En las profundidades de la Gran Depresión, con el mercado inmobiliario en ruinas y la mitad de las hipotecas del país en mora, el Congreso de los Estados Unidos intervino para brindar un saneamiento masivo a la emergencia. Entre 1933 y 1936, Home Owners’ Loan Corporation (HOLC) refinanció más de US$ 3.000 millones en hipotecas; esto equivale a unos US$ 1.000 billones en la economía de hoy. HOLC fue pionera en hipotecas autoamortizantes, que permitieron a las personas ser propietarias de sus viviendas por completo en 25 años.

A fin de ofrecer oportunidades adicionales para poseer una vivienda, la Ley Nacional de Vivienda de 1934 creó la Administración Federal de Vivienda (FHA, por su sigla en inglés), que aseguró nuevas hipotecas y aumentó su disponibilidad. Hacia la década del 40, millones de familias habían adquirido o conservado viviendas mediante ambos programas. Así nació la gran clase media de los Estados Unidos, de las cenizas de la Gran Depresión. Pero el gobierno no extendió las nuevas oportunidades para todos.

En su intento frenético por salvar la economía del país, los funcionarios del New Deal debieron navegar aguas políticas complicadas. Los obsesionados por no entrar en déficit, los nacionalistas y los racistas del Congreso se oponían a cualquier programa que representara un riesgo de aumentar la deuda federal o un atisbo de ofrecer “donativos” a inmigrantes o personas de color. Sin ningún motivo especial, la prudencia fiscal también dictaba que los préstamos públicos debían minimizar el riesgo financiero. Solo se podían otorgar hipotecas a quienes tuvieran las mejores perspectivas de saldar la deuda o poseer garantías que conservaran el valor. Los funcionarios de HOLC viajaron por el país y se reunieron con inmobiliarias locales y profesionales bancarios para determinar dónde y a quién se ofrecería la refinanciación de la vivienda.

Los mapas secretos por colores de las ciudades de la nación, descubiertos por el historiador Kenneth Jackson en los 70, guiaron las decisiones de HOLC sobre los préstamos. El rojo indicaba vecindarios “riesgosos”, donde no se recomendaban los préstamos, mientras que el verde indicaba los “mejores” lugares. El amarillo y el azul eran puntos intermedios. Los vecindarios que albergaban altas proporciones de gente de color o inmigrantes del sur o el este de Europa siempre estaban en rojo, sin importar la calidad de las viviendas ni la economía local. Por su parte, la FHA se centró explícitamente en la composición racial de los vecindarios para estimar el valor de las viviendas. Según Jackson, HOLC y la FHA “diseñaron un sistema de puntaje que infravaloraba los vecindarios densos, mixtos o más antiguos” y “aplicaron nociones [existentes] de valor étnico y racial a las tasaciones inmobiliarias a una escala inaudita”. Estas políticas denegaban el acceso a préstamos respaldados por el gobierno y al poder de posesión de viviendas, que genera riquezas. Así, profundizaron las divisiones raciales y económicas que fueron objeto de manifestaciones recientes en ciudades de todo el mundo.

El detonante de estas manifestaciones fue el homicidio de George Floyd a manos de la policía. Pero la tragedia reavivó la prolongada indignación por décadas de desigualdad creciente y reiteradas situaciones de injusticia racial. Las políticas racistas que surgieron de la Gran Depresión no se abordaron correctamente en los saneamientos federales posteriores del s. XX, como la desegregación de las escuelas, la Ley de Derechos Civiles, la Ley de Vivienda Justa, la Ley de Reinversión Comunitaria (CRA, por su sigla en inglés) y decenas de sentencias y decretos ejecutivos que sentaron precedente. Cuando la balanza de la desigualdad está inclinada, no alcanza únicamente con prometer un tratamiento justo bajo la ley para equilibrar el sistema. Tampoco bastaron las labores afirmativas débiles para mejorar las prácticas de préstamos, como la CRA.

Al mismo tiempo que promulgaban estas leyes para responder a la discriminación, los gobiernos realizaban renovaciones urbanas que aceleraron activamente el deterioro de las comunidades no blancas y las aprestaron para el “redesarrollo” con décadas de inversión insuficiente. Mediante expropiación, los gobiernos locales se hicieron de las viviendas y comercios de las comunidades negras e inmigrantes a precios ínfimos, y los reemplazaron por desarrollos comerciales o viviendas para familias más ricas. Los residentes desplazados debieron buscar refugio en mercados segregados o en unidades de viviendas sociales públicas mal administradas. Décadas más tarde, los científicos sociales, de los cuales el primero fue Oscar Lewis, los culparon por deteriorar los resultados de vida según la teoría de “cultura de la pobreza” que absorbieron y transmitieron por generaciones.

En Minneapolis, donde George Floyd exhaló su último aliento, el 29 por ciento de la gente desplazada por renovación urbana entre 1950 y 1966 fueron familias de color, aunque representaban el 3 por ciento de la población de la ciudad. En el condado de Glynn, Georgia, donde un expolicía y su hijo mataron a Ahmaud Arbery mientras corría, el 93 por ciento de los hogares desplazados por la renovación urbana eran familias de color, aunque solo representaban un tercio de la población.

La renovación urbana se infiltró en el proyecto de infraestructura más grande del siglo con resultados similares. Con el fin de trazar caminos a través de las ciudades para el sistema interestatal de autopistas, el gobierno usó una vez más la expropiación para dividir y destruir vecindarios negros prósperos. En cierto sentido, era difícil rebatir la lógica de los planificadores: se construyen caminos donde el suelo es barato. Pero, ¿por qué el suelo era barato en esos vecindarios? ¿De verdad era más barato que las rutas alternativas? En los 50, los planificadores federales y los funcionarios locales de Minneapolis–St. Paul decidieron que la I-94 pasaría por el corazón de Rondo, el centro social, cultural e histórico de las comunidades negras e inmigrantes de la zona, en vez de usar una ruta de tren abandonada. El proyecto desplazó a 600 familias negras y cerró 300 comercios. Decenas de cruces de calles se convirtieron en callejones sin salida, lo cual impidió que muchos niños pudieran acceder a sus escuelas, y feligreses a sus iglesias.

En decenas de otras ciudades, las nuevas interestatales destruyeron comunidades prósperas o las segregaron físicamente del espacio económico dominante. Las autopistas atravesaron dos de los vecindarios negros más antiguos del país: Treme, en Nueva Orleans, y Overtown, en Miami. En este último, se expropiaron y demolieron unas 10.000 viviendas, cuyos propietarios eran, en su mayoría, gente de color. En el primero, hoy los planificadores y activistas luchan por la demolición de esa sección de la I-10, con el objetivo de restaurar Claiborne Avenue como corredor comercial.

¿Cómo decidieron los dirigentes derribar y reconstruir vecindarios o hacer pasar autopistas por las ciudades? Los mapas de HOLC fueron un presagio siniestro de estas decisiones de planificación, y casi seguro aportaron a ellas. Los mapas siguen reflejando patrones subsistentes de segregación racial y económica en las ciudades de hoy. ¿Hay que construir viviendas asequibles? No hace falta ver más allá de un vecindario rojo de HOLC para hallar los lugares donde las vidas y el suelo aún son infravalorados.

Los expertos contemporáneos están desconcertados por la disparidad en la tasa de mortalidad de COVID-19: la probabilidad de que un estadounidense negro muera de la enfermedad es 2,4 veces superior a la de un blanco. Para explicarlo, muchos citan problemas subyacentes de salud o falta de acceso a atención médica. Pero la verdad es mucho más compleja, y es indudable que las políticas de suelo son parte de la ecuación. La expectativa de vida entre los vecindarios “riesgosos” de HOLC y los suburbios más pudientes varía en hasta 20 años. La brecha décupla entre el patrimonio neto de una familia típica blanca y una negra se puede atribuir directamente a la brecha de posesión de vivienda iniciada por la FHA. La colisión de estos puntos no es una coincidencia.

Según relatos populares, se atribuye al New Deal haber salvado al capitalismo. El gobierno federal dio un paso al frente con una inversión nacional inédita, lo cual duplicó la deuda nacional entre 1933 y 1936. Si bien el racismo no se inventó durante ese saneamiento, los organismos y las leyes resultantes formalizaron una nueva forma de discriminación encubierta. Observamos tendencias que perturban del mismo modo en respuesta a la Gran Recesión, cuando el gobierno federal salvó al sistema financiero global al bombear miles de billones de dólares en liquidez en bancos de inversión, empresas de seguros y otras entidades públicas, pero permaneció imperturbable cuando se evaporaron las riquezas de las comunidades de color. Según Pew Research Center, entre 2005 y 2009, la mediana de riqueza cayó en un 66 por ciento en los hogares hispanos y en un 53 por ciento en los hogares negros, en contraste con el apenas 16 por ciento de los hogares blancos.

Ahora el mundo se enfrenta a la ardua tarea de recuperarse de otra depresión económica histórica, y las políticas que promulguemos solo podrán tener buenos resultados si responden al racismo sistémico formalizado por los gestores de políticas del pasado. No podemos conformarnos con respuestas estrechas y limitadas a los eventos actuales, ni olvidar que las raíces de las circunstancias de vida inaceptablemente desiguales y las potencialidades están profundamente vinculadas a las políticas de suelo. No podemos cometer los mismos errores que en los 30 (y permitir que la urgencia del momento dé asilo a políticas que mantienen la discriminación racial); tampoco podemos tomar medidas como lo hicimos en la Gran Recesión, y priorizar la riqueza y la supervivencia de corporaciones por sobre las comunidades.

Las amenazas de hoy exigen la misma inversión audaz de recursos que nos permitió salir de la Gran Depresión y la Gran Recesión. Pero este momento exige algo más: creatividad, perseverancia y disciplina para pensar más allá de soluciones oportunas que dejen atrás a las personas y los lugares.

Los principales economistas anticipan que recuperar la economía por completo llevará una década. Para llegar allí, necesitamos una coordinación inédita en todos los niveles del gobierno, y también mayor participación con coaliciones nuevas y existentes de dirigentes cívicos. Necesitamos dirigentes que corrijan la mala conducta en todos los niveles del gobierno y la geografía. Los gestores de políticas deben usar los poderes de la planificación y el poder legal preventivo de las altas esferas del gobierno para subsanar la desigualdad espacial y el aislamiento social mediante la anulación de la zonificación local exclusivista o la implementación de herramientas como la expropiación para adquirir territorios en zonas que presentan grandes oportunidades para construir viviendas asequibles. Deben invertir en infraestructura y servicios nuevos en los antiguos vecindarios “riesgosos” para convertirlos en lugares donde la gente elija ir. Y deben trabajar con el sector privado para dar empleo a los residentes locales, en vez de desplazarlos, cuando reinviertan en sus vecindarios. Todas nuestras acciones deben orientarse firmemente a la rectificación de décadas de discriminación encubierta y evidente.

Los próximos meses y años no serán fáciles, pero si logramos aprender del pasado (y nos comprometemos con una visión compartida de un futuro más equitativo y sostenible), quizás podamos resurgir como una sociedad más justa, más capaz de afrontar la próxima crisis que amenace con seguir dividiéndonos.

Imagen: Luego de la Gran Depresión, Home Owners’ Loan Corporation encargó mapas para tasar riesgos de préstamos en vecindarios de todo el país. Estas zonas, basadas principalmente en la raza, determinarían resultados relacionados con la salud y la economía durante décadas. Crédito: Mapping Inequality. 

In the depths of the Great Depression, with the housing market in shambles and roughly half of America’s home mortgages in default, the U.S. Congress stepped in to provide massive emergency relief. From 1933 to 1936, the Home Owners’ Loan Corporation (HOLC) refinanced more than $3 billion in mortgages—equivalent to roughly $1 trillion as a share of the economy today. The HOLC pioneered the self-amortizing mortgage, allowing families to own their homes outright in 25 years. 

To offer additional opportunities for homeownership, the National Housing Act of 1934 created the Federal Housing Administration (FHA), which insured new mortgages and made them more widely available. By the 1940s, millions of families had purchased or retained homes using the two programs. Homeownership provided stable shelter and built wealth. Thus, out of the ashes of the Great Depression, the great American middle class was born. But the government did not extend new opportunities to all.

In their frenzied attempt to save the U.S. economy, New Dealers had to navigate difficult political waters. Deficit hawks, nativists, and racists in Congress opposed any programs that risked increasing the federal debt or offering “handouts” to immigrants or people of color. For no particularly good reason, fiscal prudence also dictated that public lending must minimize financial risk. Mortgages could only be extended to those with the best prospects of repaying or possessing collateral that would maintain its value. HOLC agents traveled the country, meeting with local real estate and banking professionals to determine where and to whom home refinancing would be offered. 

Secret color-coded maps of the nation’s cities, discovered by historian Kenneth Jackson in the 1970s, guided HOLC’s lending decisions. Red indicated “hazardous” neighborhoods where lending was discouraged, while green indicated the “best” places; yellow and blue were in between. Neighborhoods that were home to high proportions of people of color or Eastern or Southern European immigrants were always shaded red, regardless of the quality of the homes or the local economy. For its part, the FHA explicitly focused on the racial composition of neighborhoods to estimate home values. According to Jackson, the HOLC and FHA “devised a rating system that undervalued neighborhoods that were dense, mixed, or aging” and “applied [existing] notions of ethnic and racial worth to real-estate appraising on an unprecedented scale.” These lending (and land) policies denied people access to government-backed loans, and to the wealth-generating power of homeownership. They deepened the racial and economic divides that have been the subject of recent demonstrations in our cities and those of other countries. 

The demonstrations were triggered by the homicides of George Floyd, Breonna Taylor, Ahmaud Arbery, and others at the hands of police or white vigilantes. But these acts rekindled longstanding outrage at decades of increasing inequality and repeated episodes of racial injustice. The racist policies that emerged from the Great Depression were not adequately addressed by the federal remedies of the later 20th century, including the desegregation of schools, the Civil Rights Act, the Fair Housing Act, the Community Reinvestment Act (CRA), and dozens of precedent-setting court decisions and presidential executive orders. Once the scales of equality were tipped, simply promising equal treatment under the law could not equilibrate the system. Weakly affirmative efforts to improve lending practices like the CRA also were not enough.

Even as governments enacted antidiscrimination laws, they carried out the practice known as urban renewal, which actively accelerated the decline of non-white communities made ready for “redevelopment” through decades of disinvestment. Using eminent domain, local governments snatched up the homes and businesses of Black and immigrant communities at rock-bottom prices, replacing them with commercial development or homes for wealthier families. Displaced residents were left to seek shelter in segregated markets or in poorly managed public housing units. Decades later, social scientists beginning with Oscar Lewis blamed them for deteriorating life outcomes based on the theoretical “culture of poverty” that they absorbed and transmitted across generations.

In Minneapolis, where George Floyd took his last breaths, 29 percent of those displaced by urban renewal between 1950 and 1966 were families of color, though they represented 3 percent of the city’s population. In Louisville, where Breonna Taylor was killed by plainclothes officers executing a no-knock search warrant, 48 percent of households displaced by urban renewal were families of color, though they made up 18 percent of the population. In Glynn County, Georgia, where Ahmaud Arbery was killed by a former police officer and his son while jogging, 93 percent of the households displaced by urban renewal were families of color although they made up only one-third of the population.

Urban renewal flowed into the largest infrastructure project of the century, with similar results. To carve paths through our cities for the U.S. interstate highway system, the government used eminent domain once again to divide and destroy thriving Black neighborhoods. In one sense, it was hard to argue with planners’ logic: you build roads where land is cheap. But why was land cheap in these neighborhoods? Was it truly cheaper than alternative routes? In Minneapolis–St. Paul, federal planners and local officials decided in the 1950s to drive I-94 through the heart of Rondo, the social, cultural, and historic center of the area’s Black and immigrant communities, rather than use a nearby abandoned rail corridor. The project displaced 600 Black families and shuttered 300 businesses. Dozens of cross streets were turned into cul-de-sacs, denying children direct access to their schools, and parishioners their churches.

In dozens of other cities, new interstates gutted thriving communities or physically segregated them from the economic mainstream. Highways cleaved two of the oldest Black neighborhoods in the country, Treme in New Orleans and Overtown in Miami. In the latter, some 10,000 homes, predominantly owned by people of color, were taken and demolished. In the former, planners and activists are now advocating for the demolition of that section of I-10, with the goal of restoring Claiborne Avenue as a commercial corridor (see “Deconstruction Ahead” for more on that effort).

How did leaders decide to raze and rebuild neighborhoods or push highways through our cities? The HOLC maps eerily presaged, and almost certainly contributed to, these planning decisions. The maps continue to reflect enduring patterns of racial and economic segregation in today’s cities. Need to build affordable housing? Look no further than a red HOLC neighborhood to find the places where land and lives are still undervalued. 

Contemporary pundits puzzle over disparate mortality rates from COVID-19, which indicate that Black Americans are 2.4 times more likely to die from the disease than white Americans (APM Research Center). Many explain it away by citing underlying health conditions or lack of access to health care. But the truth is far more complex, and land policy is unquestionably part of the equation. Life expectancy between “hazardous” HOLC neighborhoods and more affluent white suburbs varied by as much as 20 years. The tenfold gap in net worth of the typical white family and the typical Black family is directly attributable to the homeownership gap initiated by the FHA. The collision of these data points is not a coincidence.

In popular accounts, the New Deal is credited with saving capitalism. The federal government stepped up with unprecedented domestic spending, doubling national debt between 1933 and 1936. Although racism wasn’t invented during that recovery, the resulting agencies and laws formalized a new, covert form of discrimination. We saw similarly disturbing trends in the response to the Great Recession, when the federal government saved the global financial system by pumping trillions of dollars of liquidity into investment banks, insurance companies, and other public companies, but stood by idly as the wealth of communities of color evaporated. According to the Pew Research Center, from 2005 to 2009, “median wealth fell by 66 percent among Hispanic households and 53 percent among Black households, compared with just 16 percent among white households.”

As the world faces the arduous task of recovering from another history-making economic depression, the policies we enact can only succeed if they rectify systemic racism formalized by past policy makers. We cannot settle for narrowly delimited responses to current events and forget that the roots of unacceptably disparate life circumstances and future prospects are deeply embedded in land policy. We cannot make the same mistakes we made in the 1930s—allowing the urgency of the moment to give cover to policies that maintain racial discrimination—nor can we take actions like we did in the Great Recession, prioritizing the wealth and survival of corporations over some communities. 

Today’s threats require the same bold commitment of resources that brought us out of the Great Depression and the Great Recession. But this moment requires something else: creativity, perseverance, and the courage to confront our racist past and the racist systems that we live with today.

Leading economists expect it to take a decade to achieve a full economic recovery.  To get there, we need unprecedented coordination among all levels of government, as well as new and existing coalitions of local civic leaders. To redress the wrongs of an unequal society, these leaders must remediate bad behavior at all levels of government and geography. Policy makers need to use the powers of planning and the preemptive legal power of higher levels of government to remedy spatial inequality and social isolation of people of color by overriding exclusionary local zoning or deploying tools like eminent domain to acquire land in high opportunity areas for affordable housing. They need to invest in new infrastructure and amenities in the old “hazardous” neighborhoods to turn them into neighborhoods of choice.  And they must work with the private sector to employ local residents and not displace them as they reinvest in their neighborhoods. All of our actions must be aggressively affirmative to redress decades of covert and overt discrimination.

The coming months and years will not be easy, but if we can learn from the past—and commit to a shared vision of a more equitable future—we just might emerge a more just society, better able to meet the next inevitable crisis that threatens to further divide us.

George McCarthy is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Image: In the 1930s, color-coded maps of the nation’s cities guided the lending decisions of the federally created Home Owners’ Loan Corporation. Neighborhoods that were home to high proportions of people of color or Eastern or Southern European immigrants were always shaded red, or “hazardous,” regardless of the quality of the homes or the local economy. Credit: Courtesy of Mapping Inequality.