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or an afternoon, in 2015, residents temporarily transformed an aging business district in Akron, Ohio’s North Hill neighborhood. Local business owners and leaders worked with the Better Block Foundation to demonstrate what more was possible for the intersection of North Main Street and Cuyahoga Falls Avenue. Pop-up businesses, parklets, bike lanes, and art installations erased vacancies and reinvigorated a space that, in the early 20th century, had been a pioneering route for the city’s streetcar.

But today, despite the much-lauded 2015 vision, there are still several vacant lots and storefronts for every heavily trafficked Nepali grocery store, Italian restaurant, or church lining the four-lane thoroughfare, which drives a wedge through the central business district.

The city is focused on revitalizing North Hill as part of a six-month pilot project that is convening local leaders with their counterparts in Rochester, New York, and Lansing, Michigan. This community of practice, organized by the Lincoln Institute of Land Policy and the Rose Center for Public Leadership in Land Use in partnership with Enterprise Community Partners and the American Planning Association, seeks to explore the challenges of equitably revitalizing midsize postindustrial cities—sometimes known as legacy cities. The project includes visits to each city, coaching, webinars, and technical guidance.

Concentrated most heavily in the Midwest and New England, legacy cities were once essential to building American middle-class prosperity. Yet as the national economy has transitioned away from manufacturing, many of these communities have struggled with entrenched poverty, disinvestment, population loss, vacancies, and a workforce with skills that do not match employers’ needs.

Small and midsize legacy cities face even greater challenges because they often lack major corporate headquarters or significant anchor institutions, assets that have been leveraged successfully in larger postindustrial cities such as Pittsburgh. 

“These cities are often overlooked in national efforts at revitalization,” said Jessie Grogan, senior policy analyst at the Lincoln Institute. “While researchers and community leaders have identified strategies to revitalize places like Detroit and Baltimore, less attention has been paid to how these approaches might transfer to communities like Akron.”

Challenges in North Hill  

By many measures, Akron is a typical smaller legacy city. After earning recognition for having the nation’s fastest growing population in 1916 and for being home to Goodyear and other manufacturing giants, the city has lost about a third of its residents since the 1960s, recently stabilizing at around 200,000.  

North Hill has fared better than many parts of Akron, due in part to the new wave of immigrants who have followed in the footsteps of the Italian, Polish, and Irish who arrived a century ago. The tracts of single-family rental homes surrounding the central business district now house a more diverse population than 80 percent of U.S. urban neighborhoods. These immigrants from countries such as Nepal, Myanmar, and Bhutan have helped to populate homes and storefronts in a city trying everything to bounce back from decades of population loss. They have found opportunities in business ownership and jobs in science, technology, engineering, and mathematics.

In 2017, the Knight Foundation recognized North Hill as an up-and-coming neighborhood at a “tipping point,” and provided funding for the North Akron Community Development Corporation to pursue concentrated business development. Yet, the city has found it difficult to guide North Hill because of aging infrastructure, speculative landowners, and difficulty engaging local residents in leadership and decision-making. 

During a recent convening of the community of practice in Akron, participants visited the Exchange House, a permanent product of Better Block’s pop-up experiment. With $155,000 from the Knight Foundation’s Knight Cities Challenge, Better Block rehabilitated a single-family home into a space that now includes an upstairs AirBnB; space on the first floor for health clinics, sewing classes, and spiritual group meetings; and a pocket park in the backyard. 

As manager, Katie Beck helps to organize events like Multilingual Meals, during which attendees discuss community issues in nine different languages. She sees the potential for groups to interact across ethnic and socioeconomic lines, but also the challenges of building a sense of community among such a diverse population. 

“North Hill has silos, lines, and boundaries between different communities,” Beck said. “At the Exchange House, we are able to observe and reflect on those boundaries, while we aim to cross those lines through diverse programming in our space.”

While North Hill has always been a neighborhood of immigrants, it has also long been home to a large African American population, which experienced devastating urban renewal in the mid-20th century. Revitalization efforts often focus on branding the area as an international district, but doing so leaves these residents out of the narrative, Beck says.

As part of the tour of North Hill, participants from Lansing and Rochester joined Beck, Akron city officials, and other local civic leaders, including representatives from Asian Services in Action, Bridging the Gap Ministries, and Urban Vision Ministry, for a roundtable at the Exchange House.

“Having that conversation in that broad of a group really brought to the forefront that there are a lot of different views about how the community should move forward,” said Heather Roszczyk, innovation and entrepreneurship advocate for the Mayor’s Office of Economic Development in Akron. “It firmed up the message that we need to have additional community conversations, even among the leaders, to figure out a collective way forward.”

The cohort walked through North Hill’s business district, site of the 2015 Better Block project. Roszczyk said that promoting the business district can be challenging: business owners not only have to come up with the capital to get their businesses off the ground, but also the funding to rehab and repair aging infrastructure. In addition to vacancies, the business district has a number of lots where businesses have been torn down. 

“Although North Hill has had a lot of energy, this hasn’t translated to construction,” said Jason Segedy, Akron’s director of planning and urban development.

In some cases, landlords who own properties on the stretch have been unresponsive to interested buyers. “To some extent, we have a landlock on economic development,” Beck said.

North Hill’s business district is part of Akron’s Great Streets Initiative, which aims to enhance the city’s business districts through community engagement, business development, and improved public spaces. While only a handful of business owners have reached out about the vacant spaces on the main street, programs like the forthcoming Rubber City Match are designed to help fill this pipeline. The city will work with community leaders to assess the needs of the North Hill business district and use neighborhood data to direct business owners to promising locations.

“We are really the testing ground for different economic development methods, of what could be successful in other parts of the country,” Beck said.

Finding a Way Forward in a Community of Practice

While each city is still finding its way forward, lessons are already migrating from place to place. In Lansing, a visit with the Capital Area Housing Partnership left a lasting impression on Akron’s Segedy because of the organization’s strong community presence. It inspired him to think about how the Exchange House could expand its offerings and potentially open up additional centers throughout North Hill. Segedy was also inspired by the transformation of an abandoned auto warehouse into the Lansing Brewing Company, and of a former school building into the Liberty Hyde Bailey Center, which contains affordable senior housing, day care, and space for performances and other activity.

“There haven’t been any huge revelations, but it has been very valuable to compare notes and see the different approaches these cities have taken to redevelopment,” Segedy said.

Where organizers see the cities’ common challenges, such as community engagement, the community of practice brings in experts to facilitate a conversation.  

At the convening in Akron, participants learned how a larger legacy city—Detroit—engaged residents in long-term planning. Charles Cross, director of landscape architecture for the nonprofit Detroit Collaborative Design Center, described how his team collaborated with residents in the Detroit Works Project, a planning process that produced the Detroit Future City Strategic Framework, a comprehensive document intended to guide Detroit’s revitalization.

Cross’s team traveled around Detroit with a roaming table to stimulate discussion, created a home base for drop-in conversations, held Twitter town halls, built a mobile phone app, and sought out residents in public spaces throughout the city. Through the work of the design center and other partners, an estimated 30,000 conversations helped shape the framework.

“Each of the cities, to varying degrees, seems to feel that, ‘we are the city so we can’t do that; we are distrusted by the immigrant population or the longstanding African American population,’” said Amy Cotter, associate director of Urban Programs for the Lincoln Institute. “Through the conversation, presentations, and programming, we aimed to focus on how city governments can forge unconventional partnerships to achieve more.”  

Emma Zehner is communciations and publications editor at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photos in order of appearance:

In 2015, residents worked with the Better Block Foundation to temporarily transform North Hill’s business district, adding bike lanes, parklets, and pop-up businesses. Credit: Better Block Foundation.

The owners of Dhimal’s Mini Marts stand outside the grocery store, which is located in North Hill. Credit: Shayne Wynn.

The Exchange House has become a central gathering space for residents of many ethnicities in North Hill. Credit: Exchange House.

North Hill residents gather for Multilingual Meals, an event at the Exchange House. Credit: Shayne Wynn.

Jason Segedy, director of planning and urban development, at the City of Akron, speaks to community of practice participants from Akron, Lansing, and Rochester. Credit: Amy Cotter.

As part of the meeting in Lansing, participants stopped at Akronym Brewing. Credit: Amy Cotter.

By 2050, the planet will be 70 percent urban, as we add some two billion residents to the world’s cities. As we consider the history and future of these areas, our biggest challenge may be redeveloping land that is already used or occupied. Maintaining, managing, and growing a city where buildings and people already are rooted is much harder than creating one from scratch. Where and how we accommodate new populations will set the stage for human habitation for the rest of this millennium. In this century of the city, we must find ways to build the cities we need.

Future urban growth will not take place in megacities. All indications suggest that popula­tion growth is plateauing in the 30 or so places with more than 10 million residents. The fastest-growing cities are the ones with current populations between 100,000 and one million. These cities do not and will not have the capacity to manage growth. How will they pay for the infrastructure—highways, bridges, gas lines, and the like—to double or treble their size? Will they be choked with unplanned development, adding to the one billion people already living without public services?

Beyond the logistical and financial challenges, a separate concern relates to the identity of cities. How much do we care about the relation­ship between people and their places? Are we prepared to protect the integrity of cities and the people who live in them by preserving their “character”? Will we have the luxury of forgoing expedience for individuality? If we accept that most of the world’s cities do not have the resources to plan and manage their own future growth, then we concede the design and form of future cities to market forces. This portends a future of urban sameness, a dystopia straight from Le Corbusier: all cities looking like forests of “towers in the park,” expedient and soulless.

If recent and historic efforts to redevelop urban neighborhoods are any indication, urban residents might not be so quick to accept expedient solutions. In Dharavi, a Mumbai neighborhood made famous in the movie Slumdog Millionaire, 700,000 people live on less than one square mile of land. In 2006, an advocacy group decided to “improve” the living conditions of thousands of people who lived in the slum by building high-rises and trying to persuade people to move. Despite offering indoor plumbing, secure roofs, and the like, this group was stunned to have few takers. They were mystified that no one wanted to leave for modern accommodations. But they hadn’t done their homework: Dharavi produces an estimated 25 percent of the gross domestic product of Mumbai. The residents didn’t just live there, they worked there. They weren’t willing to trade their livelihoods and shelter for better shelter, no matter how much better.

Plans are still afoot to develop Dharavi, which sits on the most valuable real estate in Mumbai. It will be difficult for its poor residents to protect themselves from the inexorable power of the market. But if we were committed to defending the rights and interests of the residents, could we imagine a future centered not on high-rises, but on more creative land use providing shelter and promoting livelihoods? What would that take? Where can we look for good examples of respon­sive redevelopment?

In the United States, our history is not replete with successful examples of urban redevelopment. Early attempts at slum clearance through the construction of public housing are eerily similar to the efforts in Mumbai. Ironically, building public housing was not a housing strategy. Congress passed it as a livelihood strategy, designed to reemploy idle construction labor during the Great Depression.

In the postwar era, the federal government devolved redevelopment to local authorities through Urban Renewal. A famous case involved the redevelopment of Boston’s West End in the mid-1950s. Using (or misusing) eminent domain, the city obtained hundreds of homes that were owned by middle-class white families, citing their poor condition and the need for “higher and better use.” Neighborhood residents tried to stop the process through local organizing, protest, and the courts. They failed. The neighborhood was replaced by market-driven development. By 1964, more than 18,000 historic buildings in the United States were lost to urban renewal, says the Trust for Historic Preservation.

Informed by the Boston experience and the demolition of New York’s original Penn Station, an “improvement” against which she had protested, activist and author Jane Jacobs organized others to prevent the wholesale destruction of the urban fabric of New York City when developer Robert Moses proposed a crosstown highway through Greenwich Village. Jacobs ushered in a multipronged approach to oppose abusive, top-down, centralized planning. Organized resistance was the first prong; coalition-building was the second; but it was land use policy that created the framework for hundreds of others to defend their cities.

Jacobs’ coalitions enlisted New York house­wives and powerful allies such as Eleanor Roosevelt and Lady Bird Johnson, who not only found the human toll of urban renewal intolerable, but also mourned the loss of culture and history. Mobilizing others can help us protect urban history and culture. Including powerful allies helps even more. But to scale up one’s efforts requires more powerful tools—policies that prevent what one wants to prevent and promote what one wants to promote. It requires carrots and sticks.

The National Historic Preservation Act (NHPA), signed into law by President Johnson in 1966, was the stick, requiring review of historic structures before demolishing them to redevelop neighborhoods. The Historic Tax Credit, enacted in 1978, provided the carrot. Because it might be costlier to redevelop historic buildings and adapt them for new uses, the tax credit sweetened the pot—paying for the public good that was preserved in the historic structures and making redevelopment financially feasible. Thirty-five states have followed suit with their own historic tax credit programs to supplement federal funding. Thus began the rebound of American cities. More than $120 billion was invested in adaptive reuse of buildings from 1981 to 2015, says the Trust for Historic Preservation.

What are the challenges of urban redevelop­ment today? One is the persistence of “highest and best use” planning. In a talk I gave last year in Guangzhou, China, planners could not conceive of why Jacobs’ prevention of a highway across lower Manhattan was considered a success. They argued that achieving highest and best use was the planner’s job. Keeping old buildings and neighborhoods intact was not. Top-down planning predicated on narrow objectives is almost guaranteed to reproduce the results of urban renewal, at the expense of culture and history.

Urban communities everywhere are at risk of displacement from a second, bigger challenge and a faceless new villain: global capital capturing real estate in cities across the globe, making them less livable and less affordable. In spite of the global financial crisis of 2008, urban real estate is considered a safe harbor for capital, especially in places with stable curren­cies like the United States. In the 12-month period ending in March 2017, foreign investors purchased 284,455 U.S. homes, spending more than $150 billion, according to CNBC. According to Statistica, 52 percent of foreign real estate purchases are in the suburbs, while 27 percent are in central cities. In some cities, more than 20 percent of all real estate investment comes from outside the country. Global investment includes domestic capital as well, and it flows not only to U.S. destinations, but also to growing cities around the world. This capital distorts housing markets and makes urban areas, from California to China, unaffordable for the people who live there. It also distorts supply markets, dictating what will be built based on the tastes of part-time residents and speculators.

What can be done? What would Jacobs do? I am sure she would mobilize local residents to reclaim power over land control and teach about the consequences of treating housing as a tradable commodity. Part of mobilizing is to get more stakeholders to the table. She would no doubt use new tools to engage citizens in urban planning, like the tools that helped build the Detroit Future City plan. By using everything from online games to data visualizations, Detroit planners secured input from more than 100,000 residents.

To scale this effort, she would need new land policy tools, sticks and carrots, to motivate developers to build the cities residents need, not the real estate investors want. Sticks might include surcharges on outside investment, like those recently enacted in Vancouver and Toronto. They might include significantly higher property tax rates combined with very high homestead exemptions to increase holding costs for properties owned by nonresidents. Buildings might be protected from speculation using devices like community land trusts. Carrots might include approval for additional develop­ment through density bonuses for developments that preserve urban character, offering residents the opportunity to live and work in closer proximity. And the carrots should also include subsidies to motivate developers to build the right developments—those that preserve the character of the city by supporting residents and their livelihoods.

As a society, we have made, and continue to make, lots of mistakes. But those of us who want to help create more sustainable and equitable cities must do two things: find more effective ways to engage and mobilize people and find the policies to work at scale. This is a time to ask, “What would Jane Jacobs do?” While she did not get it all just right every time, she did compel us to find creative ways to make cities work while preserving their culture and history. Cities that were more welcoming, that could provide both shelter and work. Cities that facilitated social interaction, not just commerce. That is a tall agenda, but it’s one that we should aspire to achieve. It is critical if we are going to survive beyond this century of the city.

George W. McCarthy is the President and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: In Dharavi, a one-square-mile neighborhood in Mumbai, India, that’s home to 700,000 people, tensions have existed between externally designed “improvements” and the actual needs of residents. Credit: Flickr/Adam Cohn

Positioned near the epicenter of California’s housing crisis, Oakland is slightly more affordable than San Francisco and Silicon Valley, but the East Bay city is experiencing rapid gentrification and the displacement of longtime residents. Amid skyrocketing rents and an influx of high-income workers, local organizations are testing new approaches to revitalize neighborhoods and serve low-income residents without spurring more displacement. The East Bay Asian Local Development Corporation (EBALDC) is on the frontlines of this effort. Since 1975, EBALDC has developed and preserved more than 2,200 affordable homes and now serves more than 6,000 people annually through both property management and community engagement services.

Romi Hall is the director of neighborhood collaborations at EBALDC. In this role, she manages EBALDC’s work as a convener of the San Pablo Area Revitalization Collaborative (SPARC). SPARC was formed in 2014 to improve the health and wellbeing of residents in a historically African-American neighborhood and to help prevent displacement by securing parcels of land for affordable housing, resident-desired economic development, or community facilities. Over the last five years, the collaborative’s work has centered on a five-block area of the San Pablo Avenue Corridor (SPC), which stretches from Downtown Oakland to the city of San Pablo. One of EBALDC’s signature projects, the California Hotel, is located on this stretch; since 2011, the formerly vacant hotel has been redeveloped to house 137 below-market-rate units as well as on-site resident services and ground-level businesses including a new restaurant space, a music education nonprofit displaced from its former location, and the recording studio of an Oakland-based Grammy winner.

Hall is one of 14 mid-career professionals in the second cohort of the Fulcrum Fellowship, a leadership development program run by the Lincoln Institute’s Center for Community Investment. She recently sat down with Communications and Publications Editor Emma Zehner.

Emma Zehner: What strategic challenge will you tackle during your fellowship?

Romi Hall: I want to continue to work with our collaborative partners to ensure that residents are able to live in or return to culturally vibrant, healthy, and affordable neighborhoods. I am focused on supporting more “development concierge” work—identifying key opportunities and projects for affordable housing or resident-desired community facilities, and matching them with nonprofit developers. Along with this concierge work, I would like to work with collaborative partners to translate the on-the-ground project and community-based work into advocacy campaign and policy work. The last part is sustaining the collaborative backbone role of coordinating efforts to address the many dimensions of community revitalization, from housing to health to education to employment.

EZ: How is EBALDC working to ensure that revitalization of the San Pablo Avenue Corridor won’t fuel displacement?

RH: The work started around five years ago when we were still recovering from the recession. Nobody really knew that big swaths of Oakland had been purchased by investors. Over that time, we have seen the neighborhoods where we are deeply invested very rapidly and quickly shift. We are in crisis mode now.

Organizations like ours are working rapidly to better apply an anti-displacement lens to our strategies to ensure that our community revitalization successes don’t come at a cost to current residents. We still have more to do to continue to figure this out. One of the key approaches has been to buy up as much land as we can, to either preserve or produce affordable housing and support economic and cultural development. Our partners and EBALDC are also implementing resident engagement, placemaking activities, and leadership work. Collectively with our SPARC collaborative partners, we are on target to have 400 new units of affordable housing and a new grocery store, which will open in May 2019.

EZ: What is the role of zoning and land-use planning in shaping the future of the neighborhood?

RH: One of the things that is interesting about zoning and land use within the SPARC neighborhood is that there is a specific plan for the entire area (West Oakland), but it is not too detailed for the San Pablo Corridor area. This provides some flexibility in terms of what is possible and how to move on work that residents want to see in their neighborhood. I think we have some opportunities to think about how to utilize zoning or other land-use approaches to keep the neighborhood affordable despite positive changes. In the neighborhoods surrounding the San Pablo Avenue Corridor, the zoning is largely for lower-density, residential uses such as single-family homes, duplexes, and fourplexes. This can slow some of the growth, as the large market-rate developments that are happening in other parts of Oakland are limited. The larger-scale developments can only occur on San Pablo Avenue, but this is where the SPARC partners have purchased many of the properties, thus helping to secure the affordability of the neighborhood and to support thinking about different zoning and land-use approaches.

EZ: EBALDC takes a “healthy neighborhoods approach” to its work. What does this mean in practice?

RH: A lot of the community development field is heavily focused on economic development and affordable housing, but it doesn’t necessarily work with a more holistic, comprehensive lens. We adopted this approach after research from our county public health department showed a life expectancy difference of almost 16 years between neighborhoods. The difference isn’t because of race, but because of the social determinants of health. [This] led us to adopt our healthy neighborhoods approach and to understand that we cannot have such a comprehensive approach and rely on ourselves to achieve our vision. We now look to identify measurable health goals in our new developments; create vibrant, cultural corridors tied to place; and support residents with a small amount of funds to implement their own projects to address issues in their neighborhoods. Our new approach also meant that we needed to partner differently, and, through this work, we started our Neighborhood Collaborations department to work on convening strong, place-based collaboratives.

You could create a healthy neighborhood by pushing people out, but what if people could afford to live in a place and see themselves represented [there]? And they are healthy in that place—not because they are pushed out, but because they are here, they see themselves here, and they are contributing to, if not owning, the change? We are honing in on the neighborhoods that have some of the most inequitable outcomes, working within those places with the intention of keeping people in their homes, and helping to build up community the way they want, so that change doesn’t mean you leave, but it means you get to stay.

EZ: What challenges have you faced in your intense focus on cross-sector collaboration in the SPARC corridor?

RH: The thing about the collaboration is that it takes a while to build trust. Everyone has a role, but it takes a long time to understand everyone’s different roles and how to align the roles, the partners, and the people to make change happen. One of the questions I think a lot about is how can you push on those different roles and make them more flexible to meet the needs of communities? And how do you support partners—particularly resident groups, organizations, and institutional leaders—not just to participate as individuals, but to think about how they can leverage their organization, their community’s voice, and their place in the system to do the work? Once you have trust there, it is a game-changer in terms of how the partners talk together and collaborate. For example, one social service agency noticed a property that was causing them a lot of heartache. They said, what if we buy that building? They did. And they don’t normally do development. But since they were part of a collaboration, they leaned into something new with full support from the collaborative. You don’t get that very often, and I think trust and belief in the work was key to making this happen.

EZ: EBALDC is increasingly focused on the intersection of public health and community development and the provision of on-site supportive services for residents. What does the recent Kaiser Permanente Housing for Health Fund commitment to fund affordable housing mean for EBALDC’s work in the Oakland area?

RH: It is incredible to see Kaiser and other healthcare and insurance companies looking at investing in affordable housing and realizing the role that affordable housing and community developers play in creating a healthy ecosystem. The stars were aligned in terms of where Kaiser wanted to invest, and it was a special opportunity for us to be the first investment and have our mission align with a big healthcare partner. Kaiser is also looking to attract other larger corporations to invest in the housing fund they created to secure more affordable housing, thus securing the Bay Area’s future.

EZ: What is next for the SPARC Collaborative? Are there plans to buy additional parcels of land in this neighborhood?

RH: The group will focus on achieving its five-year action plan results. They have a little over a year to meet their goals. As part of this process, the partners will start planning for SPARC 2.0. Our strategy continues to include acquiring key parcels and underutilized land to produce or preserve affordable housing and to create community facilities, and using this as a buffer against displacement. The city has some public land, so we are working on that. There are other hotel properties that we are looking at. The group has started to purchase multi-unit buildings at risk of being converted to market-rate housing to preserve affordability—somewhat of a [community] land trust model. We are also asking, are there ways to create more home ownership opportunities?

EZ: A 2016 KQED article about SPARC said, “If this experiment works, it may represent one of the few models of how an Oakland neighborhood was able to grow from the ground up.” Do you see a possibility to scale this approach in other Oakland neighborhoods over time?

RH: Well, first I’d say we didn’t grow the neighborhood from the ground up. The neighborhood already had a history, a community, a story, a culture, a set of buildings, [and] people; it was a place already. The journalist wrote this. What is most important is that we continue to tap into hearing from residents, representing their voices, building political capital and will, and making sure as practitioners, organizations, and institutions that we listen and act. Each day, each year, the SPARC collaborative partners are getting better at this. So I’d say back to the journalist now, nearly three years later, that we are still tooling the model but having more success and experimenting less.

Five years into this work of convening neighborhood collaboratives, we are thinking about our ecosystem here in Oakland and reflecting on the power [that arises] when aligned, passionate partners come together and are supported to make change happen. We’ve seen crazy dreams start to become reality. We hope in the future to share more of our work and lessons learned so that other neighborhoods will also join us in creating healthy, safe, and vibrant neighborhoods where they are. To the extent that we are able to support other neighborhoods, great. And this certainly doesn’t mean EBALDC itself needs to take the lead or be the convener of this work. We can support, champion, and rally. Our goal is to support and build our ecosystem to spread health equity and opportunity, not as an anomaly but as a way of being.

Emma Zehner is Communications and Publications Editor at the Lincoln Institute of Land Policy. 

Photograph Credit: East Bay Asian Local Development Corporation 

Introducción

El Programa para América Latina y el Caribe (LAC) del Instituto Lincoln trabaja desde hace más de dos décadas en la intersección de los mercados de territorio urbano, financiación basada en territorio y viviendas asequibles, para poder abordar el aumento de los asentamientos informales y la pobreza urbana en la región. Además, el Instituto se ha concentrado en los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por su sigla en inglés), por los cuales el territorio es propiedad de la comunidad y las viviendas tienen propietarios individuales, pero principalmente en cómo estos se aplican a los problemas de vivienda que afectan a las comunidades de bajos ingresos en los Estados Unidos. Estas líneas de trabajo convergen en la idea de adaptar los CLT para lidiar con la informalidad en América Latina, y esto adquirió popularidad entre los defensores de la vivienda y los expertos en políticas de suelo.

Hemos visto que los CLT pueden funcionar en asentamientos informales, en gran parte gracias a la creatividad, las habilidades organizativas y el compromiso de los residentes y los defensores del CLT de Caño Martín Peña, en San Juan, Puerto Rico (ver pág. 19). El ejemplo de San Juan es novedoso no solo porque utiliza el CLT para garantizar la administración colectiva a largo plazo del territorio y las viviendas asequibles, sino también porque regulariza u ofrece títulos para cientos de hogares informales o ilegales, conocidos como ocupantes ilegales. La voluntad del estado de otorgar títulos de propiedad a la comunidad resultó esencial. 

El atractivo de los CLT en América Latina surge de su capacidad de ofrecer a los residentes la seguridad de un título sobre la propiedad que ocupan, que trata con el gran tema de la informalidad, y de ofrecer una capacidad de pago de la vivienda a largo plazo. De este modo, tal como indica Theresa Williamson en este número de Land Lines, ella encabeza una labor por considerar los CLT como un medio para ofrecer titularidad segura y preservar la capacidad de pago en las favelas de Río de Janeiro. El programa LAC documenta el CLT de Caño y explora la viabilidad legal y política del modelo de CLT en Brasil y otros países de América Latina.

La investigación, los cursos y los proyectos del LAC en América Latina han reforzado el argumento de que los programas de regularización son una solución que, paradójicamente, aporta al problema de la informalidad. Al regularizar los asentamientos existentes, se demuestra que la ciudad está comprometida con la equidad y la inclusión social, pero también atrae nuevas ocupaciones y requiere políticas correctivas que podrían ofrecer títulos para dichos asentamientos. El enfoque ideal sería preventivo, mediante el cual las autoridades públicas pudieran implementar un conjunto de herramientas financieras y de planificación para asegurarse de que los mercados de territorio produzcan parcelas asequibles, bien ubicadas y con servicios para albergar a la mayoría de la población, en particular hogares de bajos ingresos. Esto debería incluir la recuperación de plusvalías de la tierra para financiar infraestructura o viviendas inclusivas.

El enfoque preventivo tiene sus desafíos, y abandonar los programas de regularización podría no ser negociable, a nivel político. Por estos motivos, los CLT son tan interesantes. Según explica Williamson, el aspecto comunitario de los CLT ofrece el potencial de reducir la especulación y el desplazamiento que pueden surgir de los programas de títulos enfocados en parcelas individuales. 

Al explorar los CLT para asentamientos informales, deberíamos recordar algunas preguntas. Primero: ¿se puede transferir a América Latina un modelo diseñado para promover viviendas asequibles y seguras en los Estados Unidos? Segundo: ¿cómo sería la implementación exitosa de los CLT en lugares como Río de Janeiro? Tercero: ¿qué otras herramientas de políticas de suelo se necesitarán para abordar la informalidad en el LAC y, en particular, evitar futuros asentamientos informales?

—Enrique Silva, miembro y director asociado del Programa para América Latina y el Caribe

Derechos territoriales en Brasil: reconocimiento y amenazas al papel de las favelas en la ciudad

En América Latina, las leyes de “regularización”, que garantizan un título de propiedad formal y legal a los residentes de asentamientos no oficiales, suelen tener las metas expresas de ofrecer una titularidad segura del territorio, lo que ofrece acceso a los servicios e infraestructura del municipio oficial y a créditos. Las políticas públicas que responden a dichas leyes han variado, desde limitarse a emitir títulos a promover la transferencia de propiedades con mejoras de infraestructura, servicios sociales y oportunidades de empleo. Los costos y resultados de estas labores varían en toda la región, y hay poco consenso acerca de su efectividad. Una ley reciente sobre títulos de propiedad en Brasil ha preocupado a los activistas de la vivienda acerca de que, en vez de brindar estabilidad, la transferencia directa de las propiedades pueda producir el efecto opuesto y alejar a las personas de la comunidad a la que han pertenecido durante generaciones.

Al firmar la Ley 13.465 en julio de 2017, Michel Temer, el presidente interino de Brasil, creó el potencial de una avalancha de especulación inmobiliaria y aburguesamiento en las favelas de Río de Janeiro. Esta ley controversial alienta la regularización total de los territorios federales tomados históricamente por ocupantes ilegales. Con el tiempo, algunos de los primeros habitantes alquilaron el territorio público que ocupaban, pero la medida reguladora otorga a los ocupantes de las favelas títulos de propiedad totalmente legales. En Brasil, entre el 50 por ciento y el 70 por ciento del territorio público está ocupado de forma irregular, y los promotores argumentaron que esto justificaba la ley. Gran parte de este territorio se encuentra en la región del Amazonas, que se ha decretado “ingobernable”, pero los asentamientos informales en territorios federales urbanos también caen en esta mezcla. La ley incumple una cláusula de la constitución brasileña por la cual el territorio debería cumplir una función social (es decir, albergar personas), y la Ley 11.977 de 2009, que establece que los territorios públicos deben seguir siendo públicos. En cambio, con la nueva ley, los territorios federales (ya sea en el Amazonas o en las favelas de Río) se deben regularizar mediante la transferencia de la propiedad a sus ocupantes, quienes pueden disponer de ellos como mejor les parezca. Y, al establecer esta ley federal, el efecto automático es alentar a los estados y municipios a que hagan lo mismo.

Favelas

El primer asentamiento informal denominado “favela”, que hoy se conoce como Morro da Providência, fue fundado en Río en 1897 por exsoldados. Lo llamaron “Colina Favela” por una planta espinosa resistente que crecía en las colinas donde habían luchado, en el noreste árido de Brasil. Si bien la palabra “favela” se considera una traducción de “asentamiento informal marginal” o “pueblo de tugurios”, no hay una base etimológica que la respalde. En los últimos años, cada vez más líderes jóvenes de las favelas de Río se han volcado a usar el término favelado (residente de favela) como motivo de orgullo que resalta su resistencia y resiliencia, y fortalece una identidad compartida sobre la base de estos atributos esenciales.

Por lo tanto, es probable que la emisión de títulos totales en las favelas se acelere en los próximos años. ¿Qué significará esto para el inventario de viviendas asequibles de la ciudad? ¿Qué sucederá con las favelas de Río, en particular dado que muchas de ellas están en territorios con gran potencial para especulación, construidas en laderas de colinas sobre los inmuebles más valiosos de la ciudad y con vistas impresionantes? ¿Esta ley las hará más o menos seguras?

Con la inminente emisión masiva de títulos en las favelas de todo Brasil, un modelo de fideicomiso territorial comunitario para favelas (F-CLT) podría ofrecer una mejor solución. Los CLT tradicionales se establecen como asociaciones sin fines de lucro, que poseen y mantienen el territorio. Los residentes poseen sus edificios respectivos y, en efecto, coposeen el territorio asociado, y guían y gobiernan al propietario sin fines de lucro como miembros del CLT. Dado que el terreno suele ser el mayor costo de las viviendas urbanas, gracias al CLT, los precios de las casas se mantienen asequibles. De acuerdo con la Ley 13.465, el modelo de CLT transfiere el territorio público a una propiedad privada, pero la posesión colectiva del suelo inherente al modelo de CLT respeta más la cláusula de la constitución, según la cual el suelo debe cumplir una función social. Si se implementa un modelo de ese estilo, se podría ofrecer un atisbo de esperanza a los activistas de la vivienda que se esfuerzan por regularizar los asentamientos urbanos informales en un mundo de ciudades cada vez más caras. Se trata de un modelo para ofrecer acceso seguro al territorio y perpetuar la capacidad de pago de las viviendas.

En el contexto de los asentamientos informales, el enfoque del CLT reconoce la complejidad inherente y el dinamismo de estos vecindarios sin comprometer las características actuales, e incluso los recibe y construye sobre ellos.

El techo es una necesidad básica

Se puede decir que el mayor problema urbano de esta época es qué hacer con los asentamientos informales.

En todo el mundo, las ciudades con mayor ritmo de crecimiento se encuentran en países en vías de desarrollo, principalmente en África y Asia. Debido a este crecimiento veloz e imprevisto, hoy, entre un cuarto y un tercio de las personas que viven en ciudades están en asentamientos informales. Por desgracia, los periodistas y organizaciones internacionales los siguen llamando barrios marginales o tugurios, y esto no ayuda.

Se calcula que hacia 2050, casi un tercio de toda la humanidad vivirá en asentamientos informales, dado que el crecimiento de la población es más acentuado en países en vías de desarrollo urbanizados, donde los gobiernos no pueden atender las necesidades de los nuevos migrantes urbanos. 

El investigador Justin McGuirk indica: “El 85 por ciento de las viviendas en todo el mundo se construye de forma ‘ilegal’ . . . así, los residentes de asentamientos informales son los mayores desarrolladores del espacio urbano en todo el mundo, dictan el diseño y el uso de más superficies que los arquitectos y los gobiernos”. Y, sin embargo, para generalizar, las sociedades no les prestan mucha atención, hasta que y a menos que consideren que estos asentamientos “estorban” el desarrollo inmobiliario. Los conflictos en torno al aburguesamiento y el desarrollo en todo el mundo son una consecuencia directa de las políticas que tratan a las viviendas como propiedad e inversión, en vez de reconocer que el techo es una necesidad humana fundamental.

En la situación actual, estas comunidades se desestiman o se desaloja a los residentes, y en el mejor de los casos se los obliga a ir a viviendas sociales inhumanas. Estos enfoques son insostenibles y socialmente injustos. No han funcionado porque no tratan los motivos subyacentes por los cuales existen los asentamientos y suelen dejar a los residentes en peores condiciones.

Como mínimo, un 20 por ciento de la población de una ciudad típica no puede costear una vivienda a precio de mercado y, por lo tanto, debe acceder a una fuera del mercado, ya sea mediante el gobierno o una sociedad civil.

Entonces no sorprende ni es una coincidencia que, en Río de Janeiro, una ciudad que no ha tratado la necesidad de un techo con seriedad desde que se urbanizó a fines del s. XIX, hoy el 24 por ciento de la población viva en asentamientos informales. 

Volver a concebir las favelas de Río

Las favelas de Río ostentan una historia plena de 120 años y podrían estar entre los asentamientos informales más consolidados del mundo actual, porque durante gran parte de esa historia, fueron abandonadas para que se arreglen solas y echaron raíces. Las favelas consolidadas son aquellas en las que sus habitantes, gracias a la inversión comunitaria a lo largo del tiempo, suelen encontrarle un valor al hecho de quedarse y realizar mejoras en su vivienda, mejoras que suelen representar el ahorro de toda la vida de varias generaciones.

Río fue el puerto de comercio de esclavos más grande de la historia mundial. Durante el s. XIX, antes de 1888, año en que Brasil fuera el último país del hemisferio occidental en abolir la esclavitud, los esclavos representaban entre el 20 y el 50 por ciento de la población de la ciudad. Los políticos de las generaciones posteriores a la abolición estaban decididos a conservar la situación de profunda desigualdad: mantuvieron una clase servidora accesible y no reconocieron la necesidad de ofrecer servicios a esas mismas personas. Las favelas son la manifestación territorial de este abandono. La estructura de poder de la ciudad no ofrece servicios públicos de calidad a las favelas, como oportunidades de educación adecuadas, y criminaliza la pobreza; así, logra que el estado de estas comunidades sea lo suficientemente ambiguo y endeble como para mantenerlos en la sumisión. Por consiguiente, esta historia estuvo marcada por desalojos forzados periódicos e inversiones ocasionales en mejoras de la infraestructura y servicios básicos.

Condiciones

En Río de Janeiro hay cerca de 1000 favelas, con ocupaciones que varían entre decenas y 200 000 habitantes. La mayoría de los residentes viven en comunidades de más de 50 años y reciben servicios públicos básicos de mala calidad. Gran parte de las inversiones se realizaron en hogares privados, donde los residentes ejercen el mayor control y han reconstruido una y otra vez con el paso de las generaciones. La construcción ilegal es una práctica común en Brasil, ya sea en forma de residencias elegantes en parques nacionales, haciendas no autorizadas en la Amazonia o casas en las favelas. Alrededor de dos tercios de los residentes de las favelas son propietarios de su hogar, aunque no posean el territorio. Hoy, más del 90 por ciento de esos hogares son de ladrillo, concreto y acero reforzado.

Las favelas de Río no son temporales ni precarias, como otros asentamientos informales y tugurios. Son barrios desarrollados a partir de una necesidad de vivienda que no se suple. No reciben regulación externa de importancia. Las fundan los residentes, en vez de desarrolladores externos especuladores. Y evolucionan con una gran influencia de muchos factores, como cultura, acceso a empleos y disponibilidad de recursos. 

Las favelas de Río exhiben una amplia variedad de condiciones que generaron una cantidad equivalente de resultados, desde muy innovadores hasta totalmente disfuncionales. Por lo tanto, es ideal que sean los residentes quienes tomen las decisiones acerca del futuro de estas comunidades, ya que son los únicos capaces de evaluar el verdadero valor de sus asentamientos, que no suele ser económico y, por lo tanto, es difícil de cuantificar. 

No obstante, los datos capturan algunas de las fortalezas de este tipo de comunidades. En A Country Called Favela (Un país llamado favela), los investigadores cuentan que entre 2004 y 2014, una etapa de crecimiento económico veloz en Brasil, el salario promedio de las favelas aumentó más que en toda la sociedad. Los residentes de las favelas se consideraban más felices que el promedio nacional (94 por ciento contra 93 por ciento). Al 81 por ciento le gustaban las favelas, el 66 por ciento no quería irse de su comunidad y el 62 por ciento estaba orgulloso de vivir allí. 

Ninguno de estos puntos pretende negar los desafíos muy reales de las favelas, solo apuntan a cuestionar el punto de vista limitado de que los asentamientos informales son malos y que, por lo tanto, deberían eliminarse. Si se eliminan las favelas consolidadas, solo se agravarán las fallas de políticas que las hacen inevitables. Además, es importante destacar que no hay nada inherente a las favelas que produzca actividad delictiva. Una combinación de otros factores crea circunstancias propicias para el crimen organizado. Estos son la criminalización y estigmatización de la pobreza; el abandono de la educación, la infraestructura y otros servicios por parte del sector público; y la falta de oportunidades económicas.

Como resultado de este panorama de lo bueno y lo malo, y a pesar del estigma que suele paralizar, la falta de inversión y las políticas de seguridad contraproducentes, en promedio, los residentes de las favelas preferirían ver mejorar a su comunidad antes que buscar una vivienda alternativa. 

Derechos de ocupación, de 1988 a 2010

Cuando Brasil volvió a la democracia tras la dictadura militar, que se sostuvo entre 1964 y 1985, y aprobó la “Constitución popular”, en 1988, los movimientos de vivienda obtuvieron lo que exigían: incluir los derechos de prescripción adquisitiva. Esto marcó un camino legal para que los residentes de asentamientos informales pudieran ser propietarios. La prescripción adquisitiva, conocida como “derechos de los ocupantes ilegales”, hace referencia a los derechos de vivienda que se confieren a los ocupantes de un territorio o vivienda, si no se los declara culpables de invadir propiedad privada durante un período determinado. En algunas ciudades de los Estados Unidos, como Nueva York, el período es de diez años. En Brasil, el período en zonas urbanas es de cinco años, lo cual resulta breve en comparación con el resto del mundo. Y con razón, dada la necesidad apremiante de legalizar las viviendas construidas en las favelas antes de que se firmara la Constitución.

En 2001, Brasil aprobó el Estatuto de las Ciudades, que incluyó una cláusula para que las favelas y otras Zonas Especiales de Interés Social (Zonas Especiais de Interesse Social o ZEIS) se conservaran como viviendas asequibles. De este modo, surgió una consciencia colectiva entre los dirigentes en arquitectura e ingeniería del país de que este era el mejor camino para las favelas. Sin embargo, los derechos de los ocupantes ilegales y las ZEIS, al igual que muchas políticas progresistas de Brasil, pertenecen a la categoría de pra inglês ver o “para que vean los ingleses”. Esto se remonta al comercio de esclavos y la práctica de promulgar leyes y políticas que no pretenden ser implementadas, sino que benefician a los extranjeros o a los defensores locales de la política.

Así, son muy pocos los residentes de las favelas de Río de Janeiro que han recibido títulos. Cuando ocupan territorio privado y pueden demostrar la ocupación ininterrumpida, obtener un título mediante un proceso judicial puede ser un proceso relativamente directo. Pero la mayoría de las viviendas se encuentran en terrenos públicos, y las autoridades pueden ignorar las solicitudes de titulación. Legalmente, los funcionarios públicos de Brasil deberían ofrecer derechos de arriendo o prescripciones adquisitivas, en vez de títulos, dado que los territorios públicos se consideran intransferibles, mientras que los derechos de ocupantes ilegales se reconocieron a nivel constitucional. Sin embargo, se han emitido muy pocos derechos de arriendo, a pesar de lo que establece la ley.

Titularidad desde 2010 hasta hoy

El enfoque oficial sobre los asentamientos informales ha cambiado en la preparación de Río como sede del Mundial de 2014 y las Olimpíadas de 2016. A principios de 2010, cuando hubo una avalancha de inversiones en la ciudad en anticipación a estos eventos mundiales, los títulos se convirtieron en un tema candente. Estos se anunciaron principalmente para las favelas de la Zona Sur, como Rocinha, Vidigal y Morro Dona Marta, que solían ser las comunidades más consolidadas y, sin lugar a dudas, las que se encontraban en los distritos más ricos y especulativos. En escasos meses, algunos residentes de estas comunidades, que le habían ganado al desalojo durante el régimen militar de los 70, relacionaron el repentino interés de las autoridades públicas en los títulos con las luchas anteriores. Con el término remoção branca o “desalojo blanco” (el término inicial y endémico de los residentes para el aburguesamiento), que evidencia el fenómeno que ocurría, los organizadores de las comunidades lamentaron la llegada de los títulos, al mismo tiempo que los especuladores inmobiliarios se amontonaban en Río durante el auge más grande de la historia de la ciudad. Y no lo vieron como una coincidencia.

En 2013, los medios rebosaban de noticias sobre el aburguesamiento en Vidigal, una favela ubicada sobre la playa de Ipanema, en lo que podría ser el territorio más valioso de Brasil. Se abrían hoteles y bares elegantes, además de posadas y tiendas de sushi. En cierto punto, la asociación de residentes estimó que unos 1000 extranjeros vivían en una comunidad de alrededor de 20 000 personas.

Cerca de allí, en la favela Babilônia, en una reunión comunitaria en la que se debatió la amenaza del aburguesamiento, André Constantine, presidente de la Asociación de Residentes, declaró: “Como nacimos aquí, ¡tenemos derecho a criar a nuestros hijos aquí, y ver crecer a nuestros nietos aquí! . . . ¿Cómo vemos esta situación? Esto [otorgar títulos y privatizar los servicios públicos] es un proyecto [del gobierno] para evitar que nos quedemos aquí. . . . No van a cambiar las características de este lugar [con mejoras]. No, primero desinfectarán la pobreza. . . y expulsarán a quienes construyeron el lugar”.

Los asentamientos informales suelen funcionar como inventarios de viviendas asequibles para la ciudad. Las casas con un título individual, y en particular si tienen buena ubicación, adquieren el valor completo del territorio asociado con su ubicación. Y, como resultado, dejan de ser asequibles. El 20 por ciento que está en la base de la pirámide económica se ve obligado a irse. Esto es un golpe grave para las personas que construyeron una comunidad durante generaciones, que se hicieron dependientes del tejido social, la ubicación y la red de seguridad, y que desde siempre reciben poca inversión y se ven excluidas de la ciudad, a pesar de haberla construido. Además, socava los esfuerzos por reducir la profunda desigualdad de Río y mantener las riquezas culturales de la ciudad.

No es de sorprender que, hacia la primavera de 2018, los líderes de Babilônia no hayan progresado mucho en los debates con la ciudad acerca de los títulos territoriales. Junto con Vidigal y otras favelas, en cierto sentido se beneficiaron con la última recesión económica, que detuvo los aumentos de alquileres y la amenaza de la remoção branca. Al mismo tiempo, la violencia entre las pandillas y la policía aumentó, lo que llevó al exilio de algunos residentes antiguos. Las presiones sobre la salud comunitaria en las favelas tienen distintos matices durante los auges y las caídas, y la intervención militar actual en Río es el último desafío.

Los fideicomisos de suelo comunitarios para favelas (F-CLT) ¿ofrecen una oportunidad?

Durante gran parte de la última década, he explorado el potencial de implementar un modelo de fideicomiso de suelo comunitario en las favelas de Río. Al ver las consecuencias del auge mercantil previo a las Olimpíadas en las favelas de la Zona Sur, donde los residentes beneficiados fueron relativamente pocos, mientras que muchos otros tuvieron que ponerse a luchar, nuestra organización apoyó a varios grupos de Vidigal con talleres de concientización sobre el aburguesamiento y una serie de debates sobre la especulación inmobiliaria en la comunidad. El primer debate de 2014 estaba lleno de residentes que compartieron su historia y sus preocupaciones. Algunos fueron forzados a abandonar su hogar debido a aumentos en los servicios o el alquiler; en otros casos, los vendedores subestimaron el valor de su casa y terminaron por mudarse a un lugar mucho peor; y luego estaban los jóvenes adultos, quienes, por primera vez en generaciones, no podían comprar una casa en la comunidad tradicional de su familia.

Comenzamos a informar a los organizadores de favelas sobre estrategias de administración territorial, entre ellas los fideicomisos de suelo comunitarios. Los CLT son muy adecuados, tanto para un período de crisis económica como para uno de crecimiento especulativo. La lógica básica de la gobernanza de los CLT no es muy distinta a la de las favelas de hoy, salvo por la formalización. Los residentes poseen y venden su vivienda a precios accesibles en un mercado activo y paralelo de viviendas asequibles. Al mismo tiempo, no poseen el suelo donde viven; este, en cierto sentido, es de propiedad colectiva, porque es público. Por último, las asociaciones de residentes y otras instituciones barriales se involucran en mejoras de infraestructura y las promueven dentro de la comunidad, y llevan un registro de la venta de viviendas.

La diferencia principal entre estos dos enfoques es que las favelas mantienen su precariedad por una gobernanza endeble de las autoridades, mientras que los CLT se sancionan para administrar el suelo, representar a la comunidad y tomar acciones para mejorar el suelo, y su mandato es reconocido por los residentes y las autoridades sin cuestionamientos.

Pero el concepto, tal como se suele practicar en los Estados Unidos y Europa, no coincidía del todo con la realidad de las favelas. Los CLT están asociados a las variedades de Estados Unidos y Europa, donde funcionan como emprendedores inmobiliarios, sin fines de lucro y asequibles, pero, al fin y al cabo, emprendedores. Sin embargo, las favelas no requieren un emprendimiento inmobiliario, sino más bien una formalización de su inventario actual de viviendas y comunidades. Esto nos obliga a preguntarnos: ¿las favelas se pueden modernizar como CLT?

Pioneros de CLT: Caño Martín Peña, el fideicomiso de suelo comunitario histórico de Puerto Rico, Y Boston’s Dudley Street Neighborhood Initiative

En Puerto Rico, las comunidades de Caño Martín Peña adaptaron el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT) para respaldar los asentamientos informales existentes. Las luchas de las ocho comunidades de Martín Peña son similares a la experiencia en muchas de las favelas de Río y comunidades parecidas de todo el mundo. En la década de 1930, un huracán devastador obligó a los trabajadores rurales a migrar a San Juan. Con el tiempo, construyeron 500 viviendas informales junto al Caño Martín Peña, una arteria importante que atraviesa la capital. Hoy, son 26 000 los residentes que ocupan la zona, y conforman la comunidad con mayor densidad en Puerto Rico. 

La falta de un sistema cloacal adecuado y de mantenimiento del canal hicieron que la zona, históricamente desatendida, sea muy propensa a inundarse. En 2001, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos se comprometió a dragar el canal, pero los residentes indicaron a los funcionarios de la ciudad que estaban muy preocupados de que las mejoras del canal pudieran llevar al aburguesamiento de su vecindario, dada la cercanía con el corazón de San Juan. 

Los funcionarios reconocieron esta preocupación legítima y organizaron reuniones comunitarias entre 2002 y 2004 para analizar distintas formas de conservar la capacidad de pago de las viviendas y formalizar la posesión del suelo. Finalmente, decidieron que un modelo de CLT sería el mejor modo de avanzar, pero no había precedentes legales de ello en Puerto Rico.

En septiembre de 2004, San Juan aprobó la Ley 489/2004 y creó el Distrito de Planificación Especial del Caño Martín Peña y ENLACE, una empresa pública especial, para administrar el dragado y otras mejoras a la infraestructura. Además, la ley se preparó para la futura incorporación del CLT.

En el mismo año, los residentes fundaron el Grupo de Ocho Comunidades o G-8, una organización sin fines de lucro para promover el desarrollo económico, social y comunitario, y para mantener el CLT. G-8 facilita la comunicación entre ENLACE y el CLT, y garantiza que se cumpla el Plan de Desarrollo General del proyecto.

Antes de transferir el título al CLT, ENLACE trabajó para regularizar los derechos de propiedad. Los residentes recibieron escrituras de derechos de propiedad con el derecho de heredar y conservar la posesión de su vivienda, mientras que ENLACE conservó el título del suelo. Esta separación aísla a los residentes del aumento de los valores inmobiliarios; pueden capitalizar sobre el aumento del valor de la vivienda en sí, pero no del suelo.

Las Regulaciones Generales se promulgaron el 21 de octubre de 2018. Resaltan el papel del CLT como “mecanismo de posesión colectiva para resolver el problema de la falta de títulos de propiedad” y “evitar el desplazamiento involuntario” de los residentes del canal. 

El CLT logró mantenerse vigente bajo las Regulaciones Generales durante 10 años. Junto con ENLACE, ha logrado un importante progreso hacia el automantenimiento y ha reubicado a los residentes de forma decente y solo cuando fue necesario para dragar el canal. En 2015, ganó un premio de la Building and Social Housing Foundation World Habitat, que lo reconoce como un modelo para otras comunidades informales. 

El caso de Caño Martín Peña ayuda a inspirar iniciativas en todo el mundo, como las de Río de Janeiro. Gran parte del modelo de San Juan puede resultar inspirador, como las historias de por qué las personales eligieron el CLT por sobre los títulos individuales completos y cómo organizaron la comunidad para decidir el mejor modelo, elaboraron leyes y al final lograron desarrollar la comunidad de forma asequible. El ejemplo también demuestra que, cuando los hogares son parte de un F-CLT, siguen aportando a los recursos colectivos de la comunidad, en vez de recaer en un razonamiento más egoísta asociado con los títulos individuales completos. Cuando el Huracán María llegó a Puerto Rico, el Caño tenía conexiones en todo el mundo y en pocos meses logró incitar a los defensores, entre ellos otros CLT del mundo, para recaudar cientos de miles de dólares y ayudar en sus labores de reconstrucción. El caso de Caño Martín Peña demuestra que el desarrollo colectivo permite a las comunidades aprovechar más recursos en momentos inevitables de necesidad, incluso en plenas consecuencias del cambio climático.

Y, además de Caño, las experiencias en CLT de todo el mundo pueden ofrecer lecciones. La iniciativa Dudley Street Neighborhood Initiative, de Boston, que creó el CLT Dudley Neighbors Inc., en 1989, nos enseña que los aportes de estas instituciones van mucho más allá que la administración del suelo. Pueden ser motores económicos coordinados por las prioridades colectivas comunitarias. Esto podría ser una gran inspiración para las favelas que han desarrollado su propia actividad comercial o que querrían hacerlo, pero tuvieron que hacerlo informalmente. Ahora, mediante el CLT, pueden desarrollarlas formalmente, pero de modo que se limiten los gastos asociados con la formalización mediante canales tradicionales.

Resulta que la respuesta es un rotundo sí. A partir de 2001, los asentamientos informales de Caño Martín, en San Juan, Puerto Rico, luchaban contra el aburguesamiento de sus comunidades. Hoy, Caño es un ejemplo muy estudiado y demuestra que los CLT son efectivos al ofrecer propiedad formal y con título sin correr el riesgo de aburguesamiento, a la vez que contribuyen con los atributos sociales existentes en la comunidad (ver pág. 20).

Con una posesión del estilo de los CLT en las favelas, los residentes podrían obtener seguridad contra los desalojos y la especulación inmobiliaria. También obtendrían reconocimiento público y legal, además de mayores probabilidades de lograr mejoras en la infraestructura y los servicios. Establecer los marcos legales e institucionales necesarios para gestionar los F-CLT es una tarea abrumadora.

Los CLT de Estados Unidos y Europa exigen que los nuevos residentes acepten el modelo de posesión y la organización de la comunidad cuando acceden a la lista de espera del CLT para una vivienda. Los F-CLT deberían informar a los residentes actuales sobre las opciones que tienen (títulos de F-CLT y vivienda, contra títulos territoriales individuales completos), y permitir que las familias decidan aceptarlo o no. Por suerte, en Puerto Rico, Caño ofrece un modelo exitoso: en las ocho comunidades participantes, de las cerca de 6500 familias, 2000 aceptaron ser incluidas en el CLT. Si un proyecto piloto en Río resultara en apenas un subconjunto de viviendas que aceptaran el F-CLT, de todas formas, se puede considerar que una mezcla de CLT y hogares con título completo limitaría las grandes especulaciones, debido a que los grandes desarrolladores no se interesarían en pequeñas parcelas rodeadas de viviendas asequibles. 

Si se legisla este modo, los hogares que acepten el F-CLT podrían acceder a un impuesto inmobiliario inferior, lo cual es adecuado, dado que renuncian al derecho de especular para garantizar una vivienda permanentemente asequible (es decir, un bien público). Además, con la misma justificación podrían beneficiarse con otras garantías de capacidad de pago, como servicios públicos subsidiados (lo cual atiende las necesidades básicas, al igual que la de un techo). Si los F-CLT pueden garantizar la disponibilidad de viviendas asequibles de forma permanente, eso sería un alivio para el sector público, porque cumpliría con su obligación de garantizar un techo sin gastos masivos en viviendas sociales y subsidios a los alquileres. Las ciudades podrían pensar en menores impuestos a la propiedad inmobiliaria para los F-CLT como el otro lado de una moneda que las suele obligar a gravar suelos vacantes a mayores precios, lo cual lleva a mayor desigualdad e ineficacia. En cambio, un mercado de viviendas asequibles permanentes, administrado por la comunidad, podría lograr más igualdad y eficacia para toda la ciudad.

Hay tres motivos principales por los cuales un hogar puede decidir participar en un F-CLT, en vez de pretender obtener un título territorial individual: 

1. Permanencia. La mayor preocupación de los residentes es poder quedarse en su vivienda y conservar la comunidad, en vez de poder vender su casa al precio total de mercado.
2. Capacidad de pago. Solicitan subsidios porque no pueden costear un impuesto a la propiedad inmobiliaria completo, servicios públicos y otros costos de vida a precio de mercado relacionados con la “ciudad formal”, tales como tiendas que pueden operar en un entorno especulativo.
3. Administración comunitaria. Prefieren que su comunidad administre su propio desarrollo, en vez de depender de los organismos gubernamentales, que suelen estar ausentes o ser ineficaces.

Si se adoptan los F-CLT, se lograría una transformación profunda. Las comunidades podrían garantizar la titularidad segura mediante ciclos de crecimiento y recesión económicos, en medio del aburguesamiento y los desalojos. Además, podrían fortalecer los legados de resiliencia y resistencia de las favelas, y así conservar las características únicas de los barrios individuales y sus residentes. Podrían usar su estado colectivo y formal para luchar por su reconocimiento cultural, servicios subsidiados y otros servicios, además de mejoras materiales.

¿Qué pasará con Río?

Brasil está en una encrucijada. El gobierno nacional promueve activamente la titularidad completa masiva del suelo y las estructuras según la Ley 13.465. Sin embargo, las comunidades están cada vez más preocupadas por las presiones especulativas resultantes, y esta ley debe convivir con la última norma, que reconoce a las favelas como Zonas Especiales de Interés Social que deberían ser actualizadas y conservadas como barrios asequibles.

En este contexto, los F-CLT representan un punto intermedio en el cual puede convivir lo mejor de ambas leyes. La ley nacional de regularización se podría complementar con una ley para optar por un F-CLT. Dicha ley podría establecer el marco para que los miembros de cada comunidad puedan elegir entre ambas opciones. Podrían elegir los títulos individuales completos de la ley actual, que les permitirán a los propietarios vender su vivienda al valor de mercado, pero estos deberán pagar los impuestos inmobiliarios y los servicios completos. Además, esta opción podría generar un cambio cultural importante en contra de la administración comunitaria de las favelas. Por otro lado, podrían elegir un marco de fideicomiso de suelo comunitario para favelas, por el cual los residentes que lo elijan recibirían un título de su estructura y se formaría una institución local reconocida por el estado y administrada por la comunidad, para gestionar el suelo y el barrio en general.

Los residentes que elijan la primera situación dependerían del sector público en todas las decisiones de zonificación, actualizaciones y mantenimiento de los espacios públicos, al igual que la ciudad formal en general. Los residentes que elijan la segunda situación podrían solicitar que los recursos públicos, que de otro modo el mismo gobierno debería invertir en ellos, se inviertan en el F-CLT para abordar mejoras comunitarias. Esta segunda opción se promulgaría para garantizar la permanencia, la capacidad de pago y la administración comunitaria. El resultado de una ley de este estilo podría garantizar una amplia red de viviendas permanentemente asequibles en todo el país, y ofrecer un mercado en el cual quienes poseen ingresos bajos puedan hacer una transición cuando los empleos y otras oportunidades cambien de lugar.

Sin embargo, ante la falta de una ley de F-CLT, los grupos dentro de las comunidades aún podrían tomar medidas para establecer un marco asequible. Cuando la ley federal 13.465 entre en vigencia, un grupo dentro de una comunidad podría autoelegirse para formar un F-CLT con sus títulos recién adquiridos. Incluso si apenas un cuarto de la comunidad conforma un F-CLT, con el solo hecho de hacerlo se limitará permanentemente el potencial de especulación del inmueble comunitario, porque ya no habrá grandes extensiones de tierra disponibles para especular. 

Ambas situaciones están siendo investigadas y desarrolladas por una coalición de socios, que incluye a nuestra ONG con base en Río, Catalytic Communities, el CLT Caño Martín Peña, el Laboratorio de Estudios de las Transformaciones del Derecho Urbanístico Brasileño (LEDUB), de Río de Janeiro, y el Centro para la Innovación en CLT de Global Land Alliance, con el apoyo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

El grupo está creando una serie de herramientas y materiales para que los organizadores de favelas puedan considerar el valor de un modelo de CLT en su comunidad, está desarrollando un conocimiento legislativo sobre cómo se puede lograr con las leyes actuales y está concibiendo cómo podría ser la nueva legislación que promueva los CLT. Todo esto se debatirá en Río en agosto, durante talleres con líderes comunitarios de las favelas, organizadores de viviendas, defensores legales, asesores técnicos de favelas e investigadores. Las comunidades interesadas en movilizarse para obtener un F-CLT recibirán asistencia técnica continuada de esta red más amplia.

Es evidente que, a fin de cuentas, el éxito de los F-CLT dependerá de inversiones sólidas en las labores actuales para organizar las comunidades, para informar a los residentes sobre los riesgos y oportunidades a los que se enfrentan con los distintos planes de titulación, ayudarlos a establecerse en el F-CLT como solución elegida y apoyar lo que inevitablemente será una labor permanente y a largo plazo para desarrollar y gestionar el CLT. El F-CLT deberá documentar con detalle los recursos de la comunidad para poder garantizar que su enfoque se base en dichos recursos, en vez de socavarlos. Como siempre, el futuro de los asentamientos informales de Río continúa en manos de sus propios residentes.

La Dra. Theresa Williamson, urbanista y directora ejecutiva de Catalytic Communities en Río de Janeiro, Brasil, ha trabajado con cientos de líderes comunitarios de las favelas de Río desde 2000. Catalytic Communities es una organización sin fines de lucro que ofrece conexiones, comunicaciones, defensoría y capacitación a los organizadores de favelas. Williamson es jefa de redacción del sitio web de la organización que informa sobre las favelas, RioOnWatch. Posee un doctorado en planificación regional y de ciudades, otorgado por la Universidad de Pensilvania.

Fotografía: Robert Harding Picture Library

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