Con la llegada del 2020, Minneapolis se convierte en la primera ciudad grande de Estados Unidos en implementar una prohibición de zonificación unifamiliar en todos los vecindarios. Durante décadas, la zonificación unifamiliar ha bloqueado casi tres cuartos del territorio urbano en viviendas de baja densidad, y tuvo un impacto directo en desigualdades raciales duraderas. El cambio de políticas, histórico y controversial (que llega con la adopción formal del plan cabal Minneapolis 2040, luego de años de investigación, planificación y maniobras políticas), admitirá dúplex y tríplex en toda la ciudad. Se considera que este cambio será un paso importante y replicable hacia el uso más efectivo e igualitario del suelo urbano, y ha inspirado cambios similares en todo el país, o ayudó a informarlos.

Desde una perspectiva económica y de planificación, deshacer la zonificación unifamiliar es “una idea transcendental”, afirma William Fischel, profesor emérito de economía en Dartmouth College, miembro de la junta de zonificación en Hanover, New Hampshire, y autor del libro del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo Zoning Rules! The Economics of Land Use Regulation (¡La zonificación es lo mejor! La economía en la regulación del uso de suelo, Fischel 2015). “Apruebo por completo lo que está haciendo Minneapolis”.

El movimiento hacia vecindarios exclusivamente unifamiliares comenzó en Estados Unidos en las décadas de 1910 y 1920, dice. “Los defensores de la zonificación nunca ocultaron su apoyo a las viviendas unifamiliares” por muchos motivos, como la salud pública; dichas estructuras se veían como mejoras a los vecindarios urbanos abarrotados e insalubres. El punto de inflexión que hizo de la zonificación unifamiliar algo tan deseado en toda la nación llegó en los 70, cuando la inflación convirtió a las viviendas en una ecuación muy atractiva para construir riqueza personal, dice. A partir de los 80 y los 90, con el aumento del valor de la vivienda, la gente se dio cuenta de que podía detener el desarrollo en sus vecindarios unifamiliares con la zonificación. “Esa fue una meta clara en todo el país: proteger las viviendas en zonificaciones unifamiliares”, más que nada de las incursiones de la industria o de viviendas de mayor densidad y más asequibles, indica Fischel.

La zonificación unifamiliar impide ser propietarios a quienes no pueden costearla, y es efectiva para delimitar ciertos vecindarios. Durante el proceso de Minneapolis 2040, los defensores (entre ellos un alcalde y un concejo progresistas, además del departamento de Planificación Comunitaria y Desarrollo Económico o CPED, por sus siglas en inglés) presentaron el plan cabal como parte de la solución para afrontar los efectos subsistentes de políticas que habían discriminado de forma intencional y sistemática a las comunidades de color. Según el plan, las disparidades resultantes se “arraigaban en un racismo evidente e institucionalizado que dio forma a las oportunidades disponibles para múltiples generaciones de residentes de Minneapolis”. Como destaca el plan, la tasa de posesión de vivienda de Minneapolis es la más baja del país en hogares negros, y la brecha de desempleo entre residentes blancos y negros es la más amplia.

“Lo que impulsó esto, en gran medida, fue la igualdad”, dice Caren Dewar, directora ejecutiva del Urban Land Institute (ULI), de Minnesota, con base en Minneapolis, cuyos miembros cuentan con desarrolladores de viviendas multifamiliares grandes y asequibles, planificadores urbanos y arquitectos, entre otros. “Fue una movida arriesgada, y fue difícil. Los miembros del concejo se basaban en un programa muy progresista, sostenido por un grupo de defensores entendidos y comprometidos que apoyaban la superación de la historia racista y la oferta de más viviendas”.

Mientras Minneapolis empieza a implementar esta política que hará historia, otras ciudades y estados empezaron a implementar cambios que promueven la densidad, la igualdad y la asequibilidad, que van desde permitir unidades de vivienda accesoria (ADU, por sus siglas en inglés) en algunas partes de Washington, DC, hasta aprobar una ley estatal en Oregón que legaliza ciertos tipos de propiedades multifamiliares en ciudades de 10.000 habitantes o más. Otros observan para determinar cómo el desmantelamiento de la zonificación unifamiliar no solo ofrecerá más lugares para vivir sino también cambiará el panorama físico, económico y social de las ciudades.

Tribulaciones habitacionales en una ciudad creciente

De acuerdo con las estimaciones del Consejo Metropolitano (Met Council), el organismo de políticas y planificación de la región metropolitana de Minneapolis-Saint Paul, entre 2010 y 2016, Minneapolis añadió más de 37.000 residentes y 12.000 viviendas; así, su población aumentó un 11 por ciento y llegó a los 425.000 habitantes. Este crecimiento es, en parte, una recuperación de las décadas de declive que tuvieron lugar desde el pico poblacional, que alcanzó los 522.000 habitantes en 1950. Estos cambios estuvieron relacionados con la pérdida de industria, la “fuga blanca” y la construcción de nuevos suburbios. Según el Met Council, se espera que en la región metropolitana de Minneapolis la población crezca hasta un 10 por ciento por década y llegue a los 3,7 millones en 2040. Para atender las demandas presentes y futuras de viviendas, la región debe agregar más de 14.000 hogares al año durante las próximas dos décadas.

Hoy, la zona de Minneapolis-Saint Paul ostenta uno de los índices de vacantes más bajos de Estados Unidos, 19 empresas de Fortune 500 y un crecimiento económico y poblacional estable; así, es la primera del centro oeste para inversiones inmobiliarias, en particular en propiedades de alquiler (PwC 2019). Pero también es primera en un campo más dudoso: según un análisis de 2018 de 128 ciudades realizado por APM Research Lab, una empresa hermana de Minnesota Public Radio News, Minneapolis posee el índice de propietarios de viviendas negros más bajo del país. El estudio demostró que, en esas ciudades, más del 70 por ciento de los hogares blancos, pero apenas el 40 por ciento de los hogares negros, eran propietarios. En Minneapolis, la brecha era más pronunciada: el 78 por ciento de las familias blancas y apenas el 19,8 por ciento de las negras eran propietarias (APM 2019).

Minneapolis también lucha contra una crisis de viviendas asequibles, agravada por la falta de opciones de vivienda, en particular residencias más pequeñas aptas para primeros compradores y quienes quieren cambiar su propiedad por una de menor tamaño. Las propiedades del “segmento intermedio no atendido” son dúplex, tríplex, del tipo “cottage court” y edificios de departamentos pequeños, entre otros. Dichos edificios multifamiliares fueron una parte valorada del tejido urbano hasta los 40, cuando la zonificación unifamiliar comenzó a afianzarse. Muchos quedaron exentos para permanecer en las zonas unifamiliares, que hoy abarcan el 70 por ciento de las 36.260 hectáreas de la ciudad.

En la última década, el aumento de precios y la falta de tipos de viviendas (Figura 1) dispararon el porcentaje de inquilinos del 49 por ciento a una mayoría del 52 por ciento. El costo de las viviendas unifamiliares aumentó de forma estable en los últimos años, y la mediana de valor llegó a los US$ 290.000 en junio de 2019, con un aumento del 7,2 por ciento respecto de junio de 2018, según indica Minneapolis Area Realtors; mientras que las viviendas de los vecindarios unifamiliares más pudientes se pueden vender por varios millones. La mediana de alquileres fue de US$ 1.695 durante el primer trimestre de 2019, con un aumento del 3,6 por ciento respecto del año anterior, en comparación con la mediana mensual de alquileres de US$ 1.530 de todo el país (Clark 2019). La presión económica sobre los inquilinos se agravó con la disminución de ingresos: desde el año 2000, la mediana de ingresos para los inquilinos de Minneapolis bajó un 14 por ciento, mientras que la mediana de alquileres aumentó un 11 por ciento. El plan destaca que las brechas económicas de la ciudad según la raza son importantes: las familias negras ganan una mediana de ingresos de US$ 20.871, menos de un tercio de los US$ 65.000 que ganan las familias blancas, y un 45 por ciento vive por debajo de la línea de pobreza. La investigación sugiere que estas disparidades son, al menos en parte, el resultado de una zonificación excluyente.

Mapeo del prejuicio

En 2016, un equipo interdisciplinario de activistas comunitarios, estudiantes y expertos de la Universidad de Minnesota iniciaron un proyecto llamado Mapping Prejudice (Mapeo del prejuicio). El objetivo del proyecto era visibilizar el racismo estructural mediante la identificación y el mapeo de contratos de propiedad por los cuales algunos vecindarios excluyeron a ciertas razas durante el s. XX. Si bien esta práctica no estaba limitada a Minneapolis (ver nota de recuadro), la labor del equipo implicó la primera visualización integral de las cláusulas racistas en una ciudad de Estados Unidos.

La intención del equipo era trabajar con residentes, activistas y gestores de políticas para comprender cómo las desigualdades contemporáneas se arraigaban en injusticias históricas. Con el uso de GIS y la ayuda de voluntarios, el equipo revisó más de 1,4 millones de escaneos digitales de documentos de garantía del condado de Hennepin entre 1900 y 1960, y descubrió más de 20.000 cláusulas para viviendas privadas que excluían específicamente a personas por su raza u origen étnico. Estos hallazgos demuestran que las barreras estructurales evitaron que muchas personas de color compraran propiedades y adquirieran riquezas durante gran parte del siglo pasado.

Cuando se redactó la primera escritura con restricción racial, en 1910, Minneapolis no estaba particularmente segregada, pero las cláusulas “cambiaron el panorama de la ciudad”, destaca el sitio web de Mapping Prejudice. Por ejemplo, un anuncio de 1919 en Minneapolis Tribune ofrecía sitios de viviendas “restringidos” con vistas a uno de los lagos de la ciudad que no se podían vender, hipotecar ni alquilar a descendientes de africanos, asiáticos o judíos (Figura 2). La investigación de Mapping Prejudice reveló que casi todas las escrituras se habían redactado en gran parte para excluir a los negros, que se vieron obligados a permanecer en pequeñas zonas del norte de Minneapolis a medida que aumentaban las escrituras restrictivas, a pesar de que la cantidad de familias negras también aumentó.

En los 30, los administradores federales de la vivienda respaldaron estos documentos, y los exigían para proyectos que usaban financiación con respaldo federal. Los prestamistas imitaron estos pasos y aceptaron la lógica de que las cláusulas ofrecieran la garantía esencial de inversiones estables en propiedades residenciales. De forma rutinaria, los bancos “discriminaban” o rechazaban préstamos para propiedades en vecindarios de razas mixtas, y cada vez más secciones de la ciudad se hicieron totalmente blancas. De esta manera, establecieron las bases de patrones de segregación residencial que existen aún hoy. Si bien las leyes cambiaron (la Corte Suprema de Estados Unidos decretó a las cláusulas inaplicables en 1948, la Legislatura de Minnesota prohibió su uso en 1953 y el Congreso de Estados Unidos prohibió las restricciones raciales como parte de la Ley de Vivienda Justa de 1968), los efectos de las cláusulas y las prácticas prestamistas predatorias perduraron en Minneapolis y en todas partes.

Los planificadores urbanos se asociaron al equipo de Mapping Prejudice y compararon mapas de zonificación y datos demográficos con áreas con prácticas discriminatorias, y descubrieron que las delimitaciones eran casi idénticas. Documentaron que, incluso después de que se abolieron las prácticas discriminatorias, la gente de color había sido excluida de casi todos los vecindarios unifamiliares de la ciudad y, por lo tanto, se le había impedido ser propietaria, acumular riquezas y acceder a mejores empleos, tránsito, oportunidades educativas, parques y espacios abiertos, y otros beneficios disponibles para los residentes de vecindarios blancos más pudientes.

Las zonas con cláusulas son, en su mayoría, blancas, y hoy están entre las partes más ricas de la ciudad, mientras que las zonas diseñadas para ser mayormente negras siguen siendo así, y son de los vecindarios más pobres de la ciudad. Donde ocurren cambios (en algunas partes del norte de Minneapolis, por ejemplo), se siguen patrones de aburguesamiento, a medida que los residentes que no pueden costear otras áreas “descubren” los vecindarios mayormente negros con viviendas más baratas.

El proyecto Mapping Prejudice demostró que “en Minneapolis había una relación directa entre la zonificación con discriminación racial y la zonificación unifamiliar”, dice Heather Worthington, directora de planificación a largo plazo del CPED. Cuando llegó la hora de diseñar el plan cabal, “la relación entre las viviendas con discriminación racial y las prácticas y cláusulas prestamistas era en realidad la capa subyacente de las políticas, ya que informaban el desarrollo de la zonificación unifamiliar”, dice Worthington. “Esa fue nuestra primera razón para tratar las zonas unifamiliares de la ciudad”. La segunda: “Los residentes de Minneapolis nos dijeron que, cuando se hacían mayores, no podían acceder a otros tipos de viviendas, porque muchísimas eran unifamiliares y de talle único. Querían más opciones, y lugares más pequeños. Teníamos una desigualdad racial inmensa y [también] un gran segmento de la población que decía: ‘queremos más opciones’”.

Segregación residencial y zonificación excluyente

Minneapolis fue la primera ciudad grande del país en promulgar un decreto de vivienda justa, y Minnesota fue uno de los primeros estados en aprobar una ley de derechos civiles que proscribe la discriminación en las viviendas, dice Myron Orfield, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Minnesota y director del Instituto de Oportunidad Metropolitana (Orfield 2017). Pero la segregación residencial persiste en esta ciudad y en otras comunidades del país; es el resultado de “un siglo de diseño social por parte de los gobiernos federal, estatal y local, que establecieron políticas para mantener a los afroamericanos separados y subordinados”, destaca Richard Rothstein en The Color of Law (El color de la ley, Rothstein 2017).

Si bien la Ley federal de Vivienda Justa prohíbe la discriminación de viviendas por raza, color, nacionalidad, religión, sexo, capacidad y estado civil, no prohíbe la discriminación económica o de clases; se trata de un vacío legal que permite continuar con la discriminación a comunidades de color, que tienden a tener menos ingresos, debido a la exclusión histórica de poseer una vivienda y oportunidades educativas (DeNinno 2019). Las viviendas segregadas por nivel de ingresos aumentan debido a las políticas de zonificación excluyentes que los municipios o vecindarios individuales usan para reducir las opciones de viviendas asequibles mediante restricciones contra departamentos, casas múltiples y otros tipos de viviendas multifamiliares, y dichas políticas aún son legales con la ley federal vigente, escribió en The New York Times Richard Kahlenberg, miembro sénior en Century Foundation: “El aumento de la segregación clasista en las residencias se relaciona, en parte, con la creciente desigualdad en los ingresos, pero también es el resultado de una expansión de la zonificación excluyente”. Destaca que, en los vecindarios muy pudientes con requisitos de lotes muy grandes, “las políticas pueden excluir en efecto a prácticamente todas las familias que no estén en el uno por ciento de mayor riqueza e ingresos” (Kahlenberg 2017).

Kahlenberg sostiene que debería haber una nueva ley económica de vivienda justa que limite las políticas gubernamentales de zonificación que discriminen por estatus económico. Dicha ley prohibiría la zonificación excluyente a nivel local o impondría una penalización a los municipios que mantengan zonificaciones discriminatorias, ya sea por retener fondos para infraestructura o por limitar la deducción de impuestos que los propietarios pueden obtener como interés hipotecario.

Establecer las bases para el cambio

En abril de 2017, un concejo anterior adoptó de forma unánime metas de planificación cabal para 2040 que abordaban aspectos clave, como disparidades raciales, viviendas y tránsito, y resiliencia ante condiciones climáticas.

El mismo año, se votó una lista de concejales especialmente progresista que trajo nuevos mandatos a Minneapolis. Lisa Bender fue electa por segunda vez y elegida presidenta del concejo. Ella aboga por el ciclismo y es planificadora urbana; posee un máster en planificación regional y de ciudades de la Universidad de California, Berkeley, que en 2014 introdujo un decreto de ADU exitoso. Andrea Jenkins, la primera mujer negra transgénero en tener un cargo público en el país, obtuvo una banca en el concejo luego de hacer campaña con un programa que incluía aumentar el salario mínimo y la disponibilidad de viviendas asequibles. Ahora, es vicepresidenta del concejo. Jacob Frey, abogado especialista en derecho civil y activista comunitario, fue electo alcalde, y también hizo campaña con un programa para ampliar las viviendas.

Los cambios de zonificación que promovieron Bender, Jenkins, Frey y otros mediante Minneapolis 2040 se enfrentaron a una oposición feroz: en los patios delanteros de la ciudad aparecieron carteles con la leyenda “No demuelan nuestros vecindarios”, en su mayoría, en vecindarios más blancos y pudientes. En Minneapolis, muchos dicen que el éxito eventual del plan se atribuyó a una labor coordinada de los funcionarios de la ciudad y los grupos activistas Yes in My Back Yard (YIMBY, “Sí en mi patio trasero”) para lograr alcance comunitario.

El proceso de participación comunitaria que respaldó a Minneapolis 2040 llevó más de dos años y 200 reuniones, y recogió más de 18.000 comentarios públicos. La amplitud y la profundidad del alcance comunitario fueron una novedad absoluta en la ciudad, dice Worthington. Hubo talleres y diálogos comunitarios, eventos con apoyo de artistas y participación en línea. Los planificadores buscaron de forma deliberada comunidades que no solían estar representadas en las labores de planificación, como inquilinos, gente de color, la comunidad de discapacitados y las personas mayores, indica. “Intentamos reunirnos con la gente en su propio lugar, ofrecer presentaciones más visuales y usar tácticas innovadoras. Fuimos a muchos festivales y programas, y subimos a autobuses y al metro ligero para hablar con la gente”. También trabajaron para lograr un nivel de transparencia mucho mayor que en las labores de planificación anteriores.

Parte del proceso fue educar a los residentes mediante una asociación con el equipo de Mapping Prejudice, que presentó resultados y participó en los debates. “Minneapolis tiene mucho de lo que yo llamo ‘disonancia progresista’: gente que se denomina liberal y progresista, pero que no comprende que los prejuicios se remontan a 100 años atrás”, dice Worthington.

Durante los primeros meses del proceso de planificación, los planificadores solían recibir abucheos en las reuniones y correos electrónicos agresivos. En los últimos meses, dice, la gente empezó a interesarse más. Dice que se convirtió en “estamos juntos en esto y debemos trabajar en equipo” para resolver los problemas de vivienda e igualdad, más que en un asunto de Not in My Backyard (NIMBY, “No en mi patio trasero”) sobre conservar la personalidad del vecindario.

Dúplex y tríplex

Para no generar confusiones, aclaramos: la nueva zonificación de Minneapolis no prohíbe construir viviendas unifamiliares. Solo establece que ningún vecindario de la ciudad puede tener únicamente viviendas unifamiliares. En el envolvente de edificación existente se deben construir nuevos dúplex y tríplex, y dentro de esa huella se pueden añadir hasta dos unidades a las viviendas ocupadas por sus propietarios. De hecho, no hay que buscar mucho para hallar ejemplos de cómo pueden funcionar los dúplex y tríplex en vecindarios unifamiliares.

“Originalmente, la ciudad se desarrolló junto a líneas de tranvía, por lo que tenemos muchos vecindarios con una rica diversidad en tipos de viviendas y usos del suelo, como dúplex, tríplex y edificios multifamiliares más pequeños”, dijo Bender (Grabar 2018). “Entonces, pudimos seguir señalando esos vecindarios y decir: ‘Ese es un cambio bastante progresivo’”.

Al incorporar ADU, dúplex, tríplex y otros tipos de viviendas, “estamos deshaciendo cosas que se hicieron durante mucho tiempo”, dijo Bender en una entrevista con Land Matters, el pódcast del Instituto Lincoln (Flint 2019). El proceso del plan cabal hizo surgir preguntas, tales como: cómo redefinimos el statu quo, qué no funciona hoy para la gente, quién vivirá allí y cuáles son las ambiciones de la gente para la ciudad, dice. “Estamos en una encrucijada con relación a que la gente pueda vivir en nuestra ciudad y al cambio climático, y debemos hacer buenas jugadas” e inversiones significativas.

Los partidarios del plan responden a la preocupación de que los dúplex y tríplex cambiarán la personalidad de los vecindarios y gravarán demasiado la infraestructura de la ciudad, y apuntan al hecho de que hace décadas la ciudad tenía 100.000 residentes más (en general, más personas en cada vivienda) y tiene mucha capacidad vial, de tránsito y de otras infraestructuras, dice David Frank, director del CPED.

Uno de los primeros borradores del plan cabal admitía “cuádruplex” en lotes unifamiliares. Pero la oposición organizada y un análisis del personal que incluía modelos diseñados por arquitectos convencieron a los planificadores de limitar la densidad. Para ofrecernos una perspectiva, Worthington indica que un lote típico de una ciudad tiene 12 metros de ancho por 36 de largo, y el tamaño máximo de una vivienda es de 279 metros cuadrados. “Tres unidades nos dan más densidad en el lote, pero son mucho más habitables” que intentar encajar cuatro en el mismo sitio programado. Además, los desarrollos de tres unidades pueden usar financiación residencial, mientras que la configuración de cuatro unidades activa las reglamentaciones de financiación y edificios comerciales. También agrega que un tríplex no debe cumplir con la Ley sobre Estadounidenses con Discapacidades (ADA) y es más fácil de diseñar. Los dúplex y tríplex “representarán un cambio relativamente pequeño en términos de impacto en los vecindarios, pero pueden ser una gran oportunidad para la gente que, a lo largo de la historia, tuvo acceso limitado a vecindarios con mejor tránsito, tiendas de comestibles, parques y otros servicios”.

¿La nueva zonificación hará que los desarrolladores derriben viviendas unifamiliares en masa y redesarrollen lotes adyacentes para hacer edificios multifamiliares, como advirtieron los opositores? Worthington responde que es improbable que las cifras que implica derribar una vivienda existente y construir un dúplex o tríplex les resulten rentables a los desarrolladores de mayor escala; dice que un propietario que posea los derechos y pueda costear la construcción de una ADU o convertir parte de su hogar para hacer un dúplex “puede ser un mejor candidato”.

Worthington también señala otros posibles participantes, como dos fideicomisos de suelo que compran propiedades en la zona y ayudan a financiar desarrollos de viviendas asequibles. Eddie Landenberger, vicepresidente y gerente de proyectos sénior en Twin Cities Land Bank (una organización local sin fines de lucro que durante la última década ayudó a aprovechar adquisiciones de tierra para más de 1.500 viviendas uni y multifamiliares, entre ellas muchas recuperadas en el norte de Minneapolis) dice que el interés por aprovechar las nuevas reglamentaciones de zonificación está aumentando.

“Aún no tenemos en claro cuántos dúplex y tríplex se podrían construir en el próximo año o en 10 años, pero sí hay ahora más desarrolladores unifamiliares y pequeños que los consideran un paso gradual hacia construir edificios multifamiliares”, dice. El banco de tierras estuvo realizando acuerdos mediante el programa Missing Middle de la ciudad, que ofrece financiamiento de déficit y subsidios como parte del enfoque de la ciudad con múltiples frentes para desarrollar viviendas más asequibles (ver nota de recuadro).

“El cambio de zonificación ofrece a un propietario más oportunidades de tener un par de unidades, y ya empezamos a ver que los desarrolladores pequeños se embarcan en estos proyectos”, dice Landenberger. “La nueva zonificación ya nos está ayudando con el trabajo, porque ahora vemos procesos de escritura que refieren a estos futuros cambios de zonificación”.

Trabajos por viviendas asequibles en Minneapolis

En la ciudad de Minneapolis, el 50 por ciento de los inquilinos y el 74 por ciento de los inquilinos de bajos ingresos tienen muchos gastos, según Minneapolis 2040. Desde el año 2000, la ciudad generó o conservó 8.900 unidades de vivienda que se consideran asequibles para residentes que ganan el 50 por ciento de la mediana de ingresos en la zona (AMI), que es de US$ 100.000 para una familia de cuatro miembros en 2019. Pero también perdió unas 15.000 viviendas que eran asequibles para familias con este nivel de ingresos; en general, estas viviendas aún existen, pero el costo de poseerlas o alquilarlas es prohibitivo.

El presupuesto de 2019 de la ciudad abordó los cuatro pilares de su plan de viviendas asequibles (producir nuevas viviendas asequibles, preservar las existentes, proteger los derechos de los inquilinos y aumentar las oportunidades de poseer viviendas asequibles) con el monto histórico de US$ 40 millones, más del triple de su último récord. Los fondos estatales y federales aumentan el total a US$ 50 millones. Las inversiones incluyen el Fideicomiso de Viviendas Asequibles, que en 2019 aumentó en US$ 14 millones y hoy llega a los US$ 21,6 millones. El fondo ofrece financiamiento de déficit para conservar y generar viviendas asequibles de alquiler para familias que ganan menos del 50 por ciento de la AMI, y prioriza unidades asequibles para familias que ganan menos del 30 por ciento de la AMI.

Además, la ciudad destinó US$ 500.000 al nuevo programa Missing Middle Housing Pilot Program, que pretende desarrollar proyectos de viviendas residenciales asequibles con entre 3 y 20 unidades para alquiler o propiedad en terrenos vacíos a lo largo de corredores de transporte. Algunos criterios mínimos para los proyectos de alquiler incluyen un 20 por ciento de unidades asequibles para familias con el 50 por ciento o menos de la AMI, que se mantengan por un mínimo de 30 años. La financiación de programas para proyectos de propiedad exige al menos un 10 por ciento de unidades asequibles para familias con 80 por ciento o menos de la AMI. La ciudad financiará hasta US$ 95.000 para cada unidad asequible que cumpla los requisitos.

Además del programa piloto Missing Middle, se están llevando a cabo múltiples labores interrelacionadas para agregar opciones más diversas y asequibles, y una distribución más igualitaria de las viviendas.

• Unidades de vivienda accesoria (ADU): al aprobar un decreto de ADU en 2014, uno de los objetivos de la ciudad fue ofrecer opciones de vivienda donde puedan permanecer los ciudadanos mayores. Los planificadores desarrollaron estándares de diseño y normativa para que las unidades conserven la personalidad y el contexto de las zonas residenciales de baja densidad de la ciudad. La ciudad facilitó los costos de desarrollo al eximir las dos tasas más grandes inherentes a la adición de una unidad de vivienda: un cargo por disponibilidad de cloaca y una tasa destinada al parquizado; entre ambas, los propietarios ahorran unos US$ 4.000. Hasta enero de 2019, la ciudad había emitido 137 permisos de ADU.
• Viviendas inclusivas: en diciembre de 2018, el concejo aprobó un decreto provisorio de viviendas inclusivas y votó aumentar los requisitos de asequibilidad y las tasas de impacto en los nuevos desarrollos de mejoras de zonificación. Para 2020, se estuvieron considerando una política permanente de viviendas asequibles y una propuesta de decreto, pendientes de aprobación por parte del concejo. La política propuesta que se está considerando daría varias opciones a los desarrolladores de viviendas nuevas de alquiler con más de 20 unidades, para ofrecer unidades asequibles en el mismo sitio. Estas opciones varían entre exigir un 4 por ciento de unidades asequibles para quienes ganen un 30 por ciento de la AMI y exigir un 20 por ciento de unidades asequibles al 50 por ciento de la AMI. La segunda opción incluye asistencia de financiamiento por incremento impositivo por parte de la ciudad. Además, los desarrolladores podrían construir unidades asequibles en otras partes o pagar un sustitutivo. Los proyectos de posesión deben tener al menos un 10 por ciento de unidades con valor asequible para familias que ganan un 80 por ciento de la AMI.
• Conservación de viviendas asequibles: el presupuesto de 2019 de la ciudad incluye US$ 3,4 millones para conservar y estabilizar viviendas asequibles por su naturaleza (NOAH, por sus siglas en inglés). El programa 4d, lanzado en 2018, que lleva el nombre de la clasificación de impuestos estatales para dichas propiedades, ayuda a los propietarios de edificios de departamentos a acceder a reducciones de hasta 40 por ciento en impuestos inmobiliarios si se comprometen a mantener un mínimo del 20 por ciento de las unidades asequibles. En 2018, se conservaron más de 750 unidades con alquiler asequible, con un compromiso de 10 años.
• Minneapolis Homes: este programa, que tuvo una financiación de US$ 5 millones en 2019, ofrece préstamos para ayudar en el anticipo, y permitió comprar cientos de lotes vacíos y casas pertenecientes a la ciudad, muchos de ellos ubicados en el norte de Minneapolis. Bajo el programa, la ciudad ayudó con 74 hogares en 2018, y 57 fueron adquiridos por una persona de color o indígena.

Medición del progreso

Según las leyes de vivienda justa, la ciudad no puede restringir la venta de viviendas a un grupo o individuos particulares, pero está buscando la palanca normativa que puede ayudar a la gente a mudarse a vecindarios que antes eran unifamiliares, dice Worthington. “Como ciudadano privado, puedes hacer cosas, como construir una ADU y alquilarla a una persona que puede acceder a vivienda subsidiada”, indica. “En toda la ciudad hay una fuerte tendencia a ese tipo de activismo comunitario”.

El plan cabal es “parte de un ecosistema de cambios a nivel de la ciudad en políticas para regular el uso del suelo, cómo incentivamos las viviendas, cómo invertimos en zonas que durante un tiempo no tuvieron inversión”. Dice que Minneapolis no fija las esperanzas solo en los dúplex y tríplex, ya que su construcción probablemente sea gradual y lleve un tiempo y no ofrecerán el volumen de viviendas necesario. La mejora de zonificación en corredores de transporte con los edificios de 4 a 10 pisos y de uso mixto, que ahora están permitidos, es otro componente clave del plan y probablemente dará origen a más viviendas. Dice que la ciudad está trabajando con socios para identificar una serie de métricas para calcular el progreso hacia las viviendas asequibles, el uso del suelo y las metas de igualdad.

Sin embargo, aún hay dudas, entre los opositores al plan y también entre los partidarios. Un vecindario unifamiliar junto al lago, cercano a una futura estación de metro ligero, está solicitando ser designado como distrito local de conservación novedoso, en un intento por impedir el desarrollo. Y los defensores, como Jenkins, vicepresidenta del concejo, dicen que la implementación efectiva será esencial.

“Me preocupa un poco quién podrá aprovechar estas oportunidades”, dice Jenkins, que participa en una iniciativa de Policy Link en 10 ciudades para desarrollar estrategias relacionadas con el desplazamiento. Dice que Minneapolis ha ayudado a residentes de bajos ingresos a comprar viviendas unifamiliares y ha construido grandes complejos de viviendas asequibles, pero que le gustaría ver que la ciudad expanda el programa de posesión de vivienda y el de asistencia técnica “para construir un canal de posesión, permitir a los residentes negros convertirse en pequeños desarrolladores, vivir en dúplex y tríplex ocupados por sus dueños, estabilizar las comunidades y adquirir riqueza para sus familias”.

“El nuevo programa piloto Missing Middle tiene mucho potencial”, dice Jenkins. “Ese segmento intermedio no atendido es donde más podemos triunfar con las comunidades de ingresos bajos de color, en particular con la gente negra”. Dice que la ciudad posee cientos de lotes vacíos, y “debemos ser inteligentes, creativos y deliberados con estas oportunidades. Hasta ahora, la mayoría de las personas beneficiadas no fueron de color”. Dice que la ciudad debe “inclinarse” hacia un alcance y apoyo más enfocados para los grupos de desarrollo comunitario, hipotecas, educación y capacitación, y garantizar que el debate actual sobre estos temas incluya a todas las comunidades.

Probar el cambio gradual

Si es cada vez más común eliminar la zonificación unifamiliar, o al menos se considera más, ¿estamos presenciando el fin de una era? El tiempo lo dirá, dice Fischel, experto en zonificación. “Minneapolis es una ciudad muy progresista”, indica, y los cambios de zonificación pueden ser un caso especial que podría no adoptarse en toda la nación. Podría ser más sencillo generar apoyo público para eliminar la zonificación unifamiliar en una ciudad con mayoría de viviendas alquiladas que en una con mayoría de propietarios. La introducción de cambios de políticas inspirados en Minneapolis en ciudades con gran mayoría de propietarios puede ser una prueba de pertinencia más amplia. Otra prueba puede ser si dicho cambio se revertiría en el futuro, con un concejo menos progresista.

Las recomendaciones de Fischel para los planificadores urbanos y los funcionarios públicos de otras ciudades se condicen con lo que acaba de hacer Minneapolis: educar al público sobre la zonificación excluyente y hacer hincapié en los beneficios del desarrollo y la densidad urbanos compactos. Sugiere evitar la discusión de que “los YIMBY son buenos y los NIMBY son malos” y explicar que una mayor densidad es buena para la diversidad social y económica, y para la resiliencia ante condiciones climáticas. “Invertir el concepto de ‘no hacer planes pequeños’ a ‘hacer muchos planes pequeños’”, dice. “Deshacer la zonificación unifamiliar en una ciudad o un vecindario a la vez, y ver si funciona. Probar de forma gradual”. 

Kathlee McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Imagen: “Tríplex pensado para ciclistas”, de Laura Stene, 2019. Crédito: cortesía de Designing for Minneapolis 2040 Studio, Facultad de Tecnología Dunwoody, Minneapolis.

Referencias

APM (APM Research Lab). 2019. “Divided Decade: How the Housing Market Has Changed Over the Past Decade”. Visualización de datos. 12 de febrero. https://www.apmresearchlab.org/housingcost.

Clark, Joshua. 2019. “HotPads Q1 2019 Rent Report: Rents Are on the Rise to Start 2019.” HotPads (blog). 29 de marzo. https://hotpads.com/blog/q1-2019-rent-report.

CPED (Departamento de Planificación Comunitaria y Desarrollo Económico de la ciudad de Minneapolis). 2019. Minneapolis 2040. Minneapolis, MN: CPED. https://minneapolis2040.com/media/1488/pdf_minneapolis2040.pdf.

DeNinno, Amy. 2019. “The Role of Zoning Regulations in the Perpetuation of Racial Inequality and Poverty: A Case Study of Oakland, California”. ArcGIS StoryMap. https://www.arcgis.com/apps/MapJournal/index.html?appid= e3f7c6fd337046ff978221e5dd370e20.

Fischel, William A. 2015. Zoning Rules! The Economics of Land Use Regulation. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/books/zoning-rules.

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With the arrival of 2020, Minneapolis becomes the first major U.S. city to implement a ban on single-family zoning in every neighborhood. For decades, single-family zoning had locked up nearly three-quarters of the city’s urban land in low-density housing and had contributed directly to lasting racial inequities. The historic and controversial policy shift—which comes with the formal adoption of the Minneapolis 2040 comprehensive plan and follows years of research, planning, and political maneuvering—will allow duplexes and triplexes citywide. It has been hailed as a significant and replicable step toward more effective and equitable use of urban land, and has inspired or helped inform similar shifts across the country.

From an economic and planning perspective, undoing single-family zoning is “a momentous idea,” says William Fischel, emeritus economics professor at Dartmouth College, a zoning board member in Hanover, New Hampshire, and author of the Lincoln Institute of Land Policy book Zoning Rules! The Economics of Land Use Regulation (Fischel 2015). “I heartily approve of what Minneapolis is doing.”

The movement toward exclusively single-family neighborhoods in the United States began in the 1910s and 1920s, says Fischel. “Advocates of zoning were unabashedly in favor of the single-family house” for many reasons, including public health; such structures were seen as improvements to crowded and unsanitary urban neighborhoods. The turning point that made single-family zoning so desirable across the nation came in the 1970s, when inflation made housing a very attractive equation for building personal wealth, he says. Beginning in the 1980s and 1990s, with the rising value of homes, people found that they could stop development in their single-family neighborhoods through zoning. “That’s been a clear goal all over the country, to protect single-family-zoned housing,” mostly from incursions of industry or denser and more affordable housing, says Fischel.

Single-family zoning is a barrier to home ownership for those who can’t afford to purchase a home, effectively locking up certain neighbor­hoods. During the Minneapolis 2040 process, its champions—including a progressive mayor and city council, along with the city’s Community Planning and Economic Development (CPED) department—presented the comprehensive plan as part of the solution to addressing the enduring effects of policies that intentionally and systematically discriminated against communities of color. The resulting disparities, the plan says, were “rooted in overt and institutionalized racism that has shaped the opportunities available to multiple generations of Minneapolis residents.” As the plan notes, Minneapolis has both the nation’s lowest home ownership rate among black households and the widest unemployment gap between black and white residents.

“Equity drove this in a big way,” says Caren Dewar, executive director of the Minneapolis-based Urban Land Institute (ULI) Minnesota, whose members include large multifamily and affordable housing developers, urban planners, architects, and others. “It was a bold move, and it was hard. City council members ran on a very progressive platform, supported by a group of savvy and engaged advocates who supported overcoming racist history and providing more housing.”

As Minneapolis begins its history-making policy implementation, other cities and states have begun to implement shifts that encourage density, equity, and affordability, from allowing accessory dwelling units (ADUs) in parts of Washington, DC, to passing statewide legislation in Oregon that legalizes certain types of multifamily properties in cities of 10,000 or more. Others are watching to determine how dismantling single-family zoning will not only provide more places to live, but also change the physical, economic, and social landscape of cities.

Housing Woes in a Growing City

Between 2010 and 2016, Minneapolis added more than 37,000 residents and 12,000 homes, increasing its population 11 percent to 425,000, according to estimates from the Metropolitan Council (Met Council), the policy and planning agency for the Twin Cities metropolitan region. This growth is part of a rebound from the decades of decline that had occurred since the city’s population peaked at nearly 522,000 in 1950—changes related to the loss of industry, “white flight,” and the construction of new suburbs. The Minneapolis metro region’s population is expected to grow as much as 10 percent per decade, to 3.7 million by 2040, according to the Met Council. To meet existing and future housing demand, the region needs to add more than 14,000 homes each year for the next two decades.

Now boasting one of the lowest vacancy rates in the U.S., 19 Fortune 500 companies, and steady economic and population growth, the Minneapolis-St. Paul area is ranked first in the Midwest for real estate investments, especially in rental properties (PwC 2019). But it also ranks first in a more dubious arena: Minneapolis has the nation’s lowest black home ownership rate, according to a 2018 analysis of 128 U.S. cities conducted by the APM Research Lab, a sister company of Minnesota Public Radio News. The study showed more than 70 percent of white households in these cities, but only 40 percent of black households, owned their home. In Minneapolis, the gap was more pro­nounced: 78 percent of white households, and only 19.8 percent of black households, were homeowners (APM 2019).

Minneapolis is also grappling with an affordable housing crisis amplified by a lack of housing options, particularly smaller residences suitable for first-time buyers and those looking to downsize. These “missing middle” properties include duplexes, triplexes, cottage courts, and small apartment buildings. Such multifamily buildings were a valued part of the city’s urban fabric until the 1940s, when single-family zoning began to take hold. Many were grandfathered into the single-family zones, which now encom­pass 70 percent of the city’s 54 square miles.

In the past decade, rising home prices and the lack of housing types have boosted the percentage of renters from 49 percent to a 52 percent majority. The cost of single-family homes has been rising steadily in recent years, and the median home price hit $290,000 in June 2019, a 7.2 percent increase over June 2018, according to the Minneapolis Area Realtors, while homes in the wealthier single-family neighborhoods can sell for several million dollars. Median rent was $1,695 in the first quarter of 2019, up 3.6 percent over the previous year, compared to the U.S. median monthly rent of $1,530 (Clark 2019). Financial pressure on renters has been com­pounded by decreasing wages: since 2000, the median income of Minneapolis renters has declined 14 percent as median rent increased 11 percent. The plan notes that the city’s economic gaps by race are significant: black households earn a median income of $20,871, less than a third of the $65,000 earned by white households, and 45 percent live below the poverty line. These disparities are at least in part the outcome of exclusionary zoning, research suggests.

Mapping Prejudice

In 2016, an interdisciplinary team of community activists, students, and scholars from the University of Minnesota began a project called Mapping Prejudice. The goal of the project was to make structural racism visible by identifying and mapping the property contracts that made many neighborhoods racially exclusive during the 20th century. Although this practice was not limited to Minneapolis (see sidebar), their effort was the first comprehensive visualization of racial covenants for an American city.

The team’s intent was to work with resi­dents, activists, and policy makers to under­stand how contemporary inequities were rooted in historic injustices. Using GIS and with help from volunteers, the team has been reviewing more than 1.4 million digital scans of warranty deeds in Hennepin County from 1900 through 1960, and has uncovered more than 20,000 covenants for private homes that specifically excluded people on the basis of race or ethnici­ty. These findings demonstrate that structural barriers stopped many people of color from buying property and building wealth for most of the last century.

When the city’s first racially restrictive deed was written in 1910, Minneapolis was not particularly segregated, but covenants “changed the landscape of the city,” notes the Mapping Prejudice website. For example, a 1919 adver­tisement in the Minneapolis Tribune offered “restricted” housing sites overlooking one of the city’s lakes that could not be sold, mortgaged, or leased to anyone of African, Asian, or Jewish descent. The Mapping Prejudice research revealed that most deeds were crafted mainly to exclude blacks, who were pushed into small areas of North Minneapolis as racially restrictive deeds increased—even as the number of black households also grew.

In the 1930s, federal housing administrators endorsed these documents, requiring them for projects that used federally backed financing. Lenders followed suit, accepting the rationale that covenants provided the essential insur­ance of stable investments in residential property. Banks routinely “redlined” or denied loans for properties in racially mixed neighbor­hoods, and increasing sections of the city became entirely white, laying the groundwork for patterns of residential segregation that still exist today. Though the laws would change—the U.S. Supreme Court made covenants unenforceable in 1948, the Minnesota Legisla­ture prohibited their use in 1953, and the U.S. Congress banned racial restrictions as part of the Fair Housing Act of 1968—the effects of covenants and predatory lending practices would endure in Minneapolis and elsewhere.

Partnering with the Mapping Prejudice team, city planners compared zoning maps and demographic data with redlined areas and found they had nearly identical boundaries. They documented that even after redlining was abolished, people of color had been excluded from most of the single-family neighborhoods in the city, and thus had been prevented from owning homes, accumulating wealth, and having access to the better jobs, transit, educational opportunities, parks and open space, and other benefits available to residents of more affluent white neighborhoods.

The areas that were covenanted are largely white and among the wealthier parts of the city today, while the areas engineered to be largely black remain that way and are among the city’s poorest neighborhoods. Where shifts are occurring—in some areas of North Minneapolis, for example—they follow patterns of gentrifica­tion, as white residents priced out of other areas “discover” mostly black neighborhoods with lower-priced housing.

The Mapping Prejudice project proved that “Minneapolis had a direct link from racially biased zoning to single-family zoning,” says Heather Worthington, CPED’s long-range planning director. When it came time to design the comprehensive plan, “the linkage between the racially biased housing and lending practices and covenants was really the important policy underlayment, as these informed the develop­ment of single-family zoning,” Worthington says. “That was the first reason we had to address the city’s single-family zones.” The second: “We heard from Minneapolis residents that, as they aged, they couldn’t access other types of housing, as so much of it was single-family, one-size-fits-all kind of housing. They wanted more choice, and places to downsize. We had a huge racial disparity and [we also had] a large segment of the population that said, ‘We want more options.’”

Residential Segregation and Exclusionary Zoning

Minneapolis was the first large city in the country to enact a fair housing ordinance, and Minnesota was one of the first states to pass a civil rights law outlawing housing discrimination, says Myron Orfield, a professor at the University of Minnesota Law School and director of the Institute on Metropolitan Opportunity (Orfield 2017). But residential segregation endures in this city and in communities across the country—the result of “a century of social engineering on the part of federal, state, and local governments that enacted policies to keep African Americans separate and subordinate,” notes Richard Rothstein in The Color of Law (Rothstein 2017).

While the federal Fair Housing Act prohibits housing discrimination based on race, color, national origin, religion, sex, ability, and familial status, it does not prohibit class-based, or economic, discrimina­tion—a legal loophole that permits continued discrimination against communities of color, which tend to be lower-income due to historical barring from home ownership and educational opportunities (DeNinno 2019). Housing segregated by income level is increasing due to exclusionary zoning policies that municipalities or individual neighborhoods use to reduce affordable housing options through restric­tions against apartments, townhomes, and other forms of multifamily housing, and such policies are still legal under current federal law, writes Richard Kahlenberg, senior fellow at the Century Foundation, in The New York Times: “Rising class segregation by residence is partly related to rising income inequality, but it is also the result of an expansion of exclusionary zoning.” In extremely wealthy neighborhoods with very large lot requirements, he notes, “policies can effectively exclude virtually all families not in the top one percent by income and wealth” (Kahlenberg 2017).

Kahlenberg argues for a new economic fair housing act to curtail government zoning policies that discriminate based on economic status. Such a law could ban exclusionary zoning at the local level or impose a penalty on municipalities that maintain discriminatory zoning, either by withholding infra­structure funds or by limiting the tax deduction homeowners can take for mortgage interest.

Laying the Groundwork for Change

In April 2017, a previous city council unanimous­ly adopted 2040 comprehensive plan goals that addressed key areas including racial disparities, housing and transit, and climate resilience. Later that year, the election of an especially progressive city council slate brought new mandates to Minneapolis. Elected to a second term and as president of the council was Lisa Bender, a cycling advocate and urban planner with a master’s degree in city and regional planning from the University of California, Berkeley, who had introduced a successful ADU ordinance in 2014. Andrea Jenkins, the first black, transgender woman to hold public office in the country, won a seat on the council after campaigning on a platform that included raising the minimum wage and increasing affordable housing supplies. She is now vice president of the council. Jacob Frey, a civil rights attorney and community activist, was elected mayor, and also ran on a platform of expanding housing.

The zoning changes Bender, Jenkins, Frey, and others promoted through Minneapolis 2040 faced fierce opposition; “Don’t Bulldoze Our Neighborhoods” lawn signs appeared around town, mostly in whiter, wealthier neighborhoods. Many in Minneapolis say the eventual success of the plan was attributed to a concerted effort to engage in community outreach by city officials and various local Yes in My Backyard (YIMBY) activist groups.

The community engagement process underpinning Minneapolis 2040 spanned more than two years and 200 meetings, garnering over 18,000 public comments. The breadth and depth of the community outreach was unprecedented for the city, says Worthington, including commu­nity workshops and dialogues, artist-supported events, and online engagement. Planners were very intentional in seeking out communities that were typically underrepresented in planning efforts, such as renters, people of color, the disability community, and seniors, she says. “We tried to meet people where they were, have more visual presentations, and use innovative tactics. We went to many festivals and programs and jumped on buses and light rail to talk to people.” They also worked to achieve a much greater level of transparency than previous planning efforts.

Part of the process was educating residents by partnering with the Mapping Prejudice team, who presented findings and participated in discussions. “Minneapolis has a lot of what I call ‘progressive dissonance’—people who describe themselves as liberal and progressive but don’t understand the bias going back 100 years,” Worthington says.

For the first few months of the planning process, planners were often booed at meetings and received abusive emails. By the final months, she says, people wanted to learn more. It became “we’re all in this together and need to work together” to solve housing and equity issues, she says, rather than a Not in My Backyard (NIMBY) concern about preserving neighborhood character.

Duplexes and Triplexes

To be clear, the new zoning in Minneapolis does not prohibit construction of single-family homes. It simply says that no neighborhoods in the city can have only single-family homes. New duplexes and triplexes must be built within the existing building envelope, and up to two units can be added within that footprint to owner-occupied homes. Indeed, one doesn’t have to look far to find examples of how duplexes and triplexes could work in single-family neighborhoods.

“Our city originally developed along streetcar lines, so we have many neighborhoods that have a rich diversity of housing types and land uses, including duplexes, triplexes, and smaller multifamily buildings,” Bender has said (Grabar 2018). “So we were able to keep pointing back at those neighborhoods and say, ‘This is a pretty incremental change.’”

By inserting ADUs, duplexes and triplexes, and other housing types, “we’re undoing things that have been done for a long time,” said Bender in an interview for Land Matters, the Lincoln Institute podcast (Flint 2019). The comprehensive plan process raised questions such as, how do we redefine what is the status quo, what isn’t working for people today, who gets to live here, and what are people’s aspirations for this city, she says. “We’re at a crossroads in terms of people being able to live in our city and in terms of climate change, and we have to make some good moves” and meaningful investments.

Addressing concerns that more duplexes and triplexes will change neighborhood character and overtax the city’s infrastructure, supporters of the plan point to the fact that the city had an additional 100,000 residents decades ago—mostly more people in each home—and has plenty of street, transit, and other infrastructure capacity, says CPED Director David Frank.

An early draft of the comprehensive plan allowed for fourplexes on single-family lots. But organized opposition and a staff analysis, including architect-designed models, convinced planners to limit the density. To provide perspec­tive, Worthington notes, a typical city lot is 40 feet wide by 120 feet deep, and the maximum home size is 3,000 square feet. “Three units gets us more density on the lot but is a lot more livable” than trying to fit four in the same footprint. Three-unit developments can also use residential financing, whereas a four-unit configuration triggers commercial financing and building regulations. A triplex also doesn’t require ADA accommodations and is easier to lay out, she adds. Duplexes and triplexes “will be a relatively small change in terms of impact on neighborhoods, but can be a big opportunity for people who historically have had limited access to neighborhoods that have the best transit, grocery stores, parks, and other amenities.”

Will the new zoning cause developers to demolish single-family homes en masse and redevelop adjacent lots into multifamily build­ings, as opponents have warned? Worthington responds that the economics of tearing down an existing home and building a duplex or triplex are unlikely to pencil out for larger-scale developers; a homeowner with equity who can afford to build an ADU or convert part of the home to make a duplex, she says, “is probably a better prospect.”

Worthington also points to other potential players, including two land trusts in the area that buy property and help fund affordable housing development. Eddie Landenberger, vice president and senior project manager for the Twin Cities Land Bank—a local nonprofit organization that in the past decade has helped leverage land purchases for over 1,500 single-family and multifamily homes, including many that have been rehabbed in North Minneapolis—says interest in taking advantage of the new zoning regulations is on the rise.

“We don’t have clarity yet on how many duplexes and triplexes could be built in the next year or 10 years, but we do have more single-family and smaller developers now seeing duplex and triplex as an incremental step into building multifamily buildings,” says Landenberger. The land bank has been doing deals through the city’s Missing Middle program, which provides gap financing and grants as part of the city’s multi­pronged approach to developing more affordable housing (see sidebar).

“The zoning change provides more opportuni­ties for a landlord to have a couple units, and we’re starting to see smaller developers jumping into these projects,” says Landenberger. “The new zoning is already helping us with our work, as we’re now seeing entitlement processes referring to these future zoning changes.”

Minneapolis Affordable Housing Efforts

In the city of Minneapolis, 50 percent of renters and 74 percent of low-income renters are cost-burdened, according to Minneapolis 2040. Since 2000, the city has produced or preserved 8,900 housing units considered affordable for residents earning 50 percent of the area median income (AMI), which is $100,000 for a family of four in 2019. But the city also lost approximately 15,000 homes that were afforda­ble to households at this economic level; the homes generally still exist, but they are cost-prohibitive to own or rent.

The city’s 2019 budget addressed the four pillars of Minneapolis’ affordable housing agenda— production of new affordable housing, preservation of existing affordable housing, protection of renter rights, and increases in affordable home ownership opportunities—with an historic $40 million, more than three times the city’s previous record. State and federal funds bring that total to $50 million. This investment includes the Affordable Housing Trust Fund, which was increased by $14 million in 2019 to $21.6 million. The fund provides gap financing to preserve and produce affordable rental housing for households earning less than 50 percent of AMI, with a priority for units affordable to households earning less than 30 percent of AMI.

The city also allocated $500,000 for the new Missing Middle Housing Pilot Program, which aims to develop affordable residential housing projects with between three and 20 rental or ownership units on vacant land along transit corridors. Minimum criteria for rental projects include 20 percent affordable units for households at or below 50 percent of AMI, maintained for a minimum of 30 years. Program financing for ownership projects requires at least 10 percent of units to be affordable to households at or below 80 percent of AMI. The city will finance up to $95,000 for each eligible affordable unit.

In addition to the Missing Middle pilot program, multiple interrelated efforts are underway to add more diverse and affordable housing options and a more equitable distribution of housing.

• Accessory Dwelling Units (ADUs): One of the city’s goals in passing an ADU ordinance in 2014 was to provide age-in-place housing options. Planners developed design and regulatory standards for units to retain the character and context of the city’s low-density residential areas. The city eased development costs by waiving the two largest fees tied to adding a dwelling unit, a sewer availability charge and a parkland dedication fee, which together save homeowners about $4,000. The city had issued 137 permits for ADUs as of January 2019.
• Inclusionary Housing: City council approved an interim inclusionary housing ordinance in December 2018 and voted to increase affordability require­ments and impact fees for new upzoned development. A permanent inclusionary housing policy and ordinance proposal has been under consideration for 2020, pending city council approval. The proposed policy being considered would give developers of new rental housing with more than 20 units several options for providing affordable units on-site. These options range from requiring 4 percent of units to be affordable to those earning 30 percent of AMI to requiring 20 percent of units to be affordable at 50 percent AMI. The latter option includes tax increment financing assistance from the city. Developers could also build affordable units elsewhere or pay in-lieu. Ownership projects must have at least 10 percent of units priced as affordable for households earning 80 percent of AMI.
• Affordable Housing Preservation: The city’s 2019 budget includes $3.4 million to preserve and stabilize naturally occurring affordable housing (NOAH). Launched in 2018, the 4d Program—named for the state tax classification for such properties—helps apartment building owners obtain property tax reductions of up to 40 percent if they commit to keeping 20 percent or more of their units affordable. In 2018, over 750 units with affordable rents were preserved with a 10-year affordability commitment.
• Minneapolis Homes: Funded at $5 million in 2019, this program offers loans for down payment assistance and has enabled the purchase of hundreds of city-owned vacant lots and houses, including many in North Minneapolis. Under the program, the city assisted with 74 homes in 2018, and 57 were purchased by a person of color or indigenous person.

Measuring Progress

According to fair housing laws, the city can’t restrict home sales to any particular groups or individuals, but the city is searching for the regulatory lever it can use to help people move into formerly single-family neighborhoods, says Worthington. “You can do things as a private citizen, like build an ADU and rent it to a person eligible for subsidized housing,” she says. “There’s a strong thread of that kind of commu­nity activism that runs through the city.”

The comprehensive plan is “part of an ecosystem of changes in policy at the city level on regulating land use, how we incentivize housing, how we invest in areas of the city that have been disinvested in over time.” She says Minneapolis is not pinning hopes just on duplexes and triplexes, which are likely to be built gradually over time and won’t provide the volume of housing needed. Upzoning along transit corridors with newly allowed four- to 10-story mixed-use buildings, another key component of the plan, is likely to spur more homes. She says the city is working with partners to identify a set of metrics to measure progress toward affordable housing, land use, and equity goals.

Still, uncertainty lingers, among opponents of the plan and supporters alike. One lakeside single-family neighborhood near a future light-rail station is applying for a never-used local conservation district designation in an effort to forestall development there. And advocates including City Council Vice President Jenkins say effective implementation will be key.

“I have some concerns around who will be able to take advantage of these opportunities,” says Jenkins, who is participating in a 10-city Policy Link initiative to develop strategies related to displacement. She says Minneapolis has helped low-income residents buy single-family homes and has built large affordable housing complexes, but she’d like to see the city expand the homeownership program and technical assistance program “to build a pipeline for home ownership, to allow black residents to become small developers, live in owner-occupied duplexes and triplexes, stabilize their communi­ties, and build wealth for their families.

“The new Missing Middle pilot program has a lot of potential,” says Jenkins. “That missing middle is where we can have the most success for low-income communities of color, particularly for black people.” She says the city owns hundreds of vacant lots, and “we have to be smart, creative, and intentional about these opportunities. The majority who have benefitted so far have not been people of color.” She says the city needs to “lean into” more targeted outreach and support for community develop­ment groups and mortgage education and training, and ensure that the ongoing discussion around these issues includes all communities.

Testing Incremental Change

As eliminating single-family zoning becomes more common, or at least more commonly considered, are we witnessing the end of an era? Only time will tell, says zoning expert Fischel. “Minneapolis is a very progressive city,” he says, and its zoning changes could be a special case that might not see widespread adoption across the nation. A city with a majority of renter households might have an easier time building public support for eliminating single-family zoning than a majority homeowner city. Introduc­ing Minneapolis-inspired policy changes to cities where homeowners are a distinct majority could be one test of wider applicability. Another test could be whether such a change would be overturned by a less-progressive city council in the future.

Fischel’s recommendations for urban planners and public officials in other cities parallel what Minneapolis has just done: educate the public about exclusionary zoning and emphasize the benefits of compact urban development and density. Avoid the “NIMBYs are evil and YIMBYs are good” argument, he suggests, and explain that higher density is good for social and economic diversity and for climate resilience. “Invert the ‘make no little plans’ concept to ‘make lots of little plans,’” says Fischel. “Undo single-family zoning in one city or one neighborhood at a time and see if it works. Try incrementalism.”

References

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Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities.

Photographs (in order of appearance): 

In conjunction with the comprehensive planning process that resulted in a citywide ban on single-family zoning in Minneapolis, architecture students at the local Dunwoody College of Technology collaborated with city officials to study historical housing patterns and future needs. They also designed concepts for multifamily structures that could blend in with current neighborhoods, including “Cyclist-Centered Triplex” by Laura Stene. Credit: Designing for Minneapolis 2040, courtesy of Dunwoody College of Technology.

An interdisciplinary team based at the University of Minnesota is studying the connections between contemporary inequities and historic injustices. The researchers have  found archival materials including this 1919 advertisement from the Minneapolis Tribune, which restricts real estate purchases based on ethnicity. Credit: Mapping Prejudice.

A principios de 2019, la ciudad de Cornelius, Oregón, celebró la inauguración de un nuevo desarrollo de uso mixto llamado Cornelius Place. El edificio, ubicado en la calle principal de la ciudad, alberga una biblioteca pública de 1.260 metros cuadrados, en reemplazo de una que había en el Ayuntamiento y era cuatro veces más pequeña. También incluye un café, un patio en el que se desarrollarán conciertos y un mercado de productores rurales, y un gimnasio y centro de recreación de YMCA de 270 metros cuadrados. “Nuestra ciudad no tenía un centro comunitario, ni para personas mayores o jóvenes. Así, la biblioteca es mucho más que un repositorio de libros: también es un espacio comunitario de usos múltiples”, dijo Karen Hill, directora de la biblioteca, quien guió el proyecto.

Cornelius Place ofrece algo más a la comunidad: arriba de la biblioteca hay 45 departamentos, planificados como viviendas asequibles para personas mayores con ingresos de hasta el 60 por ciento de la mediana de la zona (AMI, por sus siglas en inglés). Once departamentos forman parte del programa Section 8, por lo que son aun más asequibles: los habitantes no deben destinar más del 30 por ciento de sus ingresos al alquiler.

Cornelius es una ciudad metropolitana de Portland con 12.400 habitantes, y espera crecer más de un tercio en los próximos cinco años. Según indicó Ryan Wells, director de desarrollo comunitario, Cornelius Place es el primer edificio de tres pisos y de uso mixto, y el primer edificio referente de un plan de ordenamiento territorial para construir un centro de la ciudad en el que se pueda caminar. Al combinar una nueva biblioteca pública con viviendas asequibles para mayores, ambos proyectos se pudieron concretar. “Cuando se mezclan esos usos, se comparten los costos de construcción”, dice Wells. “No podríamos haber construido la biblioteca por sí sola”.

A pesar de las predicciones de que morirían en la era digital, las bibliotecas públicas de muchas comunidades de los Estados Unidos en realidad están más ocupadas y son más valoradas que nunca. Se consideran cada vez más como centros comunitarios: en las 16.568 bibliotecas públicas del país, los visitantes pueden pasear entre los pasillos, concentrarse en portátiles, mejorar sus aptitudes laborales, estudiar inglés, probar equipos “de elaboración”, comunicarse con trabajadores sociales que trabajan allí y más. Pero muchas bibliotecas luchan por suplir esta demanda en instalaciones pequeñas, desactualizadas y que necesitan reparaciones, o que incluso necesitan reformas importantes para ofrecer las áreas colaborativas, los espacios de trabajo flexibles y la tecnología de punta que los visitantes esperan cada vez más.

Sin embargo, cuando se intenta reconstruir las bibliotecas públicas, suelen aparecer problemas financieros. En muchas ciudades, el valor del suelo y los costos de construcción están aumentando, y dichos proyectos son cada vez más caros y con frecuencia necesitan gravámenes especiales o campañas de captación de fondos. Por su parte, las ciudades que buscan soluciones nuevas para la crisis de viviendas asequibles se están fijando en algunos bienes inmuebles deseables: el espacio aéreo sobre esas bibliotecas públicas, que suelen estar en edificios bajos. Al unir fuerzas, resulta posible invertir dólares públicos en proyectos que atienden a la comunidad de varias maneras, y también aprovechar fondos adicionales para ellos.

“En general, la evolución de las bibliotecas públicas en las ciudades de los Estados Unidos siguió la evolución de las necesidades de la comunidad, y en cada vez más ciudades, hoy eso significa combinar bibliotecas nuevas con viviendas asequibles”, dice Loida Garcia-Febo, consultora de bibliotecas y presidenta de la Asociación de Bibliotecas de los Estados Unidos entre 2018 y 2019. “Casi todas las bibliotecas hallan su valor en cómo integran y responden a la comunidad, y es evidente que, en mercados inmobiliarios estrechos, las bibliotecas pueden aprovechar sus activos físicos para aumentar el valor que ofrecen a la comunidad”.

Vivir en la biblioteca

Combinar bibliotecas con departamentos es “parte de una tendencia que se aleja de la zonificación con un solo uso y vuelve a los usos mixtos”, dice Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro de Inversión Comunitaria del Instituto Lincoln, que ayuda a comunidades en desventaja a utilizar inversiones para cubrir las prioridades económicas, sociales y ambientales. Hacke agregó que la tendencia también refleja que se reconoce la importancia de las bibliotecas como “tercer lugar de compromiso cívico y cohesión social”.

Uno de los primeros ejemplos del país de un espacio compartido entre biblioteca y viviendas asequibles tuvo lugar en San Francisco en el año 2006. Como parte del redesarrollo de Mission Bay, de 20 hectáreas, la ciudad se asoció con Catellus Development Corporation y Mercy Housing, una organización sin fines de lucro que desarrolla viviendas asequibles, para agregar una biblioteca filial de 700 metros cuadrados como referente cívico. El edificio que alberga la biblioteca incluye un salón de reuniones comunitarias, un centro de salud de día para adultos, una cafetería y Mission Creek Senior Housing, con 140 departamentos para personas mayores de bajos ingresos.

A pesar de presentar buenos resultados, por ahora el proyecto es único en la ciudad. Al menos un funcionario público pidió al bibliotecario interino de la ciudad que explore si se podrían combinar futuras renovaciones a bibliotecas con viviendas asequibles. “Estamos en una crisis de asequibilidad y necesitamos maximizar los terrenos públicos existentes para viviendas 100 por ciento asequibles”, escribió Sandra Lee Fewer, miembro de la Junta de Supervisores de la ciudad, en una respuesta por correo electrónico a Next City (Brey 2018). “Si no intentamos agregar viviendas asequibles sobre recursos públicos recién renovados, como las bibliotecas, estaríamos dejando pasar una oportunidad”.

Si bien San Francisco demoró en replicar el modelo de Mission Bay, otras ciudades adoptaron la idea; entre ellas, Chicago. Bajo la gestión del alcalde Rahm Emanuel, entre 2011 y 2019, la ciudad invirtió más de US$ 300 millones para renovar o construir 30 bibliotecas públicas en la red de 80 bibliotecas de la ciudad, que atiende a 10 millones de visitantes al año. La iniciativa “Branching Out: Building Libraries, Building Communities” (“Crear filiales: construir bibliotecas, construir comunidades”) se centró en invertir en bibliotecas como referentes comunitarios con arquitectura cívica y programación de alta calidad. Desde 2011, se construyeron seis bibliotecas nuevas, y se realizaron reformas importantes en 14 filiales. Para fines de 2019, se terminarán de construir cinco bibliotecas más y se renovarán cuatro existentes.

Tres de las nuevas comparten la ubicación con viviendas, en ejemplos de arquitectura moderna de talla mundial. En 2016, la ciudad anunció una asociación entre la Biblioteca Pública de Chicago (CPL, por su sigla en inglés) y la Autoridad de Viviendas de Chicago (CHA) que reduciría costos, aumentaría las visitas a las bibliotecas e invertiría en edificios atractivos y sustentables que ofrecerían los tipos de servicios que la ciudad necesita. Una competencia dirigida por la ciudad atrajo presentaciones de 32 firmas de arquitectura, y se seleccionaron tres firmas premiadas con sede en Chicago para diseñar los proyectos:

• La Biblioteca Filial y Departamentos Independence, de seis pisos y con un costo de US$ 33,4 millones, en Irving Park, Northwest Side, diseñada por John Ronan Architects y desarrollada por Evergreen Real Estate Group, posee una biblioteca de dos pisos que presenta un estudio de música y un taller de elaboración, debajo 44 departamentos subsidiados para personas mayores. 
• La Biblioteca Pública y Departamentos Asequibles de Northtown, de US$ 34 millones, en West Ridge, una estructura curvilínea de cuatro pisos diseñada por Perkins and Will, también fue desarrollada por Evergreen Real Estate Group. La flamante biblioteca, de 1.500 metros cuadrados, cuenta con un jardín y una terraza compartida con los inquilinos. Los pisos superiores incluyen 44 departamentos para personas mayores: 30 viviendas públicas de la CHA y 14 departamentos asequibles. 
• La Biblioteca Filial Little Italy y Departamentos de Taylor Street, de siete pisos y US$ 41 millones de inversión, cerca de Near West Side, diseñada por Skidmore, Owings & Merrill (SOM) y desarrollada por Related Midwest, incluye una biblioteca de planta abierta que ocupa un piso, y seis pisos más con 73 departamentos arriba. De estos, 37 son viviendas públicas de la CHA, 29 son viviendas asequibles y siete, departamentos a precio de mercado.

Además de los programas tradicionales de bibliotecas, como grupos de lectura para personas mayores, y programas educativos y culturales intergeneracionales, cada filial ofrece espacios de juego para aprendizaje temprano e instalaciones para que los adolescentes exploren el diseño digital, la música y la tecnología de grabación, con la ayuda de tutores experimentados. También ofrecen programas de alta tecnología, como impresión 3D, realidad virtual y robótica, además de apoyo especializado para desarrollar habilidades laborales y tutores tecnológicos.

En West Ridge e Irving Park, “estos proyectos permitieron a la CHA entregar nuevas unidades de viviendas y expandir las oportunidades de viviendas asequibles en dos comunidades donde la CHA antes no tenía mucha presencia”, dice Molly Sullivan, directora sénior de comunicaciones en la CHA. “Esto ayudó a suplir la demanda de viviendas asequibles para personas mayores en esas comunidades”. Sullivan dice que, además, el sistema de bibliotecas había estado buscando modos de acercar instalaciones modernas a esas comunidades, así que tenía sentido combinar las viviendas con las bibliotecas.

“La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles ofrece viviendas y centros de aprendizaje en los lugares donde se los necesita, y logra que las comunidades sean más resistentes y sostenibles”, dice Sullivan. “Sabemos que las viviendas son vitales para nuestros vecindarios, pero las comunidades sólidas y saludables también necesitan referentes que ofrezcan recursos para la educación permanente”.

Al hacer una crítica de los tres proyectos en The New York Times, el crítico de arquitectura Michael Kimmelman describió a las bibliotecas como “sencillamente, una buena planificación urbana”. Elogió a Emanuel por promover la idea de que “los edificios cívicos distinguidos en vecindarios desatendidos constituyeron su propia marca de equidad” (Kimmelman 2019).

En junio, Smart Growth America nombró a la biblioteca de Taylor Street el Proyecto del Año. “Cuando nos embarcamos en este proyecto y asociación únicos, sabíamos que estábamos construyendo más que un edificio nuevo”, dijo Eugene E. Jones, hijo, ex director ejecutivo de la Autoridad de Viviendas de Chicago, cuando se anunció el premio. “Estábamos creando un referente comunitario y un activo que tendrá un impacto duradero en los residentes y el vecindario” (CHA 2019).

Crece una filial en Brooklyn

Brooklyn también está aprovechando oportunidades para mejorar la infraestructura de bibliotecas con viviendas: usa filiales viejas como sedes de proyectos de redesarrollo que combinan bibliotecas nuevas con departamentos asequibles o, en un caso, una torre nueva con arquitectura elegante para condominios de lujo a precio de mercado.

La Biblioteca Pública de Brooklyn (BPL, por su sigla en inglés) es un sistema independiente de bibliotecas que atiende a los 2,5 millones de residentes del distrito. Es el quinto sistema de bibliotecas más grande de los Estados Unidos: 59 bibliotecas barriales y 7,9 millones de visitas al año. Puede parecer una capacidad inmensa, pero muchos de los edificios del sistema están atestados, deteriorados y no son aptos para usos modernos. En total, las bibliotecas de la Ciudad de Nueva York tienen necesidades de capital sin financiamiento por el valor de US$ 1.100 millones, de las cuales la mayoría son reparaciones; solo en Brooklyn se necesitan US$ 271 millones, según indica un informe de 2014 que llevó a cabo el Centro para un Futuro Urbano, una organización independiente sin fines de lucro dedicada a investigación y políticas (Giles 2014). El informe recomienda modos de reafirmar las bibliotecas como centros comunitarios, entre ellos incorporar viviendas asequibles.

“Vemos que las bibliotecas cumplen una función mucho más grande en Nueva York”, dice Eli Dvorkin, director editorial y de políticas del Centro. “Nunca hemos dependido de las bibliotecas como ahora”. Dice que las bibliotecas “son el único recurso al que acuden primero los inmigrantes, adolescentes y personas mayores. Son los centros comunitarios del s. XXI: construyen la infraestructura social de nuestras ciudades, pero no hemos invertido en su infraestructura”.

Eso está cambiando con proyectos como el redesarrollo de la Biblioteca Pública Sunset Park, de Brooklyn. La popular filial Sunset Park se construyó en la década del 70, pero era demasiado pequeña para suplir las necesidades de una comunidad cuya población creció en un 34 por ciento entre 1990 y 2014, el doble de la tasa de crecimiento de la ciudad. Los costos de vivienda también estaban aumentando: un informe estatal indicó que el aumento de la mediana de alquileres en la zona superó por mucho el aumento de la mediana de ingresos entre 2002 y 2014. En 2017, la ciudad emitió una solicitud de propuestas (RFP, por su sigla en inglés) y seleccionó a Fifth Avenue Committee (FAC), una organización sin fines de lucro con base en Brooklyn que se dedica a desarrollar viviendas asequibles y a la justicia social, como socio para reformar la biblioteca. FAC propuso una biblioteca de 2.000 metros cuadrados (el doble del tamaño original) con 49 unidades de viviendas permanentemente asequibles arriba.

La biblioteca, ubicada en las primeras dos plantas del edificio de ocho pisos, estará equipada con colecciones, tecnología y espacio flexible. Sobre ella, los departamentos se programaron para familias de ingresos bajos y medios, desde residentes sin ingresos que no tenían hogar, hasta quienes ganan entre el 30 y el 80 por ciento de la AMI. Los departamentos del edificio, cuya inauguración se espera para 2020, se alquilarán por mucho menos que los alquileres de mercado actuales en el vecindario.

“La Ciudad de Nueva York no está creando nuevos terrenos, pero la población crece, y los recursos exigen bibliotecas y también viviendas asequibles”, dice Michelle de la Uz, directora ejecutiva de FAC y comisionada de planificación en la Ciudad de Nueva York. Destacó que la ciudad posee una larga historia de combinar usos cívicos con otros desarrollos, pero esos proyectos no incluyeron viviendas 100 por ciento asequibles. “Queríamos crear el modelo para que se pudiera replicar y pudiéramos tener más de estas situaciones en las que todos ganan: las bibliotecas, las personas que necesitan viviendas asequibles y los contribuyentes”, y obtener el mayor beneficio posible de los terrenos públicos.

La filial Sunset Park es uno de varios híbridos entre biblioteca y viviendas en Nueva York. La Biblioteca Pública Inwood, de tres pisos y 2.400 metros cuadrados, ubicada en Upper Manhattan, que está en construcción, se encuentra debajo de un edificio de 14 pisos y uso mixto llamado Eliza, que posee 175 departamentos muy asequibles, salones de clase universales para pre jardín de infantes, un centro de atención de servicios sociales y comodidades, como un salón de juegos para niños, un gimnasio y un jardín en el techo.

De la Uz destaca que el sitio de Inwood fue rezonificado para admitir un aumento considerable en altura y densidad, mientras que “en Sunset Park, construimos de pleno derecho y no tuvimos que rezonificar: la altura estaba permitida”. Ella concuerda con una recomendación del Centro para un Futuro Urbano de que la rezonificación, si corresponde, puede permitir que muchos proyectos de este tipo sean posibles (ver nota de recuadro en página 33). “Hemos concretado muchos proyectos en asociación con el gobierno, y otorgar terrenos a tasas reducidas es la forma de lograr viviendas asequibles”, dice. “El proyecto debe tener cierta magnitud” para financiar el costo de la construcción, destaca, y rezonificar y reevaluar el suelo donde se encuentran las bibliotecas para admitir edificios más altos y mayor densidad “permitiría concretar muchas más unidades asequibles sobre bibliotecas, y mayores beneficios públicos”.

No siempre asequibles

No todos los proyectos de biblioteca y viviendas de la ciudad ofrecen viviendas asequibles, y algunos generaron controversias. La Biblioteca en 53rd Street, de 2.600 metros cuadrados, que se encuentra en Midtown Manhattan frente al Museo de Arte Moderno y abrió en 2016, es una base de tres plantas para el lujoso hotel y torre de departamentos Bacarat, de 50 pisos. Y con la reconstrucción de la filial Brooklyn Heights de la BPL, se demolió el edificio original de 1962 y se rediseñó el sitio como One Clinton, una torre de condominios de uso mixto y 38 pisos con una biblioteca nueva, un centro de enseñanza STEM y un espacio minorista en la planta baja. La torre, que se completará en 2020, posee 133 condominios a precio de mercado, cotizados en US$ 1 millón a US$ 6,4 millones.

La filial de Brooklyn Heights habría necesitado más de US$ 9 millones en renovaciones y actualizaciones. En cambio, Hudson Companies pagó US$ 52 millones por el sitio de la antigua filial. Ese dinero está financiando necesidades capitales de la BPL, como US$ 12 millones para equipar la nueva biblioteca One Clinton y US$ 10 millones para la filial Sunset Park.

Los críticos de One Clinton fueron sinceros sobre los riesgos de “privatizar” el suelo y la propiedad públicos, el plan de descartar la biblioteca, en vez de renovarla, y la ausencia de viviendas asequibles en el sitio del nuevo proyecto. Como parte del acuerdo, cerca de allí Hudson Companies está construyendo 114 unidades de departamentos permanentemente asequibles para obreros, sin costo para la ciudad. Dentro del programa de viviendas inclusivas obligatorias de la ciudad, está permitido desarrollar viviendas asequibles fuera del sitio, pero dentro del distrito comunitario. Los departamentos están destinados a familias que ganen entre el 60 y el 125 por ciento de la AMI, y la mitad está reservada para residentes locales.

Milwaukee también está combinando una mezcla de viviendas asequibles y a precio de mercado con bibliotecas. La Biblioteca Pública de Milwaukee (MPL) se asoció con desarrolladores para construir cuatro filiales nuevas de uso mixto que le costarán al sistema de bibliotecas US$ 18 millones en total. Esto incluye la Biblioteca Filial de Mitchell Street y Alexander Lofts, inaugurada en 2017 en el distrito comercial histórico de South Side. Mitchell Street posee 2.100 metros cuadrados en dos plantas, con un gran salón comunitario, un estudio de grabación, espacio de elaboración con cocina y un área de lectura con un hogar; hoy, es la biblioteca filial más grande de la ciudad. El proyecto, de US$ 21 millones (US$ 6 millones para la biblioteca y US$ 15 millones para las viviendas a precio de mercado) incluyó la restauración de un edificio histórico que solía albergar un gran almacén. El nuevo desarrollo posee 52 departamentos a precio de mercado y ocho casas adyacentes.

Las viviendas de estos tres proyectos varían entre asequibles y a precio de mercado. Según Sam McGovern-Rowen, gerente de proyecto de la MPL, esta decisión estuvo a cargo del desarrollador. “La junta de la biblioteca y la ciudad expresaron su preferencia por desarrollos de viviendas de uso mixto, pero no determinamos el aspecto de la asequibilidad”, indica. “Los desarrolladores proponen proyectos mediante nuestro proceso de RFP, y hemos seleccionado los que cubren todo el espectro de la asequibilidad”.

La coubicación de bibliotecas y, al menos, una vivienda a precio de mercado “significa que la biblioteca puede cumplir una función en el desarrollo económico de la comunidad”, destaca McGovern-Rowen. “Tomamos propiedades que estaban libres de impuestos y las colocamos en el registro de contribución; así, hasta ahora generamos cientos de miles de dólares de base impositiva”. Las bibliotecas también fueron “una inyección para los vecindarios y los distritos comerciales donde construimos los proyectos”, dice, ya que los miles de visitantes de las bibliotecas y los nuevos residentes se convierten en clientes de los comercios locales.

Destrabar el valor del suelo

La coubicación de bibliotecas y viviendas asequibles “parece encajar en una tendencia más amplia de destrabar el valor del suelo”, dice Rick Jacobus, director de Street Level Advisors, en Oakland, California, y autor del informe del Instituto Lincoln Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities (Viviendas inclusivas: crear y mantener comunidades equitativas, Jacobus 2015). “Las bibliotecas también combinan de forma obvia y sinérgica con las viviendas asequibles, que necesitan una activación en la planta baja que no sean viviendas”.

“Un desafío común en los edificios de uso mixto, en especial entre los desarrolladores de viviendas asequibles, es que les resulta difícil detectar la institución u organización correcta para asociarse y desarrollar la planta baja, y luego a los bancos les cuesta financiar los proyectos”, confirmó Hacke, del Centro de Inversión Comunitaria. Dice que, al incorporar una biblioteca, “se puede ayudar a la viabilidad económica de un edificio, pero también al bienestar de las personas que viven en él. Cuando se puede integrar eso al diseño del proyecto, se benefician las finanzas y los residentes”.

¿Las bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas son más difíciles de financiar que los proyectos separados? Sí y no. En general, la división de bibliotecas públicas de una ciudad paga por la biblioteca, y el desarrollador de las viviendas, ya sea la autoridad local de viviendas, una organización sin fines de lucro o un desarrollador privado con fines de lucro, trabaja por separado para asegurarse la financiación. Normalmente, el componente de viviendas asequibles, y a menudo la biblioteca, deben buscar varios socios para la financiación. Pero la coubicación puede brindar la estructura y el interior del edificio para la biblioteca, algunos espacios compartidos y un catalizador para financiaciones adicionales. “Los desarrollos de uso mixto y los costos compartidos hacen que sea asequible construir nuevas bibliotecas”, dice Garcia-Febo, de la ALA.

El proyecto Cornelius Place, de US$ 20 millones, en Oregón, desarrollado por la organización nacional sin fines de lucro BRIDGE Housing con el proveedor local de servicios Bienestar, planificó durante 12 años y necesitó más de una decena de socios financieros. Luego de que no se aprobara un gravamen para la biblioteca, esta concibió la inserción de viviendas para personas mayores como un paso para que se logre el proyecto. La biblioteca reunió su parte de costos de construcción por US$ 5,8 millones a partir de fuentes como empresas locales, individuos y fondos del condado, estatales y federales, y también mediante un subsidio por el valor de US$ 500.000 de la Dotación Nacional para las Humanidades. La ciudad posee el terreno, y el edificio es de BRIDGE Housing, y la biblioteca paga una tarifa nominal de alquiler por el espacio. 

Los proyectos de uso mixto, en especial los que tienen un componente de viviendas asequibles, también pueden compensar los costos de construcción si aprovechan los créditos fiscales estatales o por viviendas de bajos ingresos. En 2009, el Sistema de Bibliotecas Públicas de Miami-Dade unió fuerzas con Homeless Trust y Carrfour Supportive Housing, del mismo condado, para construir la Biblioteca Filial Hispana y, sobre ella, los Departamentos Villa Aurora. El proyecto incluyó 76 unidades de viviendas permanentemente asequibles: 39 para familias que no tenían hogar y 37 para familias de bajos ingresos. La nueva biblioteca filial, de 1.100 metros cuadrados, pronto se convirtió en un destino comunitario. Carrfour, un proveedor de viviendas asequibles sin fines de lucro, construyó el complejo en el sitio de un antiguo refugio del Ejército de Salvación, y alquila el espacio de la planta baja al sistema de bibliotecas. Algunas de las fuentes de financiación del proyecto, que costó US$ 29 millones, fueron las acciones del crédito fiscal de Enterprise Social Investment Corporation, un préstamo incentivo de Florida Housing Finance Corporation, costos por desarrollo diferidos y fondos federales, de la ciudad y del condado. Para el sistema de bibliotecas, el costo fue de US$ 3 millones.

La ciudad de Chicago trabajó para convencer a los funcionarios federales de que las bibliotecas públicas podrían compartir la ubicación con viviendas públicas, sin arriesgar los subsidios federales de viviendas, comentó Kimmelman en The New York Times. Los tres proyectos de Chicago tuvieron paquetes de financiación diferentes. Por ejemplo, la financiación de la filial Little Italy incluyó fondos del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE.UU. (HUD), créditos fiscales federales, ganancias de financiamiento por incremento impositivo en dos distritos y otro fondo de viviendas. Al agregar el componente de viviendas a la biblioteca, el proyecto reunió los requisitos para recibir créditos fiscales federales y fondos del gobierno para viviendas, entre ellos del HUD, que brindaron casi la mitad de los fondos necesarios. Así, se aseguró gran parte de la construcción del edificio por coubicación.

En Brooklyn, FAC está aprovechando ocho fuentes para financiar los US$ 35,8 millones de la biblioteca Sunset Park, que se divide en US$ 7,8 millones para la estructura y el interior de la biblioteca, y US$ 28 millones para la parte residencial. Algunas fuentes de financiación son más de US$ 10 millones en créditos fiscales estatales y federales para viviendas asequibles, y US$ 8,75 millones del Departamento de Conservación de Vivienda y Desarrollo de la Ciudad de Nueva York. El desarrollador está construyendo el edificio sin costo para la BPL. Este equipará la nueva biblioteca por US$ 10 millones (la mitad del costo que implicaría demoler la biblioteca y construir una nueva) derivados de la venta de los derechos de aire del antiguo sitio de la biblioteca Brooklyn Heights. La ciudad entregó la propiedad a FAC durante el desarrollo, pero cuando se complete la construcción, será la dueña de la biblioteca por tiempo indefinido, y tanto su parte como las unidades de vivienda se tratarán como condominios. FAC tendrá la titularidad de los departamentos y los administrará.

Por el bien común

Las rezonificaciones ingeniosas permitirán que se renueven otras decenas de bibliotecas y se construyan más proyectos de bibliotecas y viviendas asequibles coubicadas. El Centro para un Futuro Urbano trabajó con la firma de arquitectura Marble Fairbanks para identificar, al menos, 25 bibliotecas en la Ciudad de Nueva York con excedente de derechos de desarrollo que podrían aprovechar para viviendas asequibles u otros usos, según las necesidades de la comunidad.

“Las ciudades están intentando inclinarse más por la producción de viviendas asequibles, y aquí lo que es relevante es el suelo”, dice Jacobus. “Si se tiene un activo como el suelo urbano, lo mejor es usar todo su potencial. Esto podría ocurrir en muchas ciudades con bibliotecas de una o dos plantas ubicadas en lugares que podrían tener mayor densidad. Al construir un edificio con mayor densidad, pueden destrabar el valor del suelo para subsidiar viviendas asequibles, y ese valor adicional es un activo público”.

Según Jacobus, incluso los proyectos con viviendas a precio de mercado, en vez de asequibles, pueden ofrecen un valor público importante. El proyecto One Clinton de Brooklyn Heights, por ejemplo, ofrece la biblioteca, viviendas para aliviar un mercado estrecho y una cantidad considerable de capital para cubrir mejoras en otras bibliotecas nuevas, mientras que el desarrollador también entrega viviendas asequibles cercanas. “Pudieron usar el valor de un activo para aprovechar viviendas asequibles”, dice Jacobus. “Es una jugada ingeniosa, y ahí la tendencia que se observa parece alentadora”.

Destaca que la combinación de bibliotecas con viviendas asequibles ayuda a las ciudades a alcanzar otras metas, como administración financiera y desarrollo de los vecindarios. “El problema más grande es que se obtiene un beneficio público evidente con el proyecto, lo cual ayuda a la aceptación pública de las viviendas asequibles”, y estas suelen ser blanco de oposición en la comunidad. Si bien Jacobus no cree que los proyectos de uso mixto entre bibliotecas y viviendas asequibles sean una tendencia generalizada (en parte porque aún se necesitan fondos públicos adicionales para construir y operar las bibliotecas), sí le parece que las ciudades están siendo más emprendedoras y usan todos los recursos que pueden para crear viviendas más asequibles.

Garcia-Febo, de la ALA, es más optimista. Como uso ingenioso del terreno público que ofrece valor a la comunidad, la coubicación de las bibliotecas con viviendas “representa una oportunidad excelente e innovadora para distribuir servicios en los vecindarios, y creo que veremos muchas más de ellas”, dijo. “Es difícil equiparar el valor de las bibliotecas con el suelo o el espacio aéreo que ocupan, pero para muchos dirigentes de bibliotecas, esta es una oportunidad para reforzar su valor en el acceso, la educación, la enseñanza permanente y los derechos civiles”.

Consideraciones sobre la coubicación 

Para que un proyecto de uso mixto de biblioteca y viviendas funcione, los planificadores deben tener en cuenta muchos factores, por ejemplo, los siguientes:

Zonificación. La zonificación debe admitir usos mixtos que combinen residencias con instituciones públicas (y tal vez otros usos), así como la altura y la densidad requeridas para construir una masa esencial de viviendas sobre el espacio de una biblioteca. En 2018, el Ayuntamiento de la Ciudad de Nueva York implementó una resolución de rezonificación de vecindarios que admitía usos mixtos y altura adicional de edificios para alcanzar ciertas metas, como desarrollar departamentos asequibles y alentar el desarrollo económico que beneficia a la comunidad local. La decisión abrió el camino para el edificio Eliza, de 14 pisos, que combina la nueva Biblioteca Inwood con 175 departamentos asequibles.

Derechos de aire. En general, los derechos de desarrollo refieren a la cantidad máxima de superficie cubierta que se admite en un terreno. Cuando la superficie cubierta real construida es inferior a la máxima permitida, la diferencia se llama “derechos de desarrollo no utilizados” o “derechos de aire”. El valor de los derechos de aire, que se puede vender a dueños de propiedades adyacentes u otros, puede variar según la ubicación y depender de distintos factores, como restricciones de la zona, altura y densidad de los edificios adyacentes, y cercanía a transporte y servicios públicos.

Financiación. En general, las bibliotecas se financian con un presupuesto de capital de la ciudad o con un gravamen fiscal especial. Las viviendas a precio de mercado, por su parte, se financian de forma privada o mediante bancos comerciales. Los desarrolladores privados de viviendas asequibles pueden aprovechar los créditos fiscales de las viviendas para personas de bajos ingresos. Las autoridades municipales de vivienda pueden acceder a fondos de fuentes locales, estatales y federales, y desarrollar viviendas públicas subsidiadas para familias de bajos ingresos. Según las necesidades de la comunidad y los planos de los desarrolladores, la coubicación puede incluir una mezcla de viviendas con subsidios públicos, asequibles y a precio de mercado; estas últimas pueden ayudar a cubrir el desarrollo de las unidades más asequibles.

Implicaciones impositivas. Las viviendas a precio de mercado que comparten el espacio con bibliotecas casi siempre son tributables; por lo tanto, estos proyectos pueden ayudar a expandir la base impositiva de una comunidad. En comparación, las viviendas asequibles suelen estar exentas, al menos cuando pertenecen a una autoridad de viviendas o a un fideicomiso territorial. La mejor opción de viviendas depende de las necesidades de la comunidad: las ciudades con dificultades fiscales podrían priorizar la base impositiva, mientras que las más buscadas en el mercado priorizan las viviendas asequibles. En general, reducir los costos para construir bibliotecas y viviendas públicas beneficiará a los contribuyentes.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications, en Boulder, Colorado, es editora colaboradora de Land Lines. Escribe con frecuencia sobre comunidades sostenibles, saludables y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Cornelius Place, un desarrollo de uso mixto en Cornelius, Oregon, combina una biblioteca en la planta baja con viviendas asequibles para personas mayores cerca del centro de la ciudad. Crédito: Scott | Edwards Architecture, foto de Pete Eckert.

Referencias

Brey, Jared. 2018. “How Library Systems Can Help Address Affordable Housing Crises.” Next City. 18 de junio de 2018. https://nextcity.org/daily/entry/how-library-systems-can-help-address-affordable-housing-crises.

CHA (Autoridad de Viviendas de Chicago). 2019. “Taylor Street Apartments and Little Italy Branch Library Garner National Award.” Comunicado de prensa. 24 de junio. https://www.thecha.org/news-media/news/taylor-street-apartments-and-little-italy-branch-library-garner-national-award.

Giles, David, Jeanette Estima y Noelle Francois. 2014. Re-envisioning New York’s Branch Libraries. Nueva York, NY: Centro para un Futuro Urbano. Septiembre. https://nycfuture.org/pdf/Re-Envisioning-New-Yorks-Branch-Libraries.pdf.

Jacobus, Rick. 2015. Inclusionary Housing: Creating and Maintaining Equitable Communities. Enfoque en Políticas de Suelo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/inclusionary-housing.

Kimmelman, Michael. 2019. “Chicago Finds a Way to Improve Public Housing: Libraries.” The New York Times. 15 de mayo. https://www.nytimes.com/2019/05/15/arts/design/chicago-public-housing.html.