide array of street patterns, building types and open spaces, demonstrating how the manipulation of these components can create endless variations on neighborhood form.

What becomes apparent to anyone looking at the catalog is that there are many ways to shape density, and some are more appealing than others. We don’t try to suggest which images are “good” or which are “bad”; we let the viewer draw his or her own conclusions. Our hope is that after viewing the catalog people will not only have a clearer idea of what 5 units or 20 units per acre looks like, but, more important, they will be able to imagine attractive, higher-density neighborhoods for their own communities.

How do you measure density?

In the first phase of our project we focused on residential density as measured in units per acre. Using the 2000 U.S. Census, it is possible to find the number of housing units for any census block in the nation. We photographed neighborhoods across the country and calculated the number of units per acre for each site by determining the number of units from the census data and then dividing by the acreage.

Units-per-acre is a measurement commonly used in local zoning and in the review of development projects. It is familiar and understandable to the average person dealing with local density issues and provides a relatively accurate measure for primarily residential neighborhoods. In calculating the density of mixed-use or commercial sites, floor area ratio is a more precise measurement. We plan to extend our analysis to mixed and other uses with this measurement in the next phase of our work, to see how various design approaches can accommodate higher densities.

What is the connection between density and design

Design plays a profound role in the success of compact development. Although it seems that the smart growth movement is confronting a density problem, it’s really more of a design challenge. It is not density but design that determines the physical character and quality of a place. This was made clear to us when we found examples of existing neighborhoods with widely varying character yet the same density. One area might have a sense of spaciousness and privacy, while another appears cramped. Different design approaches can dramatically affect one’s perception of density. This defies the commonly held belief that fitting more people into a smaller area inevitably results in a less appealing living environment. Higher densities, especially on infill sites, pose a greater challenge to designers, but they do not dictate a certain type of form or character.

As we measured the density of existing neighborhoods and assembled the catalog, we began to see specifically how design accommodates density. The most appealing neighborhoods had a coherent structure, well-defined spaces and carefully articulated buildings. They were the kinds of places that offered a lot of variety in a small area. If planners and developers want to promote density, it is essential to identify the amenities that make a neighborhood desirable and to replicate them wherever possible. Interconnected neighborhoods with high-quality public, private and green spaces, and a diversity of building types and styles, will win more supporters in the permit process and buyers in the real estate market than those neighborhoods without such amenities.

How can planners, developers and community residents use the catalog to achieve the principles of smart growth in their local decision making to design new neighborhoods?

The catalog can be used as a tool to refocus the density discussion away from numerical measurements and onto design issues. In our workshops we ask participants to examine several photographs from the catalog showing nine neighborhoods that have a similar density but very different layouts. In articulating their impressions of the places they see, what they like and why, they are forced to think about how the design—the pattern of streets, the architecture or the presence of greenery—affects the quality of the place.

In a town planning process, if residents participate in a similar exercise, they will take the first steps toward a community vision for compact neighborhoods. They can see that the same design principles behind those preferred places can be used to create appealing dense neighborhoods in their own communities. Once they develop a vision for what they want, they can use the planning and regulatory process to guide development in that direction.

Developers of urban infill housing often find themselves on the defensive in the permit process, arguing that density does not necessarily equal crowding. The catalog provides images that can help bolster their case. More importantly, it offers developers, architects and landscape architects visual information on historic and contemporary models of compact development. They can use the photographs to inform their design process, instilling features of the best neighborhoods into their own projects.

What are some of your conclusions about why understanding density is so important to the planning process?

Density is absolutely essential to building strong communities and preventing sprawl. It’s also a growing reality in the real estate market. Instead of denying it or barely tolerating it, we can embrace density. The trick is to shape it in a way that supports community goals of urban vitality and provides people with high-quality living places. At this point though, we seem to be a long way from embracing density. It may be a deep cultural bias or simply that many Americans are unfamiliar the benefits of density, such as more choices and convenience to urban amenities. And in many cases, they have not been shown that neighborhoods of multifamily homes, apartments and houses on small lots can be beautiful and highly valued. We hope that our residential density project and the digital catalog can provide some material to fill the void.

Julie Campoli is principal of Terra Firma Urban Design in Burlington, Vermont, and Alex MacLean is principal of Landslides Aerial Photography in Cambridge, Massachusetts.

Urban land management policies and land market operations have taken on greater status in the debate on urban public policy in Latin America, and they are given increased attention in academic research and the development agendas of many countries in the region. Over the past 10 years the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean has supported a network of Latin American scholars and practitioners who have developed seminars, promoted research, organized public debates, consulted with decision makers and published their findings on these timely issues. Members of this network met at a conference in Buenos Aires in April 2004 to assess their activities and prepare this summary declaration of core land policy issues crucial to the search for more sustainable urban development programs in the future.

Urban land policy in Latin America and the ways that land markets operate tend to produce cities that are economically unequal, politically and socially exclusionary, spatially segregated and environmentally unsustainable. The consequences of these policies can be seen in the high and often irrational prices for land, due in part to the absence of effective urban land management practices.

The Current Situation

Land markets are structurally imperfect. However, the functioning of urban land markets depends on social relations, just as the outcomes of land market operations affect those relations, making it both possible and necessary to influence the markets. Instead of removing the imperfections, many instruments and policies have in fact helped to distort urban land market operations even further. Moreover, many established policies have kept the “rules of the game” in urban real estate unchanged, and apparently untouchable.

A more comprehensive reading of the problem reveals that, rather than being the result of inconsistent rationalization, the current dysfunctional land market is the result of missed opportunities for socially sustainable development in Latin American cities. Yet there are promising and innovative alternatives that can overcome the existing bottlenecks evident in inadequate and destructive national government policies, the enduring difficulties in financing urban development, and poor management practices.

One of the most glaring negative outcomes of the current situation is the relative persistence, weight and importance of informal urban land markets dominated by many exclusionary practices, illegal titling, lack of urban services, and other problems. Deregulation in places that should be regulated (poor outlying areas on the urban fringe), overregulation of wealthy regulated areas, and privatization policies that disregard social criteria are factors that help to drive these negative processes, particularly the spatial concentration of the urban poor. Although the majority of regularization programs are well-intended, they instead cause perverse effects, including increased land costs for the poorest sectors.

Traditional urban planning processes and urban standards have lost importance and effectiveness as instruments for guiding urban development, especially the existing mechanisms for land management. Yet this situation offers opportunities to think about innovative ways to deal with land management and urban planning strategies. This opportunity has already been seized in some places, where new experiments and proposals are causing intense debates by questioning the predominant traditional approaches.

Creating new practices within this framework requires making one unavoidable step: rethinking urban land taxation by incorporating new methods and keeping an open mind regarding alternative fiscal instruments that must be intended as tools to redirect current urban development and discipline the operation of the urban land market. These new tools should not only collect funds in order to build infrastructure and provide urban services, but also contribute to a more equitable distribution of benefits and costs, especially those associated with the urbanization process and the return of recovered land value increments to the community.

Proposals for Action

Recognize the indispensable role of the government. It is critical that the government (from local to national levels) maintains an active role in promoting urban development. The local level should be more committed to structural changes in land management, while the national level should actively foster such local initiatives. Government must not ignore its responsibility to adopt urban land market policies that recognize the strategic value of land and the specific characteristics of how land markets operate, in order to promote the sustainable use of the land by incorporating both social and environmental objectives and benefiting the most vulnerable segments of the urban population.

Break the compartmentalization of fiscal, regulatory and legal authorities. Lack of cooperation among local authorities is responsible for major inefficiencies, ineffective policies, waste of scarce resources and inadequate public accountability. Furthermore, incongruent actions by different public authorities send misleading signals to private agents and create uncertainties if not opportunities for special interests to subvert government plans. The complexity and scale of the challenges posed by the urban social reality of Latin American cities require multilateral actions by numerous stakeholders to influence the operation of urban land markets (both formal and informal), thus insuring the achievement of joint objectives: promoting sustainable and fair use of land resources; reducing land prices; producing serviced land; recognizing the rights to land by the urban poor; and sharing the costs and benefits of urban investment more evenly.

These authorities must also coordinate urban development policies with land taxation policies. They should promote a new urban vision with legislation that recognizes the separation of building rights from land ownership rights, with the understanding that land value increments generated from building rights do not belong exclusively to landowners. Urban managers must also devise creative mechanisms whereby these land value increments may be mobilized or used to produce serviced land for low-income social sectors, thereby offsetting urban inequalities.

Recognize the limits of what is possible. Transforming the current regulatory framework that governs the use of urban land requires new legal and urbanistic thinking that recognizes that inequalities and socio-spatial exclusion are intrinsic to the predominant urban development model. Even within the current model there is substantial room for more socially responsible policies and government accountability. Urban regulations should consider the complexity of land appreciation processes and enforce effective traditional principles such as those that restrain the capacity of government agencies to dispose of public resources or proscribe the “unjustified enrichment” of private landowners.

Break vicious cycles. Alternatives to existing regularization programs are needed to break the vicious cycle of poverty that current programs help to perpetuate. It is important to recognize that these programs are only a stopgap measure and that urbanization, housing and land taxation policies must also be integrated into the process. Reliance on housing subsidy policies, although inevitable, can be nullified if there are no mechanisms to prevent these subsidies from being translated into an increase in land prices. City officials should give priority to the creation of more serviced land rather than new regularization programs, since the right to a home is a social right to occupy a viable “habitat” with dignity. It is also important to understand that the low production of serviced land per se contributes to withholding the supply and, therefore, to higher prices affecting all aspects of urban development.

Furthermore, individual solutions (such as plot-by-plot titling processes or case-by-case direct subsidies to individual families) ultimately result in more costs for society as a whole than broader, collective solutions that incorporate other aggregate values such as public spaces, infrastructure investment and other mechanisms to strengthen social integration. Many Latin American countries have witnessed subsidized housing programs, often supported by multilateral agencies, where the land component is overlooked or dismissed. Such programs seek readily available public land or simply occupy land in intersticial areas of the city. This disregard of a broader land policy compromises the replicability, expansion and sustainability of these housing programs on a larger scale.

Rethink the roles of public and private institutions. Land management within a wide range of urban actions, from large-scale production of serviced land for the poor to urban redevelopment through large projects, including facelift-type actions or environmental recovery projects, requires new thinking about how public institutions responsible for urban development can intervene through different types of public-private associations. Redeveloping vacant land and introducing more flexibility in the uses and levels of occupancy can play a crucial role here, provided such projects fall under the strategic guidelines of public institutions, are subject to monitoring by citizens, and incorporate a broadly shared and participatory vision of urban development.

Showcase projects such as El Urbanizador Social (The Social Urbanizer) in Porto Alegre, Brazil, the Nuevo Usme housing project in Bogotá, Colombia, and that country’s value capture legislation are examples of sensible and creative efforts that recognize the importance of adequate urban land management and new thinking on the role of land, particularly the potential of land value as an instrument for promoting more sustainable and equitable development for the poor in our cities. Creative and balanced new thinking is also exemplified by the joint ventures of public land and private capital in Havana, Cuba, with value increments captured for upgrading densely populated historic areas.

Empower the role of land taxation in public finance to promote urban development. National, state or provincial and local governments must share responsibility for promoting property taxation as an adequate and socially meaningful method of financing and fostering urban development. The property tax should be sensitive and responsive to Latin American cities that have a strong legacy of marked economic and socio-spatial differences. There may be good reasons to tax land at a higher rate than buildings, in a rational and differentiated manner, especially in outlying areas subject to urban speculation and lands offered ex ante to low-income sectors of society (making certain that paying the tax also helps to build citizenship in these sectors). As already noted, it is also critical to create innovative fiscal instruments appropriate to special situations and other methods for capturing the value generated.

Educate stakeholders in the promotion of new policies. All actors involved in these processes, from judges to journalists, from academics to public officials and their international mentors, need in-depth training and education in the operation of land markets and urban land management in order to achieve the above objectives. We must identify the “fields of mental resistance,” particularly in urban and economic thinking and in the legal doctrines that represent the obstacles to be overcome. We must recognize, for example, that an “informal right” exists and operates in many areas to legitimize land transactions socially, if not legally, and to create networks and spaces of solidarity and integration. It is urgent that we take steps to introduce these themes and proposals into political agendas at the various government levels, in political parties, social organizations, academia and the mass media.

Latin American Network

Pedro Abramo, Rio de Janeiro, Brasil

Oscar Borrero, Bogotá, Colombia

Gonzalo Cáceres, Santiago, Chile

Julio Calderón, Lima, Perú

Nora Clichevsky, Buenos Aires, Argentina

Claudia De Cesare, Porto Alegre, Brasil

Matilde de los Santos, Montevideo, Uruguay

Diego Erba, São Leopoldo, Brasil

Edésio Fernandes, London, England

Ana Raquel Flores, Asunción, Paraguay

Fernanda Furtado, Rio de Janeiro, Brasil

Alfredo Garay, Buenos Aires, Argentina

Silvia García Vettorazzi, Guatemala City, Guatemala

Ana Maria González del Valle, Lima, Perú

Samuel Jaramillo, Bogotá, ColombiaCarmen Ledo, Cochabamba, Bolivia

Mario Lungo, San Salvador, El Salvador

María Mercedes Maldonado, Bogotá, Colombia

Carlos Morales Schechinger, Mexico City, Mexico

Laura Mullahy, Cambridge, Massachusetts, USARicardo Núñez, Havana, Cuba

Sonia Rabello de Castro, Rio de Janeiro, Brasil

Eduardo Reese, Buenos Aires, Argentina

Francisco Sabatini, Santiago, Chile

Martim Smolka, Cambridge, Massachusetts, USA

Alvaro Uribe, Panama City, Panama

Ricardo Vanella, Córdoba, Argentina

Maria Clara Vejarano, Bogotá, Colombia

Isabel Viana, Montevideo, Uruguay

Post-apartheid South Africa is an experiment the like of which the world has never seen before,says Myesha Jenkins, performance poet from Los Angeles who emigrated in 1993, the year before Nelson Mandella became president. “We want this experiment to work.” Taxi-driver Vincent from the northern province of Limpopo, speaking of the elections that will take place later in 2007, says, “We must do it right. The eyes of the world are on us.”