La infraestructura, en cuya definición se incluye el transporte, las telecomunicaciones, la energía eléctrica, el agua potable y los servicios de limpieza, es uno de los temas candentes tanto en los países industriales como en los países en vías de desarrollo. En los Estados Unidos, existen motivos de preocupación en cuanto al insuficiente mantenimiento de la infraestructura y la resultante disminución de la calidad de las instalaciones y servicios, en particular del transporte. En las propuestas para estimular la demanda, el empleo y el crecimiento económico también ha tenido un gran peso la cuestión de mayores inversiones en infraestructura. En los países en vías de desarrollo, los desafíos en cuanto a la infraestructura tienen más que ver con aumentar la capacidad de prestar servicios no sólo a los residentes urbanos ya existentes sino también a los dos mil millones de residentes nuevos que se esperan para el año 2050. En la Séptima Conferencia Anual sobre Políticas de Suelo del Instituto Lincoln, celebrada a principios de junio de 2012, se trataron varios aspectos relacionados con la infraestructura, tales como inversiones, mantenimiento y externalidades.

Aspectos económicos.

El trabajo empírico llevado a cabo en los últimos 25 años sobre el rendimiento macroeconómico derivado de las inversiones en infraestructura ha arrojado una amplia variedad de resultados, que van desde rendimientos negativos hasta rendimientos de más del 30 por ciento anual. Según una meticulosa encuesta realizada sobre estudios más recientes, la inversión en infraestructura del transporte, la energía y las telecomunicaciones probablemente obtenga efectos macroeconómicos positivos y aumente la productividad.

Al mismo tiempo, muchos países sólo asignan modestas sumas para el mantenimiento de la infraestructura, aun cuando existe un amplio consenso de opinión y pruebas empíricas que indican que el rendimiento derivado del mantenimiento (especialmente en el área del transporte) es muy alto. Un bajo nivel de mantenimiento puede ser el resultado de las preferencias de los donantes a financiar nuevas capacidades en los países en vías de desarrollo, pero los déficits en mantenimiento son muy comunes en los países desarrollados, lo que sugiere que probablemente también sean importantes otros factores institucionales.

Las redes de infraestructura dependen de las economías de escala, y algunas redes son monopolios naturales que deben sujetarse a las regulaciones económicas para evitar que las empresas monopolicen los precios. Aunque la necesidad de tener regulaciones es más evidente cuando la infraestructura es suministrada por empresas privadas, también resulta necesaria una supervisión regulatoria cuando la suministradora es una empresa pública.

Aspectos espaciales.

La infraestructura ejerce una gran influencia sobre los patrones de desarrollo espacial, por lo que puede utilizarse para dirigir el crecimiento, junto con la zonificación y otros incentivos, para lograr patrones de desarrollo más densos y compactos. No obstante, aunque sólo se dispone de unos pocos estudios, los trabajos empíricos indican que los costos de redesarrollo de lugares contaminados son mayores que los costos en lugares sin desarrollo previo, incluyendo los costos de la nueva infraestructura de servicios.

La desindustrialización de las ciudades sucede desde hace mucho tiempo; sin embargo, algunas ciudades, como San José, en California, ya no apoyan la conversión de espacios industriales o de oficinas en uso residencial o comercial. La intención de estas ciudades es mantener un espacio apropiado para el empleo cuando regrese el crecimiento económico, a fin de poder competir por nuevas empresas y fomentar la creación de nuevos puestos de trabajo.

Externalidades.

Las áreas metropolitanas producen cerca de tres cuartos de las emisiones de gas de invernadero antropogénico de todo el mundo cada año, gran porcentaje de las cuales proviene del transporte y de la energía eléctrica. La sustitución de sistemas antiguos y la instalación de otros nuevos con mejores capacidades brindan una gran oportunidad para recurrir a sistemas más eficientes en energía y emisiones en las áreas urbanas. La gestión de los sistemas también puede mejorarse utilizando peajes, cuotas de estacionamiento y expansión del tráfico; garantizando que las tarifas cubren los costos de provisión de agua potable y energía eléctrica; y promoviendo las edificaciones ecológicas.

La reubicación de las familias que viven en los sectores donde se realizará la expansión de la infraestructura implica el desplazamiento de una gran cantidad de personas para construir nuevas carreteras o ampliar las existentes, la construcción de nuevas instalaciones, como centrales eléctricas, y embalses que inundan amplias áreas detrás de los diques. Según las estimaciones realizadas, entre 10 y 23 millones de personas deben reubicarse de forma involuntaria cada año en los países en vías de desarrollo, y la mayoría de estas reubicaciones se encuentra relacionada con la infraestructura. Algunos de estos reasentamientos involuntarios cumplen con las garantías promulgadas por el Banco Mundial u otros estándares, como los Principios del Ecuador, aunque la mayor parte de los reasentamientos se encuentra sujeta únicamente a políticas nacionales o provinciales.

Estos temas y muchos otros–como el impacto que tienen sobre la infraestructura ciertos megaeventos (como los Juegos Olímpicos), la tributación de servicios públicos, los efectos locales de los peajes, la variación en la calidad de los servicios de infraestructura y el significativo impacto de la telefonía móvil en el África–figurarán en el libro de ponencias que estará disponible en formato impreso en mayo de 2013 y, más adelante, como libro electrónico.

La vivienda es un componente importante tanto del patrimonio neto de un hogar como de la riqueza nacional agregada o el inventario de capital residencial. La riqueza residencial agregada es la suma de los valores de todas las unidades de vivienda. En Brasil, las estructuras residenciales representan alrededor de un tercio de los activos netos totales, de manera que su valor es importante para la política económica y social. El presente análisis se hace las siguientes preguntas: ¿Qué variables determinan los valores del inventario de la propiedad residencial? ¿Cómo afectan a estos valores la ubicación de las viviendas y las condiciones del barrio? ¿Cuál es la riqueza residencial agregada en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro (Metro Rio)? ¿Cuál es su distribución entre los grupos de ingresos familiares y valores inmobiliarios? En otras palabras, ¿qué genera la riqueza residencial? ¿Cuánta riqueza residencial existe? ¿Quién la tiene? ¿Dónde está ubicada? (Vetter, Beltrão y Massena 2013.)

Metodología para estimar la riqueza residencial

Para responder a estas preguntas, primero calibramos un modelo hedónico de renta residencial con microdatos de muestra del censo de población de 2010 realizado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Las unidades de análisis son las familias que viven en unidades de vivienda privadas permanentes en áreas urbanas de Metro Rio. La cantidad total de hogares en 2010 era 3,9 millones, y nuestra muestra fue de 223.534 (5,7 por ciento). Usamos los 41.396 inquilinos en la muestra para calibrar nuestro modelo y después estimar la renta para los propietarios de vivienda y los propietarios de unidades exentas de alquiler. Finalmente transformamos las rentas reales e imputadas en valores de vivienda dividiéndolas por la tasa de descuento mensual de 0,75 por ciento (9,38 por ciento de tasa anual), según la práctica estándar para estudios de riqueza residencial en Brasil (Cruz y Morais 2000, Reiff y Barbosa 2005, y Tafner y Carvalho 2007).

La suposición subyacente en estos estudios es que los precios hedónicos de las características en el modelo y la tasa de descuento son similares para unidades de alquiler y exentas de alquiler. Estas son suposiciones importantes pero necesarias para aplicar la metodología con los microdatos de censo existentes. La suma de los valores estimados de las viviendas es nuestra medida de riqueza residencial. El objetivo es estimar el valor agregado de todas las unidades de vivienda y sus valores promedio.

Al calcular los precios promedio de las viviendas para estos grupos, no controlamos por tamaño de vivienda u otras características, como se haría para los índices hedónicos de precios de viviendas. Con el uso de microdatos del censo, también podemos estimar la riqueza residencial por ingresos familiares así como para unidades espaciales más pequeñas dentro de las municipalidades, como barrios o distritos. Si bien la muestra de unidades de alquiler es relativamente grande, el tamaño de la muestra cae rápidamente a medida que los alquileres y los ingresos familiares aumentan, y las varianzas son particularmente altas para el grupo abierto en el extremo superior de la distribución de ingresos. Como no tenemos datos sobre el valor de las hipotecas, nuestra medida es de riqueza residencial bruta en vez de neta.

El uso de los valores de alquiler del censo o una encuesta de hogares se compara favorablemente con otros métodos usados comúnmente para estimar riqueza residencial para las cuentas nacionales de Brasil y estudios asociados (Garner 2004), tales como pedirles a los propietarios que estimen el precio de venta o el alquiler mensual de sus casas, usar los precios de oferta de viviendas a la venta o usar los registrados cuando se efectúa la venta propiamente dicha. Si bien los inquilinos saben cuánto pagan mensualmente de alquiler, los encuestados quizás tengan muy poca información sobre las tendencias vigentes en los precios de las viviendas, y el precio de oferta inicial es frecuentemente más alto que el precio de venta final. En Rio de Janeiro, el gobierno municipal usa sus propias estimaciones de los precios de venta en función de los precios de oferta, en vez del valor registrado utilizado en el cálculo del impuesto de transferencia inmobiliaria, porque los vendedores y compradores muchas veces registran la venta a un valor más bajo.

En nuestro modelo hedónico de renta residencial, la variable dependiente es un vector de rentas residenciales, y las variables independientes son las matrices de las características estructurales de la unidad de vivienda, el acceso a empleo y las características del barrio, incluyendo indicadores de acceso a infraestructura y servicios urbanos. Las variables utilizadas son para el hogar propiamente dicho y también para el área del censo en que está ubicado. La figura 1 muestra las 336 áreas del censo de Metro Rio y los límites municipales más amplios, agrupados en seis subregiones de acuerdo a los indicadores analizados en este estudio y en estudios previos (Lago 2010).

El indicador de acceso al empleo mide el tiempo promedio de viaje al trabajo para los residentes de cada área del censo. La figura 2 muestra que el tiempo promedio de viaje al trabajo aumenta con la distancia al centro, pero no tanto como era de esperar, parcialmente debido a una mayor congestión de tráfico en todas las áreas y a que Metro Rio es policéntrico, con muchos centros subordinados.

Los indicadores de la calidad de la infraestructura y los servicios del barrio incluyen el acceso del hogar al sistema público de alcantarillado y agua, recolección de basura y condiciones de la manzana (por ejemplo, si las calles están pavimentadas y tienen bocas de alcantarillado). Como estos indicadores están altamente correlacionados, los resultados de componente de un análisis de componentes principales se utilizan como las variables independientes en el modelo hedónico. El primer componente principal explica el 46,6 por ciento de la varianza y muestra cargas altamente positivas sobre las condiciones e infraestructura adecuada de la manzana, y cargas altamente negativas sobre condiciones de manzana inadecuadas (por ejemplo, basura en las calles y alcantarillado abierto), identificando aquellas áreas que tienen un alto nivel de atractivo o deseabilidad (figura 3). Si bien los resultados más bajos están claramente concentrados en las áreas periféricas, los patrones de atractivo varían considerablemente. Como con los tiempos de viaje al trabajo, el patrón de distribución de los resultados de atractivo revela la complejidad de la estructura espacial de Metro Rio.

Nuestro modelo hedónico explica el 73 por ciento de la varianza de la renta residencial. Las variables independientes clave son estadísticamente significativas; la calidad del barrio y el acceso al empleo explican casi dos tercios de la varianza, mientras que las características estructurales de la vivienda explican sólo alrededor de un tercio de la varianza. En otras palabras, gran parte del valor de la vivienda es el valor capitalizado del acceso al empleo y a infraestructura y servicios del barrio, todos los cuales están determinados en gran medida por los gastos públicos. La figura 4 (pág. 20) muestra la distribución de los valores promedio estimados de la vivienda para las áreas del censo en dólares estadounidenses, de acuerdo a la determinación de nuestra metodología. (La tasa de cambio promedio para 2010 es de US$1=R$1,76). Estos valores tienden a ser más altos en áreas donde el viaje al trabajo es relativamente corto y hay buen acceso a infraestructura y servicios urbanos.

Distribución de la riqueza residencial

¿Qué parte de la riqueza residencial les corresponde a los propietarios de viviendas y qué parte les corresponde a los propietarios de unidades de alquiler y unidades exentas de alquiler utilizadas por empleadores, familiares u otros? Nuestra estimación de la riqueza residencial agregada de Metro Rio, tanto en unidades ocupadas como desocupadas en 2010, es de alrededor de US$155.100 millones (94,2 por ciento del PIB de Metro Rio de 2010 de US$164.100 millones) y US$140.200 millones solamente para unidades ocupadas (84,2 por ciento del PIB de Metro Rio). Del total de unidades ocupadas, el 74,8 por ciento de esta riqueza residencial (alrededor de US$105.000 millones) corresponde a unidades ocupadas por sus dueños, y el resto pertenece a propietarios de unidades de alquiler o que no cobran alquiler. En el caso de hogares de menores ingresos, los propietarios podrían ser otra familia de menores ingresos.

La tabla 1 muestra que el porcentaje de propietarios es bastante similar para todos los grupos de ingresos familiares. Por ejemplo, los propietarios abarcan casi tres cuartas partes de los hogares en el grupo de familias de menores ingresos (con menos de dos salarios mínimos o un ingreso promedio anual de solamente US$4.407). Una razón clave para este alto porcentaje de propiedad de la vivienda es que aquellos que viven en favelas u otros tipos de viviendas informales se pueden declarar propietarios, aunque no tengan derecho legal al suelo donde se encuentra ubicada su casa. El censo de 2010 identificó más de 520.000 hogares (más del 15 por ciento de todas las viviendas urbanas privadas permanentes) en estos tipos de asentamientos en Metro Rio. La propiedad del suelo en estos asentamientos es una cuestión legal compleja, sobre la cual ni siquiera los abogados se pueden poner de acuerdo, ya que la probabilidad de desalojo (o por lo menos de desalojo sin compensación) es bastante baja, y, según la ley brasileña, aquellos que viven en suelos sin título legal pueden adquirir derechos de ocupación después de cinco años.

Si bien el 25,3 por ciento de todos los hogares ingresaba menos de dos salarios mínimos (US$6.960 por año), los propietarios de este grupo tenían solamente el 15,3 por ciento de la riqueza residencial agregada de todos los propietarios. En contraste, sólo el 15,6 por ciento de los hogares ganaba 10 o más salarios mínimos (US$34.800 por año), pero los propietarios de este grupo de ingresos tenía el 34,5 por ciento de la riqueza residencial agregada. De todas maneras, los hogares de menores ingresos tienen más riqueza residencial de lo que uno podría esperar, en parte debido a que frecuentemente son propietarios en asentamientos informales.

La figura 5 muestra la curva de Lorenz para la distribución de riqueza residencial agregada de los propietarios, por grupos de valor inmobiliario. Esta distribución es bastante desigual, porque casi el 23,7 por ciento que no son propietarios no tienen esa riqueza (tal como se ve donde la curva de Lorenz corre a lo largo de la parte inferior del eje) y porque aquellos que viven en viviendas de mayor precio tienen mayor riqueza residencial.

Distribución de riqueza residencial por subregiones

Gran parte de la riqueza residencial agregada está en manos de aquellos que viven en los suburbios y la periferia de Metro Rio, si bien el valor promedio de sus unidades de vivienda es menor. La tabla 2 muestra que esas subregiones (4 y 6) representan en su conjunto el 79 por ciento del total de hogares en Metro Rio (3,1 millones) y el 58,1 por ciento de la riqueza residencial agregada (US$80.900 millones). La subregión 2 (los barrios de altos ingresos más antiguos a lo largo de la bahía y la costa) representa solamente el 6,3 por ciento de los hogares de Metro Rio (alrededor de 242.000), pero el 19,0 por ciento de su riqueza residencial.

El porcentaje de inquilinos, 28,6 por ciento, es mayor en los grandes asentamientos informales (subregión 5), con un 2,7 por ciento adicional de unidades exentas de alquiler. Las tasas de propiedad de la vivienda son mayores (80,4 por ciento) en la periferia (subregión 6), donde muchos propietarios viven en suelos sobre los que no tienen un título legal pleno, si bien estas áreas generalmente no son asentamientos informales de acuerdo a la definición del IBGE.

Distribución espacial de los ingresos de los hogares

Un resultado de la interacción de las fuerzas de mercado que conforman los precios de alquiler y de viviendas residenciales es que la distribución de los ingresos agregados de los hogares tiende a reflejar la distribución de riqueza residencial agregada. En otras palabras, hay un nivel de segregación relativamente alto por grupo de ingresos, con las familias de menores ingresos concentradas en los grandes asentamientos informales, y en los suburbios y la periferia (subregiones 4, 5 y 6). La alta concentración espacial de hogares de mayores ingresos genera un ingreso agregado y demanda mayores en áreas que ofrecen servicios de mayor nivel, lo cual a su vez hace que estas áreas sean más atractivas para propietarios e inquilinos de mayores ingresos. La figura 6 (pág. 22) muestra que los ingresos anuales promedio de los hogares en las áreas del censo de 2010 reflejan en gran medida la distribución de los valores promedio de las viviendas (figura 4), los tiempos de viaje (figura 2) y el atractivo del barrio (figura 3).

En 2010, el área de altos ingresos de Barra de Tijuca (subregión 3) abarcaba solamente el 2,1 por ciento de todos los hogares de Metro Rio, pero generaba el 8,1 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 7,6 por ciento de la riqueza residencial agregada. En comparación, los cuatro grandes asentamientos informales de la subregión 5 abarcaban el 2,5 por ciento de todos los hogares pero generaban sólo el 1,0 por ciento de los ingresos agregados de los hogares y el 1,4 por ciento de la riqueza residencial. De todas maneras, el valor residencial agregado de estos cuatro grandes asentamientos informales fue de casi US$2.000 millones, y el valor promedio de la vivienda fue de casi US$21.000. Estos resultados muestran una concentración espacial relativamente alta tanto de ingresos agregados de los hogares como de riqueza residencial, lo cual está ligeramente atenuado por el porcentaje de propietarios de vivienda en asentamientos informales.

Implicaciones para la metodología y las decisiones políticas

La metodología usada en este análisis brinda un panorama interesante sobre la importancia macroeconómica y social de la riqueza residencial; las variables que la genera; su distribución en función de la tenencia de la vivienda, los ingresos familiares y grupos de valor inmobiliario; y su distribución en las distintas subregiones, desde los barrios de ingresos más altos hasta los asentamientos informales. Se deben tener en cuenta las importantes suposiciones requeridas para el uso de esta metodología al interpretar sus resultados. Se podrían usar más adelante datos de registros de propiedades u otras fuentes con información más detallada sobre el tamaño de las unidades para complementar esta metodología.

Los servicios, las inversiones y las acciones reguladoras del gobierno pueden generar beneficios (por ejemplo, acceso al empleo, servicios urbanos y equipamientos) y costos (por ejemplo, impuestos, aranceles e impactos medioambientales negativos) que se capitalizan en el valor de las viviendas de los barrios afectados. Para los propietarios, los beneficios netos positivos de las acciones gubernamentales aumentan su riqueza residencial, porque se capitalizan en el valor de su vivienda. No obstante, para inquilinos y nuevos propietarios, estas mismas acciones gubernamentales pueden hacer aumentar los alquileres y los precios de las viviendas, junto con los beneficios netos mencionados anteriormente. Algunos hogares, especialmente los inquilinos y compradores de vivienda de menores ingresos, quizás tengan que dejar el área beneficiada, y otros nuevos propietarios potenciales quizás no puedan asentarse en el área. Por lo tanto, la tenencia de la vivienda es importante para determinar si un hogar recibe o no los beneficios netos de las inversiones y acciones reguladoras del gobierno.

La capitalización de los beneficios netos de las acciones gubernamentales sería claramente un problema para más del 30 por ciento de los hogares que viven en los cuatro grandes asentamientos informales y que no son propietarios, y también para aquellos que están accediendo al mercado de la vivienda. Si bien no hay datos confiables sobre la rotación de viviendas, sabemos que el número total de hogares urbanos en Metro Rio aumentó más del 20 por ciento, o 657.000 unidades, entre 2000 y 2010. Este incremento fue un 14 por ciento mayor que el número total de hogares en la Municipalidad de Curitiba (la capital del estado de Paraná) en 2010 y bastante más que el doble de Washington, D.C. Todos estos nuevos hogares, más todos los inquilinos (alrededor de un quinto del total de hogares) y los propietarios que se quieran mudar deberán pagar mayores alquileres y precios de viviendas debido a los beneficios netos de las acciones gubernamentales.

Estos resultados demuestran la necesidad de contar con políticas que aseguren que el aumento de los alquileres y los precios de las viviendas no excluyan a ciertos hogares en áreas donde se están mejorando los servicios públicos y la infraestructura. Por ejemplo, parte del programa de mejoras se podría destinar a ayuda económica para la compra de una vivienda. Una manera de financiar estos programas de inversión y viviendas de interés social sería recuperar parte de la plusvalía generada por las inversiones de infraestructura de los hogares de mayores ingresos. La recuperación de parte de la plusvalía generada por las inversiones urbanas podría ayudar a financiar subsidios de vivienda adicionales para familias de menores ingresos y también inversiones adicionales, generando una especie de multiplicador de inversiones.

Sobre los autores

David M. Vetter (Ph.D., Universidad de California) ha trabajado por más de cuatro décadas en financiamiento urbano y temas económicos en América Latina para entidades brasileñas, en el Banco Mundial y en Dexia Credit Local, y también como consultor.

Kaizô I. Beltrão (Ph.D., Universidad de Princeton) fue decano e investigador senior en la Escuela Nacional de Estadística (perteneciente al IBGE) y es ahora profesor titular e investigador senior en la Fundación Getulio Vargas.

Rosa M. R. Massena (Doctorado, Universidad de Burdeos) fue investigadora principal en IBGE durante 23 años y desde entonces ha trabajado como consultora en programas de indicadores sociales para Hábitat, el Banco Mundial, PNUD y otras entidades.

Recursos

Cruz, Bruno. O. y Maria P. Morais. 2000. Demand for Housing and Urban Services in Brazil: A Hedonic Approach. Paper presented at the European Network for Housing Research Conference, Gavle, Sweden (Junio).

Garner, Thesia I. 2004. Incorporating the Value of Owner-Occupied Housing in Poverty Measurement. Prepared for the Workshop on Experimental Poverty Measures, Committee on National Statistics. Washington, D.C.: The National Academies.

Lago, Luciana C. 2010. Olhares Sobre a Metrópole do Rio de Janeiro: Economia, Sociedade e Território. Rio de Janeiro, Brazil: Observatório das Metrópoles, FASE, IPPUR/UFRJ.

Reiff, Luis. O. y Ana L. Barbosa. 2005. Housing Stock in Brazil: Estimation Based on a Hedonic Price Model. Paper No. 21. Basel, Switzerland: Bank for International Settlements. Tafner, Paulo y Marcia Carvalho. 2007. Evolução da Distribuição Familiar da Riqueza Imobiliária no Brasil: 1995–2004. Revista de Economia 33(2) (Julho-Dezembro): 7–40.

Vetter, David M., Kaizô I. Beltrão, y Rosa R. Massena. 2013. The Determinants of Residential Wealth and Its Distribution in Space and Among Household Income Groups in the Rio de Janeiro Metropolitan Region: A Hedonic Analysis of the 2010 Census Data. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

“Como trabajador migrante durante 13 años, siempre he querido ser dueño de mi casa y tener una vida familiar normal aquí en Shenzhen” dijo el Sr. Wang, un exagricultor de la provincia de Sichuan que ahora gana 3.100 yuan (US$500) al mes en una fábrica de esta ciudad inmensa ciudad al sur de China. Wang compró recientemente lo que se conoce como una vivienda de “derechos de propiedad pequeños” (small property rights o SPR), un tipo de emprendimiento residencial ilegal pero muy difundido construido por los habitantes de las aldeas en su suelo de propiedad colectiva ubicado en áreas periurbanas y poblaciones urbanas. Estos son asentamientos rurales rodeados de emprendimientos modernos que se encuentran en muchas ciudades de China. Si bien no hay estadísticas oficiales disponibles, se estima que hay unos 70 millones de unidades SPR, quizá un cuarto de todas las unidades de vivienda urbana en China (Shen y Tu 2014). “La vivienda de derechos de propiedad pequeños satisface mis necesidades”, señaló el Sr. Wang. “Está al alcance de mi bolsillo. Es la mejor opción para mí”, dice.

La vivienda SPR, que se vende principalmente a individuos sin domicilio registrado, o hukou, local (recuadro 1), viola las leyes de administración de suelo de China, que estipulan que sólo el Estado, representado por las municipalidades, tiene el poder de recalificar el suelo rural para uso urbano. A diferencia de los compradores de casas construidas legalmente, los compradores de viviendas SPR no reciben un certificado de derecho de propiedad de la agencia de administración de viviendas del gobierno municipal; sólo firman un contrato de compra de la propiedad con el comité de la aldea. Como la población china de escasa formación frecuentemente considera que el estado es la institución “grande”, las unidades de vivienda compradas a los comités de las aldeas se llaman popularmente viviendas de derechos de propiedad “pequeños”.

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Recuadro 1: El sistema de hukou de China

China está dejando de usar paulatinamente el sistema de registro de hogares llamado hukou, instaurado en la década de 1950. El hukou identifica a un ciudadano como residente de una localidad en particular, y le da derecho a la seguridad social, las escuelas públicas, una vivienda al alcance de su bolsillo y otros servicios públicos proporcionados por su distrito, pueblo o aldea. Muchos servicios públicos urbanos sólo están disponibles para los titulares de hukou urbanos. Como la mayoría de los inmigrantes internos tienen un hukou rural, no tienen derecho a recibir muchos de los servicios públicos en las ciudades donde trabajan y viven. Más aún, tienen que volver a los lugares donde están registrados para solicitar los certificados de matrimonio o pasaportes y para renovar su documento de identidad personal y otros documentos, lo cual produce inconvenientes e importantes costos.

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El desarrollo extendido de viviendas SPR presenta una serie de preocupaciones legales, políticas, sociales y económicas en el mundo académico y ha generado encendidos debates de política pública (Shen y Tu 2014; Sun y Ho 2015). ¿Por qué ha surgido la vivienda SPR en China, donde el control administrativo generalmente se considera estricto? ¿Qué llevó a los comités de villa a construir viviendas SPR en contravención de las leyes de administración de suelo? ¿Los compradores de viviendas SPR están preocupados por la seguridad de su tenencia? ¿Por qué ha tolerado el gobierno hasta ahora la propiedad de viviendas SPR? Para encontrar las respuestas a estas preguntas, hay que considerar una serie de factores que han contribuido a la creación de viviendas SPR, tales como el sistema de gestión de suelo de China, las finanzas municipales y las actitudes públicas hacia las leyes y regulaciones.

El surgimiento de las viviendas de derechos de propiedad pequeños

El ritmo de urbanización en China no tiene precedente. Entre 1978, cuando comenzó la reforma económica, y 2014, la población urbana más que se cuadruplicó, de 173 millones a 749 millones de habitantes, con un crecimiento promedio anual de 16 millones de habitantes. En el recuento oficial, la población urbana incluye a los residentes con hukou y, en años recientes, a los migrantes que permanecen en una ciudad durante más de seis meses. Con este crecimiento explosivo, la capacidad institucional del gobierno para gestionar la urbanización frecuentemente se ha retrasado, y en el mejor de los casos responde mínimamente a los problemas emergentes.

“El desarrollo informal de viviendas SPR se considera una práctica extralegal y un tipo de urbanización espontánea”, escribió el Dr. Liu Shouying, investigador senior del Centro de Investigación del Desarrollo del Consejo Estatal, en su libro recientemente publicado Land Issues in the Transitional China (Temas del suelo en la China de la transición) (Liu 2014).

“No hay una ley que contemple explícitamente los problemas emergentes de la vivienda SPR”, dijo el profesor Zhou Qiren de la Universidad de Pekín, reconocido académico en temas de derechos de la propiedad en China (Zhou 2014).

Factores legales y económicos

Bajo el sistema dual de gestión de suelo de China, el suelo urbano es propiedad del estado y el suelo rural es propiedad colectiva de las aldeas (figura 1). No hay propiedad privada. Sólo el estado tiene el poder legal para expropiar suelo rural y recalificarlo para uso urbano. Las aldeas no tienen el derecho de desarrollar el suelo. La compensación otorgada a las aldeas por el suelo rural expropiado se basa en el valor de producción agrícola del suelo y no en su valor de mercado, que es mayor.

Cuando el estado expropia suelo rural para uso urbano, asigna los usos residenciales y comerciales por medio de concesiones a emprendedores inmobiliarios, quienes pagan un arancel por el derecho del uso del suelo. Este sistema permite a los gobiernos municipales expropiar suelo rural para el desarrollo industrial y urbano a bajo costo, y generar pingües beneficios por las concesiones de suelo.

La capacidad de los gobiernos municipales para expandir la oferta de suelo urbano está muy limitada, sin embargo, por los estrictos requisitos de preservación de suelo agrícola de China. Bajo esta política, se deben preservar 1.800 millones de mu (que equivalen a 1,2 millones de km2) de suelos agrícolas de alta calidad en todo el país para garantizar el aprovisionamiento de alimentos. El Ministerio de Suelo y Recursos aprueba anualmente el monto de suelo urbano para cada ciudad, y el gobierno municipal destina entonces esta cantidad para distintos propósitos, dejando una pequeña fracción (en general alrededor del 30 por ciento) para desarrollo residencial. Dada la oferta limitada de suelo residencial en las principales ciudades, su precio de mercado es muy alto.

En contraste, la mayoría de las ciudades ofrece suelo industrial a las firmas de manufactura a precios muy bajos y subsidiados, para poder obtener inversión y hacer crecer el empleo. Esperan que estas firmas creen puestos trabajo, crecimiento económico e ingresos tributarios para la municipalidad, y que a su vez estos nuevos puestos de empleo aumenten la demanda de vivienda y servicios, generando así más trabajo, crecimiento económico e ingresos tributarios. Como resultado, el precio del suelo residencial es hasta 15 veces mayor que el precio del suelo industrial (figura 2).

En los últimos años, los aranceles de concesión de suelo comercial y residencial constituyeron normalmente del 40 al 60 por ciento de los ingresos tributarios municipales. Con estos ingresos, los gobiernos municipales no sólo subsidian el suelo industrial, sino que también financian la inversión pública en infraestructura y otros servicios. Como la compensación a los agricultores era sólo una pequeña fracción del valor creado por los derechos de desarrollo monopolizados por el gobierno, aquellos buscaron maneras de compartir estos ingresos estatales, preparando el terreno para las viviendas SPR.

Hay tres tipos de suelo rural en China. Uno se usa para agricultura, otro para construcción y el tercero permanece sin utilizar. Las unidades de vivienda SPR suelen edificarse en suelo rural para construcción, que se puede usar para los lotes residenciales de los pobladores de las aldeas y para instalaciones públicas. Si bien la política nacional de preservación de suelo agrícola prohíbe generalmente la conversión de suelo rural en suelo para construcción, esta prohibición no se extiende explícitamente al uso del suelo edificable para industrias, restaurantes, hoteles, almacenes, plantas para alquilar y viviendas de alquiler en las aldeas. Es más, la actividad de alquiler de propiedades ha existido en las áreas rurales desde hace muchos años. Por ejemplo, las familias de origen rural que viven en aldeas urbanas y en los límites urbanos de rápido crecimiento han construido viviendas de varios pisos en sus lotes residenciales y alquilado las unidades a trabajadores migrantes.

Cuando los precios de la vivienda urbana comenzaron a crecer desmesuradamente a mediados de la década de 2000, las aldeas vieron la oportunidad de obtener jugosas ganancias construyendo y vendiendo casas. Entre 2006 y 2014, los precios de la vivienda aumentaron alrededor del 20 por ciento anual en Beijing, 18 por ciento anual en Shanghái, 17 por ciento anual en Shenzhen y 11 por ciento anual en Chengdu (PLC-HLCRE 2014). Estos crecimientos se debieron en parte al rápido incremento de los precios del suelo residencial.

La demanda de compra de viviendas en China sigue siendo alta, debido al crecimiento de la población urbana, de los ingresos de los hogares, las altas tasas de ahorro de los hogares urbanos, y a la falta de inversiones alternativas para los hogares. Y las unidades de vivienda SPR son mucho menos costosas, cuando se las compara con las unidades de vivienda formal en la misma ubicación. Sus precios son normalmente un 40 a 60 por ciento menor, porque las poblaciones no pagan aranceles de concesión del suelo como los emprendedores inmobiliarios urbanos, y los gastos administrativos de las viviendas SPR son también menores. Por lo tanto, las unidades SPR son la opción de vivienda más racional para los hogares de migrantes, e incluso para algunos hogares urbanos con hukou en su ciudad de residencia.

Factores sociales y culturales

Los comités de las poblaciones sabían que construir y vender viviendas SPR violaba la ley de administración de suelo y las regulaciones locales de suelo asociadas, pero la atracción de las ganancias los llevó a exceder los límites legales. Y una vez que unas cuantas poblaciones comenzaron a vender viviendas SPR, las demás no se hicieron esperar. El gobierno central respondió emitiendo una serie de circulares administrativas para detener esta actividad, pero tomó muy pocas acciones concretas, debido a la falta de medidas legalmente efectivas y socialmente aceptables para poner fin a esta práctica.

Mientras tanto, dada la falta de protecciones legales, uno se puede preguntar por qué los compradores de viviendas SPR no optan por viviendas de alquiler. La respuesta es que el mercado de alquileres urbanos en China no está bien regulado, y el cumplimiento de contratos es débil. Los alquileres suben inesperadamente para los inquilinos, y los contratos pueden cancelarse prematuramente. Además, la mayoría de los trabajadores migrantes no pueden participar en los programas de vivienda social de los gobiernos municipales porque no tienen un hukou urbano local.

Al mismo tiempo, las familias chinas tienen una fuerte preferencia por la propiedad de la vivienda, por una serie de razones sociales y culturales. La mayoría de las familias considera que una vivienda estable es esencial en sus vidas. Como dijo el Dr. Sun Yet Sen (1866–1925): “Todo hogar debería tener una casa”. La palabra “familia” (jia) en chino es literalmente la misma palabra que “casa”, tanto en su forma escrita como en su pronunciación. La mayoría de los chinos cree que una casa ideal es un lugar seguro para la familia, y la casa más segura es aquella de la que uno es dueño. Un comprador de vivienda SPR en Shenzhen dijo: “Con mi nueva unidad de vivienda SPR, ya no me tengo que preocupar por los desalojos, y mi lugar para vivir es una casa de verdad”.

Como la atención sanitaria y las oportunidades educativas son mejores en las ciudades que en las áreas rurales, muchos trabajadores migrantes compran unidades de vivienda SPR para que sus familias puedan beneficiarse de estos servicios. Para los hombres jóvenes, la compra de unidades de vivienda SPR es una manera de aumentar sus posibilidades en un mercado matrimonial altamente competitivo, donde hay 34 millones más de hombres que de mujeres, según la Oficina Nacional de Estadísticas. Además, el comportamiento gregario —todos quieren tener lo que tienen los demás— es un factor importante, y la compra de viviendas por algunos compradores influye mucho sobre la decisión de compra de los demás.

Tal como revelan algunas entrevistas en periódicos y encuestas por Internet, a los compradores en general no les preocupa que puedan procesarlos por vivir en viviendas SPR. No creen que el gobierno intente hacer cumplir la ley en contra de millones de ciudadanos. Hay un dicho popular sobre la tradición de cumplimiento legal en China: fa bu ze zhong (la ley no castiga a todos). Si muchas personas contravienen una ley o regulación en China, la gente frecuentemente considera que la ley es defectuosa.

De hecho, si uno analiza la historia de las reformas económicas en China, hay casos célebres en que una violación masiva de una ley produjo su cambio, legalizando así actividades que antes estaban prohibidas. Debido a ello, muchos compradores de viviendas SPR se mostraron confiados en que el gobierno no los iba a desalojar de sus casas. Esta confianza se pone en evidencia por el hecho de que los dueños de viviendas SPR gastan una cantidad sustancial de sus ingresos, ahorros o dinero prestado en mejoras de sus casas, como decoración interior o mobiliario.

Muchos dueños de viviendas SPR creen que constituyen ya un grupo suficientemente numeroso como para desafiar las acciones de penalización gubernamentales. Es muy poco probable que haya desalojos, dado que la prioridad más alta del gobierno es mantener la estabilidad social. El proprietario de una vivienda SPR en Beijing dijo: “Estoy seguro de que el gobierno no nos va a desalojar de nuestras casas. Si lo hiciera, ¿dónde viviríamos? ¿Frente a la alcaldía?”

Un desafío importante para el gobierno

Hacer cumplir la ley contra los millones de hogares que viven en unidades SPR sería realmente poco prudente políticamente. Ello generaría descontento social, que es lo último que el gobierno quiere que ocurra. No obstante, no es fácil enmendar la ley, y el gobierno central no ha podido encontrar desde hace tiempo un sistema de gestión de suelo adecuado para una China urbanizada. Sin una solución clara, el gobierno central ha decidido por ahora tolerar las viviendas SPR.

Los gobiernos locales, sin embargo, se sienten más incómodos con la creciente cantidad de unidades de vivienda SPR, porque reducen su demanda de suelo residencial gubernamental y por lo tanto sus ingresos por concesiones de suelo. Pero debido a su temor al descontento social, la mayoría de los gobiernos locales se limita a repetir la retórica del gobierno central sobre la ilegalidad de las viviendas SPR. La tolerancia del gobierno también es un indicio de que las viviendas SPR ofrecen albergue a muchos grupos de ingresos bajos y medios a los que tanto el gobierno como el mercado no han podido proporcionar. En el debate público, el argumento a favor de las viviendas SPR es que cumple una importante función social, al albergar a la gran cantidad de trabajadores migrantes que China necesita para continuar con su rápido crecimiento económico urbano.

Quizá la mayor preocupación para el gobierno sea el impacto de las unidades SPR sobre los mercados inmobiliarios, las finanzas municipales y las formas urbanas futuras. En la actualidad, ya hay un exceso de oferta en el mercado formal de viviendas urbanas. Una oferta adicional de viviendas SPR debilitaría aún más la demanda en el mercado formal y aumentaría el riesgo de los créditos bancarios. Además, los esfuerzos de planificación de China no cubren el suelo rural fuera de las áreas de planificación designadas. El crecimiento de viviendas SPR en estas áreas podría dar lugar, por lo tanto, a patrones de desarrollo urbano indeseados.

Reformas recomendadas

En reconocimiento de las causas que dieron lugar al desarrollo de viviendas SPR, la Tercera Sesión Plenaria del Partido Comunista del decimoctavo Comité Central de China publicó un documento en noviembre de 2013 que sugiere pautas para realizar reformas directamente relacionadas con el suelo, el hukou y las finanzas municipales.

Sobre el suelo: Integrar los mercados de suelo para construcción urbanos y rurales. Permitir la venta, alquiler y toma de acciones de suelo de construcción rural de propiedad colectiva, siempre y cuando cumplan con las normas de planificación. Reducir la expropiación de suelo que no promueva el bienestar público.

Sobre el hukou: Acelerar la reforma del sistema de hukou para ayudar a que los agricultores se conviertan en residentes urbanos. Los esfuerzos deben dirigirse a poner los servicios públicos urbanos básicos (como las viviendas económicas y la red de seguridad social) al alcance de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluidos los residentes rurales que han migrado a las ciudades.

Sobre las finanzas municipales: Mejorar el sistema tributario y ampliar la base tributaria local aumentando gradualmente la proporción de impuestos directos (sobre todo el impuesto sobre los ingresos personales y el impuesto sobre la propiedad). Acelerar la legislación de impuestos sobre la propiedad.

Estas reformas se proponen desmantelar el sistema dual de gestión de suelo, permitiendo que los pueblos participen de los beneficios del desarrollo del suelo y aumentando los costos de transacción de la expropiación de suelo. El sistema de hukou se irá dejando de lado gradualmente, comenzando en las ciudades más pequeñas. Si bien las acciones específicas en estos dos frentes de reformas se están estableciendo y ensayando actualmente en programas piloto, la reforma a las finanzas municipales sigue siendo motivo de gran preocupación. Si se reduce el alcance de las concesiones de suelo y se desmantela el sistema de hokou, las ciudades verán reducciones significativas en sus ingresos por venta de suelo y los gastos públicos aumentarán para proporcionar servicios a los trabajadores migrantes y sus familias.

Si bien los impuestos sobre la propiedad residencial serán una nueva fuente de ingresos municipales, este cambio no ocurrirá de inmediato. El gobierno central está escribiendo ahora la ley de impuestos sobre la propiedad, y pueden pasar por lo menos dos años antes de que sea promulgada por la Asamblea Nacional Popular China. Como también las ciudades tardarán unos años en establecer sistemas de avalúo, el impuesto sobre la propiedad residencial no financiará los presupuestos municipales durante un tiempo. De todas maneras, se espera que este nuevo ciclo de reformas políticas resolverá apropiadamente el crítico problema de las viviendas SPR.

Li Sun es investigadora posdoctoral en la Universidad Tecnológica de Delft, Países Bajos, e investigadora afiliada del Centro de Desarrollo Urbano y Política del Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.

Zhi Liu es senior fellow y director del Programa de China del Instituto Lincoln, y también director del Centro de Desarrollo Urbano y Política del Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.

Referencias

Liu, Shouying. 2014. Land Issues in the Transitional China. Beijing: China Development Press.

Liu, Zhi, y Jinke Wang. 2014. “An Analysis of China’s Urbanization, Land and Housing Problems.” En Annual Report on the Development of China’s New Urbanization, Li Wei, Song Min, y Shen Tiyan, eds. Beijing: Social Sciences Academic Press (China).

PLC-HLCRE. 2014. “Report on the China Quality-Controlled Urban Housing Price Indices (CQCHPI).” Beijing: Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) y Hang Lung Center for Real Estate (HLCRE), Tsinghua University.

Shen, Xiaofang, y Fan Tu. 2014. “Dealing with ‘Small Property Rights’ in China’s Land Market Development: What Can China Learn from Its Past Reforms and the World Experience?” Documento de Trabajo. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.

Sun, Li, y Peter Ho. 2015. “An Emerging Phenomenon of Informal Settlement in China: Small Property Rights Housing in Urban Villages and Peri-urban Areas.” [Ponencia presentada en la Conferencia anual del Banco Mundial sobre suelo y pobreza (23-27 de marzo).

Zhou, Qiren. 2014. “The Reform Should Not Be Self-limited” (en chino). http://heschina.org/archives/3211.html

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El impuesto brasileño a la propiedad es un gravamen anual administrado por los gobiernos municipales a los propietarios de edificios y tierras urbanas. Si bien los procedimientos para establecer la base impositiva y las alícuotas varían considerablemente, la base impositiva se deriva del valor en el mercado y se estandariza a través de diferentes autoridades municipales.

En la ciudad de Porto Alegre, el método tradicional empleado para tasar bienes inmuebles para fines impositivos se basa en los costos. No existen requisitos legales referentes a lapsos transcurridos entre las valuaciones, y el último avalúo general se llevó a cabo en 1991. En los años en que no ha habido valuaciones, se ha hecho un reajuste uniforme de la base impositiva según las tasas de inflación imperantes. Las alícuotas del impuesto a la propiedad son progresivas, con tasas móviles para seis niveles de valuaciones catastrales a fin de introducir un elemento de “capacidad de pago” en el sistema. El impuesto se calcula sumando cada porción del valor catastral y multiplicando la suma por la tasa respectiva para dicha clase. La tasa máxima para inmuebles residenciales llega al 1,2 por ciento.

Análisis del sistema actual

Recientemente se realizó un estudio del sistema de tributación inmobiliaria en Porto Alegre con la finalidad de examinar la relación que existe entre los valores catastrales y los valores comerciales. A continuación se resumen algunos resultados del estudio.

Nivel de tasación y uniformidad

Se encontró que la valoración media de apartamentos residenciales en Porto Alegre fue de apenas un 34 % de su valor de venta, un porcentaje mucho menor que el nivel regulativo del 100 %. Al aplicar el coeficiente de dispersión (COD) a la mediana de la relación entre el valor catastral y el precio de venta como medida de la variabilidad, se obtienen resultados que reflejan una baja uniformidad de valuación (36 % aproximadamente). En Brasil no existen normativas municipales ni nacionales para evaluar el rendimiento de las valuaciones catastrales. A modo de comparación, un nivel aceptable de uniformidad para viviendas unifamiliares en los Estados Unidos es un coeficiente del 10 al 15 %. En la fig. 1 se ilustra el amplio margen de desviación de las relaciones de valuación identificadas en este estudio.

Factores determinantes de la falta de uniformidad en las valuaciones

Se creó un modelo multivariante para estudiar los efectos simultáneos de los factores determinantes de las faltas de equidad, tanto verticales como horizontales. De esta manera fue posible identificar un gran número de factores responsables por las diferencias sistemáticas de los niveles de valuación, a saber: características del lugar, calidad de la edificación, año de construcción, presencia de ascensores, y otras variables similares. También se halló regresividad de valuación vertical.

Método de valuación

Podemos aseverar que la causa principal de la falta de uniformidad en las valuaciones es el método de costo utilizado tradicionalmente para adjudicar valores a las propiedades inmobiliarias. Algunas debilidades teóricas del método están relacionadas con la gran cantidad de simplificaciones que las autoridades locales hacen para facilitar su aplicación, y es muy posible que las desigualdades se deban a tales ajustes. Entre algunos de los problemas del método del costo figuran la desvinculación que hay entre las tablas de costos y el rendimiento del mercado de bienes raíces, y la baja correlación que existe entre las tasas de depreciación adoptadas y la reducción del precio debido a la edad, caída en desuso o deterioro de las edificaciones. Otro factor que parece haber contribuido a la alta discrepancia en las valuaciones es la falta de un control sistemático en el rendimiento de las valuaciones.

Intervalos entre valuaciones

Claramente, la reducción de la base impositiva se debe al método utilizado para ajustar las valuaciones inmobiliarias, basado en las tasas inflacionarias existentes para los años en que no hubo valuaciones. Por ejemplo, en 1993 la valoración media de las propiedades fue de un 38 % de su valor comercial, pero sólo un 27 % en 1995.

Comparación entre las tasas de impuestos a la propiedad: efectivas y regulativas

Las tasas para propiedades residenciales son progresivas según seis niveles de valuaciones. El cálculo de la tasa efectiva se obtiene a partir del tributo inmobiliario real (sin considerar la evasión fiscal), dividido por el precio de venta. La tasa regulativa se obtiene a partir del tributo por propiedad que se obtendría si los impuestos fuesen establecidos según el precio de venta, dividido por el precio de venta. La tasa efectiva es mucho más baja que la regulativa, y su mediana representa apenas un 0,17 por ciento del precio de venta. La distribución de la carga de impuestos se ha visto afectada por los métodos impropios de valuación, no sólo por la falta de relación entre los valores catastrales y los comerciales, sino también por la clasificación incorrecta de las propiedades. Durante el período del estudio, el monto del tributo inmobiliario recaudado fue aproximadamente un 25 por ciento de los ingresos que podrían haberse adquirido si los valores catastrales hubiesen sido equivalentes a los comerciales.

Tabla 1: Comparación de las tasas de impuesto a la propiedad efectivas y regulativas

MEDIDA TASA (%)

Efectiva Regulativa

Mediana 0,17 0,75

Coeficiente de dispersión 56,87 18,26

Tasa mínima 0,02 0,29

Tasa máxima 1,18 1,15

Causas de las deficiencias del sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria

La mala administración de los impuestos a la propiedad en Porto Alegre y su ineficacia como fuente de recursos podrían explicarse por factores históricos. Durante los años setenta, el gobierno central y fortunas privadas transfirieron grandes sumas de dinero a las municipalidades para complementar las recaudaciones al nivel del gobierno municipal. Como resultado, las autoridades no se preocuparon por recaudar sus propios impuestos y los contribuyentes se acostumbraron a pagar sumas insignificantes de impuestos a la propiedad. La tarea de procurar un buen rendimiento en términos de valuaciones y un nivel aceptable de equidad de las valuaciones fue relegada a un plano secundario.

Ahora bien, las crisis financieras en décadas recientes y la necesidad urgente de inversiones públicas en servicios y equipos de infraestructura han forzado a las autoridades locales a mejorar sus sistemas fiscales. Sin embargo, los esfuerzos para incrementar los recaudos y la equidad de las valuaciones provocan malestar general debido a la alta notoriedad de los impuestos a la propiedad y a la falta de aceptación por parte de los contribuyentes. Además, cualquier cambio de la base impositiva debe ser aprobado por los miembros de la Cámara de Concejales elegidos por el municipio. Siempre que se hagan planes para una nueva valuación, los miembros del concejo son responsables por apoyar sistemas que establezcan límites con el fin de proteger a los contribuyentes de bajos recursos o jubilados. No obstante, tales límites favorecen verdaderamente sólo a los sectores de altos recursos puesto que las personas de bajos ingresos o jubiladas pueden recibir descuentos según los ingresos que perciban.

Desde 1991, dos propuestas para alterar la base impositiva de Porto Alegre han sido rechazadas por la Cámara de Concejales debido a que la inflación del momento habría determinado los ajustes sobre los valores estimados de algunas de las propiedades. Sin embargo, la falta de equidad de valuación vertical conduce a que los inmuebles más costosos sean los beneficiados del deficiente sistema fiscal inmobiliario.

Recomendaciones

Para mejorar un sistema tributario es primordial conocer a fondo las fallas del mismo. El análisis llevado a cabo en Porto Alegre ofrece un mayor entendimiento del sistema, así como del grado de falta de equidad de las valuaciones y de sus causas principales. Por primera vez se midieron y cuantificaron las fallas y desventajas del sistema, se identificaron las propiedades beneficiadas del mismo y la cantidad de recaudos desperdiciados. Porto Alegre tiene ahora la oportunidad de mejorar su sistema de recaudación de impuestos inmobiliarios utilizando datos exactos y no por conveniencias políticas.

Varias medidas podrían contribuir a aumentar la equidad general del sistema de valuación, y al mismo tiempo mejorar la recaudación de recursos y el nivel de vida de la comunidad; entre ellas se tienen las siguientes:

• Revaluar las propiedades según los valores comerciales actuales. Se pueden emplear métodos de comparación de ventas a fin de avaluar inmuebles residenciales (métodos tales como valor de regresión múltiple, redes neurales artificiales o modelos de niveles múltiples [modelos de jerarquía lineal]).
• Efectuar un control sistemático de los valores de las propiedades avaluadas, incluyendo el pase de pruebas antes de la divulgación de las listas de valores, a fin de identificar y ajustar las desviaciones de la base impositiva estimada.
• Fijar valuaciones periódicas.
• Hacer ajustes de mercado a las valuaciones, basados en estudios de relación para los años en que no haya avalúos.
• Procurar una transparencia total en la administración de los impuestos a la propiedad, especialmente en lo que se refiere a la graduación de la carga impositiva, en vez de anular arbitrariamente los estimados de los valores comerciales.
• Definir niveles mínimos de rendimiento de las valuaciones, tanto en el ámbito nacional como en el local.

Lograr la equidad de los tributos inmobiliarios y mejorar los niveles de rendimiento de los servicios públicos son metas comunes de políticos, miembros de la comunidad y administradores (entre otros). Se debe aprovechar las nuevas tecnologías para evaluar los impuestos a la propiedad y recolectar datos a fin de procurar el funcionamiento justo y eficiente de los sistemas fiscales. Sin embargo, las mejoras técnicas son sólo una parte del proceso; es también crítico ganar la aceptación del público, y para ello hay que concertar diálogos entre los habitantes de la comunidad y los políticos, donde se expliquen las desventajas del sistema actual y las consecuencias de mantenerlo. Al organizar discusiones serias dentro del dominio público, aumentará la confianza colectiva en el sistema fiscal.

Claudia M. De Cesare es consultora del Departamento de Tributación Local de la municipalidad de Porto Alegre. En 1999 obtuvo una beca de tesis del Instituto Lincoln para financiar la investigación comunicada en este informe y en su tesis de doctorado en la Universidad de Salford en Inglaterra. El Instituto Lincoln continúa desarrollando programas educacionales con administradores, políticos, expertos y miembros de la comunidad de Porto Alegre para ayudar a mejorar la equidad y eficacia del sistema de impuestos a la propiedad.

Public investment in urban areas often results in increased land value that benefits only a small group of private owners. In a pioneering initiative, the city of Porto Alegre, Brazil, is using the property tax as an instrument for capturing land value increments, deterring land speculation and promoting rational urban development.

Economic and Social Context

Porto Alegre is the capital and largest city of Brazil’s southernmost state, Rio Grande do Sul. With a population of 1.5 million inhabitants and approximately 450,000 real estate units in 1994, city officials estimated a shortfall of more than 50,000 residential properties. However, major economic and social problems limited the city’s ability to provide housing for low- and middle-income families.

As in many developing countries with unstable economic cycles, land is a major means of concentrating wealth in Brazilian cities. In Porto Alegre, the existence of large undeveloped sites near the city center contributes to urban sprawl on the periphery. The major factor responsible for this situation is land speculation by wealthy landowners who hold large vacant sites and wait for a favorable moment to undertake investments or to sell their sites at huge profits.

As low-income families are pushed to the periphery, their segregation leads to increased social exclusion and demands for public services. However, the provision of basic infrastructure, such as public transport services on the long routes between the periphery and the commercial, industrial and entertainment centers, requires large investments from the government.

City officals in Porto Alegre had set a primary goal to provide high quality urban services for the outlying community, including basic infrastructure, education, public transport, street cleaning and security services. However, a financial diagnosis of the city’s revenue alerted authorities to the scarcity of resources for such investment. In contrast, many districts in more central areas were well supplied with infrastructure, equipment and services, and they had lower population densities than were called for in the city’s urban development plan.

Speculation was clearly impeding land development, but officials believed the political atmosphere seemed favorable for change. After a period in which government authorities faced chronic inflation in Brazil, an economic stabilization program was introduced in July 1994. Before the economic plan, inflation was running at astonishing annual rates of 7,000 percent. Since the introduction of the plan, average rates of inflation ranged between 0.7 and 1.7 percent a month. When the economy was measured in terms of Gross Domestic Product (GDP), it showed annual positive growth rates since 1993. Local government was confident that the moment was ideal for recovering the investment and productive activities that had been paralyzed during the previous high-inflation period.

In summary, the following factors encouraged Porto Alegre’s initiative to use the property tax as an instrument for simultaneously capturing increased land value, deterring land speculation, and promoting social fairness and economic growth:

• Stimulation of urban land occupation and development, since the private market was not responding positively to the demand from low- and middle-income residents.
• Reduction of the housing shortfall.
• Provision of assistance to low-income families, guaranteeing better living and working opportunities.
• Recovery of land value generated by public investment, by encouraging individuals who had been favored by public investment to return those benefits to the community.
• Avoidance of large additional investments in public infrastructure and services by applying financial resources rationally.

Government Actions

The Brazilian Constitution (1988) defines the property tax as a tax on urban land and buildings and specifies that it can be used as an instrument of urban policy to promote the rational use of land to generate social benefits to the community at large. This provision allowed Porto Alegre to undertake the following actions:

• Define priority urban zones for development and occupation. The process involved the selection of five distinct areas characterized by high-quality urban infrastructure, equipment and services. These areas would support a larger population density without any additional public investment.
• Identify 120 vacant sites ranging from 3,000 to 360,000 square metres (m2) in the priority zones.
• Introduce local legislation requiring the development of the selected properties within given time periods. The law established that if the periods specified for developing the sites were not met the property tax on those sites would be made progressive. The tax rate would be raised by 20 percent increments on an annual basis up to a maximum rate of 30 percent. The basic rates for vacant land vary from 5 to 6 percent of the property market value.
• Grant priority to construction projects on the designated sites. The City Council institutions responsible for planning permits would facilitate construction and occupation.

Effectiveness of the Initiative

The legislation was promulgated at the end of 1993 and the government started to implement it in 1994. The proposal was supported by both ruling and opposition party members of the City Council, which is responsible for approving decisions on matters of municipal legislation.

As of October 1997, the initiative has not yet achieved its desired results. Only five of the 120 vacant sites are being developed. The landowners of 50 properties are paying the property tax at the progressive rate. Three of the properties were removed from the list because they had been incorrectly included in the first place due to inaccurate records about their physical characteristics.

The development status of the remaining 62 properties has not been defined. Some are owned by wealthy and politically powerful landowners who appealed to the Supreme Court against the constitutionality of the measures undertaken by the city government. Indeed, two landowners (A and B) who hold nearly 44 percent of the vacant land are appealing, and other landowners seem to be waiting for the judiciary outcome to make their own decisions. (See chart.)

Evaluating the effectiveness of Porto Alegre’s property tax initiative will be possible only after the judiciary decisions on the matter are pronounced, but other crucial gains derived from the experience have already guaranteed its success. The legislation has generated intense debate at the national and local level regarding political and private rights, property rights and public interest. The experience has also been used as an example to make other government authorities aware of their responsibilities to promote the rational use of urban land.

In Brazil, cultural and economic factors still seem to encourage land speculation rather than productive activities, and the difficulty in establishing boundaries between public interest and private rights is, indeed, complex. However, the pioneering actions undertaken in Porto Alegre represent an important step towards controlling private speculation and promoting responsible urban development. Similar initiatives elsewhere now have a greater potential for becoming effective alternatives to achieve fairness in the distribution of public resources with favorable social benefits to the community.

Claudia M. De Cesare works for the Porto Alegre City Council and is a Ph.D. candidate at the Centre for the Built and Human Environment, University of Salford, England.

For the past several years, the Lincoln Institute has been collaborating with the Loeb Fellowship Program based at Harvard University’s Graduate School of Design. The program was established in 1970 through the generosity of Harvard alumnus John L. Loeb to allow mid-career professionals to study independently and gain additional tools to help revitalize the built and natural environment. The 2001-2002 Loeb Fellows took their end-of-the-year class trip to Cuba in mid-June, including two days in Santiago de Cuba and four in Havana, with a side trip from Havana to Trinidad and destinations in between.

With its neoclassical facades, white cobbles, Caribbean clouds and pastel paint, Trinidad is frozen in time like a watercolor postcard. Because Cuba’s architectural heritage is the focus of growing international attention and it’s not threatened by waves of new construction, the future of the past seems assured. The future itself is much more difficult to find. As our Loeb Fellowship group searched for clues in three cities and parts of the countryside, we found that despite economic stagnation and international political tension Cubans are hard at work on a future that is uniquely theirs.

An influx of tourist dollars and an aggressive, uniquely Cuban preservation campaign have begun to seize the riches of Old Havana from the jaws of benign neglect. After at least one bad experience with new construction, the Office of the City Historian, which coordinates the impressive large-scale restoration and revitalization of Old Havana, is still grappling with the problem of integrating the new with the historic. One way of addressing the problem is to closely oversee the design of block-sized developments. We walked by one large, modern parking structure inside Old Havana that will be rebuilt as a multi-use building, with parking beside it, according to a design intended to replicate the scale and some of the monumental features of a colonial convent that once stood on the site. Although some residents are being relocated here and elsewhere, many are returning to their homes after their neighborhoods are rehabilitated.

Now considered a model for financing rehabilitation efforts in other districts of the city, the renewal of Old Havana is based on a system of taxes and joint ventures that includes revenues from the private enterprises profiting from restoration-related tourism. The Office’s US$50 million-per-year budget is divided between construction and social supports for Cubans living within the boundaries of the rehabilitation zone. This can be thought of as a system of “value capture,” long a topic of interest at the Lincoln Institute.

Julio César Pérez, a Cuban architect, urban designer and advocate for community-based planning, was a member of our Loeb Fellowship class. With his special perspective as a local practitioner, he showed our group some favorite examples among the rich legacy of pre-revolutionary Deco and Modern architecture in Havana. Five-story gems are set among the very mixed cityscape of central Havana, which also includes the 28-story Edificio Focsa, with its 375 apartment units, built in the twilight of the Batista years.

On the heels of the international style housing blocks and casinos of the 1950s, the revolution brought its own form of land use revision. Julio told a story of Che Guevara and Fidel Castro playing a game of congratulatory post-revolution golf on the vast green of the former Havana Country Club. “How can we make good use of this land?” they mused, according to the legend. The results of their conversation are the grandly metaphoric and mostly unfinished National Schools of Art designed by Ricardo Porro, Vittorio Garratti and Roberto Gottardi. Their stance is deliberately indifferent to the clubhouse or the plan of the golf course, treating the open area as if it were a large meadow in the wilderness. The buildings are slated for restoration, a project made more complicated by poor siting and hydrological problems.

Julio also singled out more recent examples of large-scale construction in Havana, such as the Melia Cohiba Hotel with its bulky, corporate arch and the Miramar Trade Center, a commercial (dollar) mall across the street. These expensive projects are not only design failures, but also miss the relationship of the site with the sea and the possibility for creating a new quality of place in a developing district.

With the stalled economy and international stalemate of the 1990s, Cuban architect and planner Miguel Coyula and his colleagues have made use of the time and materials at hand to take a more thoughtful approach to land use and development. While vertical cities of steel and glass are popping up on a fast track and enormous scale in cities around the world, one of the world’s largest scale city models is being built out of discarded cigar boxes in Havana. This breathtaking miniature landscape was conceived as an aid to planning and an anchor for the efforts of the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC), which has been advising the city government on planning matters since 1988.

The 1:1000 model of greater Havana has been evolving piece by fitted piece for most of the last decade, and now covers 112 square meters or about a quarter of a basketball court. The model is housed in a specially designed, daylight-filled pavilion in the Mirarmar area near the center of the city, where drop-in visitors can circulate around and above the model on the broad floor and ramping mezzanine levels. Scale models of virtually every structure in the city are mounted on the wood topographical base. The buildings are color-coded to show development at different stages in history: colonial, pre-revolutionary modern (1900-1958) and post-revolutionary.

Miguel describes one construction project, a high-rise for the Committee for Economic Collaboration (CECE), which was cancelled because the model showed it was clearly out of scale for its location in central Havana. The decision seems to be a milestone because it was a very real project and also symbolic of a determination to build with environmental sensitivity—despite pressures to accommodate foreign investors in cash-strapped Cuba.

The primary mission of the GDIC is intimately familiar to Americans involved in planning inside major cities: start with neighborhoods. The group has run a series of “neighborhood transformation workshops” for local residents guided by professional designers and planners, selected from the same area when possible. These projects capture the spirit of the international community design movement, a 45-year-old, U.S.-linked tradition in which designers work directly in the interest of area residents. Since both the hard times of the post-Soviet 1990s and the U.S. embargo began taking their huge economic toll on Cuba, these workshops have gained in significance. They have brought planning and economic development together in a new local context, with neighborhoods tackling projects like urban farming and manufacturing building materials from recycled rubble.

The neighborhood transformation workshops and similar initiatives over the last 20 years have helped to bridge the Cuban revolutionary imperative of equal treatment for all and the very human imperative of making decisions about family, community and daily life. Another example is Architects for the Community, a national civic sector community design practice involved in town construction and environmental planning as well as low-fee design services for individual families. Built on the theories of Argentinean architect Rodolfo Livingston, the practice promotes a direct relationship between the user and the architect while building sustainability and contextual sensitivity into each construction project. Julio worked with the practice for five years before coming to Harvard and he presented a paper with Kathleen Dorgan, another member of the Loeb class, at the Association of Collegiate Schools of Architecture conference in Cuba last spring. As an advocate for more humane and thoughtful land use and building design in his country, Julio is among a number of Cuban architects concerned with traditional values of craft and environmentally appropriate design.

Considering efforts like these, there is hope for a future of construction based on a fine calibration of scale, carefully considered relationships between built fabric and natural features of the surroundings, as well as the comfort and pleasure of the users. The challenge is to find the economic and regulatory means to support appropriate construction. So far, the state has maintained control of land use through direct and almost exclusive ownership, negotiating leases for some private and foreign investment through a delicate and extremely tenuous web of economic and legal formulas for valuing the parcels involved. As the economy becomes tied to the influx of outside currencies, these leases are likely to evolve into more predictable and transparent transactions. Perhaps land sales and heftier taxation are not far behind.

With the coming of foreign investment and the pressures to open up to even more, there will be ample opportunity in the future to be hijacked by land use decisions that are driven by the profit margins of distant organizations, and that would be an unfortunate addition to Cuba’s historic burden. Because, despite the beauty of its landscapes and cityscapes, Cuba is a map of victimization—by colonial conquest, crass economic exploitation, revolutionary confrontation, and brutal Soviet-style development.

The Loeb Fellows got an overview of intense nationalism built upon a deep and diverse culture, cosmopolitan history and the very real achievements of the last 40 years. Cuba is a place of great hardship and also enormous potential, for Cubans and for the rest of the world. We hope that the future does not hold only exploitation and cultural degradation when the barriers to trade and international travel finally fall. We also hope to show that Cuba is a place to learn from the mistakes of the past—theirs and ours—and to find out what is possible when a people are free to protect, respect and enhance their environment.

For more information about the Loeb Fellowship Program, see the website at www.gsd.harvard.edu/loebfell.

Loeb Fellows, 2001-2002

Kathleen Dorgan
Architect and community designer, Storrs, Connecticut

Clair Enlow
Journalist, Seattle

Kathleen Fox
Director, Ohio Arts and Sports Facilities Commission, Columbus.

James Grauley
President, Bank of America’s Community Development Corporation, Atlanta

Seitu Jones
Public artist, Minneapolis

Rick Lowe
Public artist and founder, Project Rowe Houses, Houston

Rubén Martínez
Writer, Los Angeles, and professor of non-fiction writing, University of Houston

Julio César Pérez
Architect, urban planner and professor, Faculty of Architecture, Havana

Virginia Prescott
Radio journalist and interactive media specialist, National Public Radio, New York and Boston

Richard St. John
Director, Conversations for the Common Wealth, Pittsburgh

Marina Stankovic
Architect, Berlin

Recent court decisions have made economic development and tax policy front-page news. The recent U.S. Supreme Court decision in Kelo v. City of New London raised a public outcry when it allowed local governments dramatic latitude in acquiring private property for economic development purposes. This case had a fiscal aspect as well, for it illustrated how financial pressures can lead local governments to seek alternatives to direct investment for economic revitalization and redevelopment.

Economic development was also the focus of a major lower court decision on state tax policy. In Cuno v. DaimlerChrysler, the 6th Circuit Court of Appeals found that Ohio’s investment tax credit, intended to attract businesses from other states, violated the Commerce Clause of the U.S. Constitution (Hellerstein 2005). These and other, similar cases raise many questions about the connections between economic development and tax policy.

Is there a relationship between economic development and infrastructure spending?

Infrastructure, that vast network of capital-intensive services including roads, water provision, sewer services, and electrical supply, is critical to current and future economic activity. However, serious economic examination of the link between infrastructure spending and economic productivity only began in the late 1980s. Aschauer (1989, 194–197) argued that declining infrastructure spending resulted in less economic growth. More recently, Bougheas et al. (2000, 520) reported findings that “highlight the importance of infrastructure accumulation” for productivity gains.

Other researchers have pointed out that the most significant recent changes in infrastructure spending have occurred at the state and local levels, rather than the federal level. Gramlich (1994, 1178) argued that federal infrastructure spending has been fairly consistent over time, but state and local spending has decreased. Holtz-Eakin (1993) cautioned that while public expenditures on infrastructure may be important, they may not directly affect economic productivity. He argued that differing state and local needs may account for many infrastructure spending disparities, and that maintenance of existing infrastructure assets may be more important than new spending for capital acquisition. Boarnet (1997) considered efficient pricing for infrastructure use as important as its actual provision.

Nevertheless, the American Society for Civil Engineers (ASCE) is sufficiently concerned about the condition of infrastructure in the U.S. to assign it a grade of “D.” ASCE (2005) argues that the country needs to spend about $1.6 trillion over the next five years to improve the situation.

What is the relationship between infrastructure spending and local tax systems?

The mechanisms for funding infrastructure and its role in state and local spending are complex. Research in this area deals with such topics as fiscal illusion (i.e., when the complexity of the revenue system obscures the true cost of public goods and services) and specific capital financing strategies used to fund infrastructure. However, there has been little research on the impact of local tax structures on infrastructure spending.

Economists have long argued that the value of publicly provided goods and services, such as infrastructure and its maintenance, are reflected in the value of the property served by those goods. Accordingly, a tax that captures the value of these public goods and services may be an important revenue source for funding them. However, in the last 30 years, local governments have moved away from such a tax, the property tax, to other sources of revenue. In many communities, this shift has produced an increased reliance on state aid, local sales tax revenues, and user fees.

In analyzing infrastructure spending in Utah, it is clear that the local revenue structure affects per capita operating and maintenance spending and new capital acquisition expenditures. Preliminary analysis indicates that communities are more likely to increase per capita infrastructure spending when it is financed by property taxes, all other funding sources held constant. It also appears that as per capita sales tax revenue increases, per capita spending for infrastructure services declines.

How constrained are local revenue systems?

One reason that local government revenue structures affect spending on infrastructure is that the states impose various constraints on local revenue sources. Although the past ten years have seen no dramatic changes in the roles of the property tax, intergovernmental aid, or the sales tax in overall local government revenues, the ratio of total revenues to personal income has fallen about 7.5 percent. This real decline highlights the increasing pressure on local governments to identify new revenue sources.

Yet, local governments face serious constraints when they seek to change their revenue systems. States impose intergovernmental restrictions, such as limits on sales tax rates that localities can impose. Less tangible but equally important is political opposition to tax increases. The third factor is the set of tax and expenditure limitations that many states have enacted, ranging from Proposition 13 in California in 1978 to the more recent taxpayer bill of rights enacted in Colorado, which drastically limited increases in government spending.

These constraints have forced local governments to become more innovative in their revenue-raising methods. An entire cottage industry of financial advisors, bond attorneys, and other public and private sector innovators has emerged to help local governments find ways of loosening or circumventing these limitations. Some strategies may have increased economic efficiency, although they give rise to equity concerns (for example, the movement toward the increased use of fees and charges); others are nearly invisible to the taxpayer. In nearly all cases, local governments have been seeking to use land as a revenue-generating device—a trend that shows no sign of abating.

What are alternative ways to finance capital infrastructure?

Two types of debt traditionally have financed infrastructure projects: general obligation (GO) bonds, backed by the full faith and credit of the issuing locality; and revenue bonds, backed by income from the capital project. Both types of debt have significant restrictions on their use, such as voter approval requirements and caps on maximum indebtedness. These debt limitations, the difficulty in raising property taxes, and the fear of political opposition have increased the use of alternative capital finance methods based on land use.

One longstanding method, tax increment financing (TIF), utilizes the increases in property value to help finance redevelopment projects. Originally designed as a financial instrument to eliminate blight and provide affordable housing, this instrument has become increasingly popular in many states for a variety of projects. Forty-seven states and the District of Columbia now allow this technique.

Capturing the property tax increment attributable to government-sponsored redevelopment in order to service this debt makes economic sense if the new development would not have occurred without the formation of the tax district. Moreover, this debt does not have to be approved by voters, but rather by a group designated by the city government. Not even these two factors explain the extraordinary recent growth in the number and size of TIF districts, however, raising suspicion that this tool may be used more often to attract and subsidize economic growth than to eliminate blight. For example, in 2003–2004, California had 33 TIF redevelopment projects, each of which covered more than 6,000 acres, a surprisingly large area to be declared “blighted” in any one jurisdiction (see Figure 1).

Another popular tool in several states is the community facilities district (CFD), which usually funds new development. Landowners within a region form a CFD to issue debt to finance the infrastructure needed to develop raw land. District members’ votes are typically a function of the amount of property each landowner holds. The local government must approve CFDs, although they are not a formal part of the government and their debt issuance is not subject to approval by the general public.

A lien for CFD assessments is placed on each lot in the district, and the CFD tax liability appears on the property tax bill of each district member as a separate line item. Variations of this technique may utilize sales taxes, impact fees, and user charges. Many rapidly growing local governments encourage the formation of these districts to help finance their community’s growth. Nevertheless, CFDs can be very complex, and may fail if anticipated growth does not occur (see Figure 2).

TIFs, CFDs, and other such techniques present an ethical dilemma to local government. Sometimes they are not fully understood by the political decision makers who authorize their use, let alone by members of the general public who will bear the burden of paying this debt in the future. Yet they remain a popular tool to finance crucial infrastructure that is basic to improving the economic well-being of the community.

Could a land tax help finance infrastructure for economic development?

The land component of property value is another potential source of revenue to encourage economic development. Since the supply of land is fixed in the short run, an increase in a land tax will not affect the tax base. However, it will encourage more intensive use of the land and may slow urban sprawl. Unfortunately, the lack of empirical data makes it difficult to determine if this theory is accurate. One example in the U.S. is the City of Pittsburgh, which in 1979–1980 restructured the tax on land to be five times that on improvements. Building activity showed a dramatic increase, although other factors may have contributed to the change as well (Oates and Schwab 1997). Pittsburgh later returned to a single-rate property tax system.

Increased use of a land tax poses significant problems. In particular, accurately assessing land can be challenging, although statistical and econometric techniques may help address this in the future. A second concern is that more intensive use of land value taxation will lead to denser development, exacerbating many of the problems associated with congestion. These effects must be weighed against the positive benefits of reducing long-distance commuting. A third problem concerns equity. Owners whose property has a high land/improvement ratio will face an increased tax liability. This shift might be mitigated by adjustments in the tax rate, special exemptions or targeted tax credits.

A land tax has the important advantages of transparency and accountability. In particular, if land value increases because of government activities, there is strong justification for recovering at least some of those costs through a tax on the land component. We would even propose a name for this additional tax—a positive externality tax (PET). We recognize that, like any proposed increase in the property tax, such a shift would be politically controversial.

Conclusions

Our current research analyzes relationships among economic development, infrastructure, and the tax system. The fiscal problems of local jurisdictions are made more complex by the use of intricate methods of infrastructure financing, such as TIFs and CFDs, to fund economic development. The use of financing mechanisms based on a land tax may be one part of a potential response to this challenge.

Jeffrey Chapman is professor and director of the School of Public Affairs at Arizona State University in Tempe. He specializes in state and local finance and administration of financial resources, and has recently published in the area of local land use responses to fiscal stress.

Rex L. Facer II is assistant professor of public management at the Romney Institute of Public Management of the Marriott School of Management at Brigham Young University in Provo, Utah. He specializes in city management, public finance, public management strategy, and public policy analysis.

Faculty profile of Ming Zhang

Over the last several years, growing public attention has centered on the fallout from the subprime lending debacle—an unprecedented event that has resulted in massive foreclosures and widespread housing vacancy in what had been the perennially growing Sunbelt (Goodman 2007; Leland 2007). Across the southern United States, from Atlanta, to Fort Meyers, to Phoenix, massive new housing developments are largely unoccupied while older housing is abandoned due to foreclosure. Cities in the Sunbelt now exhibit housing vacancy rates akin to those observed in former industrial Rustbelt cities.

This situation leads to two critical questions: Can Sunbelt cities manage the land use changes that this unstable (and unpredictable) economic market has created, while still maintaining at least the status quo for remaining residents? Are these changes providing new planning opportunities for urban sustainability?

In our work with the Lincoln Institute, we conducted an empirical study to begin to answer those questions (Hollander et al. 2010). The United States Postal Service (USPS) regularly releases datasets that provide information on occupied housing units for each zip code. We were able to obtain household residential delivery data for all zip codes in the lower 48 states for three time periods: the beginning of the real estate boom (February 2000); the peak of the real estate market (February 2006); and a time of high foreclosures and significant decline in real estate markets (February 2009).

The key indicator employed in our study was derived from the USPS dataset: occupied housing units. The USPS data lists how many housing units received mail during a given month in each zip code. When no one is receiving mail at a location, it is considered vacant. After 90 days of vacancy, the USPS no longer lists the unit as active and, for our purposes, removes it from the occupied housing unit list.

Following a methodology developed by Hollander (2010), we noted changes in occupied housing unit density from one period to the next. It was possible to analyze this because zip code boundaries remained constant in our study sample. We focused on broad shifts in occupancy in a given zip code as being indicative of widespread vacancy and abandonment.

Two time intervals were selected for analysis: February 2000 to February 2006, and February 2006 to February 2009. The first period corresponds with the housing boom years, and the second period with the slowing of the boom into the foreclosure crisis. Change for each time interval and each zip code was calculated by subtracting the total count of households at the end of each interval from the count at the beginning.

Data Tabulation, Mapping, and Analysis

In addition to comparing national indicators of household change between the two periods, each dataset was separated into urban, suburban, and rural areas. Urbanized Areas, as defined by the United States Census, provided boundaries for our urban areas. Areas between the Urbanized Area and the Metropolitan Statistical Area boundary lines were considered suburban, and areas outside of Metropolitan Statistical Areas were considered rural.

For each of these regions and for both time intervals, we analyzed the following factors for both declining and gaining zip codes:

• number of zip codes with a net decline or gain in housing occupancy;
• total square mileage within those zip codes;
• total net housing loss (or gain) for all declining (and gaining) zip codes; and
• percentage of the total housing units lost (or gained) in declining (or gaining) zip codes.

The data were also mapped in three categories to display which zip codes were losing and gaining housing units for each time interval. Zip codes that had a net loss of 30 or more housing units were mapped as “losing,” those that gained 30 or more units were mapped as “gaining,” and those that lost or gained up to 29 units were considered as having no significant change.

Two measures of spatial autocorrelation—Global Moran’s I and a Univariate Local Indicator of Spatial Association (LISA)—were used to explore spatial clustering of USPS’s housing unit occupancy change data and thus identify broad areas that were impacted most severely. In this analysis, the GeoDA software package was used to run the Global Moran’s I and Univariate LISA tests, with results shown only for zip code clusters with significance at 0.01 for the Global Moran’s I test and 0.05 for the LISA test.

Four possible results are derived from the Univariate LISA test, in which “high change” refers to an increase in housing occupancy of more than 30 units in a zip code and “low change” refers to a decrease of more than 30 housing units.

1. High-high clustering: high change zip codes surrounded by high change zip codes

2. Low-low clustering: low change zip codes surrounded by low change zip codes

3. Low-high clustering: low change zip codes surrounded by high change zip codes

4. High-low clustering: high change zip codes surrounded by low change zip codes

The high-high and low-low results indicate local clustering, while the high-low and low-high results indicate outliers or “islands” (Anselin 1995).

Findings

This analysis of the USPS occupied housing dataset revealed a number of trends that provide a spatial and statistical context for understanding the foreclosure crisis and numerous paths for further investigation. We had anticipated finding significantly more zip codes with a decline in occupied housing in the 2006–2009 period than the 2000–2006 period. Though the latter period did have 16.4 percent more declining zip codes than the former period, this increase was not as high as expected given the assumption of a boom vs. bust comparison.

However, when the dataset was separated into urban, suburban, and rural areas, much more distinctive trends were evident (tables 1 and 2). Suburban areas registered 42.8 percent more declining zip codes in the latter (2,333) than the former period (1,634) and rural zip codes registered 13.8 percent more declining zip codes in the latter (2,189) than in the former period (1,924), whereas urban areas had only 1.9 percent fewer declining zip codes in the latter period (2,084 versus 2,124).

Figures 1 and 2 illustrate the occupied housing unit gains and losses during both periods. The 2006–2009 interval was marked not only by an increase in the size and number of declining (red) zip codes but a slowing of growth in previously expanding areas, as indicated by the increase in no-change (yellow) zip codes in many previously expanding regions. Decline also became more prevalent in new areas. The upper Midwestern states (Michigan, Wisconsin, Northern Illinois, and Minnesota) and the Sunbelt region (including Phoenix, Las Vegas, Los Angeles, the San Francisco Bay Area, New Orleans, and the outskirts of Florida’s coastal cities) showed noticeable increases in declining zip codes. In contrast, declines in the Great Plains, Mississippi River corridor, western Pennsylvania, and the Pacific Northwest were either less pronounced or reversed in the latter period.

The results of the Global autocorrelation tests indicated spatial clustering existed in the dataset. Not surprisingly, the LISA analysis found declining clusters prevalent in regions that had high percentages of declining zip codes, generally in both intervals (figures 3 and 4). However, it was surprising that fewer low-low (declining) clusters were found in the 2006–2009 period. The 2000–2006 period shows low-low clusters, particularly in the Great Plains states, the Mississippi River corridor, and western New York and Pennsylvania. Despite having more total declining zip codes, less low-low clustering occurred in the 2006–2009 period. However, clustering did occur in new territory including the upper Midwest, South Florida, New Orleans, the Southwest, and California.

Application of the Findings

Since completing the working paper on which this article is based, its findings have influenced further on-the-ground research. Widespread instances of decline in metropolitan areas in the Sunbelt led to more targeted research in cities shown to be among those most severely impacted by the recession of the late 2000s. Three cities are examined as case studies by Hollander (2011): Phoenix, Orlando, and Fresno (figures 5, 6, and 7).

In Phoenix, a fire-hot real estate market led to widespread overbuilding of housing in recent years. Developers converted farms in the Laveen neighborhood into housing subdivisions, in some cases finishing only half of them. In Orlando, inner city neighborhoods that had experienced rebirth in the mid-2000s are stricken by widespread foreclosures today, leading to arson and high vacancy levels. Many of the grand older houses of Fresno are now overrun with weeds and decay as demand for housing has plummeted in this center of California’s agricultural industry. With jobs scarce, people are fleeing former boomtowns and leaving behind a new type of vacancy and abandonment. In these cities and others, entire blocks that had been fully occupied now have half or more of the housing stock unoccupied.

Additionally, the number of new declining zip codes found in Metropolitan Statistical Areas in this study raises more specific questions about how the recent recession has impacted different parts of the country. This finding challenges the belief that urban cores are most prone to decline while suburban growth will continue in perpetuity.

This shift in declining neighborhoods from urban to suburban areas spurred another related study that broke metropolitan regions down into central cities, inner ring suburbs, and outer ring suburbs (Zinder 2010). It used statistical metrics to compare trends within those subsets of the metropolitan region and added another round of evidence that suburban decline is becoming more pervasive in most regions of the country.

Zinder found more new declining zip codes in all suburban regions during the recent recession than in the previous period and determined that outer ring suburbs sustained the largest increase of new zip codes with a net decline in housing occupancy. In contrast, the total number of declining zip codes in central cities decreased. This study also provided additional support for the regional trends reported here showing particularly deep impacts in southwestern cities and outer ring suburbs in the Midwest, South, and Northeast.

Concluding Remarks

The findings from this research effort indicate that the face of declining cities and regions in America has begun to change. Though many areas previously hit by economic downturns have continued to feel their impacts, decline is no longer limited primarily to older manufacturing towns, urban cores, and declining rural farming communities. Places that had prospered in more recent times, including Sunbelt cities and remote suburbs, have begun to see declines in occupied housing stock as well and were, in fact, the places hit hardest by the subprime lending crisis. It is important to note that housing abandonment (i.e., a drop in occupied housing unit density) is one manifestation of neighborhood change, but it is only part of a larger story of metropolitan growth and decline. We focus here on those neighborhoods in decline, but in the future we will be attuned to growing neighborhoods as well.

Our research located some statistically significant clusters of zip codes experiencing home abandonment in recent years. The next question to answer is: What social processes and factors explain this clustering? In future phases of this research, we plan to examine how changes in occupied housing density have been dispersed throughout major Census-defined Urbanized Areas and begin to employ advanced multivariate statistical techniques to understand the key attributes associated with clusters of decline.

Should current trends persist in years to come, planners and policy makers will need to be better prepared, perhaps by looking to models adopted by other communities to build upon existing assets while embracing population decline. Understanding these complex dynamics will help community leaders come to terms with the challenges their cities and regions face. This article provides an introduction to a methodological approach to identify these trends in nearly real time to help quantify impacts on a given zip code, city, or region.

References

Anselin, Luc. 1995. Local indicators of spatial autocorrelation–LISA. Geographical Analysis 27:93–115.

Goodman, Peter S. 2007. This is the sound of a bubble bursting. The New York Times. December 23.

Hollander, Justin B. 2010. Moving towards a shrinking cities metric: Analyzing land use changes associated with depopulation in Flint, Michigan. Cityscape: A Journal of Policy Development and Research 12(1):133–151.

Hollander, Justin B. 2011. Sunburnt cities: The great recession, depopulation, and urban planning in the American Sunbelt. London/New York: Routledge.

Hollander, Justin, Colin Polsky, Dan Zinder, and Dan Runfola. 2010. The new American ghost town: Foreclosure, abandonment, and the prospects for city planning. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Leland, John. 2007. Officials say they are falling behind on mortgage fraud cases. The New York Times. December 25.

Zinder, Daniel H. 2010. Through the rings: A study of housing occupancy declines across major urbanized areas in the United States. Medford, MA. Tufts University.

Acknowledgments

Many thanks go to Nick Giner for his contributions to the spatial autocorrelation analysis used in this research. Much of the methodological explanation is based directly on his work on the spatial distribution of lawns in Massachusetts.

About the Authors

Justin B. Hollander is an assistant professor in the Department of Urban and Environmental Policy and Planning at Tufts University in Medford, Massachusetts, and a research scientist at the George Perkins Marsh Institute at Clark University in Worcester, Massachusetts.

Colin Polsky is an associate professor at the Graduate School of Geography and associate dean for Undergraduate Research & Active Pedagogy at Clark University. He is a geographer specializing in the human dimensions of global environmental change.

Dan Zinder is a recent graduate of masters degree program in Urban and Environmental Planning at Tufts University. His research interests include land use policy, declining cities, GIS, and sustainability.

Dan Runfola is a Ph.D. student at Clark University. His research interests include remote sensing, GIS, land change science, and vulnerability.

Infrastructure, defined to include transport, telecommunication, electric power, water, and sanitation, is high on the agenda of both industrial and developing countries. In the United States, concern has been mounting about insufficient maintenance and the resulting decline in the quality of infrastructure facilities and services, especially in transport. Additional investments in infrastructure have also figured heavily in proposals to stimulate demand, employment, and economic growth. In developing countries, infrastructure’s challenges relate more to increasing capacity to provide services to both existing urban residents and the two billion new urban residents projected to arrive by 2050. The Lincoln Institute’s seventh annual land policy conference, held in early June 2012, addressed many aspects of infrastructure including investment, maintenance, and its externalities.

Economic aspects.

Empirical work carried out over the past 25 years on the macroeconomic returns to infrastructure investment have produced a wide range of outcomes–from negative returns to those above 30 percent annually. A careful survey of more recent studies indicates that infrastructure investment in transport, power, and telecom is likely to have positive macroeconomic effects and raise productivity.

At the same time, many countries allocate only modest sums to infrastructure maintenance, even though a broad consensus of opinion and empirical evidence indicate that the returns to maintenance–particularly transport–are very high. Inadequate maintenance may result from donor preferences to fund new capacity in developing countries, but maintenance shortfalls are also common in developed countries, suggesting that other institutional factors are likely to be important.

Networked infrastructure normally is subject to scale economies, and some networks are natural monopolies. Such infrastructure must be subject to economic regulation to prevent firms from engaging in monopoly pricing. While the need for regulation is most apparent when infrastructure is provided by private firms, regulatory oversight is often necessary when provision is by a public enterprise.

Spatial aspects.

Infrastructure has a strong influence on spatial development patterns and can be used to direct growth and–along with zoning and other incentives–to encourage more dense and compact development patterns. While only a few studies are available, however, empirical work indicates that the cost of redeveloping brownfield sites exceeds the cost of greenfield development including the costs of new infrastructure service.

The de-industrialization of cities has been going on for a long time, but recently some cities, such as San Jose, California, have stopped supporting the conversion of industrial or office space to residential or commercial use. They seek to maintain appropriate space for employment when economic growth returns so that they can compete for new firms and encourage local job creation.

Externalities.

Metropolitan areas produce about three-quarters of global anthropogenic greenhouse gas emissions annually, with a large share coming from transport and electric power. The replacement of aging systems and installation of new capacity provide a major opportunity to switch to more energy- and emission-efficient systems in urban areas. System management also can be improved with congestion tolls, parking fees, and transit expansion; by ensuring that tariffs cover the costs of water and electric power; and by promoting green buildings.

Relocating households in the path of infrastructure expansion involves a large number of people displaced by new roads or the widening of existing roads, the location of new facilities such as power plants, and reservoirs that flood broad areas behind dams. Estimates indicate that between 10 and 23 million persons are resettled involuntarily in developing countries each year, and that the majority of relocations are related to infrastructure. Some of these involuntary resettlements meet the safeguard standards promulgated by the World Bank or other standards such as the Equator Principles, but most resettlement is subject to only national or provincial policies.

These topics and many others–including the impacts on infrastructure of mega-events such as the Olympics, the taxation of utilities, the locational effects of congestion tolls, the variation in quality of infrastructure services, and the remarkable impacts of mobile telephony in Africa–will be covered in the conference proceedings that will be available as a printed volume in May 2013 and later as an eBook.