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The case for thinking and acting regionally has been made in this country for well over 100 years. After surveying the West in 1890, John Wesley Powell published an essay titled “Institutions for the Arid Lands,” in which he articulated his vision that the most appropriate institutions for governing western resources are commonwealths defined by watersheds. He reasoned that “there is a body of interdependent and unified interests and values, all collected in [a] hydrographic basin, and all segregated by well-defined boundary lines from the rest of the world. The people in such a district have common interests, common rights, and common duties, and must necessarily work together for common purposes” (Powell 1890, 114).
Powell’s prescription to organize around watersheds was largely ignored in the formative years of the settlement and development of the West (Stegner 1953). His vision of watershed democracies, however, is part of a larger story of how American citizens and communities have attempted to govern public affairs on the basis of regions. Some 30 years after Powell’s writing, Lewis Mumford, Benton MacKaye and others created the Regional Planning Association of America in 1923 to focus largely on cities and municipal regions, and to a lesser extent on rural and wilderness landscapes. Although the history of regionalism is characterized by a mix of successes and failures, there is renewed interest throughout North America in addressing land use, natural resource and environmental problems on a regional basis (see Derthick 1974; Seltzer 2000; Foster 2001).
Today, regional initiatives emerge in response to a growing number of land use and related issues that transcend political and jurisdictional boundaries and often involve business and nonprofit organizations. These issues are most often framed as a crisis or threat, and less so as an opportunity: sprawl across city, county and even state boundaries; water supply for growing communities; water quality protection; wildlife habitat; management of traffic corridors; economic development; and taxation. Effective solutions require people to work across boundaries (jurisdictions, sectors and even disciplines) on a regional scale that corresponds to the challenge or opportunity, as in the New York–New Jersey Highlands region.
Existing institutions, however, rarely have the legitimacy and credibility to convene the plurality of stakeholders interested in or affected by these regional issues. In response, policy makers will occasionally mandate some form of regional collaboration as the most logical way to address trans-boundary issues. Metropolitan Planning Organizations (MPOs), for example, are required to develop regional transportation plans in order to secure access to federal transportation dollars. Some landscape-based efforts, such as the Adirondack Park Commission and the Columbia River Gorge National Scenic Area, also fall into this category. In these types of cases, policy makers mandate regional collaboration when it is apparent that responding within jurisdictional boundaries is ineffective or threatens the integrity of key resources central to community identity and prospects.
When policy makers are slow to act, or fail to act, stakeholders may become frustrated and ultimately realize that if anything is going to happen citizens need to step forward, with or without government participation. Thus, regional initiatives emerge as much from the bottom up as the top down. When people inhabiting a common place develop a shared recognition that acting together is the best way to address a regional crisis, threat or opportunity, or simply to achieve economies of scale, we see regional initiatives arise more organically, bubbling up from a shared sense of destiny or fate.
In light of the growing interest in acting regionally, this article offers a framework to help organize our thinking about regionalism, and to begin to identify and promote best practices for regional collaboration. No single model or approach will solve all regional problems. By looking at regional efforts around the country, however, it is possible to identify a common set of goals and principles for initiating, designing and sustaining regional efforts.
Shortly before his death, John W. Gardner, a long-time advocate for regional approaches to solving public problems, argued that there can be “no more regionalism for its own sake. We now need pragmatic regionalism with a purpose” (Parr et al. 2002, 3). While the specific objectives of regional initiatives vary, the overarching purpose of most regional initiatives is to integrate three goals (see Figure 1).
Regional Leadership
To achieve these goals, regional initiatives require a certain type of leadership. In contrast to exercising authority by taking unilateral action (a command-and-control model of leadership), people who initiate regional efforts cross jurisdictions, sectors, disciplines and cultures to forge alliances with diverse interests and viewpoints. These “regional stewards” invite people to take ownership of a shared vision and values, and they work hard to bridge differences and nourish networks of relationships.
Regional stewards share power and mobilize people, ideas and resources. They also provide integrity and credibility, and show a high tolerance for complexity, uncertainty and change. They emphasize dialogue and build relationships by respecting the diversity of ideas and viewpoints. Respect builds trust, which in turn fosters communication, understanding and eventually agreement.
Regional stewards tend to be committed to the long-term well-being of a particular place. They apply the same entrepreneurial spirit and persistence to solving regional challenges that business entrepreneurs apply in building a business; they are civic entrepreneurs. They see the need for more connected regional approaches to address social, economic and environmental issues; they are integrators. They build support from leaders, citizens, interest groups and policy makers toward a shared vision; they are coalition builders. Regional stewards hold themselves and each other accountable to achieve tangible results and sustained outcomes.
Regional stewards may be local elected or appointed officials, university or college professors, local business executives, program officers at philanthropic foundations, staff or board members of nonprofit organizations, and community activists. Regardless of their background or station in life, they share a common belief in the need to work across boundaries to accomplish the goals of regional stewardship (Parr et al. 2002).
Principles for Regional Collaboration
To foster livable communities, vibrant economies and healthy environments through regional collaboration, we have distilled seven principles from the literature and our own experiences. These principles are not necessarily new, but they embody practices that, when used in a regional context, create the conditions for successful collaboration.
Being strategic and deciding what to do require an understanding of how regional action supplements efforts at local, state and even national levels. The desired outcomes for a region are often contingent upon many seemingly disconnected decisions. Regional strategies need to recognize these contingencies up front, and create opportunities to build bridges, coordinate actions and do things that otherwise would not get done.
Regional stewards should also explore the value of integrating regional efforts into existing institutions or designing new ones. Partners need to identify and develop the capacities to sustain the regional initiatives: people, resources (e.g., money and information) and organizational structure. Given the source and diversity of regional initiatives, it is not surprising that different organizational models have emerged to meet particular challenges.
Figure 2.
Objectives of Regional Initiatives
Build knowledge and understanding
Build community
Share resources
Solve specific problems
Govern
Source: McKinney et al. 2002.
Tools for Regional Collaboration
To foster effective regional initiatives and support regional stewards, the Lincoln Institute offers the two-day skill-building course Regional Collaboration, usually in the spring. The Institute also convenes Regional Collaboration Clinics in selected regions, where we work with diverse groups of people to address the regional challenges and opportunities they face. Recently, we completed clinics in the New York–New Jersey Highlands and the Delaware River Basin, both regions experiencing tremendous growth and development.
The Alliance for Regional Stewardship is in the process of creating RegionLink, an online consultative network for regional practitioners.
Our approach to regional collaboration is experimental. We are interested in working with and learning from people involved at different regional scales and on different issues. Please contact us to share your story and suggest how we might improve the framework presented here to better reflect the practice of regional stewardship.
Matthew McKinney is director of the Public Policy Research Institute, The University of Montana, Helena
John Parr is executive director of the Alliance for Regional Stewardship, Denver, Colorado.
Ethan Seltzer is chair of the Department of Urban Studies and Planning, Portland State University, Portland, Oregon.
A longer version of this article, including case studies, is available from the authors.
References
Derthick, Martha. 1974. Between nation and state: Regional organizations of the United States. Washington, DC: The Brookings Institution.
Foster, Kathryn A. 2001. Regionalism on purpose. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
McKinney, Matthew, et al. 2002. Regionalism in the West: An inventory and assessment. Public land and resources law review, 101–191. Missoula: The University of Montana School of Law.
Parr, John, et al. 2002. The practice of stewardship: Developing leadership for regional action. Denver, CO: Alliance for Regional Stewardship, March.
Powell, John Wesley. 1890. Institutions for the arid lands. The Century Magazine (May-June): 111–116.
Seltzer, Ethan. 2000. Regional planning in America: Updating earlier visions. Land Lines (November): 4–6.
Stegner, Wallace. 1953. Beyond the hundredth meridian. Lincoln: University of Nebraska Press.
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Jeffrey Sundberg is associate professor of economics and business at Lake Forest College in Lake Forest, Illinois, where he has taught since 1989. He also serves as chair of the College’s interdisciplinary Environmental Studies Program. He earned his B.A. from Carleton College in 1982, and subsequently received an M.A. and Ph.D. in economics from Stanford University. His current research examines various aspects of public policy toward land conservation, including tax incentives for conservation easements and factors influencing voter approval for programs to protect open space. In a recent article in Land Economics, he examined membership patterns in land trusts across the country as evidence of private willingness to provide a public good (Sundberg 2006).
Sundberg’s interest in conservation extends to his volunteer activities as well. He currently serves as the vice president of the board of directors for the Liberty Prairie Conservancy, a countywide land trust in Lake County, Illinois, and is a past member of the board of directors of the Chicago Audubon Society. He initiated and directs an ongoing habitat restoration program on the grounds of Lake Forest College. A dedicated birder, he leads bird walks annually for several different organizations and volunteers as a bird-bander every spring.
Land Lines: Conservation easements are a topic of great interest to the Lincoln Institute. What specific aspects of them are you researching?
Jeffrey Sundberg: There has been quite a lot of research on the use of easements as a tool for conservation, and there is a growing interest in various legal aspects of easement policy. However, there has been relatively little work on the economic aspects of easements. The number and value of these incentives have increased over the past 20 years, and so has the number of acres under easement. This has had a largely unmeasured effect on tax collections at the local, state, and federal levels.
In collaboration with Richard Dye, my colleague at Lake Forest College and a visiting fellow at the Lincoln Institute, I am examining tax incentives for the donation of easements to nonprofit conservation groups and government agencies (Sundberg and Dye 2006). A broad range of incentives exists, and their effects may vary with the income and assets of the property owner, and the state in which the parcel is located.
An analysis of these tax incentives suggests certain conclusions about the type of property owner who is most able to benefit financially from such a donation. These incentives are likely to affect both the number of available easements and the cost to society of accepting the donations. The easement must have conservation value in order to qualify for the tax savings, but there is no benefits test that compares the amount of conservation value to the amount of tax revenue lost.
Land Lines: What are some of your findings?
Jeffrey Sundberg: Numerous publications, including Jeff Pidot’s recent work with the Institute (Pidot 2005), have speculated that under certain circumstances it would be possible for a landowner to receive tax savings that exceed the value of the donated easement. In fact, under certain conditions a taxpayer could receive more than two dollars of tax savings for every dollar of easement donation, even when future tax savings are discounted. The largest single potential benefit often stems from various estate tax reductions that result from the donation of a qualified easement. However, a donation could create a positive net present value even without qualifying for the estate tax benefit. Many states also have substantial incentives of their own in the form of income tax credits, property tax reductions, or both.
These incentives offer both good and bad news for conservation policy. While they certainly make it easier to persuade property owners to donate a conservation easement on their land, they also create an incentive for owners to take efficiency-reducing actions by tailoring their easements to create the maximum tax benefit, rather than the maximum conservation value. In addition, land trusts and other qualified organizations may have to spend time and energy evaluating relatively low-quality easements offered by financially motivated donors, who may be able to expend considerable effort to find a willing holder of an easement.
Land Lines: What are some public policy implications of your work?
Jeffrey Sundberg: It is important to distinguish between federal and state tax incentives in making policy recommendations. Federal incentives consist of tax deductions, which are most valuable to property owners who have substantial tax liabilities and face high marginal tax rates. Many land parcels with significant conservation value are owned by land-rich, low-income individuals who are unable to take any significant advantage of income tax deductions, and who may not be subject to the estate tax. Federal tax incentives offer relatively low benefits to this type of landowner, even with the recent change that allows a longer carry-forward period until those benefits expire.
State incentives typically offer credits that can be used to offset existing income taxes on a dollar-for-dollar basis. The benefit to the donors does not depend on their marginal tax rate, though high-income donors are still more likely to be able to use their credits. Most credits are not “refundable,” which means that a donor must have taxable income to make use of them. Two states currently allow donors to sell their excess credits, which increases the likelihood that they will be able to benefit financially by donating an easement. A move toward credits, rather than deductions, would allow low-income donors to receive more benefits without necessarily reducing the benefits to high-income donors. This should increase the number of high-quality parcels potentially available for conservation.
Our research also studies the possible impact of eliminating the federal estate (or death) tax. In 48 of the 50 states, estate tax savings are the single largest source of potential financial benefits to easement donors, so elimination of the tax could have a significant chilling effect on easement donations across the country.
Programs for the sale of easement credits highlight another area of concern, the potential for fraudulent activity. Needless to say, fraud is costly in terms of lost tax revenue, in the administrative burden it imposes on governments and conservation organizations that must resolve troublesome donations, and most of all in the loss of trust and goodwill for these important programs, which currently enjoy great public support.
Land Lines: How would an economic approach to easements differ from an environmental approach?
Jeffrey Sundberg: An environmental approach might consider conservation benefits in both ecological and human terms, with an eye toward preserving significant benefits for the future. Their existence would be enough to justify creation of the easement, without the need to set a monetary value. This view is similar to current easement policy, where there is no comparison of benefit to cost.
An economic approach would attempt to place a monetary value on those benefits, not because they can be bought and sold, but because this is the only way to make any kind of reasonable comparison between the benefit of the easement and its cost. Without having at least a rough estimate of these figures, it is impossible to ensure that any particular easement creates a net benefit for society. Under most current easement programs, the organization that accepts the easement only has to certify that some conservation value exists; the organization typically has little idea of the actual cost of the tax subsidy to the easement. The primary cost to the organization is likely to be the obligation to monitor and enforce the easement, which may be a widely varying fraction of the total cost of the easement.
Both environmental and economic approaches would agree that different easements will provide differing amounts and types of benefit, suggesting that the tax incentives should be tailored to encourage the donation of easements that provide the most overall value, whether measured in economic or environmental terms.
Land Lines: Are there alternatives to tax incentives for easement donations that might be more efficient?
Jeffrey Sundberg: It’s a little difficult to answer that, since there is so little data available about our current system. We don’t know what the magnitude of the costs have been, so it would be premature to claim that it has been clearly inefficient. What we do know is that the current system does not provide incentives for efficiency.
For example, consider the case of a land trust that accepts an easement that meets or exceeds several of the requirements for qualification; it provides both ecological and human benefits that are significant. However, the land trust does not have any idea of the amount of tax revenue lost as a result of the donation. Depending on various circumstances, including location of the parcel and the income and wealth of the donor, the tax savings might range from thousands to millions of dollars. There is no way to know the net benefit to society, or even if that net benefit is positive. All we can say is that benefits have been created, and costs incurred. Such a system does not create any expectation of efficient behavior. At best, organizations will accept only easements that generate high conservation benefits, with no regard to the actual cost of the tax benefits generated for the donor.
The problem is that other systems, such as requiring that easements be purchased rather than donated, also generate efficiency problems. Given how little we know about the magnitude of the benefits and costs being created, and the difficulty of predicting responses to a new set of incentives, I favor improvements to the existing system rather than beginning a new experiment.
Land Lines: What role do you see for economic analysis in shaping future environmental protection legislation?
Jeffrey Sundberg: Easement policy is like many kinds of environmental protection legislation—it tends to be benefit-based. Economic analysis can point the way to the creation of appropriate incentives that can reduce the cost of achieving those benefits. It can also suggest the kind of benefits that have greater value to society, and which should therefore receive higher priority.
It is not realistic, or desirable, to use economic analysis to evaluate each easement before a donation is accepted. However, economic analysis can be used to create incentives that are compatible with more efficient kinds of donations. For example, most federal incentives, and those of most states, apply equally to any easement that meets one or more of several possible qualifications, including habitat for endangered species or scenic value for local residents. Economic analysis could be used to suggest which qualifications are of the highest value to society, and tax incentives could then be tailored to provide the most payment for the easements likely to offer the greatest benefit.
References
Pidot, Jeff. 2005. Reinventing conservation easements: A critical examination and ideas for reform. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Sundberg, Jeffrey. 2006. Private provision of a public good: Land trust membership. Land Economics 82(3): 353–366.
Sundberg, Jeffrey, and Richard F. Dye. 2006. Tax and property value effects of conservation easements. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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We hear a lot about communities these days, and as individuals we likely belong to or live in several communities that may have shared values. In communities where peoples’ values and interests are not necessarily shared, however, interactions and decision making may be more complicated.
Working within the land trust network, many of us have been acculturated to consider natural communities to the exclusion of our human surroundings. To be most effective, however, we must deal with the complete range of communities and all their human and ecological complexities.
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Las comunidades locales sustentables necesitarán mecanismos para visualizar y planificar el futuro y para que los residentes participen en el proceso. La planificación de escenarios es una manera crecientemente efectiva de respaldar estos esfuerzos, y Suelos y Comunidades del Oeste (Western Lands and Communities, o WLC), la sociedad conjunta del Lincoln Institute of Land Policy y el Sonoran Institute, está trabajando para desarrollar las herramientas necesarias.
Planificación de escenarios para afrontar la incertidumbre
Las decisiones y los esfuerzos de planificación sobre el uso del suelo son elementos de fundamental importancia para visualizar el futuro en 20 a 50 años y poder guiar opciones políticas e inversiones públicas que sean sustentables a nivel económico, social y medioambiental. A medida que la incertidumbre aumenta y los recursos disponibles disminuyen, es cada vez más importante considerar la gama completa de condiciones emergentes y preservar nuestra capacidad para responder a esos cambios, adoptar políticas y realizar inversiones que se puedan adaptar a una variedad de futuros potenciales.
Las áreas clave de incertidumbre incluyen los cambios demográficos y de población, las tendencias económicas, la variabilidad y el cambio climático, los costos y disponibilidad de recursos, los mercados de suelos, las preferencias de vivienda, la construcción de viviendas asequibles y la salud fiscal de los gobiernos locales. Junto con la creciente incertidumbre y la reducción de recursos, o quizás debido a ello, las autoridades deben enfrentarse con perspectivas conflictivas sobre el futuro deseado y sobre el papel del gobierno en el suministro de servicios e infraestructura, así como en la regulación y planeamiento.
Esta polarización creciente significa que es necesario contar con más participación cívica y una sociedad más informada para respaldar políticas estables e inversiones adecuadas en el futuro de la comunidad. La planificación de escenarios ofrece un mecanismo para afrontar estas necesidades así como los problemas de incertidumbre y conflicto potenciales. Afortunadamente, a medida que el alcance y la complejidad de la planificación y la demanda de una mayor participación han aumentado, los avances en la capacidad de potencia informática y el acceso público a la tecnología permiten desarrollar herramientas nuevas y más poderosas.
El Instituto Lincoln tiene un largo historial de respaldo al desarrollo de herramientas de planificación y la publicación de sus resultados (Hopkins y Zapata 2007; Campoli y MacLean 2007; Brail 2008; Kwartler y Longo 2008; Condon, Cavens, y Miller 2009). Este artículo describe las lecciones aprendidas con el uso de herramientas de planificación de escenarios en varios proyectos realizados por WLC, así como los mecanismos para ampliar su uso.
Superstition Vistas
Superstition Vistas es un territorio vacante de 275 millas cuadradas (700 Km2) propiedad de un fideicomiso de suelos estatal en el borde urbanizado del área metropolitana de Phoenix (figura 1). Los suelos de fideicomisos estatales, como este sitio en Arizona, son la clave de los patrones de crecimiento futuro, porque el estado es dueño del 60 por ciento del suelo disponible para desarrollo inmobiliario. Colorado y Nuevo México, en un grado un tanto menor, cuentan con oportunidades similares con sus suelos de fideicomisos estatales (Culp, Laurenzi y Tuell 2006). El pensamiento creativo sobre el futuro de Superstition Vistas comenzó a tomar impulso en 2003, y el Instituto Lincoln, por medio de su sociedad conjunta WLC, estuvo entre los primeros en proponer estos esfuerzos (Propst, 2008).
Los objetivos iniciales del WLC para la planificación de escenarios en Superstition Vistas incluyeron el desarrollo de capacidades, el desarrollo de herramientas y la identificación de oportunidades para catalizar el proceso de planificación. Específicamente, propusimos:
WLC, junto con otras alianzas regionales, jurisdicciones vecinas, la empresa regional de electricidad y agua, dos proveedores hospitalarios privados y una compañía minera local, formaron el Comité Directivo de Superstition V istas para impulsar los esfuerzos de planificación, obtener financiamiento y contratar a un equipo de consultores. Los consultores, que trabajaron con el comité por un período de tres años, realizaron múltiples actividades de consulta pública e investigación en valores, recopilaron datos sobre Superstition V istas, desarrollaron y refinaron una serie de escenarios alternativos del uso del suelo para construir una comunidad de 1 millón de residentes, evaluaron el impacto de los distintos escenarios y produjeron un escenario compuesto para el sitio.
El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (el propietario) adaptó el trabajo de los consultores para preparar un borrador conceptual del plan para Superstition Vistas en mayo de 2011 y presentó una propuesta de enmienda al plan comprensivo ante el condado de Pinal. El condado está considerando ahora la enmienda propuesta y se espera que su Junta de Supervisores tome una decisión a fines de 2011.
Lecciones de sustentabilidad
El análisis de escenarios, utilizando las mejoras promovidos por WLC, identificó los factores más importantes que iban a incidir en los patrones de desarrollo y los conflictos potenciales en los resultados deseados (figura 2). La inclusión de costos individuales de edificación e infraestructura para los escenarios alternativos facilitó el examen de sensibilidad, al variar estos factores claves y la efectividad de costo de cuatro niveles crecientes de eficiencia energética e hídrica en cada tipo de edificio.
Los escenarios también examinaron el impacto de la forma urbana sobre las millas de vehículos viajadas (vehicle miles traveled, o VMT). El modelo de escenarios produce indicadores de uso del suelo, uso de energía y agua, VM T, emisiones de carbono y costos de construcción. Este análisis reveló las oportunidades a corto plazo de mejoras en la sustentabilidad. El equipo de consultores, en colaboración con el Comité Directivo, identificó una serie de lecciones que ilustran el valor de las herramientas de planificación de escenarios, y que se pueden aplicar a otros proyectos para diseñar áreas urbanas más sustentables y eficientes (Equipo de Consultores de Superstition Vistas, 2011).
1. Crear centros de uso mixto para reducir el tiempo de viaje, el uso de energía y la huella de carbono.
Una de las maneras más efectivas de reducir los tiempos de viaje, el uso de energía y la huella de carbono resultante son los centros de usos mixtos a lo largo de las rutas de transporte público y cerca de las residencias y los barrios. Las casas más pequeñas, las formas más compactas de desarrollo urbano y los sistemas de transporte multimodal generan beneficios similares (figura 3). No obstante, el modelo de escenarios para Superstition V istas demostró que los centros de uso mixto serían sustancialmente más importantes que un aumento de densidad para mejorar las opciones de transporte, el uso de energía y la huella de carbono.
2. Promover desde el principio las inversiones y puestos de empleo de alta calidad para catalizar el éxito económico.
Una economía local robusta y un equilibrio diverso de puestos de empleo, vivienda y tiendas cercanas son críticos para crear una comunidad sustentable, sobre todo cuando se ofrecen empleos de alta calidad al comienzo del desarrollo inmobiliario. Una inversión pública inicial significativa y la formación de alianzas público privadaspueden suplir la infraestructura crítica y tener un enorme impacto sobre la forma del desarrollo y sobre el valor de los suelos del fideicomiso estatal. El fideicomiso de suelos estatal también podría brindar una oportunidad única para inversions de capital a largo plazo, ya que las autoridades que administran el fideicomiso de suelos podrían proporcionar acceso a los recursos para las inversions iniciales de capital y permitir que se recuperen dichas inversiones cuando más adelante el suelo se venda o arriende a un valor superior.
3. Proporcionar infraestructura de transporte multimodal y conexiones regionales para facilitar un crecimiento eficiente.
Otro paso crítico es establecer cómo introducir gradualmente las mejoras de transporte a medida que la región vaya creciendo y el mercado pueda sostener un aumento en los servicios. Los componentes de introducción gradual pueden comenzar por autobuses y pasar después a un sistema de tránsito rápido de autobuses (Bus Rapid Transit, o BRT), concediendo derechos de paso para corredores eventuales de trenes suburbanos o trenes livianos. Para establecer la cohesión de toda la zona y permitir la evolución hacia infraestructuras de transporte de mayor envergadura financiera a medida que va madurando la comunidad, es necesario identificar y construir corredores de transporte multimodal e infraestructura antes de iniciar las ventas para emprendimientos residenciales y comerciales.
4. Diseñar edificios eficientes que ahorren agua y recursos energéticos y reduzcan la huella de carbono de la comunidad.
La incorporación de costos de construcción y datos de rentabilidad de la inversión en la planificación de recursos permite hacer cálculos de factibilidad financiera y costo-beneficio. El equipo de consultores construyó un modelo de cuatro niveles de uso de agua y energía (modelo de base, bueno, mejor y óptimo) para cada escenario y tipo de edificación. Los resultados demostraron que las inversiones en eficiencia energética darían más resultados en edificios residenciales que en aquellos comerciales e industriales. Otra conclusión es que la generación de energía renovable centralizada en los edificios podría ser una mejor inversión que las medidas extremas de conservación de energía.
5. Ofrecer opciones de vivienda que cumplan con las necesidades de una población diversa.
La construcción de una comunidad viable significa suplir las necesidades de todos los residentes potenciales con una amplia variedad de tipos de emprendimientos y precios al alcance de los trabajadores locales, permitiendo ajustes para condiciones futuras del mercado.
6. Incorporar flexibilidad para responder a los cambios de circunstancias.
Uno de los desafíos para los planes maestros en gran escala que se irán poniendo en práctica en múltiples fases a lo largo de 50 años o más es cómo elaborarlos para que el desarrollo propiamente dicho pueda evolucionar y revitalizarse con el tiempo. Los planes de implementación tienen que incluir mecanismos que limiten futuros problemas de resistencia a que se construya en parcelas vacías y se reurbanice cerca de donde uno vive (“no en mi patio trasero”).
Lecciones de procedimiento
El proceso de previsualización para Superstition Vistas consistió en planificar una ciudad o región de comunidades completamente nuevas en un área vacante propiedad de un solo dueño público y sin población existente. Dada la reciente recesión económica, así como la capacidad limitada de la agencia estatal para ofrecer suelos al mercado, es probable que el desarrollo de esta zona se postergue por varios años. A pesar de estas condiciones particulares, las lecciones de procedimientos aprendidas en este proyecto hasta ahora son relevantes para otros esfuerzos a largo plazo y de gran escala, y para la expansión de la planificación de escenarios para la toma de decisiones comunitarias en general.
El acuerdo sobre los procedimientos y procesos de planificación se ha convertido en un elemento cada vez más importante a medida que se prolonga el período de planificación y desarrollo, y la cantidad de partes interesadas aumenta. Es probable que en cualquier proyecto a largo plazo con múltiples partes involucradas se produzcan cambios significativos en los participantes, las perspectivas y los factores externos, como el reciente colapso de la economía inmobiliaria. Estos desafíos se tienen que tener en cuenta e incorporarse en las tareas del proyecto.
1. Diseñar para el cambio.
Los proyectos a largo plazo tienen que poder adaptarse a los cambios en las partes interesadas, dirigentes e incluso a las perspectivas políticas en el curso de la planificación e implementación. Los proyectos se beneficiarían enormemente si anticiparan estos cambios, acordaran mecanismos para transferir conocimiento a los nuevos participantes, y establecieran ciertos criterios y decisiones que las nuevas partes interesadas deberían cumplir. Para ello deben comprender cómo manejar condiciones políticas o de mercado cambiantes, e incorporar flexibilidad en estos factores al construir escenarios alternativos.
2. Considerar cómo se va a gobernar.
Este es un tema para la planificación y los esfuerzos de implementación, y también para la elaboración de una estructura de toma de decisiones en una comunidad nueva. Al construir una ciudad nueva, es importante considerar cómo crear un sistema de gobierno capaz de implementar una visión coherente y comprensiva para una comunidad que aún no existe.
3. Incorporar nuevos diseños comunitarios en planes comprensivos locales y regionales.
También es crítico considerar cómo un proyecto de la escala de Superstition Vistas, con hasta 1 millón de residentes y un plan de construcción de 50 años o más, se puede integrar en el marco de un plan comprensivo de condado prototípico. Los escenarios y las visiones tienen que reflejar las ideas y planes a que las jurisdicciones locales están políticamente dispuestas y puedan incorporar desde el punto de vista administrativo en su proceso de planificación.
4. Desarrollo en fases.
Las comunidades tienen que establecer mecanismos para permitir la adopción de una visión de construcción a largo plazo y después incorporar una serie de planes flexibles y adaptables por fases para implementar esta visión en forma paulatina.
5. Planificar para condiciones cambiantes del mercado.
Las condiciones del mercado, las preferencias de vivienda y las oportunidades de empleo evolucionarán, y los proyectos a gran escala con visiones creativas y atractivas pueden hasta crear su propia demanda. Nadie sabe a ciencia cierta qué nos ofrecerán los mercados futuros, de manera que es fundamental considerar mercados alternativos y diseños comunitarios adaptables. Las proyecciones de combinaciones residenciales y las estimaciones de absorción inmobiliaria tienen que ser flexibles y no deben partir de la base de las preferencias y tendencias actuales solamente.
6. Conectar con valores comunes.
También es importante demostrar cómo las propuestas de desarrollo se conectan con visiones y valores comunes compartidos y estables a lo largo del tiempo. Para Superstition Vistas, ciertos valores como la oportunidad de llevar adelante un estilo de vida saludable y brindar opciones para residentes de todo el espectro socioeconómico, son ampliamente compartidos. Los planificadores también tienen que reconocer los valores más polémicos o que pueden ser transitorios y probablemente cambiarán.
Desafíos y oportunidades
La experiencia de WLC en la planificación de Superstition Vistas ha sido exitosa en varios niveles. La comunidad se unió a través del Comité Directivo para desarrollar una visión de consenso que representaba una cooperación multijurisdiccional alrededor de la idea de un crecimiento sustentable e “inteligente”. Las comunidades vecinas, a pedido del comisionado estatal de suelos, demoraron cualquier intento de anexo. Además, el Departamento de Suelos del Estado de Arizona elaboró un plan para una escala geográfica, horizonte temporal y nivel de integración mucho más ambicioso que cualquier intento previo. No obstante, la enmienda al plan comprensivo propuesta para Superstition Vistas es, en el mejor de los casos, un primer paso hacia una visión para una comunidad de hasta 1 millón de personas.
El Departamento de Suelos del Estado de Arizona no ha podido, por lo menos hasta ahora, presionar demasiado para crear maneras nuevas y más creativas de conceptualizar emprendimientos a gran escala que puedan mejorar el valor económico de los suelos de fideicomisos estatales y la forma urbana regional. El reciente colapso de los mercados de suelos y de vivienda en todo el país también ha afectado este proyecto y las percepciones locales del potencial de crecimiento en el futuro. Como el esfuerzo general para conceptualizar e implementar planes de desarrollo para Superstition Vistas está sólo comenzando, no se espera que el desarrollo concreto comience hasta por lo menos dentro una década más. Habrá múltiples oportunidades para continuar con estos esfuerzos de planificación y construir previsiones más audaces y comprensivas a medida que la economía inmobiliaria se vaya recuperando y el desarrollo de suelos vuelva a ser más atractivo.
La planificación de escenarios y las visualizaciones efectivas cobran más importancia y son más difíciles de lograr cuando se intenta construir una visión más ambiciosa y a más largo plazo. Las visualizaciones que pueden ilustrar de manera convincente los centros de actividad y los barrios de mayor densidad y uso mixto, pueden ayudar a obtener aceptación del público. También se necesitan mecanismos efectivos para comunicar a los participantes actuales que el proceso de planificación pasa por imaginarse características comunitarias y preferencias de vivienda y estilos de vida para sus nietos o bisnietos, dentro de muchos años.
Como se apuntó previamente, las inversiones iniciales en transporte, desarrollo económico, educación y servicios públicos pueden afectar significativamente a una comunidad y hacer de catalizador para la creación de puestos de empleo de alto nivel y obtener una alta tasa de retorno. Para alcanzar este potencial, hacen falta mecanismos que faciliten estas inversiones, ya sea en suelos privados o suelos de fideicomisos estatales. La continuación del trabajo sobre el valor de contribución de la conservación de suelos, inversiones en infraestructura, planificación y servicios de ecosistemas, así como la integración de esta información en la planificación de escenarios, resultaría de gran ayuda en la tarea de resolver la incertidumbre e impulsar la sustentabilidad comunitaria.
Otros proyectos y lecciones aprendidas
WLC realizó tres proyectos adicionales de demostración para ilustrar y mejorar las herramientas de planificación de escenarios y aplicarlas en distintas situaciones.
Condado de Gallatin, Montana
El personal del Sonoran Institute colaboró con la Universidad Estatal de Montana para organizar un taller con las partes interesadas locales, en el que cuatro equipos distintos produjeron escenarios para concentrar el crecimiento proyectado en la región actualmente desarrollada del “triángulo” de Bozeman, Belgrade y Four Corners. Este esfuerzo integró exitosamente la herramienta de planificación de escenarios Envision Tomorrow con las proyecciones de unidades de vivienda del Modelo de Crecimiento del Sonoran Institute, y demostró el valor de las herramientas de modelación de retorno a la inversión como elemento de verificación del uso propuesto del suelo y los tipos de construcción. El proyecto también demostró el valor de la planificación de escenarios a los expertos locales.
Las lecciones aprendidas incluyeron las siguientes: (1) para muchos participantes, los mapas impresos son más intuitivos que la tecnología de pantalla táctil que utilizamos; (2) se debería usar información adicional sobre las características del suelo, como la productividad de la tierra y los valores del hábitat, para preparar los escenarios de crecimiento; y (3) hacen falta técnicas más efectivas para visualizar la densidad y el diseño de los distintos tipos de uso del suelo, así como para incorporar las realidades políticas y del mercado que las herra mientas de planificación de escenarios generalmente no captan.
Los productos de este proyecto en Montana incluirán la creación de una biblioteca de tipos de construcción apropiados para la región para usar con los modelos de retorno de inversión y escenarios, y un informe que examina los costos y los beneficios, incluyendo el impacto en la sustentabilidad, de un crecimiento futuro en el área del triángulo del valle de Gallatin. Con el respaldo de WLC, la Universidad Estatal de Montana ha podido incorporar el uso de herramientas de planificación de escenarios en sus programas de estudiantes graduados.
Condado de Garfield, Colorado
La oficina de Áreas Legadas del Oeste de Colorado del Sonoran Institute, con el respaldo del Instituto Lincoln, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y otros contribuyentes locales, utilizó la herramienta Envision Tomorrow como una nueva manera de impulsar la implementación de planes adoptados previamente para contrucción en parcelas vacías y reurbanización de uso mixto en áreas de crecimiento previsto. Este proyecto se concentró en la educación de las partes interesadas sobre los mecanismos necesarios para implementar recientes planes comprensivos adoptados para el desarrollo centrado en ciudades, más que en la generación de escenarios para un plan comprensivo.
Uno de los tres esfuerzos que se llevaron a cabo por separado examinó la factibilidad política y de mercado de la revitalización del centro de Rifle, Colorado. El proyecto de la ciudad de Rifle utilizó exitosamente una herramienta de retorno de la inversión para identificar factores financieros y de regulación que podrían afectar los esfuerzos de revitalización, y congregó a las partes claves necesarias para su implementación: propietarios, emprendedores, corredores inmobiliarios, comisionados de planificación, funcionarios locales, representantes estatales del transporte y personal local.
Una de las lecciones aprendidas en este proyecto fue la importancia de evaluar las visiones audaces a la luz de la realidad del mercado. Por ejemplo, los esfuerzos de la anterior planificación de Rifle se concentraron en edificios de uso mixto de seis a ocho pisos, pero en el mercado actual, incluso los proyectos de tres a cuatro pisos no se consideran factibles (figura 4c). Ahora se presta mayor atención a proyectos de uso mixto de dos pisos y casas adosadas. Las visualizaciones de una parcela subutilizada en el centro de la ciudad ilustran el tipo de opción de un solo piso que puede llegar a ser más factible para el desarrollo comercial inicial (figura 4b). También se identificó como un límite a la inversión las restricciones de estacionamiento de vehículos y un requisito mínimo elevado de cobertura de lotes. Además de identificar cambios en el código de edificación de Rifle, estos resultados generaron un debate sobre el papel de las alianzas público privadas para catalizar el emprendimiento inmobiliario del centro.
Cuenca de Morongo, California
Esta área de gran cantidad de espacio abierto y hábitat silvestre, situada entre el Parque Nacional Joshua Tree y el Centro de Combate Aéreo Terrestre de la Infantería de Marina en el sur de California, puede verse afectada por la expansión regional de población. Este proyecto del Grupo de Espacios Abiertos de la Cuenca de Morongo es un esfuerzo innovador para vincular los resultados actuales de priorización de conservación con una herramienta SIG para analizar y predecir de qué manera los patrones de uso del suelo afectan el hábitat silvestre y la capacidad de planificación de escenarios de Envision Tomorrow.
Estamos evaluando los impactos ambientales de los patrones actuales y de las alternativas potenciales de desarrollo y las opciones de planificación geográfica y del uso del suelo. Las herramientas que se están desarrollando con este empeño serán útiles para todos los fideicomisos de suelos del país que estén interesados en aliarse con otros socios para tratar temas de planificación local y regional e incorporar en sus proyectos objetivos mayores de conservación del paisaje y el hábitat silvestre.
Herramientas de planificación de código abierto
WLC ha concentrado recientemente sus esfuerzos en el desarrollo de herramientas de planificación de código abierto como un mecanismo para aumentar el uso de planificación de escenarios. Los factores claves que entorpecen su uso incluyen: (1) el costo y la complejidad de las herramientas propiamente dichas; (2) el costo y disponibilidad de datos; (3) la falta de normalización, que dificulta la integración de herramientas y datos; y (4) herramientas privadas que pueden ser difíciles de adaptar a las condiciones locales y pueden impedir la innovación.
Los partidarios de las herramientas de modelación de código abierto creen que los códigos normalizados permitirán una mayor transparencia e interoperabilidad entre modelos, lo que daría como resultado una capacidad más rápida de innovación y un mayor nivel de utilización. Como resultado de nuestro trabajo con Envision Tomorrow en el proyecto de Superstition Vistas, WLC y otros miembros de un grupo de herramientas de planificación de código abierto siguen tratando de impulsar las herramientas de planificación de escenarios y la promesa de las herramientas de código abierto para promover comunidades sustentables en muchos más lugares.
Sobre El Autor
Jim Holway dirige Western Lands and Communities, la sociedad conjunta del Instituto Lincoln con el Sonoran Institute, con sede en Phoenix, Arizona. Previamente fue subdirector del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona y profesor de práctica en la Universidad Estatal de Arizona.
Referencias
Propst, Luther. 2008. A model for sustainable development in Arizona’s Sun Corridor. Land Lines 20(3).
Superstition Vistas Consulting Team. 2011. Superstition Vistas: Final report and strategic actions. www.superstition-vistas.org
Publicaciones Del Instituto Lincoln
Brail, Richard K. 2008. Planning support systems for cities and regions.
Campoli, Julie, and Alex S. MacLean. 2007. Visualizing density.
Condon, Patrick M., Duncan Cavens, and Nicole Miller. 2009. Urban planning tools for climate change mitigation.
Culp, Peter W., Andy Laurenzi, and Cynthia C. Tuell. 2006. State trust lands in the West: Fiduciary duty in a changing landscape.
Hopkins, Lewis D., and Marisa A. Zapata. 2007. Engaging the future: Forecasts, scenarios, plans, and projects.
Kwartler, Michael, and Gianni Longo. 2008. Visioning and visualization: People, pixels, and plans.
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Para que los procesos de planificación puedan resolver los temas candentes de la actualidad, tales como el cambio climático, la congestión de tráfico y la justicia social, los planes tienen que realizarse a la escala apropiada, tienen que promulgar herramientas de implementación apropiadas y tienen que hacerse cumplir por medio de una autoridad legítima. En otras palabras, nuestra capacidad para resolver los desafíos críticos depende de las bases legales e institucionales de la planificación.
En los Estados Unidos, la responsabilidad de sentar estas bases de planificación recae en los estados, los cuales a su vez han delegado la mayor parte de la autoridad sobre el uso del suelo en los gobiernos locales. En Europa, las bases de planificación se establecen en cada país, cuyos sistemas de planificación frecuentemente cuentan con planes nacionales y regionales, como también un mosaico de planes locales. Para mejor o peor, estas bases institucionales han enmarcado el proceso de planificación a ambos lados del océano Atlántico en la mayor parte del período de posguerra. Pero a medida que el tamaño de los desafíos de planificación sigue en aumento, y el descontento con el status quo sigue creciendo, varios estados y naciones europeas han comenzado a experimentar con metodologías de planificación nuevas e innovadoras.
La oportunidad para explorar y debatir estos temas congregó a académicos, profesionales, estudiantes y otros en Dublín, Irlanda, en octubre de 2012, en un seminario de dos días de duración patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy y organizado por la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín y el Centro Nacional para el Crecimiento Inteligente de la Universidad de Maryland. Llevado a cabo en la histórica Newman House ubicada en St. Stephen’s Green, se presentaron ponencias sobre planificación en los Estados Unidos y Europa, y casos de estudio de cinco estados de los EE. UU. y cinco naciones europeas. Cada presentación fue seguida de un comentario por parte de un funcionario de alto nivel del estado o nación correspondiente (ver el recuadro 1).
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Recuadro 1: Presentaciones efectuadas en el Seminario sobre planificación por parte de estados y naciones/estados realizado en Dublín en octubre de 2012
Bierbaum, Marty
Plan de desarrollo del estado de Nueva Jersey
Faludi, Andreas
La europeización de la planificación y el papel de PEOT
Fulton, Bill
Planificación para el cambio climático en California
Galland, Daniel
El marco nacional de planificación espacial de Dinamarca
Geppert, Anna
Planificación espacial en Francia
Grist, Berna
La estrategia nacional espacial de Irlanda
Knaap, Gerrit
PlanMaryland: Un trabajo que está en vías de realizarse
Lewis, Rebecca
Plan de desarrollo del estado de Delaware
Needham, Barrie
La estrategia espacial nacional de los Países Bajos
Salkin, Patricia
Marcos de planificación en los Estados Unidos y el papel del gobierno federal
Seltzer, Ethan
Planificación del uso del suelo en Oregón: El mosaico institucional y la lucha por llegar a escala
Tewdwer-Jones, Mark
Planificación nacional en el Reino Unido
Para obtener más información sobre el seminario, visite el sitio web del programa: http://www.ucd.ie/gpep/events/seminarsworkshopsconferences/natplansymp2012
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Un marco de planificación espacial en Europa
En Europa, la planificación está regida por una serie de tradiciones y estructuras de gobierno (Faludi 2012). Algunas naciones europeas tienen estructuras de gobierno «unitarias», en las que la autoridad sobre el uso del suelo recae en última instancia en el gobierno nacional. Italia y España tienen estructuras «regionales» de gobierno, en las que la autoridad sobre el uso del suelo es compartida constitucionalmente entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales. Austria, Bélgica y Alemania tienen estructuras de gobierno «federalistas», en las que las funciones particulares sobre el uso del suelo se distribuyen entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. Dentro de estos marcos operativos ha surgido una variedad de culturas y tradiciones de planificación: “amenagement du territoire” en Francia; “town and country planning” en el Reino Unido; “Raumordnung” en Alemania; y “ruimtelijke ordening” en los Países Bajos. Si bien estos términos generalmente tienen la misma connotación que la «planificación urbana» en los Estados Unidos, existen diferencias importantes, sutiles y defendidas con vehemencia.
La expresión utilizada para la planificación urbana en la Unión Europea es «planificación espacial» (Comisión Europea 1997, 24).
“La planificación espacial se refiere a los métodos utilizados en general por el sector público para influir sobre la distribución futura de actividades en el espacio. Se adopta con el fin de crear una organización territorial más racional de los usos del suelo y vincularlos para equilibrar las demandas de desarrollo inmobiliario con la necesidad de proteger el medio ambiente y alcanzar objetivos sociales y económicos.
“La planificación espacial adopta medidas para coordinar el impacto espacial de otras políticas sectoriales, alcanzar una distribución más pareja de desarrollo económico entre regiones que lo que crearían de otra manera las fuerzas del mercado, y regular la conversión de suelos y el uso de las propiedades.”
La Unión Europea no tiene autoridad para elaborar planes espaciales, pero influye de manera directa en sus resultados por medio de iniciativas de desarrollo regional, directivas medioambientales y financiamiento estructural y de cohesión. Este objetivo está articulado en la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) firmada en 1988 por los ministros responsables de la planificación espacial en los estados miembros, y por los miembros de la Comisión Europea responsables de las políticas regionales (Faludi 2002).
En general se acepta que la planificación espacial moderna en el contexto europeo incluye la planificación nacional, regional y local, donde los planes nacionales proporcionan estrategias amplias de desarrollo y pautas para los planes realizados en los niveles de gobierno menores; los planes regionales integran el desarrollo físico con las políticas sociales, económicas y medioambientales, pero sin especificar sitios individuales; los planes locales son específicos para ciertos lugares y definen los elementos físicos y de diseño urbano de la construcción. Aunque ninguno de los marcos de planificación de las naciones miembros se ajusta perfectamente a este ideal jerárquico, la PEOT ha influido en la actividad de planificación de cada una de las naciones.
La PEOT se basa a su vez en tradiciones europeas de planificación muy arraigadas que se remontan a la Segunda Guerra Mundial, cuando el desarrollo nacional o los planes de reconstrucción sin duda fueron necesarios para llevar a cabo las restauraciones de posguerra. Muchas naciones europeas siguen teniendo planes nacionales de desarrollo y estrategias nacionales espaciales complementarias. Pero la influencia e importancia de estos planes ha disminuido paulatinamente desde la reconstrucción. En la última década en particular, las naciones que antes se caracterizaban por un compromiso ambicioso y amplio con la planificación, como Francia, Dinamarca y el Reino Unido, no han adoptado planes nacionales nuevos y han puesto mayor énfasis en planes regionales y locales.
Estrategias y marcos espaciales nacionales europeos
Francia
Si bien Francia es una nación-estado unitaria y centralizada, el gobierno nacional nunca ha desempeñado un papel de liderazgo en la planificación estatal. Por el contrario, la responsabilidad de la planificación espacial se transfirió oficialmente a los gobiernos regionales y locales por medio de reformas descentralizadoras adoptadas en 1982 y 2003 (Geppert 2012). Aun cuando sigue habiendo coordinación entre los gobiernos de distintos niveles, este proceso genera con mayor frecuencia estrategias de inversión conjunta más que visiones espaciales compartidas u objetivos comunes. Antes que la mayoría de las naciones restantes, el gobierno nacional francés comenzó a centrarse menos en la planificación espacial y más en políticas sectoriales, dejando los temas espaciales para los niveles más bajos de gobierno.
Dinamarca
La planificación en Dinamarca comenzó históricamente con un marco de planificación nacional integral (Galland 2012). En las últimas dos décadas, sin embargo, como consecuencia de factores políticos y económicos interrelacionados, el papel del gobierno nacional y de los gobiernos locales y regionales con respecto al uso del suelo en el territorio nacional ha transformado significativamente el alcance, estructura y comprensión de la planificación espacial danesa (figura 1).
Como consecuencia de esta reforma, varias responsabilidades de planificación espacial han sido descentralizadas al nivel local, mientras que la planificación regional para el Gran Copenhague y otras funciones sectoriales han sido transferidas al nivel nacional. Además, la reciente abolición de los gobiernos de condado ha aumentado el riesgo de una planificación espacial descoordinada y ha disminuido coherencia entre las diversas instituciones e instrumentos de la política de suelo.
Países Bajos
Los Países Bajos tienen quizás la tradición más larga y conocida de planificación espacial nacional, y sus planes incluyen tanto políticas industriales como políticas espaciales detalladas (Needham 2012). Por varias décadas, los planes nacionales holandeses influyeron sobre la distribución de la población y las actividades del país. En las primeras décadas después de la Segunda Guerra Mundial, todos los niveles de gobierno —tanto nacional como provincial y municipal— tendieron a trabajar conjuntamente en la planificación espacial. En la década de 1990, sin embargo, comenzaron a distanciarse. En respuesta, el gobierno nacional aumentó su poder sobre los gobiernos locales (una forma de centralización) y al mismo tiempo redujo sus propias ambiciones de formular una estrategia espacial nacional (una forma de descentralización). La estrategia espacial nacional más reciente deja de lado expresamente algunas tareas de planificación llevadas a cabo anteriormente por el gobierno nacional.
Reino Unido
A comienzos del siglo XX, el Parlamento del Reino Unido renunció a su autoridad de planificación; en su lugar, los poderes de intervención, el desarrollo de nuevas viviendas estatales y la regulación del desarrollo de viviendas privadas se transfirieron a los gobiernos locales (Tewdwr-Jones 2012). En las décadas siguientes, el gobierno central volvió a adquirir nuevos poderes de planificación como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y el interés nacional por reconstruir las ciudades, la infraestructura y la economía. Desde 1945, el gobierno central ha retenido estos poderes, pero a su vez ha permitido que las autoridades locales vigilen la implementación del sistema de planificación.
Estos poderes han cambiado en forma drástica en los últimos 70 años. Después de 1999, la autonomía de Gales, Escocia e Irlanda del Norte fragmentó aún más el significado del término «nacional» en términos políticos y de planificación. En la década del 2000, el impulso hacia la planificación espacial regional en Inglaterra también volvió a equilibrar los temas de planificación nacionales hacia los intereses subnacionales. Como resultado de esta tendencia a la transferencia de poderes, descentralizadora, regionalista y localista de los últimos 20 años, es cada vez más cuestionable que el Reino Unido posea algo que se parezca a un sistema nacional de planificación, puesto que tanto ha cambiado espacialmente y en el ámbito de las instituciones y procesos políticos en distintas partes del país.
Irlanda
Irlanda es una de las pocas naciones europeas que no sigue la tendencia hacia la descentralización de la autoridad de planificación, en parte debido a que su sistema de planificación se ha descentralizado completamente (Grist 2012). Siguiendo en gran medida las pautas de la Unión Europea, Irlanda ha adoptado una serie de planes de desarrollo nacionales, de los cuales el más reciente es el Plan de Desarrollo Nacional 2007-2013. Basándose en las recomendaciones del plan nacional anterior, el Departamento de Medio Ambiente, Comunidad y Gobierno Local desarrolló en 2002 la Estrategia Espacial Nacional de Irlanda. Esta estrategia identificó cruces y centros geográficos críticos, y articuló planes para descentralizar la actividad económica desde Dublín al resto de la isla.
Luego de un período turbulento que vio el surgimiento y caída del Tigre Celta, al que se culpó en parte de las políticas laxas de planificación local relacionadas con un incentivo excesivo del desarrollo inmobiliario junto con corrupción política, el país está reconsiderando ahora dicha estrategia, fortaleciendo las pautas de desarrollo regional e imponiendo nuevos requisitos de coherencia sobre los gobiernos locales.
Bajo el nuevo régimen de planificación basado en la evidencia, los planes locales tienen que ajustarse mucho más a las pautas de planificación regional, y los planes locales tendrán límites en cuanto a la cantidad de desarrollo inmobiliario que puedan permitir. En la actualidad se está revisando el papel futuro de la Estrategia Espacial Nacional, mientras que el nuevo gobierno electo después del crash inmobiliario en Irlanda examina las políticas de planificación y desarrollo que predominaron durante la reciente burbuja inmobiliaria.
El gobierno federal y el uso del suelo en los Estados Unidos
El gobierno federal de los Estados Unidos, como la Unión Europea, no tiene la autoridad para planificar y administrar el uso del suelo, pero tiene una gran influencia sobre la ubicación y naturaleza de los patrones de desarrollo (Salkin 2012). Además de los miles de millones de dólares que asigna para infraestructura de transporte, servicios sociales, desarrollo y revitalización, el gobierno federal es dueño de más de 275 millones de hectáreas en todo el país. Las regulaciones federales también tienen una gran influencia. Las leyes de aire limpio y agua limpia, por ejemplo, no imponen por sí mismas restricciones al uso del suelo, pero al establecer metas para la calidad del aire ambiente y la carga de nutrientes en ríos, lagos y arroyos, influyen profundamente en los planes y regulaciones del uso del suelo y en los patrones de desarrollo inmobiliario de los gobiernos locales.
Más recientemente, la administración del presidente Barack Obama ha establecido un nuevo canal de influencia federal sobre la planificación y regulación del uso del suelo. Si bien el gobierno federal continúa absteniéndose de intervenir en forma directa en el uso del suelo local, el Secretario de Transporte, el Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano y la Agencia de Protección Ambiental han firmado un memorando de entendimiento que estableció la Sociedad de Comunidades Sostenibles. Para promover seis principios de las comunidades sostenibles, estas secretarías y agencias han lanzado una serie de programas nuevos de subvenciones, como las Subvenciones para la Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales. Para poder acceder a esta subvención, los gobiernos locales tienen que formar consorcios interorganizacionales que incluyan a la Organización de Planificación Metropolitana (MPO por su siglas en inglés), la ciudad central, la mayoría de los gobiernos locales y representación de grupos cívicos y de defensa de los intereses medioambientales.
Si bien los propósitos explícitos de estas subvenciones novedosas incluyen la revitalización urbana, la protección ambiental, la justicia social y el desarrollo sostenible, un propósito igualmente importante es establecer nuevas relaciones interinstitucionales al promover una mayor inclusión y participación. La Planificación de Comunidades Sostenibles Regionales ha avanzado ahora en 74 áreas metropolitanas del país. Queda por ver, sin embargo, si los incentivos ofrecidos a los gobiernos locales para que se involucren en la planificación regional son suficientes para que participen en la implementación de planes regionales sin intervención adicional a nivel estatal.
Planes estatales y marcos de planificación estatal
Todos los estados habían establecido un marco para la planificación y regulación local en la década de 1920 y 1930, basándose en las leyes de planificación normalizada y zonificación preparadas por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. A pesar de las expectativas de un amplio cambio institucional, caracterizado por la «Revolución silenciosa» de hace más de 40 años, la mayoría de los estados se limitan a autorizar a los gobiernos locales a que planifiquen (Salkin 2012).
Otros, como Oregón, ordenan, revisan y aprueban planes locales (Seltzer 2012). Si los gobiernos locales no presentan planes que cumplen con las metas y pautas de uso del suelo del estado, el estado puede retener fondos de financiamiento o negar autorización para emitir permisos de edificación. Varias instituciones especializadas en el uso del suelo respaldan el sistema de planificación de Oregón, como son una comisión de planificación estatal, una corte de apelaciones de uso del suelo y un gobierno regional electo en forma directa. Aunque su estructura es simple, y es cuestionado frecuentemente en los tribunales y en las urnas, el sistema de Oregón tiene la reputación de ser uno de los más efectivos, si no el más efectivo sistema de uso del suelo en los Estados Unidos (Ingram et al. 2009).
California es uno de los estados que ha delegado una cantidad importante de autoridad para regular el uso del suelo a los gobiernos locales. Aun cuando los proyectos de desarrollo inmobiliario importantes tienen que pasar por un proceso complejo de mini Ley Nacional de Política Ambiental, y la Comisión Costera de California fuera una institución estatal innovadora en su época, la planificación local sigue siendo predominante. Pero en 2008 el estado adoptó una nueva y ambiciosa iniciativa para enfrentar el cambio climático: el proyecto de ley 375 del Senado, que exige a las organizaciones de planificación metropolitanas que desarrollen planes de transporte y de uso del suelo que cumplan con metas de emisión de gases de invernadero. La dificultad estriba en que son los gobiernos locales, no las organizaciones de planificación metropolitanas, los que tienen la autoridad sobre el uso del suelo en California. Las organizaciones de planificación metropolitanas y los gobiernos estatales están brindando incentivos a los gobiernos locales para adoptar planes compatibles con los planes metropolitanos, pero no está claro si la combinación de incentivos financieros y de otro tipo es suficiente para animar a los gobiernos locales a que sigan los planes de las organizaciones de planificación metropolitanas (Fulton 2012).
En el otro extremo, no son comunes en los Estados Unidos los planes que abarcan todo el estado. En respuesta a los requisitos federales, la mayoría de los estados tienen planes de transporte, y algunos tienen planes de desarrollo económico, planes para desarrollar la fuerza laboral o planes de acción climática, pero sólo cinco estados tienen planes estatales de desarrollo inmobiliario: Connecticut, Delaware, Maryland, Nueva Jersey y Rhode Island.
Nueva Jersey y Delaware tienen quizá los planes estatales más y menos conocidos, respectivamente. Nueva Jersey adoptó su Ley de Planificación Estatal en 1985, que exige que la comisión de planificación estatal desarrolle, adopte e implemente el Plan de Desarrollo y Revitalización del Estado de Nueva Jersey (Bierbaum 2012). El proceso de planificación incluyó un complejo procedimiento de aceptación conjunta para identificar y resolver las diferencias entre el gobierno estatal y los gobiernos locales. Desde su adopción, la influencia y atención recibida por el plan ha tenido altibajos a lo largo de las sucesivas administraciones estatales. Recientemente, la administración del Gobernador Chris Christie ha elaborado un plan estatal completamente nuevo, enfocado principalmente al desarrollo económico, pero sin el proceso de aceptación conjunta. La comisión de planificación estatal, sin embargo, no ha adoptado todavía dicho plan.
El plan de Delaware es mucho menos conocido y mucho menos controvertido que el plan de Nueva Jersey, y tanto el contenido como el proceso son menos complejos (Lewis 2012). El plan de Delaware comprende cinco designaciones de suelo generales (figura 2). El incentivo de cumplimiento por parte de los gobiernos locales recae en la coordinación estatal-local y se apoya en la amenaza de retener el financiamiento de infraestructura (sobre el cual el estado tiene una participación significativa). Como el estado no comenzó a recabar datos de seguimiento sobre los patrones del desarrollo inmobiliario hasta 2008, y no mantiene datos espaciales sobre los gastos estatales, es difícil discernir el impacto de esta estrategia sobre el desarrollo y la coherencia entre los gastos estatales y el mapa estatal de planificación.
Maryland es el único estado que está a la altura de California y Oregón en su adopción de estrategias nuevas y ambiciosas de planificación, que se asientan en su larga tradición de liderazgo en el uso del suelo y políticas medioambientales (Knaap 2012). Maryland estableció su primera comisión de planificación estatal en 1933 y apareció en la escena nacional en 1997, cuando adoptó su revolucionaria Ley de Crecimiento Inteligente y Conservación de Barrios. Desde 1997, el factor más importante de la estrategia de Maryland ha sido el uso de inversiones estatales para brindar incentivos al crecimiento inteligente. Mucho antes de que alguien pronunciara las palabras «crecimiento inteligente» en Maryland, sin embargo, el estado ya había adoptado en 1959 legislación que requería al Departamento de Planificación de Maryland que elaborara y adoptara un plan de desarrollo estatal. Más de 50 años después, la administración del Gobernador Martin O’Malley cumplió finalmente con dicho requisito.
El 19 de diciembre de 2011, el Gobernador O’Malley firmó el PlanMaryland, el primer plan de desarrollo estatal nuevo en muchos años en los Estados Unidos (figura 3). Pero a diferencia de los planes estatales de Nueva Jersey o Delaware, el plan de Maryland es más procedimental que sustantivo. Específicamente, establece seis categorías de designación de planes y, siguiendo una larga tradición en Maryland, permite a los gobiernos locales asignar suelo para cualquiera de estos usos designados. Las agencias estatales destinarían entonces fondos del programa para cada una de estas áreas. Desde que el plan fue firmado, las agencias estatales han estado desarrollando y perfeccionando los planes de implementación, y los gobiernos locales han comenzado sólo recientemente a presentar planes para su certificación estatal.
Conclusión
Los marcos de uso del suelo y planificación espacial varían mucho a lo largo de Europa y los Estados Unidos. A ambos lados del Atlántico, los gobiernos locales cargan con la mayor parte de las responsabilidades, sobre todo en lo que se refiere a la comunidad, los barrios y los detalles específicos de cada sitio. Pero el papel de las regiones, los estados y las naciones sigue siendo importante.
En contraposición con su reputación en los Estados Unidos, la planificación en muchas naciones europeas se ha descentralizado en gran medida. Pocas naciones europeas cuentan con planes nacionales integrales que guían las inversiones nacionales y las regulaciones sobre el uso del suelo. De hecho, la planificación en Europa, si bien mucho más integradora de detalles sectoriales que en los Estados Unidos, comparte muchas características en su política con su contraparte en los Estados Unidos. Una excepción interesante es Irlanda, que continúa expandiendo el papel del gobierno nacional y los gobiernos regionales, parcialmente como respuesta al período reciente de extrema descentralización de planificación que no tuvo en cuenta ni implementó la estrategia nacional. Irlanda es también uno de los pocos países que se adhiere a los principios amplios de planificación espacial formalmente adoptados por la Unión Europea.
En los Estados Unidos, ni la planificación estatal del desarrollo inmobiliario ni la aprobación estatal de planes locales son prácticas que estén creciendo con rapidez. En efecto, a pesar del éxito demostrado por el programa de Oregón y del creciente reconocimiento de la necesidad de integración horizontal y vertical de políticas, la planificación del uso del suelo en los Estados Unidos sigue siendo un asunto marcadamente local. Si bien tanto el estado de California como el gobierno federal están proporcionando incentivos financieros para la coordinación intergubernamental y la planificación a escala metropolitana, no está nada claro si únicamente con incentivos se podrán lograr los cambios necesarios en los planes y regulaciones locales para generar ajustes significativos en el consumo de suelo, el comportamiento del tráfico y el acceso a oportunidades.
Hacen falta nuevos enfoques para que las ciudades y áreas metropolitanas sean más productivas, equitativas y ecológicamente sostenibles a la luz de los desafíos que se nos presentan en el futuro. Si estos problemas no se pueden resolver adecuadamente, es posible que otros tipos de experimentos de reforma de planificación institucional se hagan más comunes en muchos países.
Sobre los autores
Gerrit Knaap es profesor de Estudios urbanos y planificación, director del Centro Nacional de Crecimiento Inteligente y vicedecano de la Escuela de Arquitectura, Planificación y Preservación de la Universidad de Maryland.
Zorica Nedovic-Budic es profesora de Planificación espacial y sistemas de información geográfica (SIG) en la Escuela de Geografía, Planificación y Política Medioambiental de University College, Dublín.
Referencias
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Comisión Europea. 1997. The EU compendium of spatial planning systems and policies. Luxemburgo: Office for Official Publications of the European Communities.
Faludi, Andreas. 2002. European spatial planning. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Ingram, Gregory K., Armando Carbonell, Yu-Hung Hong y Anthony Flint. 2009. Smart growth policies: An evaluation of programs and outcomes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
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More than any other single variable, the change in land values across time and over space provides important insights into the shifting spatial structure of a city. Whereas a typical property sale reflects the combined value of the land and buildings, the land value alone represents the actual current worth of a location and suggests expectations about the future. Even if a parcel bears the burden of an outmoded construction, the price of the land reflects the present discounted value of the stream of returns that could be earned from the highest and best use of the parcel. Rapidly rising land prices in an area of a city are a clear indication that people expect the neighborhood to be in high demand for some time to come, signaling investment opportunities to developers. Changes in land values may also serve to alert city officials that an area may require zoning changes and investments in infrastructure.
Land value is also an important component in the cost approach to property assessment, which is one of the three commonly used assessment methods (including the sales comparison and income approaches). The cost approach has three major components: (1) the cost of building the existing structure if it were new at the time of assessment; (2) the depreciation of the building to its current condition; and (3) the price of the land parcel. Adding (1) to (3) and subtracting (2) generally produces a good estimate of overall property value. In standard property transactions, however, land values are not easily separated from the value of structures. Sales of vacant land, which more clearly indicate a site’s value, are relatively rare in large, built-up urban areas; as a result, relatively few studies of vacant land sales exist (see Ahlfeldt and Wendland 2011; Atack and Margo 1998; Colwell and Munneke 1997; Cunningham 2006). Teardowns can sometimes be used to measure land values, because land represents the entire value of a property when the existing building is demolished immediately following a sale (McMillen 2006; Dye and McMillen 2007). However, teardowns tend to be concentrated in certain high-value neighborhoods, and the data on demolitions can be hard to obtain.
Among U.S. cities, Chicago is uniquely fortunate to have a data source, Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago, which reported estimates of land values for every city block and for blocks in many Cook County suburbs for most of the 20th century. Olcott’s provided a critical input to the cost assessment procedure: After determining the building cost and depreciation, the overall value of a property can be assessed by multiplying the parcel size by the land value provided in the Blue Book series. This article is based on a sampling of data from the Olcott volumes (box 1). It includes a series of maps that provide a clear picture of the spatial evolution of Chicago during the 20th century, similar in spirit to the classic book, One Hundred Years of Land Values in Chicago (Hoyt 1933).
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Box 1: Data Sources for Chicago Land Values
Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago covers the City and much of suburban Cook County with a series of 300 maps, each printed on one page of a book. The city itself comprises 160 individual maps with an impressive level of detail. Most block faces have a value representing the price per square foot for a standard 125-foot-deep lot. Land use is also indicated. Large lots and most industrial land have prices quoted by the acre or occasionally by the square foot for an unspecified lot depth. The data represent land values for 1/8- x 1/8-mile square grids, which closely follow Chicago’s street layout and thus resemble city blocks. Each year’s data set includes 43,324 observations for the entire city.
The Lincoln Institute of Land Policy has provided funding to digitize the data contained in Olcott’s Blue Book for a series of years spanning much of the twentieth century: 1913, 1926, 1932, 1939, 1949, 1961, 1965, 1971, 1981, and 1990. A more thorough description of the procedure used is presented in Ahlfeldt et al. (2011). Digitizing the maps involves bringing them into a GIS environment. Average land values are calculated for 1/8- x 1/8-mile squares overlaid on the maps. The full data set has more than 600,000 data points across the 10 individual years.
Olcott’s stopped publication in the early 1990s, and the last year of digitized data is 1990. To supplement Olcott’s records for recent years, the authors obtained data on all vacant land sales in the city from 1980 to 2011. More than 16,000 sales were successfully geocoded, and they display the dramatic increase in land prices during the period prior to the collapse of the housing market at the end of 2006. These combined data sets provide a unique opportunity to analyze the changing spatial structure of an entire city over an extended time.
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Spatial Variation in Land Values
Despite its flat terrain, Chicago has never been a truly monocentric city. Lake Michigan has long been an attractive amenity for its scenic value, its moderating effect on the climate, and the series of parks lining its shore. The Chicago River also has had a significant influence on the location of both businesses and households. Development to the north of the Central Business District (CBD) was delayed because the bridges over the main branch of the river had to open so often for river traffic that commuting to the Loop business area was unpredictable and time consuming. The north and south branches of the river attracted both industrial firms and low-priced residential developments for laborers while repelling high-priced homes designed for CBD workers. The locations of major streets, highways, and train lines also had significant effects on development patterns. Thus, there is ample reason to expect that the rate of change in land values varies across the city.
The maps in figure 1 show this spatial variation in land values in Chicago over time. In 1913, land values were highest in a large area around the CBD, and they were also quite high along the lakefront and along some of the major avenues and boulevards leading out of the downtown area. In 1939, this pattern was generally similar, along with the rise of the north side relative to the south side of the city: Land values were very high all along the northern lakefront and extending well inland on the north side. The area at the edge of the city due west of the CBD (the Austin neighborhood) also had relatively high land values in 1939.
By 1965, the pattern of land values had changed markedly. Very high land values were confined to a relatively small area in the CBD. The high-value area of the west-side Austin neighborhood was much smaller in 1965 than in 1939, and nearly all the formerly high-value areas had shrunk in size.
By 1990, however, the situation changed dramatically. The area with very high values extended much farther north and inland than previously. Areas on the south side had relatively high land values in 1990, particularly around the South Loop (near the CBD) and Hyde Park (along Lake Michigan south of the CBD).
After 1990, the pattern of continued redevelopment of the city is based on an analysis of actual sales of vacant land. The expansion of the high-value area to the north and west of the CBD is remarkable, and the near south side also enjoyed a resurgence during this time.
Figure 2 addresses how the recent recession affected the growth of land values in Chicago by expressing land values as a function of distance from the CBD. The plots show the change in average (log) land values over time for tracts with centroids falling within 2-, 5-, and 10-mile rings around the CBD. In 1913, average land values were far lower 10 miles from the CBD than in the closer rings. By the 1960s, there was little difference between land values across these distances. Since then, average values grew much more in the 2-mile ring than in more distant locations. During the Great Recession, land values declined rapidly in the 2-mile ring, less rapidly in the 5-mile ring, and not at all in the 10-mile ring. Thus, the areas that had the highest rates of appreciation during the period of extended growth also had the highest rates of decline during the recession.
Figure 3 provides a different perspective on the spatial variation in land values over time. The three panels show smoothed land value surfaces for 1913, 1990, and 2005. The 1913 and 1990 surfaces are estimated using Olcott’s data, while the 2005 estimates are based on sales of vacant land. In all three years, land values are far higher in the CBD than elsewhere. In 1913, there are a large number of local peaks in land values at the intersections of major streets. These areas were relatively small commercial districts that served local residents in a time before car ownership was commonplace. In 1990, the land value peak in the CBD is accompanied by a much lower plateau just to the north along the lakefront. In 2005, the plateau has grown to a large area that extends well into the north side and inland along the lakefront. The region of high land values has also extended south along the lakefront, with a local rise much farther south in Hyde Park.
Persistence of Spatial Patterns
Historical land values are interesting not only because they reveal how an urban area has changed over time, but also because the past continues to exert substantial influence on the present. Cities are not rebuilt from scratch in every period. Buildings last a long time before they are demolished, and sites that were attractive in the past tend to remain desirable for a long time. One of the unique features of the Olcott’s data set is that it allows us to compare land values from 100 years ago to current land values and land uses.
Figure 4 shows the average date of construction for the 1/8- x 1/8-mile squares. The recent recentralization of Chicago is evident in the donut shape of building ages around the CBD. The newest buildings are close to the CBD, while the oldest buildings are in the next ring. Buildings in the most distant region were most likely built between 1940 and 1970.
Figure 5 summarizes this relationship by comparing the mean construction date to distance from the CBD. The oldest buildings are in a ring just over 5 miles from the CBD.
A good measure of structural density is the ratio of building area to lot size. Economic theory predicts that structural densities will be high where land values are high. Structures last for a long time. How well do past values predict current structural density? Figure 6 compares the structural density of buildings in the 2003 Cook County assessment rolls to land values in 1913 and 1990. This data set includes the building area of every small (six units or fewer) residential structure in Chicago.
The height of the bars indicates the structural densities: Tall bars have relatively high ratios of building areas to lot sizes. The color of the bars indicates land values: Red bars have relatively high and values. Thus, we should expect to see a large number of tall red bars and low green bars. In general, the two panels do indicate a positive correlation between structural density and land values. The correlation is particularly evident on the north side and along the lakefront. The correlation with 1990 is less clear on the south and west sides. Several elevations in the density surface are not matched by correspondingly high land values. One explanation for these results, which are in line with the reorientation of high-priced areas toward the north side, is that the relatively high densities in these areas are artifacts of a past when those blocks were relatively more valuable and when there were incentives to use the land intensively. The 1913 panel of figure 6 suggests that land values are actually more closely correlated with building densities for 2003 than are the 1990 values. The root of this apparently anomalous result is that building density reflects the economic conditions at the time of construction, and most of the buildings in that part of the city date from long ago. The past continues to exert a major influence on the present.
Conclusion
Olcott’s data provide a clear picture of the changes in Chicago’s spatial structure during most of the 20th century. Never a truly monocentric city, Chicago began the century with very high land values in the CBD, along the lakefront, and along major avenues and boulevards leading out of the downtown area. Values were also high in neighborhood retail areas at the intersections of major streets. By 1939, the north side of Chicago had already begun to display its economic dominance. The city then suffered an extended period of decline, with the CBD holding the only major cluster of high land values in the 1960s. Since then, the city has undergone a remarkable resurgence. High land values now extend over nearly the entire north side, and land values have also rebounded in parts of the south side. Our analysis also shows the strong role that history continues to play in the current spatial structure of the city. A result of this persistence is that land values from a century ago are better than current land values at predicting the density of the current housing stock.
Acknowledgments
The authors thank the Lincoln Institute of Land Policy for generous funding and support, and are grateful to the Centre for Metropolitan Studies at the TU-Berlin for hosting a team of researchers during the project work. Kristoffer Moeller and Sevrin Weights are acknowledged for their great contribution to designing and coordinating the compilation of the data set. Philip Boos, Aline Delatte, Nuria-Maria Hoyer Sepulvedra, Devika Kakkar, Rene Kreichauf, Maike Rackwitz, Lea Siebert, Stefan Tornack, and Tzvetelina Tzvetkova provided excellent research assistance.
About the Authors
Gabriel M. Ahlfeldt is associate professor at the London School of Economics and Political Sciences (LSE) in the Department of Geography and Environment and Spatial Economics Research Centre (SERC).
Daniel P. McMillen is professor in the department of economics at the University of Illinois at Urbana-Champaign.
Resources
Ahlfeldt, Gabriel M., Kristoffer Moeller, Sevrin Waights, and Nicolai Wendland. 2011. “One Hundred Years of Land Value: Data Documentation.” Centre for Metropolitan Studies, TU Berlin.
Ahlfeldt, Gabriel M., and Nicolai Wendland. 2011. “Fifty Years of Urban Accessibility: The Impact of the Urban Railway Network on the Land Gradient in Berlin 1890–1936.” Regional Science and Urban Economics 41: 77–88.
Atack, J., and R. A. Margo. 1998. “Location, Location, Location! The Price Gradient for Vacant Urban Land: New York, 1835 to 1900.” Journal of Real Estate Finance & Economics 16(2) 151–172.
Colwell, Peter F., and Henry J. Munneke. 1997. “The Structure of Urban Land Prices.” Journal of Urban Economics 41: 321–336.
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Hoyt, Homer. 1933. One Hundred Years of Land Values in Chicago. Chicago: University of Chicago Press.
McMillen, Daniel P. 2006. “Teardowns: Costs, Benefits, and Public Policy.” Land Lines, Lincoln Institute of Land Policy 18(3): 2–7.
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El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina
Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.
Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.
Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.
LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?
CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.
Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.
LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?
CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.
Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.
LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?
CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.
Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.
LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?
CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.
Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.
LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.
CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.
Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.
LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?
CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.
El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.
El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.
Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.
LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?
CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.
Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.
Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.
A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.
LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?
CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.
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Edesio Fernandes is a Brazilian lawyer and city planner based in London, where he is a part-time lecturer at the Development Planning Unit of University College London. He is also coordinator of IRGLUS (International Research Group on Law and Urban Space), a partner of United Nations/HABITAT. His research and teaching interests include urban and environmental law, planning and policy; local government and city management; and constitutional law and human rights in developing countries. For the last two decades, he has focused on the field of urban land regularization in Latin America and other regions.
Fernandes has lectured and taught in courses at the Lincoln Institute for several years and he coordinates the Institute’s Latin American Network on Urban Land Regularization. He helped organize and teach a course on informal land markets and regularization held at Lincoln House in October 2001, and is teaching the course again in November 2002 (see page 19). This conversation with Martim Smolka, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean, explores some of these issues.
Martim Smolka: How did you become interested in informal land markets and regularization policies?
Edesio Fernandes: My interest in the problems of informal land markets goes back to the early 1980s, shortly after I graduated from Minas Gerais Federal University Law School in Belo Horizonte, Brazil. I began working at PLAMBEL, the state agency in charge of the metropolitan planning of Belo Horizonte, one of Brazil’s few historic planned cities. However, its detailed plans and maps did not reserve areas for the lower-income people who built the city, and as early as 1895, two years before its inauguration, 3,000 people were already living in favelas.
This number grew considerably over decades of intensive urbanization. In 1976, a pioneering zoning scheme was approved, but the favelas were again ignored and treated as unoccupied areas. In 1983, I participated in the interdisciplinary Pro-FAVELA team that drafted a legal formula to incorporate these areas into a revised zoning scheme. It was through this early work as a city planner, and by building academic bridges between legal and urban studies, that I came to explore the nature of the relationship between law, planning and sociospatial exclusion in third world cities.
MS: Has that legislation had any effect on the status of favelas in Belo Horizonte and Brazil in general?
EF: Until the 1970s, the official policy in Brazil towards favelas was eviction or neglect, with the occasional introduction of limited services for political convenience. The Pro-FAVELA program was a groundbreaking experience that sought to materialize the city’s newly recognized democratic commitment to sociopolitical and sociospatial inclusion of the favelas into the urban fabric. The approved formula has become a paradigm for urban land regularization in most Brazilian cities. The notion is that “special zones of social interest” should be created within the city’s zoning scheme, permitting planning and zoning regulations to be adapted to the specific requirements of the favela dwellers. Moreover, the formulation of specific land tenure policies should be combined with both inclusive urban planning mechanisms and participatory institutional processes of city management. This allows for the integration of informal settlements into the formal planning apparatus and for the introduction of services and infrastructure to redress long-standing inequalities.
MS: Are these goals now well integrated into the legal and administrative systems in Brazilian cities?
EF: Urban legislation has evolved in Brazil, but most Brazilian law courses do not offer specialized modules on urban land use and development control. Legal professionals in Brazil, and throughout Latin America, have long been trained to adopt an obsolete and individualistic approach to legal matters, typical of unreformed classical liberal legalism, and particularly the notion of absolute property rights. As a result, they are still largely unacquainted with recent legal developments, uninformed about the legal implications of socioeconomic dynamics and the challenges posed by rapid urbanization, unaware of the potential of different legal principles supporting urban legislation, especially the notion of the social function of property, and thus they are unprepared to deal with inevitable conflicts over the use and development of urban land. A groundbreaking legal development, though, took place in Brazil in 2001, with the enactment of Federal Law No. 10.257, entitled City Statute, which aims to regulate the original chapter on urban policy introduced by the 1988 Constitution. The new law provides consistent legal support to those municipalities committed to confronting the grave urban, social and environmental problems that directly affect the 82 percent of Brazilians who live in cities. In conceptual terms, the City Statute broke with the long-standing tradition of civil law and set the basis for a new legal-political paradigm for urban land use and development control. Municipalities must formulate territorial and land use policies, balancing the individual interests of landowners with the social, cultural and environmental interests of other groups, and the city as a whole. They are also required to integrate urban planning, legislation and management so as to democratize the local decision-making process and legitimize a new, socially oriented urban-legal order. The City Statute also recognized legal instruments to enable municipalities to promote land tenure regularization programs and facilitate access to urban land and housing.
MS: Can you elaborate on the connections between regularization, security of land tenure and broader concerns of poverty and social justice?
EF: On one hand, regularization programs focusing on upgrading projects have tended to neglect underlying land tenure issues, for example in the highly acclaimed Favela-Bairro program in Rio de Janeiro. As a result, these programs have frequently produced unintended perverse effects, such as occupation by drug lords, expropriation by force, and even, given the increasingly complex relationship between formal and informal land markets, what has been called “eviction by the market.” On the other hand, regularization programs focusing exclusively on the formal titling of individual plots, such as the large-scale programs inspired by the ideas of Hernando de Soto, have tended to reinforce unacceptable housing and living conditions in unserviced areas that are frequently remote and environmentally unsuitable.
In my experience, those programs that have tried to combine the two dimensions, upgrading and legalization, tend to be the most sustainable in urban, social and environmental terms. Comprehensive programs also tend to have a more controlled impact on both formal and informal land markets. Thus, they can be more effective in guaranteeing that the ultimate beneficiaries of the public investment will indeed be the residents in informal settlements, not the land developers and promoters who, by failing to offer affordable, sufficient and adequate housing options to the poor, have provoked the process of informal development in the first place.
MS: To what extent have these regularization programs really addressed or helped to resolve the problem of poverty alleviation?
EF: Regularization programs are always curative and need to be integrated with preventive urban planning policies, fiscal and legal measures, and management strategies aimed at promoting overall urban change, thus breaking with the cycle that has long produced urban informality. Moreover, they can only have a more significant impact on urban poverty if they are combined with programs aimed at broadening access to urban services and generating jobs and income to alleviate poverty.
There are many assumptions in this discussion that should not be taken for granted, especially given the findings of recent research. An enormous amount of money has been invested in regularization programs over the years, and it is about time that a comprehensive and critical review was promoted. There are many questions still left unanswered regarding the nature of the processes leading to irregular settlements, the means to address the issue and the method of actually implementing policies: How are informal settlements produced? Why is it important to regularize them? When and how should regularization programs be formulated? Who should pay for them, and how? What happens after the program is completed?
MS: What have you learned, as a lawyer, about the legalistic approach to titling policies?
EF: In particular, one should question critically the widely accepted argument that titling is the fundamental condition for residents in informal settlements to have access to services and credit, and thus to invest in their houses and businesses. On the whole, in consolidated situations where informal land occupation has been supported by sociopolitical mobilization of the residents, access to services and infrastructure has taken place regardless of their legal status. Research in several countries has already indicated that a set of socioeconomic and political-institutional circumstances may create a perception of security of tenure, thus encouraging people to invest in home improvements, even when the legalization process has not been completed. Research has also shown that jobless poor people have failed to gain access to formal credit even when they have titles, whereas untitled but employed people do get access to formal credit in some cases.
MS: Are you suggesting that the formalization of legal titles is not that important?
EF: No, what I mean is that it may indeed provide individual security of tenure, but it does not necessarily guarantee access to formal credit and does not produce sustainable settlements. Regularization alone usually fails to achieve what I think should be the ultimate objective of regularization programs—the sociospatial integration of the informal areas and communities. That said, titling is indeed important from many perspectives, such as to resolve domestic, family and neighborhood conflicts and to legally recognize sociopolitical rights. The challenge is to promote the recognition of individual security of tenure in a way that is compatible with the provision of social housing, thus reverting, or at least minimizing, the process of sociospatial segregation. The only way to do that is through a combination of urban planning mechanisms and city management strategies with innovative land tenure policies, stressing that there is a wide range of legal options other than individual freehold rights.
The importance of the topic is undeniable as the combined processes of urbanization and poverty are increasing internationally. UN figures suggest there are about 840 million people living in slums today, and reasonable projections suggest there will be 1.5 billion by 2020. This growing urbanization of poverty has already had many negative socioeconomic, political and environmental consequences, which tend to be aggravated by the processes of immigration and widespread organized crime.
MS: The Lincoln Institute has been deeply involved in these issues in Latin America for almost ten years. Do you have any final comments on how we can expand this work?
EF: The centrality of this discussion of intertwined land matters—land structure, access to land and housing, land management, and land use planning and development control—has been increasingly recognized internationally, confirming the relevance of the Lincoln Institute’s original mandate and overall research and teaching agenda. I believe the discussion of informal urban land development is of interest to all concerned about matters of social justice and human rights, as well as the conditions for market expansion in the context of economic globalization.
In closing, I would like to emphasize the importance of legal education. Urban change requires legal reform, which in its turn requires an adequate understanding of the nature, problems and shortcomings of the prevailing legal order, as well as the possibilities for change that it entails. The promotion of comparative research and teaching activities, such as those already supported by the Institute, is crucial, as well as support for academic and policy networks such as IRGLUS and the Latin American Network on Urban Land Regularization. The group of professionals in Latin America who have explored the interfaces between law and planning, and between legality and illegality, from a critical, sociolegal viewpoint is still quite small and needs to be widened. More than ever, it is imperative that we construct a sound legal discourse to provide support for new attempts to promote positive urban change, including by means of regularization programs. This is not an easy task, but we have been making progress.
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Since its inception just over a year ago, the Northeast State Planning (NESP) Leadership Retreat has been a valuable professional development tool for state planners from Maine to Maryland. This collaboration between Lincoln Institute and Regional Plan Association (RPA) brings together high-level state officials to discuss current state planning issues. After only two annual meetings the participants from 11 northeast states already have implemented ideas discussed with their peers, and a few states have initiated and built smart growth planning and community development schemes inspired by this interstate exchange.
At the second retreat held in March 2000, the participants shared new ideas and success stories, addressed “the do’s and don’ts” of building state planning programs, and took steps toward establishing an economic development program for the northeast corridor. They compared state growth management initiatives in the Northeast to those occurring in the rest of the country, and traded caveats and suggestions on how to sustain political support in the face of a changing economy, bipartisan politics and conflicting interests.
Smart Growth Across the Nation
According to John M. DeGrove, Eminent Scholar of Growth Management and Development at Florida Atlantic University, a new and bipartisan commitment to smart growth is developing across the United States. No longer is the nation enshrouded in a “no-planning” or “planning in isolation” mindset by state and local governments.
As the keynote speaker at the retreat, DeGrove outlined prerequisite factors crucial to a sustainable smart growth program. A primary realization is that the protection of natural systems and the revitalization of urban systems on a local level should happen concurrently with support and coordination from state agencies. Executive leadership can strengthen state legislative initiatives and is usually crucial to program development and implementation. The involvement of diverse coalitions can also be critical in accelerating a smart growth agenda at the state level.
For a progressive smart growth program to survive, there must be an impetus to place growth management in a state or regional framework bolstered by strong incentives and disincentives. State actions linked to federal programs-TEA 21, the Clean Air Act, the Clean Water Act, and the possible renewed funding of the Land and Water Conservation Fund-can enhance the success of strategic, comprehensive planning. Finally, bottom-up coalition building, grassroots efforts, and state agency coordination should be used in place of or in conjunction with top-down approaches. Experiences in Maryland and Pennsylvania have shown that such processes are effective.
Patricia Salkin, associate dean and director of the Government Law Center of Albany Law School in New York, is also at the forefront of growth management research. She has compiled and analyzed information about state planning programs across the country, citing gubernatorial support and legislative reforms as the primary factors driving smart growth programs. She reported that gubernatorial support is generally strong in the Northeast and is growing in such states as Arizona, Colorado, Georgia, Illinois, Minnesota, North Carolina, Utah and Wisconsin.
Salkin mentioned three main categories of legislative reform: 1) recodification and tightening of existing laws, 2) authorization for innovative and flexible controls, and 3) major overhauls. As examples, Oklahoma’s Senate Bill 1151 created a Planning and Land Use Legislative Study Task Force to evaluate the effectiveness of current laws, review model legislation, and identify public information needs; California’s Assembly Bill 1575, encourages innovative land use policies such as unified county plans; and Tennessee is undertaking a study to overhaul its planning and growth management framework and replace it with a smart growth program.
Sustaining Political Support
Sustaining political support for smart growth plans is a challenging task. Bipartisan politics, influential lobbying interests, changes in administration, and home rule are just a few of the most commonly mentioned obstacles to comprehensive, regional programs that address urban, suburban, rural and conservation issues. Arguably, the current strong economy may be facilitating smart growth incentives as many states, especially in the Northeast, offer monetary and capital rewards to municipalities whose policies are consistent with state and regional plans.
A number of common practices on this topic were outlined at the retreat. State agencies such as the office of planning or the department of community affairs may develop coalitions with entities other than fellow state agencies, especially if the “state” is seen as a meddling force in local issues. Some success stories tell of coalition building with elder communities, religious leaders and faith-based communities. Others have tried the silent partner approach in a public/private venture. Most importantly, the political force of local voices can be potent in getting local officials, state congressional representatives and agencies involved.
One key area that requires cautious handling is the presentation and dissemination of information. When plans move from general to specific, care must be taken to allow a broad range of interests to perceive personal and community benefits at the present time and through continued participation in the future. The use of proper terminology is also crucial. For example, in a politically driven world, executives may strive to separate themselves from counterparts with original ideas and phraseology. A state can gain distinction by interchanging the prevalent term “smart growth” with “community preservation,” or “locally designated growth areas” with “urban growth boundaries.”
Political support also can be sustained by creating educational programs to address the planning needs of a community. Training and curricula can be developed for elected public officials and for citizens appointed to planning boards, board of appeals and historic preservation committees. Some efforts have even begun to institutionalize planning studies at the elementary, middle and high school levels. Stamford, Connecticut, for example, is engaged in a program modeled after the recycling movement to encourage school children to bring home planning issues and initiate their family’s involvement in the development and growth of their communities.
Revitalizing the Northeast Corridor
Numerous areas around the globe have adopted the regional corridor concept of economic development. Major capital campaigns are in the process of feasibility analysis or implementation in such diverse locations as California’s San Francisco to San Diego corridor and China’s Beijing to Shanghai corridor. Representatives from several northeast states reported that they are working collaboratively to encourage the economic development of their corridor. Transportation, especially the utilization of rail, is an essential component of the strategy to move goods and people more efficiently throughout the Northeast. Of particular interest is linking the economies of mid-sized cities with the region’s megalopolis anchors-Washington, DC, New York and Boston. The intermediary cities include Providence, RI; Hartford, New Haven, Bridgeport and Stamford, CT; Newark and Trenton, NJ; Philadelphia, PA; Baltimore, MD; and Wilmington, DE.
This planning group, led by the Regional Plan Association, will create a vision and mission statement for the project and then conduct an economic analysis to quantify the benefits. Once a plan is formulated, its cost will be calculated and a timeline will detail the phasing-in of each segment. The participants will then begin an outreach effort to gain backing from various state and local officials, as well as advocacy groups and community representatives. Amtrak, the main source of passenger rail in the corridor, plans to have its high-speed regional train service on-line in late 2000, and a number of partnerships could evolve from the already active advocacy efforts of several groups, such as the National Corridors Initiative/NCI, the I-95 Corridor Coalition, and the Coalition of Northeastern Governors (CONEG). A diverse coalition of business, civic and nonprofit organizations may be instrumental in advancing a regional economic development instrument.
A Southeastern Massachusetts Case Study
The planning retreat culminated with an exercise that looked at the rural southeastern region of Massachusetts where the Commonwealth and the Executive Office of Environmental Affairs (EOEA) are planning to cultivate a bioreserve. Now in its initial stages, this program seeks to preserve vast tracts of valuable land, including forests and wetlands, and curb haphazard and uncoordinated development. The area of concern is the largest high-yield, sole-source aquifer in Massachusetts, with close to 70,000 acres of cranberry bogs, areas of endangered habitat, and a cluster of pine barrens. The Commonwealth is exploring various avenues to preserve these natural resources.
Through a statewide Community Preservation Initiative, the Commonwealth has begun to provide technical assistance to towns in the region by helping them forecast their commercial/industrial buildouts based on current zoning and population estimates. The EOEA hopes this information will help the communities make better decisions regarding future development and put this knowledge to use on a cooperative regional level to create beneficial growth plans for all nearby cities and towns.
The participants emphasized three considerations that specifically addressed the issues raised by the EOEA, and that are transferable to other regional planning initiatives. First, negotiated processes, whether between state government and a municipality, between municipalities, or between a community and a state agency, are effective in consensus building and cutting costs. Investing in consensus building at the beginning of the planning process can preclude litigation costs and the costs of stalled development due to community opposition. Second, technical assistance must be provided in a manner that keeps communities engaged throughout the entire analysis stage. Engagement increases support for the results and demystifies the “technical experience,” thus giving a sense of empowerment and control to those most affected by the final plan. Finally, local government involvement is key to any planning process, since local officials usually have their fingers on the pulse of community vitality and needs, and can use that knowledge to ensure effective programs.
Alternatively, participants mentioned a few pitfalls that need to be avoided in the context of this southeastern Massachusetts case. The original mapping of the bioreserve maximized the layout of open spaces and land in need of protection. However, in the desire to classify maximum acreage for protection, some new boundaries would have cut through municipalities, leaving the potential of an insider/outsider dichotomy. In areas where home rule is a coveted prize, as in Massachusetts towns, government programs are often met with suspicion and resistance. Further, if state government presents an agenda for preservation with lines drawn and boundaries sited without local input, communities will often react adversely to any plans, regardless of the goodwill and intent of the program. The ideal action to preclude these problems is to offer technical assistance to achieve through collaboration the preservation that the state ultimately wants. Preferably, the entire municipality should be represented in any regional framework for southeastern Massachusetts to facilitate inter- and intra-muncipal support for the desired program.
In conclusion, the discussions at the Second Annual NESP Retreat offered a great deal of insight into the experiences of the 11 states represented. Though they share a common geographic location, they have taken many approaches to address future growth and development. The retreat offered instructive lessons on the common theories, practices and principles that are useful in building a diverse array of programs appropriate to each state’s local conditions, and it underscored the value of continuing such meetings.
Robert D. Yaro is executive director and Raymond R. Janairo is senior research associate of the Regional Plan Association, based in New York City.
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In Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value. In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.
Value capture in Santo Andre
The Lincoln Institute of Land Policy and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998 where organizers and participants shared their expertise on zoning instruments, value capture, and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.
This article explores the lessons learned from the Santo Andre program and the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes to promote value capture through more efficient taxation systems.
In many Brazilian cities, land and building taxes are significantly underutilized. According to data from the Brazilian Institute of Municipal Administration (IBAM), for example, in half of the municipalities with more than 50,000 inhabitants the property tax represents less than 30 percent of total tax resources. Considering that for most of these municipalities, local tax revenues represent less than 30 percent of total resources, the property tax does not amount to more than 10 percent of financial resources (including intergovernmental transfers). These percentages are even less in smaller municipalities. Other land-based taxes, such as the real estate transfer tax and betterment tax, show a similarly disappointing pattern.
Especially since Brazil’s new constitution of 1988, when the major responsibility for land use planning was transferred to the local level, municipalities have become increasingly aware that land use regulation and public investments in infrastructure create changes in land values. Many public officials are now looking for planning strategies aimed at capturing part of the “unearned” benefits that may result. In addition, local governments are facing problems with traditional planning instruments such as the Plano Diretor, a constitutional provision that requires cities with a population of 20,000 or more to develop a master plan. These cities have become increasingly involved in the debate about the flexibility of the regulatory framework on land use. Consequently, the idea of flexible zoning in exchange for developers’ contributions has also become popular.
To investigate the economic, financial and urban planning aspects of these negotiated land use changes, the Lincoln Institute and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998. During the first two days, municipal officials from Santo Andre met with invited guest speakers who shared their expertise on zoning instruments, value capture and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.
The program ended with a public debate involving a regional audience of some 200 planners, developers, and representatives from non-governmental organizations, the private sector and local communities within the Greater ABC region-(seven municipalities around Sao Paulo, including Santo Andre, which constitute the densest industrial core area in Latin America). A panel discussion on the effectiveness of land-based negotiations and public/private partnerships in the Brazilian context included the participation of guest speakers from the University of Sao Paulo, the real estate sector and the local governments.
A number of conclusions were drawn from this program. First, negotiated land use changes typically proliferate in an environment where property taxes do not work well. In Santo Andre, for example, existing legal and operational restrictions make it difficult to overhaul the property tax system. (See Figure 1.)
Second, negotiated land use changes in Santo Andre seem to accompany the ongoing shift from industrial land uses toward uses associated with the tertiary and modern service sector. Through the negotiation process more flexibility is brought to the existing legal framework, as is seen in recently completed negotiations between the Plaza ABC shopping center and Pirelli, the multinational tire company.
Third, although land use negotiations apparently fulfill expectations in terms of complementing the dynamics of the local economy, there is no well-established methodology and framework to allow transparent and stable rules based on solid cost-benefit analysis. Compared with international experiences, for example in New York, it remains difficult to predict what monetary compensations can be expected in Brazilian cities and whether these compensations are really Pareto efficient compared to situations where the development permit would have been denied.
Finally, negotiated land use changes should be seen as an essential element of the overall local economic development strategy. In the Greater ABC region, various strategic partnerships among key stakeholders from the private and public sectors are increasingly important in light of the ongoing process of local and regional economic restructuring that has had dramatic negative effects on employment and income levels.
Among the lessons to be learned from the Santo Andre program is the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes in order to then develop the means to capture those values through more efficient taxation systems. The New York experience further shows that it is better to collect taxes at a lower rate through a universal and stable system rather than on an arbitrary, case-by-case negotiated basis that can be susceptible to abuse and corruption.
Jeroen Klink, an urban economist, is the adviser to the mayor of Santo Andre. He is a former Lincoln Institute Dissertation Fellow who is completing his Ph.D. thesis on “Sources of Urban Finance: The Applicability of the Standard Economic Model to the Brazilian Case” at the School of Architecture and Urbanism, University of Sao Paulo, Brazil. Luis Carlos Afonso, an economist, is the secretary for finance in Santo Andre. Irineu Bagnariolli Jr., an urban sociologist, is the secretary for housing and urban development in Santo Andre.
Figure 1: Restraints on Revising the Property Tax
In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.
Another restriction on a more aggressive use of the tax, especially as a way to promote more equity, is the interpretation given by the Supreme Court that the tax cannot be progressive. The only exception is its application as punishment for unused or underutilized property, a clause that itself depends on additional federal lawmaking and has not even been discussed by Congress. (See Claudia M. De Cesare, “Using the Property Tax for Value Capture: A Case Study from Brazil,” Land Lines, January 1998.)
During 1990 and 1991, a previous Santo Andre administration had tried to give discounts on the property tax based on the physical characteristics, current use and size of the property, but that effort was subsequently rejected by Court rulings because of its supposed hidden progressive character. Thus, the cap on the property tax, despite being formally revoked by a subsequent law, remains basically unchanged because if taxes were increased the poorer segments of the population would be most negatively affected.
Finally, in Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value.
