Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En el área metropolitana de Lima, el acceso a la tierra urbana por parte de los sectores populares presenta un historial de problemas que son resultado de la combinación de una ocupación irregular y espontánea de la tierra con políticas de corto alcance para regularizar la tenencia de las tierras. Estas políticas diseñadas para resolver o mitigar la ocupación irregular, en vez de contribuir a una solución, han aumentado el problema.

El seminario, “Los gobiernos locales y el manejo de la tierra urbana: Perú y América Latina”, llevado a cabo en Lima en febrero, reunió representantes municipales, expertos de América Latina y líderes de la comunidad para responder a la siguiente pregunta: ¿Asegura el actual marco regulatorio el crecimiento ordenado y equitativo de Lima y de las otras ciudades peruanas?. El programa fue organizado por el Instituto Lincoln; el Instituto de Desarrollo Urbano CENCA, una organización no gubernamental que basa su trabaja con las comunidades; la Asociación de Municipalidades del Perú, y la Red de Políticas de Suelo de la Coalición Internacional del Habitat (HIC).

Políticas de Regularización

Por regularización de la tierra se entiende en general el proceso de intervención pública en zonas ocupadas ilegalmente, a fin de proveer mejoras de infraestructura urbana y reconocer títulos de propiedad u otros derechos de ocupación. En muchos países en desarrollo se necesitan políticas de regularización para contrarrestar los patrones irregulares, y a veces ilegales, de desarrollo de la tierra, en que la ocupación del terreno e incluso la construcción de viviendas precede la instalación de obras de infraestructura y la documentación legal.

Desde 1961, el gobierno central de Perú ha apoyado políticas que permitieron que la población de bajos ingresos ocupara las tierras públicas vacantes, consideradas como un recurso natural de “banco de tierras”. La mayor parte de estos terrenos eran arenosos, casi desérticos, ubicados en los alrededores de Lima y de poco valor comercial. Un 34% de la población de Lima vivía en “barriadas” o asentamientos irregulares para 1993.

Ante la ausencia de políticas efectivas para asegurar el acceso legal y organizado a la tenencia de la tierra, la permisividad que llevó al desarrollo irregular de estas áreas periféricas ha llevado a una crisis que domina actualmente la discusión de las políticas relativas a la tierra urbana (Figura 1). Muchos funcionarios gubernamentales y otros observadores reconocen que el sistema en sí mismo fomenta y permite el crecimiento informal e irregular, y que algunas de las políticas diseñadas para regularizar la tierra han contribuido en la práctica a crear más irregularidades.

Problemas del Manejo de la Tierra Urbana

El manejo de las políticas de la tierra urbana en Perú está siendo reexaminado a causa de tensiones entre el gobierno central y el gobierno local. Entre 1981 y 1995, las municipalidades administraron los procedimientos, autorizaciones y políticas relacionados con la regularización de la tierra. En 1996, el gobierno peruano centralizó la administración de los recursos económicos sobre la vivienda y el desarrollo urbano, retomando los temas de regularización. Esta centralización política, administrativa y fiscal ha creado serias ineficacias e ineficiencias, puesto que aún las agencias de los gobiernos locales tienen que responder a las demandas diarias de la población con respecto a tierra y vivienda, y no tiene ya un control integral de esta problemática.

También existen tensiones a causa de las contradicciones entre el marco legal y el mercado informal de las transacciones cotidianas. Esta falta de relación se refleja en la falta de comprensión y desconfianza que existe entre las autoridades y los agentes privados e individuos que operan fuera del marco de las políticas formales.

A pesar de los intentos por parte de municipalidades y organizaciones no gubernamentales por mejorar la coordinación e implementación de las políticas de la tierra que afectan a los mecanismos formales e informales del mercado formal e informal, los líderes políticos todavía toman la decisión final. Esta situación se ve sujeta a la politización de la administración pública, por ejemplo, a través de políticas creadas para satisfacer a los políticos en vez de la comunidad. Al mismo tiempo, esta situación fomenta las perspectivas a corto plazo, puesto que la autoridad gobernante está más interesada en el trabajo inmediato que en el seguimiento detallado de planes de desarrollo que requieren de un plazo más largo para su ejecución. Como resultado, los problemas graves de crecimiento de Lima no reciben una respuesta adecuada por el marco regulador, legal y político actual.

Problemas Comunes

Un resultado importante de este seminario en Perú fue el intercambio de experiencias con otras ciudades latinoamericanas y asiáticas, en las cuales los gobiernos locales pueden utilizar recursos públicos para promover ciudades urbano más ordenadas. Aún cuando los problemas del manejo de la tierra son amplios y complejos, ciertos problemas comunes fueron identificados para ser discutidos en programas futuros:

• El desarrollo de políticas públicas e iniciativas a nivel de la comunidad para capturar el valor de la tierra “intermedia” que se encuentra en proceso de desarrollo y es frecuentemente la más vulnerable a la especulación.
• Programas municipales de vivienda que utilicen el marco legal existente para fomentar la ocupación ordenada del espacio. Específicamente, hay una necesidad de promover la coordinación entre los diversos agentes públicos y privados; así como mecanismos que apoyen créditos financieros para la población de bajos ingresos, la construcción de vivienda, los servicios básicos de infraestructura y las estrategias de participación del vecindario.
• Las políticas de regularización de la tierra y su articulación con políticas de acceso a la tierra, a fin de romper el círculo vicioso de irregularidades que causa los problemas actuales de manejo y de crecimiento urbano.
• Una mayor comprensión de la dinámica de los mercados formales e informales de la tierra, por aquellos encargados de desarrollar e implementar las políticas apropiadas para dirigir las complejas actividades vinculadas al mercado de tierras.

Julio Calderón, investigador urbano y consultor en programas de desarrollo social, está afiliado a Red Suelo, la red de políticas de la tierra de la Coalición Internacional para el Habitat.

Figura 1: Políticas de Regularización de la Tenencia de la Tierra en Lima

Febrero 1961-1980: Se estableció la Ley 13517, responsabilizando a varias agencias del gobierno central para regularizar los procedimientos de tenencia de la tierra, pero sólo se emitieron 20.000 títulos.

1981-1995: La función de emisión de títulos fue transferida a la Municipalidad de Lima y la entrega de títulos de propiedad de la tierra aumentó a unos 200.000. En los años noventa la capacidad de entrega de títulos disminuyó gradualmente hasta generar una crisis en el mercado de la tierra.

Abril 1996: La Comisión del Estado de Formalización de la Propiedad Informal (COFROPI) asumió las responsabilidades que estaban asignadas a la municipalidad. A partir de la promesa presidencial de incorporar la población de bajos ingresos al proceso del mercado de la tierra, se entregaron cerca de 170.000 títulos de propiedad entre julio de 1996 y julio de 1997. Se espera que 300.000 títulos más sean emitidos para el año 2000. Sin embargo, COFROPI afirma que el 90% de los títulos entregados antes de 1995 presentan problemas de registro, de manera tal que muchos de los títulos entregados desde 1996 son revisión de otros entregados anteriormente. En consecuencia, es difícil reconstruir la cantidad exacta de títulos emitidos bajo cada administración.

Algunas Definiciones

Ilegal – Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, el código civil y la autorización pública.

Informal – Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales y que no está protegida por ellas, en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.

Irregular – Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.

Clandestina – Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El Programa para América Latina del Instituto Lincoln se dedica a la educación y los proyectos de investigación con universidades y gobiernos locales en toda América Central, Sudamérica y el Caribe. Estas actividades cobran mayor relevancia en la actualidad debido a los numerosos cambios políticos y económicos por los que están atravesando los mercados inmobiliarios de América Latina. Por ejemplo, la (re)democratización del continente permite que un segmento más amplio de la sociedad participe en el diseño de programas viables e innovadores para los gobiernos locales en manos de partidos políticos rivales.

Además, las reformas institucionales, y en muchos casos constitucionales, están afectando el valor de la tierra y los derechos y regulaciones de la propiedad. Los programas de ajustes estructurales diseñados para contener la inflación y superar las crisis económicas de los años 1980 están cambiando las actitudes en cuanto a la tenencia de la tierra, ya sea como inversión o como reserva de valor. En América Latina, los frecuentes cambios especulativos entre la tenencia de la tierra y otros activos financieros, según los caprichos del “ambiente económico” predominante, han sido la pesadilla de los planificadores.

Las fuerzas de la globalización y la urbanización contribuyen igualmente con las presiones significativas y variables que se ejercen sobre el uso de la tierra. Cada vez más, se ven espacios al estilo de Los Ángeles en ciertas zonas residenciales de Sao Paulo, Santiago o Ciudad de México. Aunque la pérdida de la biodiversidad de la región se conoce bien porque está documentada, América Latina también corre el riesgo de perder la diversidad del uso de la tierra.

Pese a que estos temas son comunes, América Latina dista mucho de ser una entidad homogénea. La diversidad surge claramente al analizar la tenencia de la tierra y las estructuras de los mercados inmobiliarios de los distintos países, por ejemplo:

• La glorificación de los mercados inmobiliarios en Chile contrasta con la verdadera eliminación de dichos mercados en Cuba y la segregación residencial resultante.
• México tuvo una experiencia única con las tierras comunales (ejidos) que ahora se están privatizando con repercusiones considerables para la nueva expansión urbana.
• En Brasil, los frecuentes conflictos por causa de la tierra —algunos con consecuencias trágicas para los desposeídos— pueden atribuirse a una reforma prometida hace mucho y que aún no se ha materializado.
• En Paraguay, hasta su reciente democratización, tradicionalmente las tierras eran repartidas por un partido político hegemónico, en un claro menosprecio del mercado. En Argentina, por el contrario, el estado utiliza sus considerables reservas de tierras fiscales para facilitar las inversiones extranjeras en proyectos inmobiliarios, directamente a través del mercado.
• Es probable que la pasada redistribución de tierras en Nicaragua sea la causa de la vitalidad del mercado de bienes raíces recientemente liberado y los fuertes procesos de reconcentración de tierras que están en marcha actualmente.
• Los pujantes mercados inmobiliarios de Ecuador y Venezuela a menudo han sido atribuidos a la facilidad para el lavado de dinero proveniente de Colombia, país vecino donde la regulación es más estricta.

En vista de esta diversidad, el programa para América Latina del Instituto está concentrando sus esfuerzos educativos y de investigación en la creación de una red integrada por estudiosos sumamente capacitados y autoridades responsables de formular políticas públicas.

Dado que representan países diferentes y aportan variados antecedentes académicos y profesionales, estos expertos ayudan a identificar los asuntos de mayor importancia para la región. Estos son algunos ejemplos de los temas actuales que surgen de las necesidades reales y previstas por los funcionarios públicos: La reactivación del debate sobre el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, el estrechamiento de la brecha entre el mercado inmobiliario formal y el informal y la implementación de nuevos instrumentos de políticas de tierras.

El acceso a la tierra por parte de la población urbana de ingresos bajos es el tema que tiene mayor presencia en el ánimo y la mente de muchos investigadores y funcionarios públicos. Hay dos campos de investigación que se relacionan: 1) los mecanismos que generan la segregación residencial o la exclusión a través del mercado por parte de agentes privados o públicos, y 2) las estrategias para que “los excluidos” tengan acceso a la tierra y así puedan formalizar su “inclusión social”. En su mayoría, los programas educativos que el Instituto lleva a cabo en América Latina para abordar la gestión de la tierra y los instrumentos de intervención pública surgen directa o indirectamente de este tema.

Para muchos funcionarios públicos de la región, la reforma de la tierra es un tema delicado y la recuperación de plusvalías de los bienes raíces generados por la actuación del sector público todavía parece una idea subversiva vista con recelo. De tal modo, el Instituto Lincoln se sitúa en una posición privilegiada como facilitador neutral con capacidad para colaborar con académicos y funcionarios públicos de América Latina, y también con expertos de los Estados Unidos, para aportar una perspectiva comparativa internacional de las ideas y experiencias en cuanto a las políticas de la tierra.

Martim Smolka, miembro principal del Instituto desde septiembre de 1995, se encuentra de licencia como profesor asociado en el Instituto de Investigación y Planificación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro, en Brasil.

Municipalities across the United States face social problems caused by high land prices and a shortage of affordable housing. Dick Netzer, professor emeritus of economics and public administration at the Wagner Graduate School of Public Service at New York University, discusses the role that land taxation might play in addressing these issues. Netzer is a long-time faculty associate of the Institute and is the editor of several Institute publications, including Land Value Taxation: Can It and Will It Work Today (1998).

Land Lines: Could a land tax affect the building portion of the housing supply?

Dick Netzer: Yes. This is a point on which it is useful to distinguish the effect of taxes on land, capital and labor. A change in the tax system that affects the return on an investment in any of these factors will affect the amount that is invested, because a higher rate of return will encourage more investment in that factor and increase its supply. Here, of course, land is an unusual factor of production, because for most purposes we can consider the supply of land as fixed. An increase in demand will not produce an increased supply of land, and reduced demand will not decrease the supply.

On the other hand, lower taxes on capital and labor will cause their supply to increase because of the increased net return to these factors. So a tax shift that reduces taxes on capital and labor and increases taxes on land will increase the supply of capital and labor but not reduce the supply of land. Building construction is a very capital-intensive industry, and an increased supply of capital and labor, reflecting their higher after-tax rewards, will allow more building construction to take place.

LL: How would a land tax affect the price of land?

DN: We can assume that the pre-tax prices reflect “what the market would bear,” and that imposition of a tax will not increase demand or raise the amount that buyers would be willing to pay for land. In that case, the total amount buyers will pay, including the new tax that they will face, will be unchanged. But the division of that payment will change. Less will go to the seller, and that will be balanced by the increased tax that will be paid to the government. We need to distinguish here between short-term and long-term effects. In the long term, the price does not change—it just is divided differently between the seller and the government. But the short-run outlay does change, because the tax is a periodic charge over time, while the price paid to the seller is a lump sum, or requires a mortgage and a down payment. Reducing the lump-sum component and increasing the periodic charge can ease liquidity problems, making land more accessible to purchasers who cannot readily raise large amounts of cash but who can meet their tax obligations.

LL: So the overall effect would be to help make housing more affordable?

DN: Yes. Together these effects on building supply and on land prices should result in lower rents and lower housing prices. Note that this is not a direct effect of increasing land taxes, but an indirect effect as a consequence of untaxing labor and capital.

LL: How do you analyze our current shortage of affordable housing?

DN: Since landowners are currently able to command an outsized return on their landholdings, tenants are paying higher rents than one would expect if the returns to land ownership were more modest. We are fortunate to live at a time when demand for housing is increasing—and so is demand for land on which to build new housing or to renovate existing housing. When demand rises for a product in fixed supply, prices generally rise as well. But this rising demand and these rising prices are not the result of actions by landowners themselves. So there is neither an economic need nor an equitable requirement that this increasing demand produce larger returns to landowners.

LL: What would the economic transition to higher land taxes look like?

DN: In a period when housing demand is rising, one solution would be to increase the tax on land values while reducing taxes on labor, machinery and other productive equipment. First, let’s consider the effect of untaxing labor and capital to some extent. A reduction in taxes on labor and machinery will allow people who offer their labor and savings to earn more after taxes. When these earnings increase, we would expect that more labor and savings will be offered, which in turn will cause some reduction in earnings, but not enough to drive the supply to its previous levels. Because the costs of construction and the cost of equipment will be lower, the prices that consumers pay for new housing will decline.

I don’t want to overstate the scale of this effect. If housing demand is very strong, the effects on prices are likely to be modest, but the supply of housing will increase. The net result will be to dampen increases in housing prices and rents.

LL: What about the effect of the transition on land prices themselves?

DN: That is the other part of the tax shift. Right after such a change in the tax system, the prices of land for new buyers will fall sharply, because along with the land they are buying an obligation to pay the new, higher land taxes. So homebuyers and renters, as well as homebuilders, will face lower immediate prices for land, offset by the higher taxes they will pay over time. Even with this offset, they will be in a better position than they were before the tax shift. There will be a significant lowering in the need for cash when homebuilding begins, when a home is purchased, and when rental property is sold to new investors. These are critical times for homebuyers and for investors in residential property, and a reduction in their cash requirements at these points can be a great benefit. Of course, they will have to pay the higher land taxes each year. But these taxes do not require an advance lump-sum payment, and they require no mortgage or construction loans. These positive liquidity effects can be very important in housing markets—perhaps not to the very largest commercial homebuilders or to the most affluent buyers, who may not require a mortgage at all, but very important to ordinary participants in the housing market.

LL: What about existing landowners who suddenly face higher taxes?

DN: This is a genuine issue, and there may well be negative liquidity effects for them. The sale value of their land will fall immediately and substantially. If so, they may be less willing or able to withhold their land from the market in hopes of gains from increases in market values in the future.

We can expect another impact on land taxes, in a different direction. The lower prices on labor and equipment will cause a greater investment in housing and other construction. That means there will be more demand for land, and this increased demand will raise land prices. However, this rise will be of a different character from the price increase that we considered at the beginning of this discussion, which represented an outsized return to landowners. Unlike speculative price increases that stem from expectations of even higher prices in the future, the rise in land values resulting from increased investment in labor and equipment will not outpace the increase in income generally. The knowledge that a large portion of the future gains will have to be paid to the government in the form of a high land value tax will prevent buyers from bidding up the price of land simply in expectation of those gains. This is a good example of the distinction between two types of price increases. The purely speculative increase produces outsized returns to current landowners but does not benefit society as a whole. A price increase that reflects greater availability of labor and capital can serve the function of allocating land among competing uses, which helps the economy function efficiently.

Los Estados Unidos están emergiendo de una gran recesión, cuya característica principal ha sido el colapso de los precios inmobiliarios nacionales, los cuales aumentaron en un 59 por ciento de 2000 a 2006 y luego descendieron un 41 por ciento para el año 2011 (siempre en dólares constantes). A nivel nacional, los verdaderos precios inmobiliarios en 2011 se encontraban un 6 por ciento por debajo de los niveles del año 2000. El colapso de los precios inmobiliarios tuvo efectos contagiosos inesperados que contribuyeron a la crisis financiera resultante y al deterioro económico más grave desde la Gran Depresión. La proporción de hipotecas de los EE.UU. en mora por 90 días o más aumentó de cerca del 1 por ciento en 2006 a más del 8 por ciento en 2010. Los costos económicos y sociales derivados de esta burbuja de precios inmobiliarios y su consecuente colapso han sido enormes.

La prevención de futuras burbujas de precios inmobiliarios evidentemente conlleva grandes beneficios, aunque lograr dichos beneficios requerirá que los legisladores aprendan a detectar las burbujas de precios a medida que éstas se van formando y luego implementen las políticas necesarias que logren atenuar o mitigarlas. En un reciente informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Cómo prevenir las burbujas de precios inmobiliarios: Lecciones de la explosión de 2006–2012, sus autores, James Follain y Seth Giertz, abordan los desafíos a la hora de diagnosticar y tratar las burbujas de precios en el mercado inmobiliario. Este informe representa un aporte al amplio análisis estadístico que se encuentra disponible en varios documentos de trabajo del Instituto Lincoln.

Aunque es muy común resumir la reciente explosión del mercado inmobiliario en términos de indicadores nacionales (tal como se indica en el párrafo anterior), dichos indicadores no toman en cuenta las grandes variaciones tanto en los niveles como en los cambios en precios inmobiliarios entre diferentes áreas metropolitanas. Por ejemplo, de 1978 a 2011, los precios inmobiliarios en dólares constantes en Dallas, Texas y en Omaha, Nebraska experimentaron una variación menor al 20 por ciento comparados con los niveles de 1978; los precios en Stockton (California) casi se triplicaron de 1978 a 2006, aunque para el año 2011 volvieron a los niveles de 1978. Los mercados inmobiliarios locales se encuentran influenciados por las políticas y condiciones económicas y financieras a nivel nacional, pero estas grandes diferencias entre los mercados metropolitanos indican que las condiciones locales también juegan un papel muy importante en este sentido.

Un elemento clave en el trabajo estadístico llevado a cabo por Follain y Giertz es utilizar mercados inmobiliarios metropolitanos como unidad de observación para sus análisis, que están basados en datos anuales (desde 1980 hasta 2010) y en datos trimestrales (desde 1990 hasta 2010) de hasta 380 áreas metropolitanas. Según el trabajo econométrico realizado por los autores, las burbujas de precios inmobiliarios pueden detectarse comparando las diferentes áreas metropolitanas, y los precios y el riesgo crediticio resultante varía en gran medida. Las pruebas de estrés, tales como aquellas utilizadas para evaluar el riesgo de crédito hipotecario, pueden llegar a ser indicadores útiles de posibles burbujas de precios a nivel metropolitano.

Debido a que los niveles y cambios en los precios inmobiliarios varían en gran medida entre las diferentes áreas metropolitanas —algunas de las cuales presentan aumentos de precios del tipo burbuja, y otras experimentan precios básicamente estables— Follain y Giertz concluyen que las políticas destinadas a mitigar las burbujas de precios inmobiliarios deberían ser formuladas a medida para las áreas o regiones metropolitanas, en lugar de ser aplicadas uniformemente en todas las áreas metropolitanas a nivel nacional. De esta manera, la política monetaria representaría una intervención poco atractiva para hacer frente a los aumentos de precios inmobiliarios en algunas áreas metropolitanas, ya que afectaría los términos financieros tanto en los mercados inmobiliarios efervescentes como en aquellos que son estables. En cambio, Follain y Giertz son partidarios de las intervenciones consistentes en políticas dirigidas a aquellas áreas metropolitanas que presentan grandes aumentos de precios. La política por la que abogan los autores aumentaría el coeficiente de reserva de capital que deben poseer los bancos en relación con las hipotecas que financian en dichas áreas. Estas políticas anticíclicas respecto del capital desalentarían los aumentos de precios inmobiliarios a la vez que fortalecerían las reservas de los bancos emisores, lo que mejoraría la capacidad de estos últimos de soportar cualquier conmoción financiera inesperada.

La aplicación de políticas prudentes en cuanto a los mercados inmobiliarios a nivel metropolitano parecería ser algo obvio… entonces, ¿por qué no se han implementado antes? Gran parte de la respuesta tiene que ver con que el análisis del mercado inmobiliario está siendo beneficiado por una revolución en la disponibilidad de datos desglosados espacialmente a nivel metropolitano, del condado e incluso por zona de código postal. Los datos necesarios para informar acerca de las intervenciones mediante políticas a nivel metropolitano que se encuentran ampliamente disponibles desde hace muy poco tiempo, y dichos datos sustentan el trabajo empírico llevado a cabo por Follain y Giertz. Para más información sobre el análisis realizado por los autores, ver http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.

El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina

Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.

Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.

Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.

LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?

CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.

Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.

LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?

CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.

Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.

LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?

CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.

Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.

LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?

CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.

Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.

LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.

CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.

Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.

LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?

CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.

El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.

El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.

Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.

LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?

CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.

Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.

Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.

A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.

LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?

CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.

Is urban spatial segregation a consequence of the normal functioning of urban land markets, reflecting cumulative individual choices? Or, is it a result of the malfunctioning of urban land markets that privatize social benefits and socialize private costs? Is it the result of class bias, or racial bias, or both? Does public housing policy create ghettos? Or, do real estate agents and lending officers substitute personal bias for objective data, thereby creating and reinforcing stereotypes about fellow citizens and neighborhoods? Can changes in land policy lead to changes in intra-metropolitan settlement patterns? Or, do such changes come about only from deep social changes having to do with values such as tolerance, opportunity and human rights?

Thirty-seven practitioners and academics from thirteen countries struggled with these and other related questions at the Lincoln Institute’s “International Seminar on Segregation in the City” in Cambridge last July. The seminar organizers, Francisco Sabatini of the Catholic University of Chile and Martim Smolka and Rosalind Greenstein of the Lincoln Institute, cast a wide net to explore the theoretical, historical and practical dimensions of segregation. Participants came from countries as diverse as Brazil, Israel, Kenya, the Netherlands, Northern Ireland and the U.S., and they brought to the discussion their training as lawyers, sociologists, economists, urban planners, regional scientists and geographers. As they attempted to come to terms with the meaning of segregation, the various forces that create and reinforce it, and possible policy responses, it became apparent that there are no simple answers and that many viewpoints contribute to the ongoing debate. This brief report on the seminar offers a taste of the far-reaching discussion.

The papers presented by all participants in this seminar are posted on the Lincoln Institute website.

What is Segregation and Why Is It Important?

Frederick Boal’s (School of Geography, Queen’s University, Belfast) work is informed by both the rich sociological literature on segregation and his own experience of living in the midst of the troubles between Catholics and Protestants in Northern Ireland. Boal suggested that segregation was best understood as part of a spectrum that ranged from the extreme approach of ethnic cleansing to the more idealistic one of assimilation (see Figure 1). As with so many policy issues, segregation will not be solved by viewing it as a dichotomy but rather as a continuum of degrees or levels of separateness, each with different spatial manifestations.

For Peter Marcuse (Graduate School of Architecture, Preservation and Planning, Columbia University, New York) segregation implies a lack of choice and/or the presence of coercion. When racial or ethnic groups choose to live together, he calls that clustering in enclaves. However, when groups are forced apart, either explicitly or through more subtle mechanisms, he calls that segregation in ghettoes. It is the lack of choice that distinguishes these patterns and invites a public policy response.

The meaning and importance of segregation varies with the historical context. For William Harris (Department of Urban and Regional Planning, Jackson State University, Mississippi), who writes about spatial segregation in the U.S. South, segregation can be neither understood nor addressed without fully appreciating the role that race has played and continues to play in American history and public policy. Flavio Villaça (School of Architecture and Urbanism, University of São Paulo, Brazil) understands segregation within a class framework, where income level and social status, not race, are the key factors influencing residential patterns. In Brazil and many other countries with long histories of authoritarian regimes, urban services are generally provided by the state. In these countries, urban residential patterns determine access to water and sewer facilities (and therefore health) as well as transportation, utility infrastructure and other urban services.

In many cases, Villaça and others assert, land market activity and urban codes and regulations have been used, both overtly and furtively, to create elite, well-serviced neighborhoods that segregate the upper classes from the rest of society, which is largely ignored. This view has parallels in the U.S., where access to high-quality schools and other valued amenities is largely determined by residential patterns that are closely associated with segregation by income level, ethnic background and other demographic characteristics. Seminar participants also cited the correlation between disadvantaged communities and the location of environmental hazards. People segregated into low-income ghettoes or neighborhoods comprised primarily of people of color confront the downsides of modern urban living, such as hazardous waste sites and other locally unwanted land uses.

Ariel Espino (Department of Anthropology, Rice University, Texas) presented an analysis of how distance is used to reinforce social, political and economic inequality in housing. When social and economic differences are clear and understood, ruling elites tolerate physical proximity. For example, servants can live close to their employers, even in the same house, because economic relations and behavioral norms dictate separation by class.

Why Does Segregation Persist?

Prevalent throughout the seminar was an assumption that all residents of the city (i.e., citizens) ought to have access to urban services, at least to a minimum level of services. However, Peter Marcuse challenged the participants to think beyond a minimum level and to consider access to urban amenities in the context of rights. He questioned whether wealth or family heritage or skin color or ethnic identity ought to determine one’s access to public goods—not only education, health and shelter, but also other amenities directly related to physical location. In language reminiscent of Henry George’s views on common property in the late-nineteenth century, Marcuse asked whether it was fair or right, for example, for the rich to enjoy the best ocean views or river frontage or other endowments of nature while the poor are often relegated to the least attractive areas.

Robert Wassmer (Department of Public Policy and Administration, California State University) described the economic processes involved in residential location, as they are understood by public choice economists. In this view, house buyers do not choose to buy only a house and a lot; they consider a diverse set of amenities that vary from place to place. Some buyers may choose an amenity bundle that includes more public transit and less lakefront, while others may choose greater access to highways and higher-quality public education. However, not all citizens have equal opportunities to make such choices. Several seminar participants added that this debate is part of a larger conversation about access and choice in society, since nearly all choices are constrained to some extent, and many constraints vary systematically across social groups.

Other participants drew attention to the ways that government policy (e.g., tax codes, housing legislation) and private institutions (e.g., real estate agents, lending institutions) interact to influence the behavior of land markets, and thus the effects of land policies on public and private actions. Greg Squires (Department of Sociology, George Washington University) reported on a study of the house-hunting process in Washington, DC. His research findings emphasize the role of real estate agents in steering buyers and renters into same-race neighborhoods. As a consequence, blacks simply do not enjoy the same opportunities as whites and are far less likely to obtain their first choice of housing, thus challenging the public choice model. Squires also found that housing choice is determined by social or economic status. For example, priorities for neighborhood amenities among black house-hunters tended to differ from those of whites, in part because they had fewer private resources (such as an automobile) and were more dependent on a house location that provided centralized services such as public transportation.

John Metzger (Urban and Regional Planning Program, Michigan State University) examined the role of the private market in perpetuating segregation. He presented research on the demographic cluster profiles that companies like Claritas and CACI Marketing Systems use to characterize neighborhoods. These profiles are sold to a range of industries, including real estate and finance, as well as to public entities. The real estate industry uses the profiles to inform retailing, planning and investment decisions, and, Metzger argues, to encourage racial steering and the persistence of segregation. Mortgage lenders use profiles to measure consumer demand. Urban planners—both private consultants and those in the public sector—use profiles to determine future land uses for long-range planning and to guide planning and investment for central business districts. Real estate developers use profiles to define their markets and demonstrate pent-up demand for their products. The profiles themselves are often based on racial and ethnic stereotypes and in turn reinforce the separation of racial and ethnic groups within regional real estate markets.

Xavier de Souza Briggs (John F. Kennedy School of Government, Harvard University) brought the idea of “social capital” to the discussion. As the term is being used today by sociologists and social theorists, social capital embodies the social networks and social trust within communities that can be harnessed to achieve individual and group goals. Briggs argued that social capital is both a cause and an effect of segregation in the U.S., but it can be leveraged to create positive change. Others challenged the extent to which social capital theory and research helps to address urban spatial segregation. These participants argued that it tended to frame the policy question as “How do we improve poor people?” rather than addressing the structural and institutional mechanisms that contribute to residential segregation and income inequality. Yet, the sociologists’ view is that social capital is the very element that communities need to exert some element of control over their immediate environments, rather than to be simply the recipients of the intended and unintended consequences of the political economy.

Social Justice and Land Policy

Seminar participants from around the world shared examples of spatial segregation enforced as a political strategy through the power of the state.

• The British colonial government in Kenya employed planning laws and exclusionary zoning to separate native Africans from the British, and those residential patterns established almost a century ago are reflected in Nairobi today.
• The military government at the time of the British mandate in Palestine forced the Arab Palestinians to reside in only one sector of the city of Lod, facilitating the transformation of this once Arab city in what is now Israel.
• The military regime of Augusto Pinochet evicted thousands of working-class Chileans from certain sectors of their cities to make way for small, elite middle- and upper-class settlements.
• The Apartheid regime of South Africa created separate residential sectors based on race and systematically kept groups isolated in virtually all aspects of society.

The connections between these extreme forms of spatial segregation and the land policies and market forces at work in most cities today are complex and challenging to articulate. One link is in the ways that land policies and the institutions that support land markets continue to be used to legitimize discriminatory practices.

By envisioning cities where citizens have real freedom to choose their residential locations, the planners in the seminar focused on government policies and programs to facilitate integration, such as the U.S. Department of Housing and Urban Development’s Moving to Opportunity Program. However, Stephen Ross (Department of Economics, University of Connecticut) questioned the assumed benefits of resettlement or integration policies by asking, “What if you dispersed high-income people across the city? What would change? Does this idea help us to think more carefully about why space matters?”

Another query from Xavier Briggs challenged participants to think about where the most meaningful social interactions actually occur. Specifically, what needs to happen, and in what circumstances, to move from the extreme of ethnic cleansing on Boal’s urban ethnic spectrum toward assimilation? Briggs suggested that institutions such as schools and workplaces might be better suited to foster more diversity in social interactions than are residential neighborhoods.

Ultimately, the urban planners wanted the tools of their trade to be used for shaping a city that offered justice for all. Haim Yacobi (Department of Geography, Ben-Gurion University, Israel), while referring to the status of the Arab citizens in the mixed city of Lod, touched the foundations of western democratic ideals when he asked, “If a citizen does not have full access to the city, if a citizen is not a full participant in the life of the city, is he or she living in a true city?”

Allegra Calder is a research assistant at the Lincoln Institute and Rosalind Greenstein is a senior fellow and cochairman of the Institute’s Department of Planning and Development.

Few places in Latin America, or in the rest of the world, have dared to implement such radical urban land policy reforms as Chile has over the last 20 years. In 1979, the government began initiating deregulation policies by releasing a document that stated that the scarcity of land was artificially produced by excessive regulation, which resulted in the virtual elimination of urban growth boundaries.

Since then much has changed in the morphology and internal structure of Chilean cities, but the assessment of these changes varies greatly according to one’s ideological position. Explicit socially oriented urban policies have allowed for significant improvements in access to housing by the poor, but some argue that the spatial segregation impacts of such policies have imposed a high toll on society by indirectly lowering quality of life, impeding access to jobs and aggravating social alienation.

Even before the 1973-1990 period of military government, Chile was recognized as a unitarian and centralist political system, characterized by the strong presence of the state in economics and politics. It is a society with a relatively homogenous culture and is unique among Latin American countries in its strong legalist tradition. Chilean cities also present a sharp contrast to their counterparts in Latin America. There are virtually no informal land markets; land tenure has been almost completely regularized by strong public programs; and the majority of the urban poor live in areas where the main streets are paved and sanitary services are provided. Urban violence, in spite of growing trends, is still minimal compared to the rest of the continent.

Deregulation Policies and Problems

Among the most innovative aspects of Chilean urban policy are the following:

• Elimination of urban growth boundaries while maintaining the planning designation of sensitive areas for environmental protection. This measure had two goals: to delegate a leadership role in urban development and land use to market forces and to reduce land prices.
• Establishment of a subsidy system aimed at reducing the housing deficit. Considered by many to be the pillar of Chile’s housing policy, the subsidy system is widely perceived as the original and most innovative synthesis of liberalization policies with Chile’s state-dominated tradition. The program channels substantial subsidies to families-based on income, family structure, demonstrated saving capacity, and current housing condition-in order to finance housing provided by the private sector according to certain pre-established standards. As a result, Chile has emerged as the only country in Latin America where, since 1992, new housing has been provided at a faster rate than the formation of new households, gradually eliminating the housing deficit.
• Eviction of poor settlements from well-to-do areas and other overt segregationist policies. Few other countries would dare to implement such policies today, as they would surely meet strong resistance in less autocratic societies where the rights of poor occupants are recognized as legitimate.

Although some of the achievements of these deregulation policies are widely recognized as positive-particularly in regard to legal and physical or urbanistic regularization and the quantity of social housing provided-many Chileans believe that the policies of the past 20 years have only caused new problems. Some of them are:

• Urban sprawl and its relation to increasing traffic congestion and dangerous levels of air pollution. For example, Santiago’s air pollution levels are matched only by cities three times its size, such as Mexico City and São Paulo, even though car use is relatively low.
• The formation of ill-equipped and socially segregated low-income neighborhoods. In a context of increasing economic and employment insecurity, these areas become a breeding ground for social problems such as drug addiction, juvenile delinquency, youth apathy and alienation.1 Even a casual visitor to the capital city, Santiago, is struck by the contrast between the flamboyance of wealthy, master-planned comunas2 such as Las Condes and the monotony of neighborhoods produced by private developers in fringe comunas such as Maipú and La Florida.
• Continued increases in land prices. Contrary to the predictions of those responsible for the deregulation policies, land prices in Chile have increased, absorbing an ever-larger share of the housing subsidy program.3 Some analysts have claimed that land prices already correspond to between 60 and 100 percent of the subsidy. This is seriously jeopardizing the sustainability of the voucher system, and is pushing the poorest sectors out of the program. These increases in land prices should come as no surprise, however; similar escalation has occurred in other countries where deregulation policies have influenced future demand expectations of ‘cheaper’ urban fringe development as an alternative to the congested centers.

It is unclear whether these urban changes can be attributed directly to the effectiveness of market-oriented land policies or to the strong overall performance of the Chilean economy. The steady growth in gross domestic product (GDP), averaging about seven percent a year since 1985, was interrupted only recently due to the Asian economic crisis.

Expanding the Debate

The liberalization of urban land markets in Chile represents an intriguing and innovative experience from an international perspective, yet internal public debate has been limited. Recently, the achievements and problems of liberalization have reached a point of such undeniable importance that they have stimulated broad concerns. Furthermore, the government has proposed modifying the current “Ley General de Urbanismo y Construcciones” (Law of Urban Planning and Construction), which would result in a number of significant changes. Among the most important are:

• broader responsibilities for urban planning, which would have to account for all local space (not only the urbanized areas within each municipality, as at present), and
• the application of a series of economic or market regulations, such as the issuance of special “construction certificates” designed to conserve the country’s architectural heritage, and the creation of “conditional urban development zones” to favor mixed-use schemes. Despite the importance of these potential modifications to future planning, they have not been debated widely, and the legislative proposal has not included theoretical considerations or an explanation that justifies the proposed changes.

To facilitate a focused discussion of these issues, Carlos Montes, President of the Chilean House of Representatives, invited the Lincoln Institute to participate in a seminar coordinated with the Institute of Urban Studies of the Catholic University of Chile. Titled “20 Years of Liberalization of Land Markets in Chile: Impacts on Social Housing Policy, Urban Growth and Land Prices,” the seminar was held in October 1999 in Santiago. It brought together members of the Chilean Congress, the business community (developers, financial leaders, etc.), officials of public agencies (ministries, municipalities, etc.), academics and representatives of NGOs to engage in a lively public debate. The discussion highlighted a clear ideological polarization between “liberal” and “progressive” approaches to understanding and solving deregulation issues (i.e., “more market” versus “more state”).

From a liberal point of view, these problems emerge and persist because land markets have never been sufficiently deregulated. Some liberals, in fact, insist that public intervention never disappeared; they believe that regulation actually increased after Chile’s return to democracy in 1990. For example, liberals cite various means, often indirect, by which the state restricts the free growth of cities, such as when it attempts to expand environmentally protected areas that are closed to urban uses or to impose an official and almost homogenous criterion of densification to all urban space. They also assert that citizens should be free to choose different lifestyles and that the authorities should limit themselves to informing citizens of the private and social costs of their options, with the implicit understanding that such costs are reflected in market prices when urban land markets are functioning efficiently (i.e., when they are fully liberalized).

The principal explanation offered by the liberals for the problems of equity and efficiency facing Chilean urban development today are insufficient advances in the application of criteria to “internalize the externalities,” particularly negative externalities, by those responsible for them. As passionately argued by some representatives of this group, private agents should be allowed to act freely, as long as they are willing to compensate society for the implied social costs incurred.

On the other hand, the progressives believe that liberalization has gone too far in its market approach and has left many problems unsolved: the increase in land prices; problems in the quality and durability of housing; the conditions under which land is serviced; social problems associated with urban poverty; and problems of efficiency and equity derived from the growth patterns of cities, such as the mismatch between areas where services are provided and the locations chosen for private developments.

These criticisms recognize the imperfect nature of urban markets and the need for greater levels of control and intervention. Among the forms of intervention recommended by many progressives are value capture instruments, which have rarely been used or even contemplated in financing programs for the public provision of new urban infrastructure and services. The creation of such mechanisms would be consistent with the idea of internalizing the externalities, a point of relative consensus between the progressives and the liberals. The main difference is that the liberals would restrict value capture to the public recovery of specific costs, whereas the progressives would consider the right to capture the full land value increment resulting from any public action, whether resulting from investment or regulation.

In more general terms, the progressives argue that not everything can be considered in strictly monetary terms. There are urban values and objectives related to public policy that cannot be achieved through the market, or for that matter by law, such as the sense of community. Although largely disregarded in the new housing options provided by private developers to low-income families, such as the voucher system, community solidarity is of tremendous importance to counteract the social problems that spatial segregation tends to exacerbate. Environmental conservation is another example of an urban policy objective for which “price tags” are seen to be of questionable effectiveness.

With regard to the free growth of cities and the idea of respecting the options of their citizens, the progressives react by noting that steep social and environmental costs tend to go hand-in-hand with sprawl. They also point out that the only group that can truly choose its way of life through the marketplace is the wealthy minority. While seeing benefits in concentration, progressives also voice concerns about extreme density. Some Chileans have expressed an interest in a metropolitan authority to deal with regional issues, and in the use of public infrastructure investment as a means of guiding growth.

Adequate responses to these issues and perspectives involve more than technical or fiscal solutions, such as the extent to which developers actually pay for the full cost of the changes they impose on society (let alone the problem of accurately assessing the costs) or the sustainability of the demand-driven voucher system which constitutes the core of Chile’s housing policy. The solutions also involve broader and more value-related concerns, such as the environmental costs of sprawl and the importance of maintaining local community identities and initiatives. Discussion in the Congress and other settings is still expanding, but is expected to take some time before the opposing perspectives reach consensus.

Martim O. Smolka is a senior fellow and the director of the Lincoln Institute’s Latin America and Caribbean Program. Francisco Sabatini is assistant professor of the Institute of Urban Studies at the Catholic University of Chile in Santiago. Laura Mullahy, research assistant, and Armando Carbonell, senior fellow, both of the Lincoln Institute, also contributed to this article.

Notes:

In contrast to the rest of the continent, drugs were not a major problem in Chile until recently.

2 Metropolitan Santiago is comprised of 35 independent political-administrative jurisdictions called comunas.

3 See Gareth A. Jones, “Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market Reform,” Land Lines, November 1998.

4 Our use of the term “liberal” corresponds to its connotation in Chile, which refers to the strong influence of the economic principle of freeing market forces to their limits, as espoused by the “Chicago School.”

Sources: Francisco Sabatini, et.al., “Social Segregation in Santiago, Chile: Concepts, Methods and Urban Effects” (monograph, 1999) and Executive Secretariat of the Planning Commission for Investments in Transportation Infrastructure (SECTRA), “Survey of Origin and Destination of Trips in Santiago”(1991).

Access to urban land by the popular sectors in metropolitan Lima has a troubled history resulting from the combination of spontaneous, unregulated land occupation and short-sighted policies to regularize land tenancy. Policies that were designed to resolve or mitigate irregular occupations have instead exacerbated the problem.

A workshop on “Local Governments and the Management of Urban Land: Peru and Latin America” in Lima in February brought together municipal officials, Latin American experts and community leaders to address the question, “Does the current regulatory framework guarantee the orderly and fair growth of Lima and other Peruvian cities?” The program was organized by the Lincoln Institute; the Institute of Urban Development CENCA, a community-based nongovernmental organization; the Local Governments Association of Peru; and Red Suelo, the land policy network of the Habitat International Coalition.

Regularization Policies

Land regularization is generally understood as the process of public intervention in illegally occupied zones to provide urban infrastructure improvements and to recognize ownership titles or other occupancy rights. Regularization policies are needed in many developing countries to reverse irregular and sometimes illegal development patterns, such as when land is occupied and housing is built before infrastructure improvements and legal documentation are put in place.

Since 1961, the central government of Peru has supported tolerant policies that have permitted the poor to occupy vacant public land, which was seen as a natural “land bank” resource. Most of this land consisted of sandy, almost desert terrain surrounding Lima which had little commercial value and was considered unsuitable for other market uses. Some 34 percent of Lima’s population lived in irregular “barriadas” or new towns in 1993.

In the absence of policies to effectively provide for organized and legal access to land, the permissiveness that allowed irregular development of these outlying areas has led to a crisis that now dominates the urban land policy agenda (see Figure 1). Many officials and other observers acknowledge that the system itself encourages and permits informal and unregulated growth, and that some of the policies designed to regularize land have actually created more irregularities.

Urban Land Management Problems

Management of urban land policies in Peru is presently being reevaluated because of tensions between central and local government control. Between 1981 and 1995, the municipalities managed land regularization procedures, authorizations and related policies. In 1996 the Peruvian government centralized the administration of economic resources relating to habitation and urban development, thereby denying local governments the ability to manage regularization problems. This political, administrative and fiscal centralization has created serious inefficiencies, however, since local government agencies must nevertheless respond to daily demands from the population regarding land and housing concerns.

Tensions also exist because of contradictions between the legal framework of formal regulations as promulgated by public officials and the informal market transactions that occur in the “real world” on a day-to-day basis. The mismatch between these formal and informal norms is reflected in the lack of understanding and distrust between the political authorities who determine land market policies and the urban practitioners and private agents who operate outside the formal policy framework.

In spite of attempts by commercial and nongovernmental organizations to improve the coordination and implementation of land policies that affect formal and informal market mechanisms, the political leaders still make the final decision. This situation exacerbates the politicization of public management (i.e., politics for politicians and not for the community). At the same time, it encourages a short-term perspective, since a governing authority is generally more interested in the immediate work to be accomplished than in a reliable follow-up of development plans requiring longer-term execution. As a result, Lima’s serious growth problems are not being adequately addressed by the current political, legal and regulatory framework.

Common Concerns

An important result of this workshop in Peru was the sharing of experiences from other Latin American and Asian cities where local governments can use public resources to promote more orderly cities. Even though the problems regarding land management are wide-ranging and complex, some common concerns emerged for discussion in future programs:

development of public policies and community-level initiatives to capture the value of “intermediate” land that is in the process of being developed and is often the most vulnerable to speculation;

municipal housing programs that use existing legal frameworks to encourage an orderly occupation of space. Specifically, there is a need to promote coordination among various public and private agents, as well as mechanisms to support financial credit for low-income people, housing construction, basic utility services and neighborhood participation strategies.

land regularization policies and a comprehensive articulation of land access policies to break the vicious cycle of irregularities that is causing the current urban growth and management problems.

better understanding of the dynamics of both formal and informal land markets, especially on the part of those who are charged with developing and implementing appropriate policies to address complex land market activities.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

Figure 1: Regularization Policies on Land Tenancy in Lima

February 1961-1980: Law 13517 was established to make various central government agencies responsible for regularizing land tenancy procedures, but only 20,000 titles were issued.

1981-1995: The titling function was transferred to the Municipality of Lima and the delivery of land titles increased to some 200,000. In the 1990s the delivery capacity gradually decreased until it generated a land market crisis.

April 1996: The State Commission to Formalize Informal Property (COFROPI) was given responsibilities that were formerly assigned to the municipality.

Following a presidential promise to incorporate the poor into the land market process, some 170,000 property titles were delivered between July 1996 and July 1997. An additional 300,000 titles are expected to be delivered by the year 2000. However, COFROPI states that 90 percent or 180,000 of the titles delivered prior to 1995 have recordkeeping problems, so that many of the 170,000 titles delivered since July 1996 may be redundant. Hence, it is difficult to reconstruct how many titles were properly delivered under each administration.

Julio Calderon, an urban researcher and consultant on social development programs, is affiliated with Red Suelo, the land policy network of the Habitat International Coalition.

The Lincoln Institute’s Latin America program pursues education and research projects with universities and local governments throughout Central and South America and the Caribbean. These activities are especially salient now given many political and economic changes affecting Latin American land markets. For example, the (re)democratization of the continent is engaging a larger segment of the society in designing viable, innovative programs for local administrations of competing political parties.

In addition, institutional and in many cases constitutional reforms are affecting land values and landownership rights and regulations. Structural adjustment programs to curb inflation and overcome the economic crises of the 1980s are changing attitudes regarding holding land either as an investment or a reserve of value. Frequent speculative switches between land holdings and other financial assets according to the caprices of the prevailing ‘economic environment’ have been a planner’s nightmare in Latin America.

The forces of globalization and urbanization also contribute to significant and changing pressures on the use of land. More and more, Los Angeles-style landscapes can be found in certain suburbs of Sao Paulo, Santiago or Mexico City. While loss of the region’s biodiversity is well documented, Latin America is also at risk of losing its land use diversity.

In spite of these common themes, Latin America is hardly a homogeneous entity. Its diversity emerges clearly when examining the landownership and land market structures of different countries. For example:

The Chilean glorification of land markets contrasts with Cuba’s virtual elimination of land markets and resulting residential segregation.

Mexico had a unique experience with communal (ejido) lands that are now being privatized with important implications for new urban expansion.

In Brazil, frequent land conflicts, many with tragic consequences to the landless, can be attributed to a long-promised land reform yet to be implemented.

In Paraguay, until its recent democratization, land was traditionally attributed by the hegemonic political party, simply by-passing the market. In Argentina, on the other hand, the state uses its considerable stock of fiscal land to facilitate international investments in property developments directly through the market.

Nicaragua’s past land redistribution is probably responsible for the vigor of the recently liberalized property market and the strong land reconcentration processes now under way.

The booming land markets of Ecuador and Venezuela have often been attributed to the ease of laundering drug money from neighboring Colombia, where regulations are stricter.

Given this diversity, the Institute’s Latin America program is focusing its education and research efforts on building a network of highly qualified scholars and policymakers. Representing different countries and a variety of academic and professional backgrounds, they help identify topics of proven relevance for the region. Some examples of current topics grounded in public officials’ actual and anticipated needs are: rekindling the debate on the functioning of urban land markets; closing the gap between formal and informal land markets; and implementing new land policy instruments.

Access to land by the low-income urban population is the issue that best captures the hearts and minds of many researchers and public officials. Two connected research themes are 1) the mechanisms that generate residential segregation or exclusion through the market by private or public agents; and 2) the strategies of ‘the excluded’ to access land and subsequently formalize their ‘inclusion.’ Most of the Institute’s education programs being developed in Latin America to deal with land management and instruments of public intervention are informed directly or indirectly by this issue.

For many public officials in the region, land reform is a sensitive issue and capturing land value increments generated by public action is still seen suspiciously as a subversive idea. Thus, the Lincoln Institute is in a unique position as a neutral facilitator capable of collaborating with Latin American scholars and public officials as well as experts from the United States to provide a comparative, international perspective on land policy ideas and experiences.

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Martim Smolka, Senior Fellow of the Institute since September 1995, is on leave as associate professor at the Urban and Regional Research and Planning Institute at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.

In preparation for the 2003–2004 academic year, the Lincoln Institute has made some changes in its departmental structure. We established the Department of International Studies to integrate the Institute’s international research and educational programs that address key land and tax policy issues identified by the existing departments of Valuation and Taxation and Planning and Development. This new department’s work includes the well-established Program on Latin America and the Caribbean and a new Program on the People’s Republic of China, as well as ongoing programs in Taiwan, Central and Eastern Europe and other areas of the world.

Cities in developing nations, and in Latin America in particular, vividly illustrate the contemporary relevance of Henry George’s concerns about progress engendering poverty through constraints on access to land ownership and persistent informality in land markets. The ten-year retrospective article on the Latin America Program (see page 8) provides an overview of the changing context of land and tax policy in the region and a review of the Institute’s current programs.

The new Program on the People’s Republic of China addresses the fundamental problems of land allocation, land taxation and the development of land markets in one of the world’s fastest growing economies. The Institute has an agreement with the Ministry of Land and Resources in Beijing to collaborate on researching and teaching land and tax policy (see Land Lines April 2003). Other partners in this initiative are the National Center for Smart Growth and the Institute for Global Chinese Affairs at the University of Maryland; the Development Research Center of the State Council; the China Development Institute in Shenzhen; and several university and local government departments.

China initiated fundamental and revolutionary land use reforms during the mid-1980s, addressing privately held land use rights, land banking, land trusts, land readjustments, and development of land markets in both urban and rural areas. The Institute will contribute to the implementation of these reform measures by sponsoring educational and training programs for Chinese public officials and practitioners and by supporting research and publications by both international and Chinese scholars. Institute faculty with expertise in urban and regional planning, real estate development, land economics and property taxation will introduce curriculum materials designed for China that build on our work in Latin America and other regions of the world.

The Institute is also continuing its long-term educational and research programs in collaboration with the International Center for Land Policy Studies and Training in Taiwan, including the annual cosponsored course on “Infrastructure Planning and Urban Development” for public officials from developing countries. Institute faculty associated with the Department of Valuation and Taxation are involved with officials from the public and private sectors in Central and Eastern European countries as they develop and implement land and tax reforms

I believe this new department will help us operate more efficiently abroad and better integrate our international experiences in all areas.