Public policies and actions regarding social housing in Colombia, as in other Latin American countries, have concentrated on regularization and upgrading programs, which in many cases are linked to the need for infrastructure funding. These programs also are seen as the only palliative instrument for addressing an apparently insoluble problem—illegal (pirate) urban development—although they have been found to be quite limited and even counterproductive. Here we present an alternative policy: the application of principles and instruments for land management and participación en plusvalías (public participation in land value increments resulting from administrative actions). This policy was established in the Colombian Constitution and in Law 388 of 1997, which prescribes that the revenues generated from land value increments are to be used for social investments.
Operación Urbanística Nuevo Usme is one of the strategic projects promoted by Bogotá Mayor Antanas Mockus to solve the problem of illegal developments. Located in the southeastern sector of the city, Usme is one of the areas most vulnerable to the pressures of illegal urbanization; powerful pirate subdividers have developed more than half of the 1,000 hectares already set aside for urban use. The predominant mechanism for this kind of extra-legal development, besides invasions or squatter settlements, has been the sale of plots by subdividers who buy large areas of land at rural prices and sell them without providing any services or infrastructure and without approval from the public administration. The negative consequences of this kind of development include relatively high land prices and inequitable land occupation patterns.
Usme is expected to expand into another 600 hectares of steeply sloped, ecologically fragile and still predominantly rural land, according to the city’s master plan (Plan de Ordenamiento Territorial or POT), which was approved in June 2000. Bogotá’s administration already has invested in water and sewage systems for the area and is executing other projects, including the extension of the Transmilenio public transport system and construction of 6,200 low-income housing units. In addition, under the initiative of citizens organizations, two large areas, the Parque entre Nubes and the Agroparque los Soches, have been designated by the POT as both meaningful and symbolic local landmarks. The first is a large park marking the transition area between urban and rural, which is constantly threatened with illegal development and exploitation. The second area, a type of agricultural buffer zone, was created by a peasant organization that consciously assumed an important reduction of its land price by changing the land classification from suburban to rural, in order to preserve its agrarian character. This organization is now developing innovative alternative means of land management through ecological conservation projects to benefit the city as a whole and to block the threat of illegal urban growth.
How can this diversity of elements, ranging from social housing to public transportation and agricultural land conservation, create an opportunity for sustainable living conditions for the poorest people of the city? How does one reconcile the objectives of urban policy with social justice? How can the city prevent pirate subdividers from taking undeserved advantage of Usme’s new development area? This is the challenge for the city’s administration, for popular housing organizations and for the residents living south of the city.
Alternative Mechanisms for Value Capture
One of the topics under debate with regard to Law 388 is the precedent of recovering land value increments for areas designated for social housing. Housing organizations have sought to exempt such lands from participation in plusvalías, based on a common misunderstanding about the nature of the instrument, which views the value captured as being transferred to the final price of housing (see Smolka and Furtado, page 12). Taking a different approach, the Usme project is structured around several alternative mechanisms for value capture that go beyond its restricted and misconceived role as a tax.
The first mechanism is simply the announcement of the Usme project, since Law 388 provides that in the case of public land acquisition the land’s commercial value (for compensatory purposes) cannot include the amount corresponding to the plusvalías generated by the project. This provision freezes the land price to its level prior to the announcement of the project, and therefore is an expedient instrument to reduce the cost that the local administration would otherwise pay for land for its own urban development projects.
The second mechanism is the Plan Parcial, a plan for local development parcels, which applies the principle of equitable distribution of costs and benefits that Colombian law has adopted from the Spanish law. This mode of reparcelación (or equitable land readjustment) includes the distribution of infrastructure costs as well as development rights, and allows the public administration to obtain a portion of the developed lands as a return payment for its investment in the development. Through this mechanism, the Municipality of Bogotá can obtain free or low-cost land for infrastructure or public facilities, or for social housing.
A third mechanism is the recovery of plusvalías as established by Law 388, which requires the prior approval of a specific agreement by the City Council. If the recovery plan is approved, the municipality could regain between 30 and 50 percent of the land’s price increment derived from the land’s change in classification from rural to urban, the authorization for more profitable uses, or the increment of development rights. The plusvalías could be paid in land, as a percentage of participation in the project, in infrastructure or in cash. Again, the effect is to reduce the price of land obtained by the local administration for the fulfillment of its social objectives.
A more innovative alternative is for the local administration or municipality to assign land development rights directly to the low-income beneficiaries of the housing program. This ingenious mechanism, based on the separation of building rights from ownership rights, in effect shifts the balance of power from the land subdividers to the low-income families who move to the area and subsequently share in the land value increment generated by the development. These new residents now hold the land rights that would otherwise have been sold to them by pirate subdividers who no longer have a captive market for selling irregular plots at high prices in anticipation of future upgrading programs
Taking an active role in regulating the occupation of the area through the distribution of such building rights, the municipality finds itself in a better position to negotiate directly with pirate subdividers, and to emulate in some way their actions by providing serviced land (“sites and services”) at affordable prices. This legal approach by the municipality ensures the provision of roads, public services networks, green spaces and recreational and public facilities that usually are not provided by pirate subdividers or that the original rural landowners are unable to support. In sum, the procedure assigns the building rights to the low-income inhabitants who will construct housing by their own efforts over time. Once the original owner’s development rights are reduced through the Plan Parcial, the land price is also reduced.
Broadening the Participation in Plusvalías
The plusvalías policy of capturing private land value increments for public benefit has been accepted in high-income areas, where revenues are used to subsidize social investments elsewhere. However, pirate subdividers often find ways to expropriate these investments in low-income areas through the prevailing illegal and clandestine activities used to access and occupy land. The Usme project represents an attempt to shift the bargaining power of the public vis-a-vis pirate subdividers by designing alternative urbanization processes.
The mayor’s office has already made a de facto commitment to apply value capture instruments, but they are still being explained and discussed within the broader debate over the policy of participation in plusvalías. As we have seen, the practical principle on which this policy is based is the separation of property rights from building rights. However, the policy faces enormous resistance because of the civil law tradition that unitary and absolute rights are associated with private land ownership.
The novelty of the program is its potential to directly address the challenges of low-income urbanization. Expectations have driven up the price of illegally subdivided lands in Usme and have stimulated pirate developers to “produce commercial land” by destroying peasant communities, degrading areas with environmental importance, and occupying risky zones. The tolerance of such practices reached such an extreme level that the prevailing inflated prices in these mostly informal market arrangements have been used by the local administration as the benchmark to determine just compensation for land acquisition.
In the absence of public mechanisms to intervene in the land market, such as through participation in plusvalías, landowners, particularly pirate subdividers, not only have captured all the price increments generated by the urban development but actually have taken control of the process. The resulting illegal urbanization is costly to the individual occupants of such settlements and to society as a whole, as it raises the cost of subsequent upgrading programs three to five times the cost of urbanizing unoccupied land.
Through the alternative mechanisms listed above, it is expected that more land use conversions, such as in the urbanization of Usme, will be managed in an alternative political economic environment whereby the municipality participates as an active and socially responsible regulator of the process. These projects will establish close ties between regulatory land policies and the rules under which land is publicly purchased or auctioned, the costs of infrastructure and public facilities provision are distributed, and development rights are exercised. The return to the community of the plusvalías derived from these changes in development regulations and public investments constitutes the most efficient way to construct more democratic relations based on the exercise of a renewed demand for urban reform and the right to access the city.
María Mercedes Maldonado Copello is professor and researcher at the Interdisciplinary Center for Regional Studies (Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales, CIDER) at the University of the Andes in Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.
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Carlos Morales-Schechinger joined IHS, the Institute for Housing and Urban Development Studies at Erasmus University in Rotterdam, The Netherlands, in 2008. This international institute attracts students from all over the world, mostly from developing countries. Some IHS programs are sponsored jointly with the Lincoln Institute.
Previously Morales was a part-time lecturer at UNAM, the National Autonomous University of Mexico. He has been collaborating on a regular basis in seminars and courses organized by the Lincoln Institute throughout Latin America for the past 12 years. He lectures primarily on land value capture instruments, land and property taxation, and land-based preventive policies as alternatives to informal settlements.
He has held various government posts, including director of land policies and instruments in Mexico’s ministry for urban development, where he designed and implemented an ambitious program on land banking; and as director of cadastral policy for Mexico City’s government, where he managed an extensive fiscal reform of property taxes. He also held posts in both public and private banks in Mexico, dealing with property valuation, mortgages, property administration, and loans for large urban developments and for local governments.
He holds a bachelor’s degree in architecture from UNAM, a diploma in local government finance from the University of Birmingham, UK, and a Master of Philosophy in urban studies from the University of Edinburgh, UK.
Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute?
Carlos Morales: My first introduction was in the early 1980s when I attended an Institute-sponsored international conference in Cambridge that related to my work for the government on urban land policy. The ideas I learned about were put to direct use two years later when I worked on a reform to increase the supply of serviced land in medium-sized cities and to subsidize sites and services for low-income households in Mexico. In the early 1990s, when I was working for the government of Mexico City on an ambitious property tax reform, I attended another Institute conference on property taxation.
From 2000 onward, I participated in many education activities organized by Martim Smolka through the Program on Latin America and the Caribbean. Around 2004 the Institute started a joint venture with IHS and I was one of the visiting lecturers hired by the Institute to teach in those programs. I was later invited to join the IHS staff full-time as the manager of this joint venture.
Land Lines: How do you compare the effectiveness of institutions such as IHS and the Lincoln Institute?
Carlos Morales: I believe they are complementary. The Institute is a leader in research and education on land policies, with an international focus on Latin America and China. IHS is recognized for its education and capacity building on urban management and development for a worldwide audience, focusing on developing and transition countries. IHS courses are open to students from all regions, but most come from countries in Africa, Asia, and Central and Eastern Europe. Through its joint venture with IHS, the Lincoln Institute is able to reach out to those from many more countries in an efficient way.
Land Lines: Conveying fundamental knowledge about land policy and urban management to practitioners is not an easy task. What have you found is the most effective approach?
Carlos Morales: Using a combination of two things is important: the profile of the lecturer and the appropriate pedagogy. Lecturers should have experience both as practitioners and as academics to be able to answer questions that are relevant to practitioners, especially when the answers imply moving away from their comfort zone and facing some kind of change.
The ultimate purpose of social science is precisely to change reality, not only to understand it. Consultancy brings academics close to practice, but it does not confront them with the moral commitment of implementing policy or the ethical responsibility for making policy work on the ground. Experience in direct practice is crucial. The Institute’s programs in Latin America employ lecturers with this profile, and they have proven effective in addressing issues such as the impacts of taxation and regulations on land markets and in choosing instruments for capturing incremental land value, both of which are hot topics in the region.
Regarding pedagogy, practitioners tend to be skeptical about theory. They regard it as impractical, and they want to test it to be convinced. Using examples of policies implemented in other cities is very useful. Some students from developing countries do not accept cases from more developed countries, arguing that their governance structure is too different. Others prefer cases from diverse situations because in spite of contextual differences they aspire to better development opportunities for their own countries. A lecturer should have an arsenal of many different cases to examine when questions rise.
Doing simulation games is also a very effective technique. Games involving role playing where participants compete against each other are the most useful for understanding land markets and helping solve problems. Role playing is revealing even when participants fail to solve problems since it prompts them to question what happened. I have seen how participants who experience failure in a game begin to cooperate and design clever regulations on their own. Another strategy is to assign participants roles contrary to their beliefs or experience. For example, government officials playing the role of pirate land developers learn about the substantial amounts of money the poor must spend just to access land.
Playing the devil’s advocate works well when discussing controversial concepts, as if the participants are in a land court. This is not a new technique except when played with a couple of twists. An example is determining the criteria for compensating eminent domain. In this game one team argues in favor of current use values and the other future use values. Background literature and practical information are provided for arguments on both sides. Practitioners from many places can relate to examples of regulatory takings, whether as expropriations in China, land restitutions in Eastern Europe, or the sale of building rights in Brazil.
Since participants have to defend a position with which they do not agree, they have to study and work harder. In many cases they end up changing their minds, or at least identifying new arguments to use later in debating their opponents in real life. At the end of a land court game the group acting as jury secretly votes twice, first on the team’s performance as advocates and second on the conceptual arguments. When a team gets more votes than the position they defended, it is clear that more research on the issue is needed. What I like best is that the game does not impose a position on the participants, but it raises the level of debate.
Land Lines: What are the main types of resistance to concepts and ideas on land policy?
Carlos Morales: Perhaps the concept most frequently resisted is how taxes and regulations are capitalized into the price of land. Resistance can come from an ideological standpoint (either left or right, both have arguments), self-interest (landowners do not readily accept sacrificing profit), or ignorance of how the capitalization concept works. As an educator I have a role to play in addressing the last challenge.
Even if theory is explained to practitioners, they remain skeptical if their experience contradicts the theory. Misunderstanding can come from referring to a tax on a commodity that is not as scarce as land, but it can also come from experience with land markets themselves. This happens when two policies with opposite effects are introduced together, for example, increasing densities and increasing taxes. The combined effect of these measures makes it difficult to understand the impact of each one. A simulation game can help isolate each impact. Practitioners need to experiment with each policy measure to better understand them both. I have noticed that they may nod with skepticism when you lecture them, but they give you a “eureka” smile when they reach understanding by playing a game.
Land Lines: How do you overcome resistance to topics such as value capture?
Carlos Morales: A charge linked to the increase in densities is a way of capturing the incremental value of land and a source of funds to finance infrastructure, as São Paulo is doing when it charges for extra building rights. The discussion about how this policy impacts market price is controversial. Landowners oppose it because it reduces their price expectations, but developers favor it because it reduces land prices and the payments are returned in the form of public works. A similar situation happened in Bogotá when a tax on the increment in the value of land was introduced.
Both cases are useful references to explain land value capture in developing countries, yet more city cases need to be documented and disseminated, and some practitioners want examples from developed countries. This is not easy, because land value capture is a buzzword in Latin American circles, but not in most developed countries. This is not because value capture is not used in the United States or other places, but rather because it is assumed as part of the operation of the land market. It is the role of lecturers to point this out and open opportunities for sharing experiences among practitioners from both developed and developing countries.
Land Lines: Please comment on the difficulties of conveying taxation concepts to planners.
Carlos Morales: Planners learn about property taxes if they are high enough to have an impact on decisions by landowners, developers, and land users, as in the United States. In developing countries these taxes generally are so low that they do not impact market decisions, so planners are not interested. When I play games that illustrate land markets to architects—who are often also planners—and they realize that the city is not going the way they expect, their most frequent reaction is to suggest more taxes and more efficient land markets. Seldom do they propose a traditional land use plan.
Land Lines: What in your opinion are the central concepts or ideas that could make the difference in the international debate on urban land markets?
Carlos Morales: Pointing out that land value capture is a significant source for financing infrastructure and preventing slums can bring more stakeholders into a serious discussion. Ideas related to security of tenure, land registration, and titling in order to increase access to loans have been dominating policy, but results have not been as positive as predicted. Slums continue to develop and service provision is still lagging behind.
Policies that have to do with land taxation and property obligations—not just property rights—have more potential to improve the functioning of urban land markets. UN-Habitat and the World Bank adopted the earlier notions of security of tenure as a solution, but are now beginning to show interest in land-based urban development instruments. Land value capture policies will have an effect tomorrow, but with a political cost today because giving titles is cheap and appeals to short-term politicians. This is the challenge that should be faced in the international debate to ensure more effective and long-term land market reform.
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El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina
Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.
Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.
Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.
LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?
CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.
Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.
LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?
CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.
Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.
LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?
CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.
Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.
LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?
CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.
Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.
LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.
CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.
Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.
LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?
CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.
El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.
El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.
Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.
LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?
CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.
Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.
Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.
A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.
LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?
CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
¿Es la segregación espacial urbana una consecuencia del funcionamiento normal de los mercados inmobiliarios urbanos, reflejo de las preferencias individuales acumulativas, o es más bien resultado del mal funcionamiento de mercados inmobiliarios urbanos que privatizan los beneficios sociales y socializan los costos privados? ¿Proviene quizás de prejuicios contra ciertas clases o razas? ¿Crean guettos las políticas de viviendas de interés social, o los crean las acciones de agentes y prestamistas inmobiliarios que ponen sus prejuicios personales por encima de toda objetividad, generando y alimentando estereotipos sobre conciudadanos y vecindades? ¿Podrían cambiar los patrones de asentamiento intrametropolitanos si se modifica la política del suelo, o para ello es imperativo que se produzcan transformaciones sociales profundas relacionadas con valores como tolerancia, oportunidad y derechos humanos?
Treinta y siete académicos y asesores de trece países se enfrentaron a éstas y otras preguntas afines en el “Seminario Internacional sobre Segregación en la Ciudad” organizado por el Instituto Lincoln en Cambridge, Massachusetts durante el pasado mes de julio. Los organizadores del seminario, Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) Martim Smolka y Rosalind Greenstein (Instituto Lincoln) plantearon una amplia gama de aspectos para explorar las dimensiones teóricas, históricas y prácticas de la segregación. Los participantes, procedentes de países tan diversos como Brasil, Israel, Kenya, Países Bajos, Irlanda del Norte y los Estados Unidos, trajeron consigo su formación profesional como juristas, sociólogos, economistas, planificadores urbanos, científicos regionales y geógrafos. A medida que intentaban llegar a un acuerdo sobre el significado de la segregación, las fuerzas diversas que la crean y la refuerzan, y las respuestas políticas posibles, se fue haciendo obvio que no hay respuestas simples y que muchos puntos de vista contribuyen al debate interminable. Este breve informe sobre el seminario ofrece una muestra de esta discusión.
¿Qué es la segregación y por qué es tan importante?
El trabajo de Frederick Boal (Escuela de Geografía, Universidad de Queens, Belfast) es fruto del gran caudal de literatura sociológica sobre segregación y su propia experiencia de vida en medio de los conflictos entre católicos y protestantes en Irlanda del Norte. Boal sugirió que la segregación debe entenderse principalmente como parte de un espectro que abarca desde el movimiento extremista de limpieza étnica hasta el más idealista de asimilación (véase la fig. 1). Tal como pasa con tantos temas vinculados con políticas, para estudiar el problema de la segregación es preciso observarla, más que como una dicotomía, como un continuo de grados o niveles de separación, cada uno con diferentes manifestaciones espaciales.
Para Peter Marcuse (Escuela de Posgrado de Arquitectura, Conservación y Planificación, Universidad de Columbia, Nueva York), la segregación supone la imposibilidad para elegir o la presencia de coerción, o ambas. Marcuse llama “agrupaciones en enclaves” a grupos de diferentes razas o etnias que deciden vivir juntos por voluntad propia. Por otra parte, llama “segregación en guettos” cuando a los grupos se los obliga a vivir aparte, bien sea explícitamente o a través de mecanismos más sutiles. La clave que distingue a estos dos patrones—la imposibilidad para elegir—invita a una respuesta del orden público.
El significado y la importancia de la segregación varía según el contexto histórico. Para William Harris (Departamento de Planificación Urbana y Regional, Universidad Estatal de Jackson, Mississippi), escritor de temas de segregación espacial en el sur de los Estados Unidos, la segregación no puede entenderse ni tampoco enfrentarse sin un conocimiento profundo del papel que ha desempeñado y sigue desempeñando la raza en la historia de los Estados Unidos y del orden público. Flavio Villaça (Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de São Paulo, Brasil) entiende la segregación dentro de un marco conceptual de clases, en donde los factores principales que influyen en los patrones residenciales son el nivel de ingresos y el estatus social, y no la raza. En Brasil y muchos otros países con larga historia de regímenes autoritarios, el estado suele encargarse de prestar los servicios urbanos. En estos países, los patrones residenciales urbanos determinan el acceso a agua y a instalaciones sanitarias (y por tanto, a la salud) así como a medios de transporte, infraestructuras de servicios públicos y otros servicios urbanos.
Según Villaça y otros, en muchos casos la actividad del mercado del suelo y las regulaciones y los códigos urbanos se han aplicado de maneras furtivas o incluso abiertamente para crear vecindades selectas bien dotadas de servicios que separan las clases superiores del resto de la sociedad, al cual prácticamente se le hace caso omiso. Este cuadro tiene paralelismos en los Estados Unidos, en donde el acceso a escuelas de alta calidad y a otras valiosas amenidades lo determinan fundamentalmente patrones residenciales que tienen estrecha relación con la segregación, ya sea por nivel de ingresos, raza u otras características demográficas. Igualmente, los participantes del seminario señalaron la correlación entre las comunidades precarias y la situación de los peligros ambientales. Las zonas de barrios o guettos pobres, habitadas generalmente por personas de raza negra, son el vertedero de los aspectos negativos del mundo urbano moderno, como lo son desechos peligrosos y otros usos indeseados del suelo.
Ariel Espino (Departamento de Antropología, Universidad de Rice, Texas) presentó un análisis del uso de la distancia para reforzar desigualdades sociales, políticas y económicas en la vivienda. Cuando las diferencias sociales y económicas están claramente especificadas y entendidas, las élites dominantes “toleran” la proximidad física. Por ejemplo, los sirvientes pueden vivir cerca de sus patrones, incluso en la misma casa, porque las relaciones económicas y las normas de comportamiento dictan la separación por clases.
¿Por qué persiste la segregación?
Una suposición que prevaleció a lo largo del seminario fue la de que todos los residentes de la ciudad (es decir, los ciudadanos) deberían tener acceso a los servicios urbanos, o al menos a un nivel mínimo de servicios. Sin embargo, Peter Marcuse lanzó al grupo la idea de pensar más allá de un nivel mínimo y de considerar el acceso a amenidades urbanas en el contexto de los derechos. Se cuestionó si la riqueza, la herencia familiar, el color de la piel o la identidad étnica deberían ser los factores determinantes en el acceso a los bienes públicos, no sólo educación, salud y abrigo, sino también a otras amenidades directamente relacionadas con la ubicación física. Expresándose en un lenguaje evocador de las ideas de Henry George sobre la propiedad común a finales del siglo XIX, Marcuse preguntó si era justo o correcto, por ejemplo, que los ricos disfrutaran de las mejores vistas de océanos, ríos u otras bellezas naturales, mientras que los pobres estuvieran relegados a zonas menos atractivas.
Robert Wassmer (Departamento de Orden Público y Administración Pública, Universidad Estatal de California) describió los procesos económicos involucrados en la ubicación residencial, tal como los entienden los economistas de la escuela del “public choice” (decisiones públicas). Según esta perspectiva, los compradores de viviendas eligen no sólo una casa y su terreno, sino también un diverso grupo de ventajas que varían según el sitio. Algunos compradores pueden optar por un paquete de conveniencias que ofrece más sistemas de transporte público y menos vistas panorámicas, mientras que otros pueden preferir mayor acceso a autopistas y a escuelas públicas de mejor calidad. Sin embargo, no todos los ciudadanos tienen las mismas oportunidades para hacer esas selecciones. Varios participantes añadieron que este debate forma parte de una discusión más amplia sobre acceso y selección en la sociedad, dado que casi todas las opciones están restringidas hasta cierto grado, y que muchas restricciones varían sistemáticamente entre los grupos sociales.
Otros participantes señalaron las maneras en que las políticas gubernamentales (p. ej., sistemas tributarios, legislación de vivienda) e instituciones privadas (p. ej., agentes de bienes raíces, instituciones prestamistas) actúan en conjunto para influir en el comportamiento de los mercados inmobiliarios, y por consiguiente, en el efecto de las políticas del suelo en acciones públicas y privadas. Greg Squires (Departamento de Sociología, Universidad de George Washington) informó de un estudio sobre el proceso de búsqueda de vivienda en Washington, DC. Sus hallazgos ponen en evidencia el papel que desempeñan los agentes de bienes raíces al “orientar” a compradores e inquilinos hacia vecindades de las mismas razas. Como resultado fundamental, los negros no disfrutan de las mismas oportunidades que tienen los blancos y sus posibilidades de obtener su solución habitacional preferida son menores, lo cual se contrapone al modelo de “public choice”. Entre los hallazgos de Squires está el hecho de que la selección de la vivienda está determinada por el estatus social o económico. Por ejemplo, en el proceso de búsqueda de vivienda, las amenidades más solicitadas por los clientes negros difirieron de aquéllas preferidas por los blancos, en parte porque aquéllos disponían de menos recursos particulares (tales como automóviles) y requerían viviendas situadas cerca de servicios centralizados tales como transporte público.
John Metzger (Programa de Planificación Urbana y Regional, Universidad del Estado de Michigan) examinó la influencia del mercado privado en la perpetuación de la segregación. Metzger presentó investigaciones sobre perfiles grupales demográficos usados por compañías como Claritas y CACI Marketing Systems para caracterizar los vecindarios. Dichos perfiles se venden a una amplia gama de industrias, entre ellas agencias inmobiliarias y financieras, como también a entidades públicas. La industria inmobiliaria se vale de los perfiles para alimentar el proceso decisorio de comercialización, planificación e inversión, y —señala Metzger— para propiciar enclaves de razas y la persistencia de la segregación. Las instituciones de préstamos hipotecarios se valen de los perfiles para determinar la demanda del consumidor. Los planificadores urbanos, tanto asesores privados y del sector público, usan los perfiles para la determinación de usos futuros del suelo, para la planificación a largo plazo y para guiar las actividades de planificación e inversión de distritos comerciales centrales, mientras que los promotores de bienes raíces los usan para definir sus mercados y demostrar las demandas aceleradas de sus productos. Los perfiles en sí suelen estar basados en estereotipos raciales y étnicos, y a su vez refuerzan la separación de grupos raciales y étnicos dentro de los mercados de bienes raíces regionales.
Xavier de Souza Briggs (Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard) introdujo la idea de “capital social” en la discusión. El término “capital social”, tal como lo emplean actualmente sociólogos y expertos en teoría sociológica, encarna las redes y relaciones sociales dentro las comunidades, que pueden aprovecharse para el logro de metas individuales y comunes. Briggs argumentó que si bien el capital social es, al mismo tiempo, causa y efecto de la segregación en los Estados Unidos, también puede utilizarse para crear cambios positivos. Otros participantes cuestionaron la eficacia de la teoría y las investigaciones en capital social para resolver el problema de la segregación espacial urbana, señalando que éstas tendían a limitarse a la cuestión de “cómo mejorar la situación de los pobres” en vez de estudiar los mecanismos estructurales e institucionales que contribuyen a la segregación residencial y a la desigualdad de la renta. No obstante, los sociólogos opinan que el capital social es justamente lo que necesitan las comunidades para tener cierto control sobre sus ambientes inmediatos, en vez de ser simples receptoras de las consecuencias previstas e imprevistas de la economía política.
Justicia social y política del suelo
Durante el seminario, participantes de distintas partes del mundo dieron ejemplos de casos de segregación espacial utilizada como estrategia política por los poderes estatales:
Las conexiones entre estas formas extremas de segregación espacial y las fuerzas de mercados y políticas inmobiliarias de la mayoría de las ciudades modernas son complejas y difíciles de articular. Uno de esos vínculos se refleja en las maneras como se continúan aplicando las políticas inmobiliarias y las instituciones que apoyan los mercados inmobiliarios para brindar legitimidad a las prácticas discriminatorias.
Al imaginarse un mundo de ciudades cuyos habitantes tengan verdadera libertad para escoger dónde vivir, los planificadores del seminario se concentraron en políticas y programas gubernamentales que facilitan la integración, tales como el programa “Moving to Opportunity” del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos. Sin embargo, Stephen Ross (Departamento de Economía, Universidad de Connecticut) cuestionó los supuestos beneficios de las políticas de integración o repoblación lanzando esta pregunta: “¿Qué pasaría si dispersáramos personas de altos ingresos por toda la ciudad? ¿Qué cambiaría? ¿Nos ayuda esto a considerar con más detenimiento la importancia del espacio?”
Otra pregunta de Xavier Briggs obligó a los participantes a pensar en dónde se producen la mayoría de las interacciones sociales significativas. Específicamente, ¿qué debe pasar —y en qué circunstancias— para ir desde el movimiento extremo de limpieza étnica (según el espectro étnico urbano mencionado por Boal) al extremo opuesto de la asimilación? Briggs sugirió que es posible que instituciones como escuelas y lugares de trabajo estén en más capacidad de facilitar la diversidad en las interacciones sociales, que los vecindarios residenciales.
Al fin y al cabo, los planificadores urbanos desearían que se usen sus herramientas para formar ciudades que ofrezcan justicia para todos. Hablando de las condiciones de los ciudadanos árabes en la ciudad mixta de Lod, Haim Yacobi (Departamento de Geografía, Universidad de Ben-Gurion, Israel), tocó los cimientos de los ideales democráticos occidentales al preguntar lo siguiente: “Si una persona no tiene acceso total a la ciudad, si no puede participar de lleno en la vida de la ciudad, ¿está esa persona viviendo en una ciudad verdadera?”
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Value capture instruments are widely considered to be beneficial fiscal planning mechanisms, even though they are difficult to implement. Colombia is notable in Latin America for its unique and long-standing experience with institutionalizing value capture through collecting the Contribución de Valorización, a kind of special assessment, and the Contribución de Desarrollo Municipal (Law 9 of 1989), which preceded the current instrument, Participación en Plusvalías.
Since 1921 when the first such legislation was introduced, Colombia has developed a fiscal culture in which people are aware of and accept value capture instruments as a legitimate revenue-raising mechanism. For example, in 1968, at the height of its use, the Contribución de Valorización accounted for 16 percent of local revenues in Bogotá and about 45 percent in Medellín; in the early 1980s it raised about 30 percent of total revenues in Cali. Nevertheless, because land still plays an important role as a hedge against inflation in places like Colombia, where capital markets are not highly developed, the implementation of such devices still meets with strong political resistance from many constituencies, ranging from powerful landowners and developers to low- and moderate-income families for whom land is an important source of personal savings.
Building on this experience, Law 388 of 1997 creating Participación en Plusvalías decrees that all municipalities must design and approve a ten-year master plan (Plan de Ordenamiento Territorial-POT) and adopt plusvalías as one of the plan’s main sources of income. The revenues raised through plusvalías are to be used primarily for the provision of social housing and infrastructure in under-served neighborhoods, as well as for public works of general interest. The law establishes three administrative conditions for applying the plusvalías instrument as part of the POT:
1. when land changes from one category to another, especially when rural land with low development potential is included within the master plan’s growth boundary and therefore becomes designated as land for urban expansion or as suburban land;
2. when additional development (density) rights are authorized in an area; or
3. when an area changes use, especially from residential to commercial use.
The Participación en Plusvalías is grounded in the legitimate public right to participate in capturing land value increments resulting from administrative actions such as changes in zoning or density that may generate substantial windfalls for the landowner. It is important to note that this instrument is not a tax, a contribution or a fee, but rather a mandated right of the public to ‘participate’ in the value generated by government functions aimed at enhancing urban development. Law 388 and its accompanying decrees define the general parameters for using plusvalías, but the municipalities are required to determine its specific procedures. However, many mayors and other public officials are concerned about the law’s ambiguities and are struggling with the process of applying both the law and the plusvalías instrument.
To address the need for a forum in which public officials and other experts could discuss this problem, the Lincoln Institute and the Bogotá Planning Department held a seminar in December 1999, before the deadline for approval of the legal master plan (POT) on December 31. The seminar convened practitioners actively involved in the implementation process, including planning directors from major cities, representatives of national public agencies and ministries, representatives of institutions in charge of property assessments, lawyers, and scholars involved in the design of the instrument. One immediate outcome of the seminar was a successful lobbying effort to change the deadline to June 30, 2000, to allow more time to review and revise the problematic POT provisions.
Key Implementation Issues
Application of plusvalías to different situations. Most municipal representatives at the seminar agreed that plusvalías should be used only in those situations that result in a clear and substantial windfall, in order to generate greater citizen approval and a simpler administrative process during the first phase of implementation. The general consensus is that Contribución de Valorización has been accepted because the increase in the value of land that benefited from public investment was clearly understood by the owners, so they have been willing to pay the fee. In Bogotá, for example, Contribución de Valorización has been one of the major means for building new streets since 1969.
By comparison, plusvalías are applied only to situations in which a higher land value is specifically associated with a public land use decision defined in the POT, such as changing the land category, its density or its use. Extending the growth boundary to include rural land that can be developed in subsequent years is an explicit situation in which the change in land price is evident. Most representatives of municipalities felt this was the most obvious scenario for application and should be the main focus of the instrument in its first phase.
Accuracy of land value assessments.
Law 388 suggests that the date for the base land price against which the gain is measured is to be July 1997, the date when Congress approved the law. However, it is not clear whether and how the municipalities can determine that land price in subsequent years. The problem is that the initial base value to be compared to the current value may already be influenced by ‘rumors’ circulating about land designations in the master plans. Should the value be calculated before the rumors of urbanistic changes begin to circulate, or just before the actual decision is made? How should cities treat land value increments generated by actions occurring between that base date and the approval of the POT? For how long is the assessment valid? What happens after, say, 15 or 20 years?
These questions are all the more relevant considering that land use norms established recently in some cities have already been capitalized in land prices, thus reducing substantially the current margins for the application of Participación en Plusvalías.
Furthermore, there are different legal implications about which relevant values should be considered (i.e., current use vs. highest and best use). Should the land value increment be based on the potential or the actual value? Should the legally defined formula for assessments apply to the potential buildable area even if the builder is not requesting a license to develop the site to its full allowable density? What happens when a property that has been assessed on a certain date is not completed? Although the law defines the concept of zones with similar geo-economic characteristics, it is not clear whether the landowner may legally request the assessment to be done on a property-by-property basis or on the basis of homogeneous zones.
The short deadlines established by the law for calculating both commercial prices before the master plan and new reference prices after adoption of the plan also cause serious concerns. For example, the law states that the mayor has only five days after the new POT is approved to determine new prices in the affected areas, and that all calculations must be accomplished within the next 60 days. The legal structure for adopting simplified cost procedures to allow assessments for homogeneous areas of the city rather than for individual plots is not clear on this point.
Definition of land categories.
Differences in land categories between Law 9 of 1989 and Law 388 of 1997 have led to questions of applicability. Law 9 included a suburban land category that could be developed at moderate densities on the outskirts of cities. For example, all of the developable land to the north of Bogotá is now in that suburban category, which permits residential densities of 160 inhabitants per hectare. The zoning proposed by the new master plan permits an increase to between 180 and 220 inhabitants per hectare. Law 388 states that the change from rural to urban use may be taxed, but does not address the suburban category, even though suburban land already has strong development rights. Because of these difficulties, many cities prefer to treat suburban land as similar to urban land in order to avoid further implementation problems.
Exemptions and special cases.
Land for low-income housing is exempted from plusvalías, but the law states that the land value increments must be calculated anyway. This may constitute an unnecessary additional cost, considering that 80 percent of all housing to be built in Bogotá within the next ten years will be low-income housing. How does this affect the fairness of this instrument on the remaining 20 percent of housing? How effective will plusvalías be as a planning instrument seeking to decrease speculation on land designated for social housing?
Another issue deals with wipeouts resulting from master plan designation of conservation zones or areas set aside for environmental protection through transfer of development rights (TDRs). Complaints from private agents of ‘takings’ against their full rights of ownership raise important questions of compensation. Areas that already have been designated for high-density development but are not yet fully built also raise questions about the expectation component of land values.
Political and operational obstacles.
A continuing source of confusion and misunderstanding concerns the technical issues associated with the effective calculation of the land value increment. Can it or should it be implemented in cases when, due to general economic recession, all land values are allegedly declining? If landowners are either selling land at a loss or not initiating development on their properties at all, then, quite simply, no plusvalías would be available to the local administration. Theoretically, all that is needed is to distinguish generating effects (administrative actions) from trends in land markets. In practice, however, it is easy to understand that instruments of value capture are more robust, and more palatable politically, during the upswing of land price cycles than the downswing, as is currently the case in Colombia.
The political overtones of this issue become clearer when considering the substantial land portfolios that developers normally hold for strategic planning motives, including for speculation. In effect, urban planners are hard pressed to be more flexible, if not magnanimous, in relaxing urbanistic norms and regulations in order to motivate developers during times of recession. However, this kind of pressure from developers may be simply an attempt to gain compensation for poor investment decisions in the past.
Sometimes developers complain that the municipality is setting the plusvalías fee too high in times of declining prices when recession may create disincentives for future investments in building improvements. However, a counter-argument based on the experience with Contribución de Valorización suggests that if the amount of plusvalías on the changing land use is considered to be overvalued, it follows that the change is probably not cost-effective and should not be proposed. It is also possible that a mistake was made in the feasibility study or the calculations.
Over and above these practical difficulties are certain implementation requirements in the law that affect its operation, such as the need to directly notify the landowner that the property is ‘liable’ for plusvalías. Should the burden reside with the public administration or with the owner? Similarly, there are legal difficulties surrounding the moment when plusvalías should be charged to the property owner, as in the liquidation of properties or in the request for a license to change the use of land. Some grounds for complaints of double taxation could also be raised if an area to be densified (or receive any change in zoning) has received additional infrastructure on which the Contribuición de Valorización provision was charged. The independence of this instrument from plusvalías, as stated by the new law, is important because of the existing option of calculating and charging the plusvalías for public works designated by the POT.
Adjustments Proposed by Municipal Officials
Public officials at the December seminar in Bogotá suggested a few ways to simplify the implementation of Law 388 by sacrificing precision in the calculation of the plusvalías in favor of expediency, transparency and compliance. This perspective is based on the belief that political will may be more important than technical consistency, at least in the early, transitional stages of implementation, in order to improve the chances of long-term success. A very telling and useful example was given by officials from the city of Cartagena (500,000 inhabitants), which has been applying the Contribución de Desarrollo Municipal effectively since 1992. Their experience shows that the effect of density changes to a new lot should be similar with regard to the generation of plusvalías to the rate generated by the same kind of density change already observed in a different but comparable area of the city.
Participants also proposed restricting the application of plusvalías to the more strategic and dynamic areas of the city where the windfall potential is most apparent and expressive, rather than in areas where the land value increments are small. Furthermore, assessment of plusvalías should be based on homogeneous zones, not on individual plots. The plusvalías instrument also needs to be developed and phased in over time as the municipalities gain greater knowledge and sophistication in valuation and assessment techniques. The established nine-year period for the validation of the assessments of land value increments, therefore, should be subject to more frequent periodic review. Some practical transition rules, absent in the original formulation of the law, also will help facilitate the introduction of a new fiscal system.
Other suggestions were made regarding the adoption of master plans (POTs). Municipalities should use these plans, rather than some other valuation mechanism external to the POT, to identify areas where there will be a change in land use in order to determine whether, in fact, it is a higher use and thus subject to an increase in plusvalías. Before adopting the POT, the municipalities should identify such areas so the valuation and assessment techniques could be worked out ahead of time and the sense of uncertainty could be mitigated. Some participants even suggested using the POT to define the relevant ex-ante situation (or prior value) to determine the net land value increment.
In general, the participants agreed that the concept and aims of the master plan and plusvalías instruments are both acceptable and desirable. Many of the problems and issues discussed at the seminar and throughout the country pertain to the implementation of any value capture scheme, or any new fiscal or normative legislation for that matter. In this case there is certainly substantial room for improving the design of the implementation procedures, since changes to operational aspects are always easier to achieve than changes to the law itself. But, over and above the remaining formal difficulties, it has been clearly demonstrated that political will, accumulated technical expertise and the ethical commitment of the participants are all critical to perfecting this land policy instrument and implementing the highly commendable principles that inspire it.
Carolina Barco de Botero is the planning director for the city of Bogotá. She is also a managing consultant with Ciudades, Ltda. in Bogotá and a member of the Lincoln Institute Board of Directors. Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Latin America and Caribbean Program.
Fernanda Furtado, a fellow of the Lincoln Institute, also contributed to this article. She recently completed her Ph.D. thesis (in Portuguese) on value capture in Latin America, at the Faculty of Architecture and Urbanism of the University of São Paulo, Brazil. One of her thesis chapters describes the situation in Colombia.
Pros and Cons of Participación en Plusvalías
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Cons
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En el área metropolitana de Lima, el acceso a la tierra urbana por parte de los sectores populares presenta un historial de problemas que son resultado de la combinación de una ocupación irregular y espontánea de la tierra con políticas de corto alcance para regularizar la tenencia de las tierras. Estas políticas diseñadas para resolver o mitigar la ocupación irregular, en vez de contribuir a una solución, han aumentado el problema.
El seminario, “Los gobiernos locales y el manejo de la tierra urbana: Perú y América Latina”, llevado a cabo en Lima en febrero, reunió representantes municipales, expertos de América Latina y líderes de la comunidad para responder a la siguiente pregunta: ¿Asegura el actual marco regulatorio el crecimiento ordenado y equitativo de Lima y de las otras ciudades peruanas?. El programa fue organizado por el Instituto Lincoln; el Instituto de Desarrollo Urbano CENCA, una organización no gubernamental que basa su trabaja con las comunidades; la Asociación de Municipalidades del Perú, y la Red de Políticas de Suelo de la Coalición Internacional del Habitat (HIC).
Políticas de Regularización
Por regularización de la tierra se entiende en general el proceso de intervención pública en zonas ocupadas ilegalmente, a fin de proveer mejoras de infraestructura urbana y reconocer títulos de propiedad u otros derechos de ocupación. En muchos países en desarrollo se necesitan políticas de regularización para contrarrestar los patrones irregulares, y a veces ilegales, de desarrollo de la tierra, en que la ocupación del terreno e incluso la construcción de viviendas precede la instalación de obras de infraestructura y la documentación legal.
Desde 1961, el gobierno central de Perú ha apoyado políticas que permitieron que la población de bajos ingresos ocupara las tierras públicas vacantes, consideradas como un recurso natural de “banco de tierras”. La mayor parte de estos terrenos eran arenosos, casi desérticos, ubicados en los alrededores de Lima y de poco valor comercial. Un 34% de la población de Lima vivía en “barriadas” o asentamientos irregulares para 1993.
Ante la ausencia de políticas efectivas para asegurar el acceso legal y organizado a la tenencia de la tierra, la permisividad que llevó al desarrollo irregular de estas áreas periféricas ha llevado a una crisis que domina actualmente la discusión de las políticas relativas a la tierra urbana (Figura 1). Muchos funcionarios gubernamentales y otros observadores reconocen que el sistema en sí mismo fomenta y permite el crecimiento informal e irregular, y que algunas de las políticas diseñadas para regularizar la tierra han contribuido en la práctica a crear más irregularidades.
Problemas del Manejo de la Tierra Urbana
El manejo de las políticas de la tierra urbana en Perú está siendo reexaminado a causa de tensiones entre el gobierno central y el gobierno local. Entre 1981 y 1995, las municipalidades administraron los procedimientos, autorizaciones y políticas relacionados con la regularización de la tierra. En 1996, el gobierno peruano centralizó la administración de los recursos económicos sobre la vivienda y el desarrollo urbano, retomando los temas de regularización. Esta centralización política, administrativa y fiscal ha creado serias ineficacias e ineficiencias, puesto que aún las agencias de los gobiernos locales tienen que responder a las demandas diarias de la población con respecto a tierra y vivienda, y no tiene ya un control integral de esta problemática.
También existen tensiones a causa de las contradicciones entre el marco legal y el mercado informal de las transacciones cotidianas. Esta falta de relación se refleja en la falta de comprensión y desconfianza que existe entre las autoridades y los agentes privados e individuos que operan fuera del marco de las políticas formales.
A pesar de los intentos por parte de municipalidades y organizaciones no gubernamentales por mejorar la coordinación e implementación de las políticas de la tierra que afectan a los mecanismos formales e informales del mercado formal e informal, los líderes políticos todavía toman la decisión final. Esta situación se ve sujeta a la politización de la administración pública, por ejemplo, a través de políticas creadas para satisfacer a los políticos en vez de la comunidad. Al mismo tiempo, esta situación fomenta las perspectivas a corto plazo, puesto que la autoridad gobernante está más interesada en el trabajo inmediato que en el seguimiento detallado de planes de desarrollo que requieren de un plazo más largo para su ejecución. Como resultado, los problemas graves de crecimiento de Lima no reciben una respuesta adecuada por el marco regulador, legal y político actual.
Problemas Comunes
Un resultado importante de este seminario en Perú fue el intercambio de experiencias con otras ciudades latinoamericanas y asiáticas, en las cuales los gobiernos locales pueden utilizar recursos públicos para promover ciudades urbano más ordenadas. Aún cuando los problemas del manejo de la tierra son amplios y complejos, ciertos problemas comunes fueron identificados para ser discutidos en programas futuros:
Julio Calderón, investigador urbano y consultor en programas de desarrollo social, está afiliado a Red Suelo, la red de políticas de la tierra de la Coalición Internacional para el Habitat.
Figura 1: Políticas de Regularización de la Tenencia de la Tierra en Lima
Febrero 1961-1980: Se estableció la Ley 13517, responsabilizando a varias agencias del gobierno central para regularizar los procedimientos de tenencia de la tierra, pero sólo se emitieron 20.000 títulos.
1981-1995: La función de emisión de títulos fue transferida a la Municipalidad de Lima y la entrega de títulos de propiedad de la tierra aumentó a unos 200.000. En los años noventa la capacidad de entrega de títulos disminuyó gradualmente hasta generar una crisis en el mercado de la tierra.
Abril 1996: La Comisión del Estado de Formalización de la Propiedad Informal (COFROPI) asumió las responsabilidades que estaban asignadas a la municipalidad. A partir de la promesa presidencial de incorporar la población de bajos ingresos al proceso del mercado de la tierra, se entregaron cerca de 170.000 títulos de propiedad entre julio de 1996 y julio de 1997. Se espera que 300.000 títulos más sean emitidos para el año 2000. Sin embargo, COFROPI afirma que el 90% de los títulos entregados antes de 1995 presentan problemas de registro, de manera tal que muchos de los títulos entregados desde 1996 son revisión de otros entregados anteriormente. En consecuencia, es difícil reconstruir la cantidad exacta de títulos emitidos bajo cada administración.
Algunas Definiciones
Ilegal – Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, el código civil y la autorización pública.
Informal – Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales y que no está protegida por ellas, en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.
Irregular – Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.
Clandestina – Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El Programa para América Latina del Instituto Lincoln se dedica a la educación y los proyectos de investigación con universidades y gobiernos locales en toda América Central, Sudamérica y el Caribe. Estas actividades cobran mayor relevancia en la actualidad debido a los numerosos cambios políticos y económicos por los que están atravesando los mercados inmobiliarios de América Latina. Por ejemplo, la (re)democratización del continente permite que un segmento más amplio de la sociedad participe en el diseño de programas viables e innovadores para los gobiernos locales en manos de partidos políticos rivales.
Además, las reformas institucionales, y en muchos casos constitucionales, están afectando el valor de la tierra y los derechos y regulaciones de la propiedad. Los programas de ajustes estructurales diseñados para contener la inflación y superar las crisis económicas de los años 1980 están cambiando las actitudes en cuanto a la tenencia de la tierra, ya sea como inversión o como reserva de valor. En América Latina, los frecuentes cambios especulativos entre la tenencia de la tierra y otros activos financieros, según los caprichos del “ambiente económico” predominante, han sido la pesadilla de los planificadores.
Las fuerzas de la globalización y la urbanización contribuyen igualmente con las presiones significativas y variables que se ejercen sobre el uso de la tierra. Cada vez más, se ven espacios al estilo de Los Ángeles en ciertas zonas residenciales de Sao Paulo, Santiago o Ciudad de México. Aunque la pérdida de la biodiversidad de la región se conoce bien porque está documentada, América Latina también corre el riesgo de perder la diversidad del uso de la tierra.
Pese a que estos temas son comunes, América Latina dista mucho de ser una entidad homogénea. La diversidad surge claramente al analizar la tenencia de la tierra y las estructuras de los mercados inmobiliarios de los distintos países, por ejemplo:
En vista de esta diversidad, el programa para América Latina del Instituto está concentrando sus esfuerzos educativos y de investigación en la creación de una red integrada por estudiosos sumamente capacitados y autoridades responsables de formular políticas públicas.
Dado que representan países diferentes y aportan variados antecedentes académicos y profesionales, estos expertos ayudan a identificar los asuntos de mayor importancia para la región. Estos son algunos ejemplos de los temas actuales que surgen de las necesidades reales y previstas por los funcionarios públicos: La reactivación del debate sobre el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, el estrechamiento de la brecha entre el mercado inmobiliario formal y el informal y la implementación de nuevos instrumentos de políticas de tierras.
El acceso a la tierra por parte de la población urbana de ingresos bajos es el tema que tiene mayor presencia en el ánimo y la mente de muchos investigadores y funcionarios públicos. Hay dos campos de investigación que se relacionan: 1) los mecanismos que generan la segregación residencial o la exclusión a través del mercado por parte de agentes privados o públicos, y 2) las estrategias para que “los excluidos” tengan acceso a la tierra y así puedan formalizar su “inclusión social”. En su mayoría, los programas educativos que el Instituto lleva a cabo en América Latina para abordar la gestión de la tierra y los instrumentos de intervención pública surgen directa o indirectamente de este tema.
Para muchos funcionarios públicos de la región, la reforma de la tierra es un tema delicado y la recuperación de plusvalías de los bienes raíces generados por la actuación del sector público todavía parece una idea subversiva vista con recelo. De tal modo, el Instituto Lincoln se sitúa en una posición privilegiada como facilitador neutral con capacidad para colaborar con académicos y funcionarios públicos de América Latina, y también con expertos de los Estados Unidos, para aportar una perspectiva comparativa internacional de las ideas y experiencias en cuanto a las políticas de la tierra.
Martim Smolka, miembro principal del Instituto desde septiembre de 1995, se encuentra de licencia como profesor asociado en el Instituto de Investigación y Planificación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro, en Brasil.
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Municipalities across the United States face social problems caused by high land prices and a shortage of affordable housing. Dick Netzer, professor emeritus of economics and public administration at the Wagner Graduate School of Public Service at New York University, discusses the role that land taxation might play in addressing these issues. Netzer is a long-time faculty associate of the Institute and is the editor of several Institute publications, including Land Value Taxation: Can It and Will It Work Today (1998).
Land Lines: Could a land tax affect the building portion of the housing supply?
Dick Netzer: Yes. This is a point on which it is useful to distinguish the effect of taxes on land, capital and labor. A change in the tax system that affects the return on an investment in any of these factors will affect the amount that is invested, because a higher rate of return will encourage more investment in that factor and increase its supply. Here, of course, land is an unusual factor of production, because for most purposes we can consider the supply of land as fixed. An increase in demand will not produce an increased supply of land, and reduced demand will not decrease the supply.
On the other hand, lower taxes on capital and labor will cause their supply to increase because of the increased net return to these factors. So a tax shift that reduces taxes on capital and labor and increases taxes on land will increase the supply of capital and labor but not reduce the supply of land. Building construction is a very capital-intensive industry, and an increased supply of capital and labor, reflecting their higher after-tax rewards, will allow more building construction to take place.
LL: How would a land tax affect the price of land?
DN: We can assume that the pre-tax prices reflect “what the market would bear,” and that imposition of a tax will not increase demand or raise the amount that buyers would be willing to pay for land. In that case, the total amount buyers will pay, including the new tax that they will face, will be unchanged. But the division of that payment will change. Less will go to the seller, and that will be balanced by the increased tax that will be paid to the government. We need to distinguish here between short-term and long-term effects. In the long term, the price does not change—it just is divided differently between the seller and the government. But the short-run outlay does change, because the tax is a periodic charge over time, while the price paid to the seller is a lump sum, or requires a mortgage and a down payment. Reducing the lump-sum component and increasing the periodic charge can ease liquidity problems, making land more accessible to purchasers who cannot readily raise large amounts of cash but who can meet their tax obligations.
LL: So the overall effect would be to help make housing more affordable?
DN: Yes. Together these effects on building supply and on land prices should result in lower rents and lower housing prices. Note that this is not a direct effect of increasing land taxes, but an indirect effect as a consequence of untaxing labor and capital.
LL: How do you analyze our current shortage of affordable housing?
DN: Since landowners are currently able to command an outsized return on their landholdings, tenants are paying higher rents than one would expect if the returns to land ownership were more modest. We are fortunate to live at a time when demand for housing is increasing—and so is demand for land on which to build new housing or to renovate existing housing. When demand rises for a product in fixed supply, prices generally rise as well. But this rising demand and these rising prices are not the result of actions by landowners themselves. So there is neither an economic need nor an equitable requirement that this increasing demand produce larger returns to landowners.
LL: What would the economic transition to higher land taxes look like?
DN: In a period when housing demand is rising, one solution would be to increase the tax on land values while reducing taxes on labor, machinery and other productive equipment. First, let’s consider the effect of untaxing labor and capital to some extent. A reduction in taxes on labor and machinery will allow people who offer their labor and savings to earn more after taxes. When these earnings increase, we would expect that more labor and savings will be offered, which in turn will cause some reduction in earnings, but not enough to drive the supply to its previous levels. Because the costs of construction and the cost of equipment will be lower, the prices that consumers pay for new housing will decline.
I don’t want to overstate the scale of this effect. If housing demand is very strong, the effects on prices are likely to be modest, but the supply of housing will increase. The net result will be to dampen increases in housing prices and rents.
LL: What about the effect of the transition on land prices themselves?
DN: That is the other part of the tax shift. Right after such a change in the tax system, the prices of land for new buyers will fall sharply, because along with the land they are buying an obligation to pay the new, higher land taxes. So homebuyers and renters, as well as homebuilders, will face lower immediate prices for land, offset by the higher taxes they will pay over time. Even with this offset, they will be in a better position than they were before the tax shift. There will be a significant lowering in the need for cash when homebuilding begins, when a home is purchased, and when rental property is sold to new investors. These are critical times for homebuyers and for investors in residential property, and a reduction in their cash requirements at these points can be a great benefit. Of course, they will have to pay the higher land taxes each year. But these taxes do not require an advance lump-sum payment, and they require no mortgage or construction loans. These positive liquidity effects can be very important in housing markets—perhaps not to the very largest commercial homebuilders or to the most affluent buyers, who may not require a mortgage at all, but very important to ordinary participants in the housing market.
LL: What about existing landowners who suddenly face higher taxes?
DN: This is a genuine issue, and there may well be negative liquidity effects for them. The sale value of their land will fall immediately and substantially. If so, they may be less willing or able to withhold their land from the market in hopes of gains from increases in market values in the future.
We can expect another impact on land taxes, in a different direction. The lower prices on labor and equipment will cause a greater investment in housing and other construction. That means there will be more demand for land, and this increased demand will raise land prices. However, this rise will be of a different character from the price increase that we considered at the beginning of this discussion, which represented an outsized return to landowners. Unlike speculative price increases that stem from expectations of even higher prices in the future, the rise in land values resulting from increased investment in labor and equipment will not outpace the increase in income generally. The knowledge that a large portion of the future gains will have to be paid to the government in the form of a high land value tax will prevent buyers from bidding up the price of land simply in expectation of those gains. This is a good example of the distinction between two types of price increases. The purely speculative increase produces outsized returns to current landowners but does not benefit society as a whole. A price increase that reflects greater availability of labor and capital can serve the function of allocating land among competing uses, which helps the economy function efficiently.
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Los Estados Unidos están emergiendo de una gran recesión, cuya característica principal ha sido el colapso de los precios inmobiliarios nacionales, los cuales aumentaron en un 59 por ciento de 2000 a 2006 y luego descendieron un 41 por ciento para el año 2011 (siempre en dólares constantes). A nivel nacional, los verdaderos precios inmobiliarios en 2011 se encontraban un 6 por ciento por debajo de los niveles del año 2000. El colapso de los precios inmobiliarios tuvo efectos contagiosos inesperados que contribuyeron a la crisis financiera resultante y al deterioro económico más grave desde la Gran Depresión. La proporción de hipotecas de los EE.UU. en mora por 90 días o más aumentó de cerca del 1 por ciento en 2006 a más del 8 por ciento en 2010. Los costos económicos y sociales derivados de esta burbuja de precios inmobiliarios y su consecuente colapso han sido enormes.
La prevención de futuras burbujas de precios inmobiliarios evidentemente conlleva grandes beneficios, aunque lograr dichos beneficios requerirá que los legisladores aprendan a detectar las burbujas de precios a medida que éstas se van formando y luego implementen las políticas necesarias que logren atenuar o mitigarlas. En un reciente informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Cómo prevenir las burbujas de precios inmobiliarios: Lecciones de la explosión de 2006–2012, sus autores, James Follain y Seth Giertz, abordan los desafíos a la hora de diagnosticar y tratar las burbujas de precios en el mercado inmobiliario. Este informe representa un aporte al amplio análisis estadístico que se encuentra disponible en varios documentos de trabajo del Instituto Lincoln.
Aunque es muy común resumir la reciente explosión del mercado inmobiliario en términos de indicadores nacionales (tal como se indica en el párrafo anterior), dichos indicadores no toman en cuenta las grandes variaciones tanto en los niveles como en los cambios en precios inmobiliarios entre diferentes áreas metropolitanas. Por ejemplo, de 1978 a 2011, los precios inmobiliarios en dólares constantes en Dallas, Texas y en Omaha, Nebraska experimentaron una variación menor al 20 por ciento comparados con los niveles de 1978; los precios en Stockton (California) casi se triplicaron de 1978 a 2006, aunque para el año 2011 volvieron a los niveles de 1978. Los mercados inmobiliarios locales se encuentran influenciados por las políticas y condiciones económicas y financieras a nivel nacional, pero estas grandes diferencias entre los mercados metropolitanos indican que las condiciones locales también juegan un papel muy importante en este sentido.
Un elemento clave en el trabajo estadístico llevado a cabo por Follain y Giertz es utilizar mercados inmobiliarios metropolitanos como unidad de observación para sus análisis, que están basados en datos anuales (desde 1980 hasta 2010) y en datos trimestrales (desde 1990 hasta 2010) de hasta 380 áreas metropolitanas. Según el trabajo econométrico realizado por los autores, las burbujas de precios inmobiliarios pueden detectarse comparando las diferentes áreas metropolitanas, y los precios y el riesgo crediticio resultante varía en gran medida. Las pruebas de estrés, tales como aquellas utilizadas para evaluar el riesgo de crédito hipotecario, pueden llegar a ser indicadores útiles de posibles burbujas de precios a nivel metropolitano.
Debido a que los niveles y cambios en los precios inmobiliarios varían en gran medida entre las diferentes áreas metropolitanas —algunas de las cuales presentan aumentos de precios del tipo burbuja, y otras experimentan precios básicamente estables— Follain y Giertz concluyen que las políticas destinadas a mitigar las burbujas de precios inmobiliarios deberían ser formuladas a medida para las áreas o regiones metropolitanas, en lugar de ser aplicadas uniformemente en todas las áreas metropolitanas a nivel nacional. De esta manera, la política monetaria representaría una intervención poco atractiva para hacer frente a los aumentos de precios inmobiliarios en algunas áreas metropolitanas, ya que afectaría los términos financieros tanto en los mercados inmobiliarios efervescentes como en aquellos que son estables. En cambio, Follain y Giertz son partidarios de las intervenciones consistentes en políticas dirigidas a aquellas áreas metropolitanas que presentan grandes aumentos de precios. La política por la que abogan los autores aumentaría el coeficiente de reserva de capital que deben poseer los bancos en relación con las hipotecas que financian en dichas áreas. Estas políticas anticíclicas respecto del capital desalentarían los aumentos de precios inmobiliarios a la vez que fortalecerían las reservas de los bancos emisores, lo que mejoraría la capacidad de estos últimos de soportar cualquier conmoción financiera inesperada.
La aplicación de políticas prudentes en cuanto a los mercados inmobiliarios a nivel metropolitano parecería ser algo obvio… entonces, ¿por qué no se han implementado antes? Gran parte de la respuesta tiene que ver con que el análisis del mercado inmobiliario está siendo beneficiado por una revolución en la disponibilidad de datos desglosados espacialmente a nivel metropolitano, del condado e incluso por zona de código postal. Los datos necesarios para informar acerca de las intervenciones mediante políticas a nivel metropolitano que se encuentran ampliamente disponibles desde hace muy poco tiempo, y dichos datos sustentan el trabajo empírico llevado a cabo por Follain y Giertz. Para más información sobre el análisis realizado por los autores, ver http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.
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The Impacts of Land Use Regulations in Latin America
Cynthia Goytia is a professor in the urban economics and public policy graduate programs at Torcuato Di Tella University (TDTU) in Buenos Aires, Argentina. She serves as the director of both TDTU’s M.Sc. in urban economics program and its Urban Policy and Housing Research Center (CIPUV). Cynthia has also lectured at the University of Cambridge and London School of Economics.
Since 2009, the Lincoln Institute has supported her research on the impacts of residential land use regulations on informality, urban extension, and land values in Latin American cities. In her consulting practice, she has worked with a number of government departments in Argentina and other Latin American countries, as well as several international organizations such as the World Bank, UN University World Institute for Development Economics Research, and the Development Bank of Latin America, among others.
Cynthia holds a M.Sc. in urban economics and a Ph.D. in regional and urban planning from the London School of Economics and Political Science.
LAND LINES: Local land use regulation is a difficult topic to tackle. Although zoning and other interventions can be a strong remedy for market failures, they can have unplanned adverse effects. How did you come to take on this type of research?
CYNTHIA GOYTIA: I became interested in the economic analysis of land use interventions as I began to recognize that land markets are about more than just land and location. Over the last 30 years or so, land use regulation and zoning have become much more important than land taxation in determining quality of life for people in cities. And over time, I noticed that land use interventions designed to achieve socially desirable ends sometimes had unintended negative consequences that planners and policy makers had totally failed to anticipate. For example, government regulations affect access to a wide range of public goods and, as a result, may lead to increased residential segregation and informal development.
All these facts encouraged me to research the effects of government interventions on the land market. I also realized that part of the knowledge gap about regulatory effects in Latin America resulted from the lack of comparable and systematic data on land use. So in 2005, I began an extensive research agenda on this subject, which started as a cooperative effort with Argentina’s national government and later gained the strong support of the Lincoln Institute.
LL: How relevant to Latin America are the results of recent studies claiming that over-regulation of land use in developed countries drives up housing prices?
CG: Our empirical research provides evidence that by increasing prices in the formal land market, thus reducing the supply of housing affordable to low-income households, some aspects of land use regulation could promote more informal development. For example, the Land Use Law enacted in Buenos Aires Province 38 years ago defined new requirements for minimum lot size and forced developers to finance the infrastructure for new subdivisions. These requirements priced low-income households out of the legal land market and into the informal sector.
While the overall objectives of the law were not bad, they had unintended consequences for housing affordability. As a result, the land market was severely skewed to the higher-income segment, while the low-income submarket—households that previously had been allowed to construct their own houses on residential lots—was practically dismantled by the time the new land use standards were enacted and enforced. Not surprisingly, these types of constraints have led to illegal occupation of land in nearly two-thirds of the municipal jurisdictions forming Argentina’s metropolitan areas, including Buenos Aires Metropolitan Area.
LL: Many analysts assert that exclusionary building and land use codes are largely responsible for rampant informality in the region. How would you respond to that criticism?
CG: My recent research supports the claim that land use regulation is used not only to correct for market failures, but it can constitute a way to achieve exclusionary aims as well. We have found that municipalities with large shares of both educated households and disadvantaged populations tend to impose more restrictive residential zoning to maximize the benefits that formal home owners receive from their local governments.
There are some interesting correlations between the use of exclusionary measures in some jurisdictions and conditions in nearby areas. For example, municipalities in Buenos Aires with stringent policies about infrastructure provision are surrounded by municipalities with large shares of households that lack basic services. Indeed, under-provision of infrastructure is central to the idea of urban exclusion. The local government may thus attempt to indirectly regulate the scope of informal development by failing to pave the roads or provide connections to water and sewerage services. Under-servicing informal settlements may be a strategic device to discourage migration to areas experiencing population growth pressure, which are already highly populated, richer, and reluctant to share their tax base with lower-income migrants.
LL: Among the many factors accounting for informality in Latin America, where would you place land use regulation?
CG: Our research provides evidence of a link between land use regulation and the housing choices of urban households in Argentina. Municipalities that have enacted more land regulatory measures also have larger informal sectors, suggesting that the regulatory environment severely constrains development of formal low-income land and housing markets. For example, minimum lot sizes set up land consumption levels that low-income households cannot afford. Moreover, these regulations determine the amount of housing that can be built on lots by setting maximum heights, floor area ratios, or allocation of open space—skewing the supply to the upper-income market. Relatively high project approval costs (in terms of both time and money) also have negative impacts by raising the final cost of housing and/or discouraging developers from building housing for low-income households. At the same time, however, inclusionary policies—including value capture or betterment levies, impact fees, and setting vacant land aside for affordable housing—reduce the likelihood that households resort to informal land markets.
One of the most important concepts we need to understand is that informality is not merely a poverty issue, but rather a land market distortion that affects households of all incomes. Therefore, land use regulation should contribute to the design of policies that are able to address the fundamental causes of informality and hold down the prices of serviced land.
LL: The efficiency-equity trade-off seems to be at the heart of debates about land use regulation. This trade-off is played out under different rules when it comes to higher-income and lower-income urban areas, as plainly revealed in Brazil’s special zones of social interest (ZEIS)—low-income areas preserved for affordable housing by the state.
CG: You are right. Rules such as general-purpose urban zoning regulations are quite different from the pro-poor standards allowed in ZEIS. General-purpose zoning is meant to improve the efficiency of urban land use, especially in the formal housing market. Adequate planning facilitates timely infrastructure investment and large-scale urban development. Overall, efficient land use contributes to improved urban productivity. But many times, it does not in itself ensure affordability for lower-income groups.
At present, we do not have a rigorous evaluation of ZEIS effects, but it is important to consider two facts when it comes to the less stringent standards set for low-income housing. First, the rationale for allowing different regulations for particular segments of the housing market is that doing so enhances general welfare. Second, the pragmatic solution of regularizing informal areas raises the question of why municipalities do not allow higher densities in the first place, provided that the appropriate infrastructure is put in place. In theory, allowing higher-density development in formal areas would increase the overall supply of buildable land, thereby reducing prices and increasing the availability of affordable housing.
LL: Are there any good examples of politically feasible, socially inclusive land use regulations?
CG: In most developing countries, the challenge is to design policies that address the fundamental causes of informality and promote social inclusion. Jurisdictions that have adopted—and effectively implemented—inclusionary measures are now better able to provide more affordable housing options in the formal market. But there are at least two distinct types of approaches, which push the land use regulation agenda in our cities in different ways and have various implications.
The first type of approach focuses on easing land use restrictions that disproportionately affect the supply of low-income housing. We know that higher land costs due to “forced consumption” make housing less affordable to lower-income families. Revising these types of standards—such as allowing condominium units in low-density areas (where most low-income households live), increasing floor area ratios, and reducing minimum lot sizes for subdivisions where infrastructure is phased in—helps to improve housing affordability in the formal market. These measures also make it more profitable to develop low-income housing, thereby increasing the incentives to supply units for this market segment. There are now some examples of formal developers building low-income subdivisions and affordable housing units in some municipalities where population and affordable housing demand have been growing fast, such as La Matanza, in the Buenos Aires metro area.
The second type of land use innovation involves making changes to regulatory frameworks. Government jurisdictions at all levels are now enacting a variety of policies that play a more active role in land and infrastructure development and finance, guiding urban growth and infill development while also capturing the value of large-scale public investments. Rosario, Argentina, provides a great example. The government there grants building rights—notably in high-income areas—as long as the proceeds are used to fund the public investments necessary to support higher densities and to provide serviced land for affordable housing or for informal settlements.
I have already underscored the importance of infrastructure spending. Over the last decade, metropolitan agglomerations in Argentina were expanding 3.5 percent annually on average while the population was growing by 1.2 percent annually. This development path makes the financing of infrastructure imperative. Some municipal governments have responded by implementing betterment levies. Trenque Lauquen is a case in point. The municipality has used the levies not only to finance infrastructure investments, but also to manage urban growth and make land available for different uses, including low-income housing. Although limited in scope, this success shows that betterment levies are a feasible and flexible instrument that can help expand urban services. It also prevents informal land subdividers from exploiting the gap between the prices of raw and fully serviced formal land.
LL: Based on what we know and do not know about land use regulation in Latin America, which research priorities do you think the Lincoln Institute should pursue?
CG: The Lincoln Institute of Land Policy has been doing a great job in generating knowledge about land use regulation in Latin America through its support of research, seminars, and other activities, and by encouraging valuable interactions among a broad audience of urban planners and policy makers in the region. Now we need to build on this knowledge to promote policies that improve land and housing affordability, and to identify the sources of supply distortions that lead to low compliance and widespread informality.
This means improving our understanding of the impacts of regulatory innovations now taking place in the region. Although we have some case studies about the effects of these new tools, we need to carry out a comprehensive review of the ways cities, municipalities, states, and national offices define their regulatory frameworks. Creating a comprehensive database of this information for the main urban agglomerations in the region would allow comparisons over time and across municipalities.
To this end, we at CIPUV performed a nationwide survey of planning officials about local land use regulations in Argentina’s metropolitan areas. The set of indicators assembled in the CIPUV Index of Land Policy (CILP) provides detailed information on such parameters as the existence of land use plans, the authorities involved in zoning changes and residential project approval processes, the existence of building restrictions, the costs related to project approvals, and the implementation of value capture instruments.
Over the years, our research has started to reshape planners’ attitudes about regulatory frameworks. We have initiated a dialogue with planners and public officials in the hope of gaining new insights about the role of land markets within cities and the impacts of regulations. In addition, our standardized indices have enabled comparisons of regulations across municipalities as well as analysis at the metropolitan and state levels. As a result, some municipal and provincial jurisdictions in Argentina have recently updated, or are in the process of updating, their land use plans and laws, some of which date back nearly half a century.
LL: Would it be feasible to develop an international version of the CIPUV Index of Land Policy?
CG: Yes. Taking up such an initiative would have two important effects. First, it would allow comparisons of metropolitan areas throughout Latin America and increase the visibility of successes that some cities have had in increasing land affordability. And second, it would provide fertile ground for policy makers and researchers to learn which initiatives lead to better outcomes. It is not only feasible, but a central challenge that should be addressed in the coming years.
